農業發展條例

高雄高等行政法院判決 高等行政訴訟庭第一庭 112年度訴字第247號 民國113年11月27日辯論終結 原 告 蘇國珍 訴訟代理人 周珊如 律師 參 加 人 蘇豊池 蘇火瑞 蘇國禎 蘇國泰 黃美秀 蘇維祥 蘇哲毅 蘇怡萍 蘇韋綾 被 告 高雄市永安區公所 代 表 人 黃瑞財 訴訟代理人 吳剛魁 律師 蔣宛如 律師 吳岳龍 律師 上 一 人 複 代理 人 林健彥 律師 上列當事人間農業發展條例事件，原告不服高雄市政府中華民國 112年5月31日高市府法訴字第11230348900號訴願決定，提起行 政訴訟，本院判決如下： 主 文 一、訴願決定及原處分均撤銷。 二、訴訟費用由被告負擔。 事實及理由 一、事實概要： (一)緣訴外人蘇江溪（原告之父）前於民國102年10月8日向被告 申請核發其與他人共有坐落○○市○○區○○○段678-1、677、678、677-1地號等4筆土地（重測後為保寧段30、40地號及新港段421、422地號土地，下合稱系爭土地）之農業用地作農業使用證明書（下稱農用證明書），經被告以102年10月22○○市○區農字第00000000000號函（下稱被告102年10月22日函）准予核發在案。其後參加人蘇火瑞復於110年7月7日向被告申請核發系爭土地之農用證明書，經被告查得系爭土地於102年核發農用證明書（下稱102年農用證明書）予蘇江溪有疑義，乃以110年7月20○○市○區農字第00000000000號函（下稱被告110年7月20日函）撤銷102年農用證明書。嗣被告因蘇江溪已於105年3月6日死亡，遂於111年3月21日○○市○區農字第00000000000號函自行撤銷110年7月20日函。 (二)其後被告重新審視102年系爭土地農用證明案件之分管契約 書圖（下稱102年分管契約書圖）中之共有人「蘇豊池」之簽名為「蘇丰池」及蓋有「蘇豐池」之印章；然另紙切結書簽名為「蘇豊池」，致102年分管契約書圖與切結書之共有人「蘇豊池」不一致之情事，為確認102年分管契約書圖是否為參加人蘇豊池親自簽章，乃於111年5月20日函請參加人蘇豊池接獲通知15日內以書面回覆，然參加人蘇豊池並未回覆表示意見，被告遂以112年2月16○○市○區農字第00000000000號函（下稱原處分）依農業用地作農業使用認定及核發證明辦法（下稱農用證明辦法）第8條第1項第1款規定，以102年分管契約書圖未由全體共有人簽署為由，撤銷102年農用證明書，並將原處分送達予蘇江溪之繼承人即原告及參加人。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。 二、原告起訴主張及聲明： (一)主張要旨： 1、系爭土地自始即為供養殖使用之農業用地，迄今亦然，各共有人亦實際依照102年分管契約書圖之協議使用系爭土地，是原告之父蘇江溪為減免稅賦，於102年申請核發農用證明書，並經被告准予核發在案。況且，系爭土地102年分管契約書圖確為參加人蘇豊池本人所同意簽名及用印，業經參加人蘇豊池於112年12月14日鈞院行準備程序時到庭陳述甚明，且參加人蘇豊池亦到庭陳稱其有簽名「蘇豐池」、「蘇丰池」之習慣。是被告以系爭土地102年分管契約書圖未由全體共有人簽署為由，撤銷102年農用證明書，實有違誤。2、農用證明辦法第8條第1項第1款僅規定「分管契約圖書為全體共有人簽署」之要件，重點則在於文書是否真正，而非簽名是否與身分證相同甚明。被告竟片面要求「本人簽名應與身分證名字相同」要件，顯然增加法律所無之限制，於法不合。3、被告為一般行政機關，並非由具有特殊專業背景之專家學者所組成之調查單位，自無可能作成不可替代性、專屬性之決定，對於農用證明書核發一事，並無判斷餘地。 (二)聲明：訴願決定及原處分均撤銷。 三、被告答辯及聲明： (一)答辯要旨： 1、被告以原處分撤銷系爭土地102年農用證明書，於法有據：(1)原告之父蘇江溪曾於102年間向被告申請核發系爭土地農用證明書，經被告以102年10月22日函准予核發在案。(2)其後參加人蘇火瑞於110年7月7日委託代書黃冠盛再向被告申請核發系爭土地農用證明書，被告承辦人員黃顯捷為審核申請資料，調閱系爭土地102年申請農用證明書時所檢附之分管契約書圖，藉以審視分管協議是否相符，赫然發現102年分管契約書圖上「蘇豊池」之簽名竟為「蘇丰池」，且印章蓋用為「蘇豐池」，與戶籍謄本上所記載之姓名「蘇豊池」不一致，而110年所提出之系爭土地分管契約書上則是「蘇豊池」正確之簽名蓋章。(3)尤有甚者，102年分管契約書圖上「蘇丰池」之簽名筆跡，不僅與112年5月15日切結書「蘇豊池」、「蘇豐池」、「蘇丰池」之簽名筆跡不同外，亦與107年5月25日身心障礙手冊全面換證申請表「蘇豊池」之簽名筆跡不同。而102年分管契約書圖上「蘇豐池」之用印，亦與107年5月25日身心障礙手冊全面換證申請表之印文以及112年5月15日切結書之印文不同。由此可證，蘇江溪於102年就系爭土地申請核發農用證明書所檢附之分管契約書圖上「蘇丰池」之簽名以及「蘇豐池」之用印，應非參加人蘇豊池本人所為。因此，被告以系爭土地102年分管契約書圖未由全體共有人簽署，核與農用證明辦法第8條第1項第1款規定不符等由，以原處分將有瑕疵之系爭土地102年農用證明書撤銷，洵屬有據。2、原告一再訴稱參加人蘇豊池於102年系爭土地分管書圖上使用「蘇丰池」、「蘇豐池」等別名，亦與使用「蘇豊池」本名之效果相同，惟揆諸姓名條例第1條第1項、第5條、第6條、第7條及戶籍法第51條第1項等規定可知，參加人蘇豊池應使用本名於行政機關之文書上簽章，若使用別名，則屬不合法，被告自得撤銷系爭土地102年農用證明書。3、被告以原處分撤銷系爭土地102年農用證明書，係出於高度專業性之判斷，應有判斷餘地之適用，行政法院應採較低之審查密度。 (二)聲明：原告之訴駁回。 四、參加人陳述要旨： (一)參加人蘇豊池部分：原告為參加人蘇豊池之弟，其認為「豊 」及「豐」為同一字，且其平時需於文件上簽名時，「豊」、「豐」、「丰」3字均有使用。又其父蘇江溪於102年申請農用證明書時所檢附之共有人分管契約書圖，其上「蘇丰池」之簽名及蓋有「蘇豐池」之印章應係其本人所為，且其亦同意102年分管契約書圖所載之內容。 (二)其餘參加人未到場，亦未提出任何書狀陳述意見。 五、爭點：系爭土地102年分管契約書圖，是否業由全體共有人 簽署？被告以原處分撤銷系爭土地102年農用證明書，是否適法？ 六、本院的判斷： (一)事實概要記載之事實，有系爭土地重測前、後登記謄本（原 處分卷第155至195頁、第33至67頁）、蘇江溪102年10月8日農業用地作農業使用證明申請書（原處分卷第145頁）、被告102年10月22日函（原處分卷第143頁）、參加人蘇火瑞110年7月7日農業用地作農業使用證明申請書（原處分卷第13至14頁）、被告110年7月20日函（原處分卷第197至198頁）、被告111年3月21○○市○區農字第00000000000號函（原處分卷第215頁）、被告111年5月20○○市○區農字第00000000000號函（原處分卷第217頁）、原處分（本院卷第19至20頁）及訴願決定書（本院卷第21至27頁）等證據可以證明。 (二)應適用的法令： 1、行政程序法：(1)第117條：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」(2)第119條：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」2、農業發展條例（下稱農發條例）第39條第2項：「農業用地作農業使用之認定標準，前項之農業用地作農業使用證明書之申請、核發程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」3、農用證明辦法：(1)第1條：「本辦法依農業發展條例（以下簡稱本條例）第39條第2項規定訂定之。」(2)第3條：「有下列各款情形之一者，得申請核發農業用地作農業使用證明書：一、依本條例第37條第1項或第2項規定申請農業用地移轉不課徵土地增值稅。二、依本條例第38條規定申請農業用地及其地上農作物免徵遺產稅、贈與稅或田賦。」(3)第6條第6款：「農業用地部分面積有下列情形之一，且不影響供農業使用者，得認定為作農業使用：……六、共有農業用地有違反使用管制規定之情形，其違規面積未大於違規使用共有人之應有部分面積，其他未違規使用共有人之應有部分，經檢具第8條之文件。」(4)第8條第1項第1款：「符合第6條第6款之共有人申請核發其應有部分作農業使用證明書時，除依前條規定辦理外，並應檢附下列文件之一：一、全體共有人簽署之分管契約書圖。」(5)第11條：「申請案件經審查符合本條例第3條第12款及本辦法第4條或第6條規定者，受理機關應核發農業用地作農業使用證明書。」 (三)系爭土地102年分管契約書圖，業由全體共有人簽署，被告 以原處分撤銷系爭土地102年農用證明書，於法尚有未合：1、揆諸上揭行政程序法第117條規定，違法行政處分於法定救濟期間經過後，倘無該條各款所定情形之一者，原處分機關固得依職權為全部或一部之撤銷，其上級機關，亦得為之。反之，倘行政處分並未違法，原處分機關自不得依職權為全部或一部之撤銷。2、經查，原告之父蘇江溪前於102年10月8日向被告申請核發系爭土地農用證明書，業經被告以102年10月22日函准予核發在案，此有系爭土地重測前、後登記謄本（原處分卷第155至195頁、第33至67頁）、蘇江溪102年10月8日農業用地作農業使用證明申請書（原處分卷第145頁）及被告102年10月22日函（原處分卷第143頁）附卷可稽。次查，系爭土地共有人之一即參加人「蘇豊池」於戶籍登記之姓名為「蘇豊池」，並非「蘇豐池」或「蘇丰池」，此有參加人蘇豊池戶籍資料附原處分卷（第206頁）可佐。惟觀諸蘇江溪102年申請時所檢附之系爭土地102年分管契約書圖（原處分卷第151頁），其上參加人蘇豊池之簽名為「蘇丰池」，並蓋有「蘇豐池」之印文，而另紙切結書（原處分卷第153頁）之簽名則為「蘇豊池」，足見102年分管契約書圖及切結書上參加人「蘇豊池」之簽名蓋章有不一致之情事。被告為確認102年分管契約書圖是否為參加人蘇豊池親自簽章，爰於111年5月20日函請參加人蘇豊池接獲通知15日內以書面回覆，然參加人蘇豊池並未於期限內回覆表示意見，此為兩造所不爭，並有被告111年5月20○○市○區農字第00000000000號函（原處分卷第217頁）附卷為憑。是被告以系爭土地共有人之一即參加人蘇豊池102年分管契約書圖之簽名、蓋章與切結書有不一致之情事，認定102年分管契約書圖未由全體共有人簽署，不符農用證明辦法第8條第1項第1款規定，而以原處分撤銷系爭土地102年農用證明書，固非無據。3、惟查，原告不服原處分，於112年3月8日提起訴願時，曾提出參加人蘇豊池書寫之聲明書（訴願卷第47頁），內容記載：「本人蘇豐池先生針對102和110年共有申請農用證明所需分管契約書及任何文件都在充分了解後由本人親自簽名蓋章，願負一切法律責任，本人豐和豊都有使用。」等語；嗣參加人蘇豊池復於112年5月15日出具切結書（本院卷第29頁），內容記載：「本人蘇豐池先生對於豐和豊認知皆為同一字，因此平常簽名時皆有使用，針對102年和110年共有人申請農用證明所需分管契約書在充分了解後由本人親自簽名蓋章，若有不實，願付一切法律責任。」等語。次查，參加人蘇豊池於112年12月14日本院行準備程序時以證人身分到庭陳述：「（法官問：證人姓名？）蘇豐池，豐富的豐，以前我豐寫正字的機會比較少，都是寫簡寫。」「（法官問：證人所述姓名與身分證上不同？）以前書讀不多，懂得不多，都是寫簡寫丰，也都沒有什麼問題。」「（法官問：證人身分證姓名是蘇豊池？）身分證寫豊，有時候我在農會出入，我寫豐，鄉下可以通過就可以，沒有計較那麼多，豊、豐我都有寫。」「（法官問：證人去銀行或郵局寫蘇丰池或蘇豐池也可以嗎？）以前可以，以前教育不像現在，我平常就是這樣寫。」「（法官問：平時需要證人簽名時，文件上你名字中間那個字都寫豐或豊？）3個字我都有寫，3橫1豎丰，我也有寫，豐字我寫豊就是簡寫，我不知道豐字不可以寫豊。」「（法官問：證人印鑑章是刻『豐』或『豊』？）都是刻開口的豐。」「【法官問：豊（ㄌㄧˇ)跟豐（ㄈㄥ）不通用，證人銀行存摺上面姓名是哪個字？】豊字在我的心態就是豐字，所以我簽名時有時候會簽這個字，銀行使用的印章都是刻正字的豐。」「（法官問：證人父親102年在世時要申請農業使用證明，需出具共有人分管契約書，契約書是你自己親自簽名蓋章嗎？）我45歲時才分給我們土地，因為時間已久，通常都是我自己寫，我身體不好光心臟就已經手術3次了，有時候不舒服時，我弟弟們有需要我簽名時，我會叫我兒子幫我簽，並不是百分之百都是我自己簽。」「（法官問：證人當時是否有同意出具分管契約書？）兄弟大家要分管，我當然會同意。」「【法官問：提示112年5月15日原證1 (本院卷第29頁）並告以要旨，下面簽名蘇豐池、蘇豊池、蘇丰池是不是你寫的字？】應該有的是我兒子寫的。」「（法官問：你自己要出證明，怎麼還讓兒子簽名？）上面蘇豐池可能我人比較舒服有精神的時候寫的，下面的跟我寫的差不多，可能我人不太舒服的時候寫的，所以比較扭曲。」「【法官問：提示102年分管契約書（本院卷第117頁），上面蘇丰池是誰寫的？簽名跟印章姓名不同？】應該是我寫的，我們鄉下蓋章就是重視那個印章是郵差簽收信件的隨便章還是正式的印章，像這種是用比較正式的印章，我自己在寫的字很多種，我自己都搞不清楚了。」等語（參見本院卷第163至166頁準備程序筆錄）。再查，參加人蘇豊池於112年12月14日本院行準備程序時當庭提出其與參加人蘇國泰於103年4月3日所簽立之協議書（本院卷第169頁），其上以電腦繕打之姓名載明為「蘇豐池」，手寫簽名部分則為「蘇丰池」，右側並蓋有「蘇豊池」之印文。又查，參加人蘇豊池於永安區農會開設活期儲蓄存款帳戶，所留存之彩色印鑑卡資料，其上姓名及印鑑樣式均為「蘇豊池」；另參加人蘇豊池於107年5月25日向被告申辦身心障礙手冊全面換證，其上簽名及蓋章亦均為「蘇豊池」，此有永安區農會印鑑卡（本院卷第253至254頁）及被告身心障礙手冊全面換證申請表（本院卷第155頁）附卷可證。4、由上足見，參加人蘇豊池於文件上簽名蓋章，確實有併用「蘇豊池」、「蘇豐池」、「蘇丰池」等字樣之習慣，且其亦再三明確表示其同意系爭土地102年分管契約書圖所載之內容，縱112年5月15日切結書上參加人蘇豊池簽名之字跡與102年分管契約書圖上之字跡有所差異，然亦不足以推翻參加人蘇豊池之真意。綜上各情以觀，蘇江溪於102年申請農用證明書時所檢附之系爭土地102年分管契約書圖及切結書，雖有共有人之一即參加人「蘇豊池」簽名蓋章不一致之情事，然該書圖確實係經全體共有人同意簽署甚明。是被告以102年10月22日函核發102年農用證明書，核與農用證明辦法第8條第1項第1款規定無違。從而，被告於112年2月16日以系爭土地102年分管契約書圖及切結書上共有人之一即參加人「蘇豊池」之簽名蓋章不一致，遽認102年分管契約書圖未由全體共有人簽署，不符農用證明辦法第8條第1項第1款規定，進而以原處分撤銷系爭土地102年農用證明書，於法即有未合。5、又姓名條例第1條第1項規定：「中華民國國民，應以戶籍登記之姓名為本名，並以1個為限。」第5條規定：「國民依法令之行為，有使用姓名之必要者，均應使用本名。」第6條規定：「學歷、資歷、執照及其他證件應使用本名；未使用本名者，無效。」第7條規定：「財產之取得、設定、喪失、變更、存儲或其他登記時，應用本名，其未使用本名者，不予受理。」另戶籍法第51條第1項規定：「國民身分證用以辨識個人身分，其效用及於全國。」揆諸前揭規定可知，中華民國國民依法令檢附文件資料申請核發農用證明書，有使用姓名之必要時，固應使用戶籍登記之姓名即本名，然並非謂未使用本名，即非本人所為或與本人真意相違。復依農用證明辦法第12條規定：「申請案件不符合規定，其情形可補正者，應通知申請人限期補正；不能補正、屆期仍未補正或經補正仍未符合規定者，受理機關應敘明理由駁回之。」是倘被告認蘇江溪於102年申請系爭土地農用證明書時所檢附之共有人分管契約書圖及切結書有共有人簽名蓋章與本名不一致之情事，不符農用證明辦法第8條第1項第1款規定，尚得依同辦法第12條規定通知申請人蘇江溪限期補正，並非即得逕認該分管契約書圖為不合法。況且，被告於斯時並未曾通知申請人蘇江溪就此簽名蓋章不一致部分加以補正，且業已核發102年農用證明書在案。又查，本件業經本院調查證據結果，蘇江溪於102年申請時所檢附之系爭土地分管契約書圖確實係經全體共有人同意簽署，並無違反農用證明辦法第8條第1項第1款規定之情事，業如前述。是被告主張依姓名條例第1條第1項、第5條、第6條、第7條及戶籍法第51條第1項等規定，參加人蘇豊池應使用本名於行政機關之文書上簽章，若使用別名，則屬不合法，被告自得撤銷系爭土地102年農用證明書云云，並無可採。6、又申請人依農發條例第37條第1項或第2項規定申請農業用地移轉不課徵土地增值稅，或依同條例第38條規定申請農業用地及其地上農作物免徵遺產稅、贈與稅或田賦，得依農用證明辦法第3條規定申請核發農用證明書，經被告審查後，認符合農發條例第3條第12款及同辦法第4條或第6條規定作農業使用者，依農用證明辦法第11條規定，被告自應核發農用證明書。足見被告對於核發農用證明書與否之決定，並非屬高度屬人性之評定、高度科技性之判斷、計畫性政策之決定或獨立專家委員會之判斷，被告就此並無判斷餘地。況且，行政法院依行政訴訟法第125條第1項、第133條及第189條第1項前段規定，本有依職權調查證據以釐清事實之義務，從而，行政法院自得就被告的判斷是否違法予以審查。是被告主張其以原處分撤銷系爭土地102年農用證明書，係經由被告內部開會討論、審查，並經內部三層簽核後，發覺確有違法之處存在，遂依據行政程序法第117條規定，將系爭土地102年之農用證明書撤銷，此判斷係本於高度專業性、獨立性及不可替代性之決定，自應有判斷餘地之適用，行政法院應採較低之審查密度云云，亦無可取。 七、綜上所述，被告以原處分撤銷系爭土地102年農用證明書既 有上述違誤，訴願決定遞予維持，即有未洽。原告起訴意旨求為均予撤銷，為有理由，應予准許。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰無逐一論述之必要；另被告請求本院傳訊其農業課課員黃顯捷到庭作證（參見本院卷第189至190頁），經本院審酌後亦認無此必要，附此敘明。 八、結論：原告之訴為有理由。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　12　　月　　11　　日 審判長法官 李　協　明 法官 孫　奇　芳 法官 邱　政　強 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭 提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。 三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者， 逕以裁定駁回。 四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟 法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。 得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　12　　月　　11　　日 書記官　黃　玉　幸