政府採購法

高雄高等行政法院判決 高等行政訴訟庭第三庭 113年度訴字第238號 民國113年10月24日辯論終結 原 告 悅城營造有限公司 代 表 人 朱珈慧 訴訟代理人 李榮唐 律師 陳欣怡 律師 蔡㚡奇 律師 被 告 高雄市政府工務局道路養護工程處 代 表 人 林志東 訴訟代理人 劉書齊 鄭碩元 上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會 中華民國113年3月18日112申8號申訴審議判斷，提起行政訴訟， 本院判決如下： 　　主 文 一、原告之訴駁回。 二、訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、爭訟概要： 緣被告接獲行政院公共工程委員會（下稱工程會）民國112年2月1日工程企字第0000000000號函及臺灣橋頭地方檢察署（下稱橋頭地檢署）111年度偵字第8418、14053號緩起訴處分書（下稱系爭緩起訴處分書)後，因認原告參與被告辦理之「106年度岡山地區道路AC鋪面改善工程(開口契約)-招標案號10601CA035（下稱甲標）、106年度岡山區等道路改善工程(開口契約)-招標案號10608CA020（下稱乙標）、108年度岡山等地區道路改善工程(開口契約)-招標案號10808CA012（下稱丙標）、109年度高雄市岡山、燕巢等地區瀝青地區路面緊急搶修經常性養護工程(開口契約)-招標案號10908CA011（下稱丁標）」採購案（下合稱系爭採購案），有行為時（108年5月22日修正公布前）政府採購法（下稱採購法）第31條第2項第8款規定之情形，乃以112年6月17日高市工養處岡字第00000000000號函向原告追繳押標金新臺幣（下同）2,725,000元（下稱原處分）。原告不服，提出異議，經被告112年7月17日高市工養處岡字第00000000000號函作成異議處理結果，仍維持原處分(下稱異議處理結果），原告復提出申訴，亦經工程會113年3月18日112申8號申訴審議判斷書駁回申訴（下稱申訴審議判斷）。原告仍未甘服，遂提起本件行政訴訟。 二、原告起訴主張及聲明︰ ㈠主張要旨︰⒈被告就丁標適用108年5月22日修正前採購法第31條第2項第8款規定錯誤，原處分應予撤銷。⒉本件追繳押標金處分，沒收原告全部押標金，有違責罰相當原則： 　　　系爭採購案中，乙、丙標案原告自始未得標，未獲有任何 不法之利益，亦未造成被告實質損害。至於甲、丁標案，因原告具甲等綜合營造業資格，符合投標資格，原告亦抱持得標後會自行製作而投標，絕非有意圖影響採購結果以獲取不當得利而容許他人借用原告名義參加系爭採購案之行為，且得標後亦自行製作，未致招被告或他人受有任何不法之損害。然被告未區分違規情節輕重，及原告是否有影響採購公正而為沒收押標金的認定流為恣意，原處分顯屬有誤。故被告應依行政罰法第8條但書、行政罰法第18條第1項規定，就丙、丁標案減輕、甲、乙標案免除（因逾越時效）處罰，惠為退還押標金（或部分押標金）。⒊本件甲、乙標案處分權時效已消滅： 　　　甲標案應自106年11月7日決標後發還押標金起算，至111 年11月6日止；乙標案應自105年12月28日決標後發還押標金時起算，至110年12月27日止，則甲、乙標案請求權顯逾行政程序法第131條第1項規定之5年時效而消滅，被告以原處分向原告追繳甲、乙押標金，實有違誤。㈡聲明︰申訴審議判斷書及原處分（含異議處理結果）均撤銷。 三、被告答辯及聲明︰ ㈠答辯要旨︰⒈依系爭緩起訴處分書所載，原告已涉犯採購法罪刑事罪證明確，則被告以修正前採購法第31條第2項第8款就丁標為原處分依據，核無違誤： 　　　依丁標案投標須知第11點第8款第8目「其他經主管機關認 定有影響採購公正之違反法令行為者」其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳。又該款附記所謂主管機關認定之情形，依工程會104年7月17日工程企字第00000000000號令第3點為「容許他人借用本人名義或證件參加投標」，故原告於丁標確有影響採購公正之違反法令行為事實明確，縱被告行政處分引用法律條款有誤，仍可依修正前採購法第31條第2項第8款予以追繳押標金。 　　⒉採購法第30條第3項規定授權訂定押標金保證金暨其他擔保 作業辦法第9條規定可知，押標金數額與採購案預算金額的規模成正比，適足以呈現依採購案預算金額規模的大小所反應對公益的影響程度，且押標金數額有其上限，最高不得逾5,000萬元，並非無限責任，並明定於招標公告及投標須知。則原告於投標前可預見系爭採購案之責任範圍，仍決定投標，並發生採購法第31條第2項規定不予發還或追繳押標金的情形，於此應認該條項規定所追求的公益目的，與對原告財產權的侵害程度，顯未達失衡程度，故無違比例原則。 　　⒊因被告收受系爭緩起訴處分書後，始得知原告就系爭採購 案有違反修正前採購法第31條第2項第8款情形，在此之前原告違法事實未經顯現，被告無法行使追繳權，故上述公法上請求權應自被告於111年12月26日收受橋頭地檢署111年12月22日橋檢和淡111值8418字第0000000000號來函日起算其消滅時效，則依行政程序法第131條第1項時效規定，被告對原告作出追繳押標金行政處分尚未逾期，自當有效。㈡聲明︰原告之訴駁回。 四、爭點︰原告有無行為時採購法第31條第2項第8款「其他經主 管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之情形？被告以原處分追繳押標金，有無違誤？ 五、本院的判斷︰ ㈠前提事實︰如爭訟概要記載之事實，有系爭採購案相關資料（外放卷宗）、原處分（第23-24頁）、異議處理結果（第25-27頁）、申訴審議判斷書（第31-49頁）附本院卷為證，可信為真實。㈡容許他人借用本人名義或證件參加投標之押標金追繳之法律適用：⒈「容許他人借用本人名義或證件參加投標」屬工程會89年1月19日（89）工程企字第89000318號函釋（下稱工程會89年1月19日函）認定有影響採購公正之違反法令之行為：⑴按為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提 升採購效率與功能，確保採購品質，制定有採購法。該 法第9條第1項前段規定：「本法所稱主管機關，為行政 院採購暨公共工程委員會……。」行為時同法第31條規定 ：「（第1項）機關對於廠商所繳納之押標金，應於決 標後無息發還未得標之廠商。……（第2項）機關得於招 標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押 標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……八、其他 經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」 第87條第5項規定：「意圖影響採購結果或獲取不當利 益，而借用他人名義或證件投標者，處3年以下有期徒 刑，得併科新臺幣100萬元以下罰金。容許他人借用本 人名義或證件參加投標者，亦同。」第92條規定：「廠 商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，因執行 業務犯本法之罪者，除依該條規定處罰其行為人外，對 該廠商亦科以該條之罰金。」 ⑵又108年5月22日修正公布前的採購法第31條第2項第8款 規定所稱之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違 反法令行為者」，係法律就發生同條項所定採購機關沒 收或追繳廠商押標金法律效果之要件，授權主管機關即 工程會在同條項第1款至第7款之行為類型外，對於特定 行為類型，補充認定屬於「有影響採購公正之違反法令 行為」，其性質屬於對多數不特定人民，就一般事項所 作抽象之對外發生法律效果之規定（行政程序法第150 條第1項），具有法規命令之性質（最高行政法院104年 度4月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。準此，10 8年5月22日修正公布前的採購法第31條第2項第8款規定 所稱之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法 令行為者」，係指特定之行為類型，事先經主管機關一 般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，而非 於具體個案發生後，始由主管機關認定該案廠商之行為 是否為影響採購公正之違反法令行為。而工程會89年1 月19日函釋：「……如貴會發現該3家廠商有本法第48條 第1項第2款或第50條第1項第3款至5款情形之一，或其 人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項 第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令 行為，其押標金亦應不發還或追繳。……」該函所指「涉 有犯採購法第87條之罪者」，係認定該等廠商或其人員 有影響採購公正之違反法令行為，就涉犯該法第87條之 罪為概括認定，而非就其規定之犯罪行為類型為個別認 定。從而，解釋該條文所規定之行為類型如有增修時， 增修之行為類型與既有之行為類型之本質如無明顯之不 同者，於增修之規定生效時，亦為該函經授權認定有影 響採購公正之違反法令行為範圍，尚無違法律授權之明 確性。91年2月6日採購法第87條修正新增「意圖影響採 購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者 」及「容許他人借用本人名義或證件參加投標者」行為 類型，與工程會89年1月19日函釋發布前該條文規定之 「意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議 或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭 者」行為類型之本質相類似。故廠商或其人員如於採購 法第87條修正後，涉犯新增之「容許他人借用本人名義 或證件參加投標」罪，依首揭說明，並未逸出工程會89 年1月19日函釋認定有影響採購公正之違反法令行為範 圍（最高行政法院105年3月份庭長法官聯席會議意旨參 照）。 　　⒉容許他人借用本人名義或證件參加投標立法上之類型(例示 )化： 　　　再者，108年5月22日修正公布的採購法第31條第2項第2款 、第7款規定：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還；其未依招標文件規定繳納或已發還者，並予追繳：……二、借用他人名義或證件投標，或容許他人借用本人名義或證件參加投標。……七、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為。」修法理由並以：「……三、第2項各款修正如下：……(二)現行條文第2款刪除『投標廠商另行』之文字，廠商借牌投標，無論廠商是否以自己名義投標，均屬影響採購公正之行為，爰均納入本款適用對象，以落實維持投標秩序之目的。另考量第87條第5項及第101條第1項第1款所定『容許他人借用本人名義或證件參加投標』之情形，為形式上投標者，亦屬影響採購公正之行為，爰均納入本款適用對象，以落實維持投標秩序之目的……（八）現行條文第8款移列為第7款，並刪除『者』字，以符體例。……」將容許他人借用本人名義或證件參加投標行為之規範，由修正前條文第8款(概括規定)具體類型化，並規定修正後同項第2款。 　　⒊綜上可知，有關容許他人借用本人名義或證件參加投標之 行為，若發生於000年0月00日前，適用修正前之採購法第第31條第2項第8款，固無疑義，若採購行為發生於000年0月00日上開修法施行後，正確之法律適用，應引用修正後採購法第31條第2項第2款(已具體類型化)或同項第7款(概括規定)。本件甲、乙、丙標，被告適用108年5月22日修正前採購法第31條第2項第8款，應屬正確，然有關發生於000年0月00日修正後之丁標，被告仍適用修正前之採購法第31條2項第8款，即有違誤，而有瑕疵；惟從上述採購法第31條第2項有關「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之工程會函示及修法經過可知，「容許他人借用本人名義或證件參加投標之行為」之行為，修法前後均屬影響採購公正之違反法令行為，押標金發還後應予追繳之規定亦無更易，故被告有關丁標之法律適用雖屬違誤，但屬顯然之錯誤，且業經訴願決定予以更正，則該瑕疵並不影響原處分的合法性。況系爭採購案中丁標投標須知第11點第8款第8目規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳。又該款附記所謂主管機關認定之情形，係依工程會104年7月17日工程企字第00000000000號令第3點為「容許他人借用本人名義或證件參加投標」(見本院卷第187頁)被告依約規定，亦得為追繳押標金之依據，併此敘明。㈢原告有容許他人借用本人名義或證件參加投標之行為：⒈經查，訴外人王志清係原告登記負責人朱珈慧之配偶，亦為原告之實際負責人。緣王志清明知訴外人郭文慶及李玫2人經營之益東工程有限公司（下稱益東公司）、益晟土木包工業（下稱益晟土木）及友文營造有限公司（下稱友文公司）均無營造業資格或未具乙等以上綜合營造業資格，無法投標限定廠商資格乙等以上綜合營造業之各級政府道路鋪設工程標案，竟於105年至108年間，基於意圖影響採購結果以獲取不當利益而容許他人借用本人名義或證件參加投標之犯意，約定以得標工程之未稅工程結算金額0.4%至3.28%金額為代價，同意出借原告牌照、公司大小章、相關資格證件影本，並待益東公司匯入押標金款後，以原告帳戶購買押標金支票供益東公司使用，郭文慶及李玫2人則決定投標標的、投標金額後，指示員工以原告名義製作投標文件，參與投標，嗣得標後均由益東公司實際施作工程，再由益東公司員工以原告名義製作各類與業主往來之文書並蓋用大小章及辦理分批估驗，而原告收取得標標案之工程款，扣除代墊支出、應納稅捐等成本及借牌費用3,640,968元後，陸續將其餘款匯回益東公司、友文公司及李玫銀行帳戶等情，已據王志清於刑事案件調詢及偵查中坦承不諱，核與同案被告郭文慶、李玫於調詢及偵查中供述之情節相符，復據證人即益東、益晟、友文等公司員工王詩涵、李姿萍於調詢中及鐘翊珊於調詢及偵查中證述屬實，並有益東公司、益晟土木、友文公司商工登記公示資料、營造業登記資料查詢可參。此外，益東公司犯採購法第87條第5項之罪部分，亦有橋頭地院111年度審易字第989號刑事判決附卷可參(本院卷第109-141頁)，是本件原告有違反採購法第87條第5項後段之罪堪予認定。 　　⒉再如上所述，原告因王志清執行業務犯採購法第87條第5項 後段之罪，依同法第92條之規定，科以同法第87條第5項所定之罰金罪，均屬法定本刑為死刑、無期徒刑或最輕本刑3年以上有期徒刑以外之罪，檢察官審酌王志清並無前科，因一時失慮至罹刑章，犯後已坦承犯行，且王志清業已將原告借牌之犯罪所得3,649,668元全數繳回，考量其行為所生危害非鉅，犯罪行為尚屬輕微等，爰參酌刑法第57條所列事項及公共利益之維護，而認予以緩起訴處分即屬適當，有系爭緩起訴處分書附卷可參（本院卷第89-101頁）。基此，原告於系爭採購案有容許他人借用本人名義或證件參加投標之事實，堪以認定。㈣甲、乙標案未罹於請求權時效：⒈按行政程序法第131條第1項規定：「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。」次按最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議：「一、依採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，採購法第31條第2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。二、採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」可知追繳押標金處分係行政主體為公法上財產請求權之行使，有關權利行使時間上限制，採購法並無特別規定，應適用行政程序法第131條第1項前段5年時效期間之規定，且應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。⒉查，被告係於111年12月26日收受橋頭地檢署111年12月22日橋檢和淡111值8418字第0000000000號函系爭緩起訴處分書始為知悉本件原告違法情事，有該函附卷可參(本院卷第87頁)。是客觀上可合理期待被告行使追繳押標金請求權之時點，應係在111年12月26日之後，即被告於112年6月17日以原處分向原告追繳押標金，依上揭所述，自屬未逾越5年時效規定，而為適法。則原告主張甲標案應自106年11月7日開標後發還押標金時起算，至111年11月6日止、乙標案應自105年12月28日開標後發還押標金時起算，至110年12月27日止，甲、乙標案請求權顯逾行政程序法第131條第1項規定之5年時效而消滅云云，核無可採。㈤依採購法第31條第2項規定不予發還或追繳押標金，性質上為管制性不利處分，且為羈束處分，無行政罰法第18條第1項及民法第252條規定的適用或類推適用： 　 ⒈按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行 政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」民法第252條規定：「約定之違約金額過高者，法院得減至相當之數額。」次按行為人因違反行政法上義務，受裁罰性的不利行政處分，始有行政罰法的適用。採購法第30條第1項前段及108年5月22日修正前第31條第2項第8款規定、或修正後第31條第2項第2款、第7款規定，均旨在建立政府採購制度能依公平、公開的採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質為目的，擔保全體投標者均能遵照投標應行注意事項以踐行相關程序，具有防範投標人妨礙程序公正的作用。亦即投標廠商繳納押標金，係為確保投標公正目的，避免不當或違法行為介入，而為辦理招標機關所為的管制。是法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標的採購機關即不予發還廠商所繳納的押標金，或就已發還者予以追繳，其性質是以公權力強制實現廠商參與投標時所為的擔保，應屬「管制性不利處分」，且為羈束處分，招標機關並無自為裁量是否不予追繳押標金或僅追繳部分金額的權限，此與行政罰法所稱「裁罰性不利處分」，以違反行政法上義務，而對於過去不法行為所為的制裁，尚有不同，故無行政罰法相關規定的適用（最高行政法院100年度判字第1136號、105年度判字第414號、107年度判字第171號、108年度判字第21號判決參照），且性質不同，亦無應類推適用行政罰法第18條第1項規定為適法裁量的問題。 　　⒉查，原處分為被告依法作成的管制性不利益行政處分，並 無行政罰法第18條罰鍰裁處時應審酌各項裁罰因子規定之適用。又系爭採購案，非私人間約定的違約金或履約保證金，兩者性質截然不同，並無原告主張應適用或類推適用民法第252條酌減違約金規定的可能。原告主張本件追繳押標金，未考量履約情形，責罰不相當，或應類推適用民法違約金之酌減云云，均不可採。㈥採購法第31條第2項不予發還或追繳押標金的規定，尚無違反憲法第23條比例原則： 　　⒈原告另主張：系爭採購案中，乙、丙標案原告自始未得標 ，未獲有任何不法之利益，影響採購公正的情節並非重大，卻遭追繳高達2,725,000元之押標金，實屬過苛。 　　⒉然查，採購法第31條第2項規定是為了保障採購公正、競爭 公平，以確保採購品質、落實憲法第7條平等原則之公益目的所定，具有正當目的。該條項規定以不予發還或追繳押標金的不利處分為手段，促使投標廠商適正參與採購程序，避免破壞公平競爭的秩序，手段應有助於目的的達成。再者，押標金數額是依據採購法第30條第3項規定授權訂定的押標金保證金暨其他擔保作業辦法第9條規定：「（第1項）押標金之額度，得為一定金額或標價之一定比率，由機關於招標文件中擇定之。（第2項）前項一定金額，以不逾預算金額或預估採購總額之百分之5為原則；一定比率，以不逾標價之百分之5為原則。但不得逾新臺幣5千萬元。（第3項）採單價決標之採購，押標金應為一定金額。」所擬定。依此規定可知，押標金數額與採購案預算金額的規模成正比，適足以呈現依採購案預算金額規模的大小所反應對公益的影響程度，且押標金數額有其上限，最高不得逾5千萬元，並非無限責任。押標金數額明定於招標公告及投標須知（如丁標之投標須知可參，本院卷第181頁），廠商於投標前可預見其責任範圍，而仍決定投標，並發生採購法第31條第2項規定不予發還或追繳押標金的情形，於此應認該條項規定所追求的公益目的，與對廠商財產權的侵害程度，尚未達顯失均衡的程度，並無違反比例原則。 六、綜上所述，原告之主張，均不可採。被告以原處分向原告追 繳系爭採購案之押標金共2,725,000元，並無違誤；異議處理結果及申訴審議判斷遞予維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，併此說明。 七、判決結論︰原告之訴無理由。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　11　　月　　14　　日 審判長法 官 林 彥 君 法 官 廖 建 彥 法 官 黃 堯 讚 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭 提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。 三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者， 逕以裁定駁回。 四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟 法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。 得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　11　　月　　15　　日 書記官　林 映 君