中低收入老人生活津貼

高雄高等行政法院判決　 地方行政訴訟庭第二庭 112年度地訴字第54號 113年11月21日言詞辯論終結 原 告 林宜榮 裘秀慧 被 告 臺東縣政府 代 表 人 饒慶鈴 訴訟代理人 陳憶媚 徐珩 上列當事人間中低收入老人生活津貼事件，原告不服衛生福利部 112年12月5日衛部法字第1123161138號訴願決定，提起行政訴訟 ，本院判決如下︰ 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、程序事項： 　　按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被 告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。本件起訴狀送達後，原告2人於民國113年4月22日、113年8月27日分別具狀(見本院卷第127至128頁、第266-1至266-43頁）追加訴之聲明:「原處分撤銷。被告應給付原告丁○○新臺幣（下同）233元。被告應給付原告甲○○27,160元及如附表所示之利息」、「原處分撤銷。被告應自民國113年1月起至12月止每月5日，給付原告丁○○8,329元及自各應給付日起至給付日止，按年息百分之5計算之遲延利息。被告應給付原告甲○○8,329元及自各應給付日起至給付日止，按年息百分之5計算之遲延利息。」惟上開追加之訴之聲明，事涉原告2人不服被告核定原告2人於110年度、113年度中低收入老人生活津貼給付事項，與本案相較為不同年度之生活津貼給付事件，不僅訴之聲明及訴訟標的不同，證據資料亦非全部共通，有延滯訴訟之餘，經本院於言詞辯論期日闡明上旨，認為礙難同意原告2人上開二次追加訴訟後，原告2人當庭以言詞表示撤回上開二次訴之聲明之追加，即時生撤回追加之效力。原告於113年11月26日雖再具狀聲請併予審理云云（見本院卷第285頁），惟上開訴之追加不符行政訴法第111條第3項所定得追加訴訟之要件，且係於言詞辯論終結後所為，程序上顯不合法，本院除另行裁定駁回追加訴訟外，於本案自無從予以審理，併予敘明。 二、爭訟概要： 　 原告甲○○、丁○○前經臺東市公所初審查認符合112年度中低 收入老人生活津貼發給資格(達最低生活費1.5倍以上，未超過2.5倍，未超過臺灣地區平均每人每月消費支出之1.5倍），報經被告複審，並經被告以112年4月18日府社救字第110078220號函核定(下稱原處分)。原告2人提出申復，經被告以112年5月4日府社救字第1120085208號函認其全戶應列計人口共6人(含原告2人、林咨妤〈原告2人之女，未婚〉、林易儒〈原告2人之子〉、林思嘉〈林易儒之妻〉、林柏澄〈林易儒之子〉），審查後維持原核定結果，並自112年1月起核予原告2人每人每月新臺幣（下同）3,879元。原告2人不服，提起訴願，經衛生福利部於112年12月5日以衛部法字第1123161138號訴願決定書(下稱訴願決定)駁回訴願。原告2人不服，遂提起本件行政訴訟。 三、原告起訴主張及聲明： ㈠主張要旨： 　⒈原處分依111年1月1日修正施行之前中低收入老人生活津貼發 給辦法(下稱「修正前」津貼發給辦法)第7條、第8條規定(子婦扶養義務之順序跨越三個順序成為第二順序，並脫漏「出嫁女兒」），計算原告全家人口為6人，原告主張應依老人福利法施行細則第4條及民法第1115條、第1116條規定，計算原告全家人口為8人（即原告2人、原告2人之1子、2女及內外孫3人）。至被告依111年1月1日施行之中低收入老人生活津貼發給辦法(下稱「修正後」津貼發給辦法)規定，計算原告全家人口為5人，原告主張應依老人福利法施行細則第4條及民法第1115條、第1116條規定，計算原告全家人口為8人（原告2人、原告2人之1子、2女及內外孫3人，被告脫漏「出嫁女兒」及其所生之2子）。⒉被告應依「修正後」津貼發給辦法第3條第2項規定依較有利原告之規定核定，原處分不論是依「修正前」津貼發給辦法或「修正後」津貼發給辦法規定，原告全家人口均為8人，只要未按民法第1115條、第1116條規定之順序，舉凡扶養義務之順序跨越或順序脫漏均皆違法、違憲無效。⒊原告2人長女林元元及其二子戶政記事均已顯示除戶(出境國外)扣除不予計入，然原告2人之次女林咨妤同屬除戶(出境國外)，且均入籍成為澳洲國民，被告未能為相同之審定，均應依事實予以扣除更正，以符行政程序法第6條之規定。被告未善盡調查義務，應負損害賠償責任。 　⒋依「修正後」津貼發給辦法規定，原告2人之長女林元元生有 2子，應優先於原告2人，列入本案中計算受扶養人。依老人福利法施行細則第4條及民法第1115條，林元元其法定扶養義務人，應同原告2人之長子林易儒一樣，將其第一順序直系血親卑親屬優先列入併計，以符法秩序安定性與一致性，被告濫權未依法行政，應負損害賠償責任。 　⒌社會救助法第1條規定：「為照顧低收入戶、中低收入戶及救 助遭受急難或災害者，並協助其目立，特制定本法。」老人福利法第1條規定：「為維護老人尊嚴與健康，延緩老人失能，安定老人生活，保障老人權益，增進老人福利，特制定本法。」同法第12條規定：「中低收入老人未接受收容安置者，得申請發給生活津貼。」由上開二法第1條比較，可知其「照顧低收人戶、中低收人戶」、「維護老人尊嚴與健康」意旨本質上完全不同，中低收入老人生活津貼發給辦法第3條不能便宜行政混用，原告2人非屬「低收入戶、中低收入戶」，被告濫權違法誤用法律，應負損害賠償責任。 　⒍「修正後」津貼發給辦法第3條第1項規定：「前條第一項第 二款家庭總收入及財產，其應計算人口範圍及計算方式，準用社會救助法第五條、第五條之一、第五條之三相關規定。」但辦法準用規定不能僭越規範及法律，法律間準用其他法律之規定，應於該法律內明文規定之，以辦法準用規定無效。㈡聲明： 　⒈原處分及訴願決定均撤銷。 　⒉被告應依原告丁○○聲請作成自112 年1 月起至112 年12月， 每月25日給付原告丁○○34,920元，及自各當月25日起至給付日止，按週年利率百分之5 計算之利息之行政處分。 　⒊被告應依原告甲○○聲請作成自民國112 年1 月起至112 年12 月，每月25日給付原告甲○○34,920元，及自各當月25日起至給付日止，按週年利率百分之5 計算之利息之行政處分。 四、被告答辯及聲明： 　㈠答辯要旨： 　⒈依「修正後」津貼發給辦法第3條第2項規定，原告2人於中低 收入老人生活津貼發給辦法111年1月1日修行施行前已領有中低收入老人生活津貼，且資格未曾中斷，因修正施行前之有利，故依「修正前」津貼發給辦法第7條及第8條規定計算家庭人口範圍。 　⒉按原告2人全戶列計6人，每月家庭總收入計138,910元，平均 每人每月收入23,152元，符合「修正後」津貼發給辦法第5條第1項規定：「本津貼每月每人發給之基準如下：二、達最低收活費一點五倍以上（依112年度臺灣省地區低收最低生活費14,230元，其1.5倍即為21,345元），未超過二點五倍（即35,575元），且未超過臺灣地區平均每人每月消費支出之一點五倍者（即35,270元）：新臺幣三千八百七十九元。」，核列期間每月發給原告2人3,879元，洵屬有據。 　⒊本件認定原告2人全家人口計算範圍已善盡調查義務，並就原 告2人之有利、不利情事均予注意，並予擇優核算，詳如下表，原處分確屬適法有據等語: 全家人口計算範圍依據法源 列計人口 審核標準 核定結果(平均所得） 符合 「修正前」津貼發給辦法第7條及第8條 甲○○、丁○○、林咨妤、林易儒、林思嘉及林柏澄等6人 ⑴未達最低生活費1.5倍，且未超過臺灣地區平均每人每月消費支出1.5倍者：新臺幣7,759元。 ⑵達最低生活費1.5倍以上，未超過2.5倍，且未超過臺灣地區平均每人每月消費支出1.5倍者：新臺幣3,879元。 ⑴全家每月總收入：138,910元。 ⑵平均每人每月收入：23,152元。 因家戶平均所得「達最低生活費1.5倍以上，未超過2.5倍」，故每人每月依規發給3,879元 「修正後」津貼發給辦法第3條、社會救助法第5條 甲○○、丁○○、林咨妤、林易儒、林元元等5人 ⑴全家每月總收入：124,932元。 ⑵平均每人每月收入：24,986元。 ㈡聲明：原告之訴駁回。 五、爭點︰ 被告以原處分核定原告自112年1月起核予原告2人每人每月3,879元，是否適法？ 六、本院之判斷： ㈠應適用之法令： 　⒈老人福利法 　　第12條第1項及第3項：「中低收入老人未接受收容安置者， 得申請發給生活津貼。」、「前二項津貼請領資格、條件、程序、金額及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之，並不得有設籍時間之限制；申請應檢附之文件、審核作業等事項之規定，由直轄市、縣（市）主管機關定之。」 　⒉「修正前」津貼發給辦法 　⑴第2條第1項：「符合下列各款規定之老人，得申請發給生活 津貼（以下簡稱本津貼）：一、年滿六十五歲，並實際居住於戶籍所在地之直轄市、縣（市），且最近一年居住國內超過一百八十三日。二、未接受政府公費收容安置。三、家庭總收入按全家人口平均分配，每人每月未超過中央主管機關或直轄市主管機關當年公布最低生活費標準之二點五倍，且未超過臺灣地區平均每人每月消費支出之一點五倍。四、全家人口存款本金、投資及有價證券按面額計算之合計金額未超過一定數額。五、全家人口所有之土地或房屋未逾越合理之居住空間。六、未入獄服刑、因案羈押或依法拘禁。前項第三款所定申請本津貼之標準，如遇有特殊情形者，得由直轄市、縣（市）主管機關報請中央主管機關專案核定。」 　⑵第3條：「前條第一項第四款所定一定數額，由直轄市、縣（ 市）主管機關依下列方式計算：一、全家人口存款本金、投資及有價證券按面額計算之合計金額未超過一人時為新臺幣二百五十萬元。二、每增加一人，增加新臺幣二十五萬元。」 　⑶第5條：「申請發給本津貼者，應檢附相關證明文件，向戶籍 所在地之鄉（鎮、市、區）公所以書面提出申請。申請人之各類所得及財產資料，由鄉（鎮、市、區）公所統一造冊，分別函請國稅局及稅捐稽徵單位提供最近一年度資料。鄉（鎮、市、區）公所受理申請後，應依本辦法規定，儘速完成調查及初審，並報經直轄市、縣（市）主管機關核定。」 　⑷第7條：「本辦法所稱家庭總收入，指全家人口之工作收入、 軍人退休俸（終身生活補助費）、政務人員、公教人員、公營事業人員月退休（職）金、存款利息、不動產收益及其他收入之總額。所稱全家人口，其應計算人口範圍包括下列人員：一、申請人及其配偶。二、負有扶養義務之子女及其配偶。三、前款之人所扶養之無工作能力子女。四、無第二款之人，以實際負擔扶養義務之孫子女。五、前四款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。」 　⑸第8條：「（第1項）有下列情形之一者，不列入前條全家人 口應計算範圍：一、無共同生活事實之出嫁女兒或子為他人贅夫者及其配偶、子女。二、無共同生活事實之已喪偶之媳、贅婿及其子女。三、不得在臺灣地區工作之非本國籍配偶或大陸地區配偶。四、應徵（召）集入營服兵役或替代役現役。五、在學領有公費。六、入獄服刑、因案羈押或依法拘禁。七、失蹤，經向警察機關報案協尋未獲，達六個月以上。（第2項）前項人員符合前條第五款情形者，仍列入全家人口應計算範圍。」 　⒊「修正後」津貼發給辦法 　　第3條：「（第1項）前條第一項第二款家庭總收入及財產， 其應計算人口範圍及計算方式，準用社會救助法第五條、第五條之一、第五條之三相關規定。（第2項）本辦法中華民國一百十一年一月一日修正施行前已領取本津貼，且資格未曾中斷者，全家人口應列入及不列入應計算人口之範圍，修正施行前之規定較有利者，依原規定辦理。」 　⒋社會救助法 　　第5條第1項至第3項：「（第1項）第四條第一項及前條所定 家庭，其應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：一、配偶。二、一親等之直系血親。三、同一戶籍或共同生活之其他直系血親。四、前三款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。（第2項）前項之申請人，應由同一戶籍具行為能力之人代表之。但情形特殊，經直轄市、縣（市）主管機關同意者，不在此限。（第3項）第一項各款人員有下列情形之一者，不列入應計算人口範圍：一、尚未設有戶籍之非本國籍配偶或大陸地區配偶。二、未共同生活且無扶養事實之特定境遇單親家庭直系血親尊親屬。三、未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬。四、未與單親家庭未成年子女共同生活、無扶養事實，且未行使、負擔其對未成年子女權利義務之父或母。五、應徵集召集入營服兵役或替代役現役。六、在學領有公費。七、入獄服刑、因案羈押或依法拘禁。八、失蹤，經向警察機關報案協尋未獲，達六個月以上。九、因其他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境，經直轄市、縣（市）主管機關訪視評估以申請人最佳利益考量，認定以不列入應計算人口為宜。」㈡「中低收入老人生活津貼發給辦法」符合法律保留原則，原處分適用「修正前」津貼發給辦法第7條、第8條亦無違誤： 　⒈依司法院釋字第443號、第614號解釋意旨之層級化法律保留 原則體系，可知何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，亦即所謂之規範密度，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異。其中關於給付行政措施，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆。故行政機關訂定有關給付行政事項之命令或行政規則，除有①限制人民之自由權利、②涉及公共利益或③實現人民基本權利之保障等重大事項者，依「重要性理論」，原則上應有法律或法律明確之授權為依據外，倘無上開①、②、③情形，性質上非屬重大事項之給付行政措施之規範事項，究應對何一群體、何種事項為給付、給付之種類、項目為何，行政機關基於行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，自應享有整體性考量之自由形成空間，難謂與法律保留原則有違。 　⒉老人福利法第12條第3 項既授權中央主管機關訂定有關中低 收入老人生活津貼請領資格、條件、程序、金額及其他相關事項之辦法，則內政部依此授權之目的、範圍及內容，衡酌國家資源之有限性及中低收入老人之家庭總收入、財產狀況等情形，訂定家庭總收入、全家人口應計算範圍之認定標準，乃屬執行老人福利法認定中低收入老人之資格、條件及金額等事項之技術性、細節性規定，並未逾越法律授權，符合法律保留原則，自得予以援用。 　⒊中低收入老人生活津貼發給辦法具有社會救助性質，參考民法親屬編互負扶養義務規定，及我國重視倫理及親屬相互支援之傳統而訂定，並非僅以民法規定為依據，則「修正前」津貼發給辦法第7條第2款規定，縱與民法第1115條、第1116條有關扶養義務之順序關係不相同，亦難謂有何違反法律之情事。又「修正前」津貼發給辦法第7條第2款規定列入負有扶養義務子女之配偶，並未區分女婿或子媳，未有違反男女平等之情形，且原告2人亦未敘明有何其他違反憲法第7條平等權之處，故難認有何牴觸憲法第7條之情事。再者，「修正前」津貼發給辦法就家庭總收入應計算人口範圍，於第7條第2款規定：「二、負有扶養義務之子女及其配偶。」將子女之配偶一併列入，無非係考量民法第1115條規定「直系血親卑親屬」為第1順序之扶養義務人，及第1116條之1規定「夫妻互負扶養之義務」，故將「配偶」增列於該款中，而此項規定，在社會救助法第5條所定家庭總收入應計算人口範圍，亦將「配偶」列入，均係以扶養義務為考量，有以致之。核其內容，並未逾越老人福利法第12條第3項授權之範圍，從而直轄市、縣(市)政府於其職掌範圍，就有關中低收入老人生活津貼之發給，自得作為適用之準據。是原告2人主張應依民法第1115條、第1116條認定全家人口應計算範圍及指「修正前」津貼發給辦法第7條第2款規定列入負有扶養義務子女之配偶，違反民法第1115條、第1116條及憲法第7條平等權等語，尚無可採。 　⒋原告2人經被告審核符合「修正後」津貼發給辦法第3條第2項「本辦法中華民國一百十一年一月一日修正施行前已領取本津貼，且資格未曾中斷者，全家人口應列入及不列入應計算人口之範圍，修正施行前之規定較有利者，依原規定辦理」之規定，且因「修正前」津貼發給辦法有關全家人口應列入及不列入應計算人口之範圍，對於原告2人較為有利，業如前述（參前述理由欄四、㈠、⒊），是被告依「修正後」津貼發給辦法第3條第2項規定，適用「修正前」津貼發給辦法第7條、第8條作成原處分並無違誤。 　㈢經查，兩造不爭執如爭訟概要欄所載之事實，並有原處分暨 核定名冊（見本院卷第89至93頁）、訴願決定書（見本院卷第21至29頁）、112年度臺東縣臺東市申請調查表（見訴願卷第71至73頁）、戶籍資料（見訴願卷第83至88頁）等在卷可稽，此部分事實應堪認定。 　㈣依「修正前」津貼發給辦法第7條、第8條，原告2人之全家人 口應為6人，較有利原告2人生活津貼之核定：⒈原告2人之次女林咨妤與原告2人雖無共同生活事實，但為未婚並負有扶養義務之子女，依「修正前」津貼發給辦法第7條第2款，應列入全家人口應計算範圍；原告2人之子林易儒、林易儒之配偶林思嘉係對原告2人負有扶養義務之子及其配偶，而林柏澄係林易儒所扶養之無工作能力子女，依「修正前」津貼發給辦法第7條第2款、第3款，均應列入全家人口應計算範圍。⒉原告2人之長女林元元於105年2月2日與訴外人游惟哲結婚，原設籍高雄市○○區○○里00鄰○○街000號（呂正輝戶内），嗣於112年4月13入境並於該月15日遷入高雄三民區千歲里9鄰三民街241號（呂宜婷戶内）等情，有林元元戶籍資料在卷可查（見訴願卷第88頁，本院卷第160至163頁）。林元元既為與原告2人無共同生活事實之已出嫁女兒，丙○○、乙○○2人則均為林元元之子，故依「修正前」津貼發給辦法第8條第1項第1款，林元元及丙○○、乙○○2人均不列入全家人口應計算範圍。⒊原告2人之長女林元元與次女林咨妤雖均未與原告2人共同生活，然林咨妤未婚，有其戶籍資料在卷可查（見本院卷第159頁），故林咨妤依「修正前」津貼發給辦法第7條第2款列入全家人口應計算範圍，而林元元則因已婚而依「修正前」津貼發給辦法第8條第1項第1款不列入全家人口應計算範圍，上開差異係因其2人有無婚姻關係致生不同，但此部分有關給付行政之規範，如前所述（參前述理由欄四、㈡、⒈），應認內政部於87年6月3日訂定發布「中低收入老人生活津貼發給辦法」時（斯時該辦法第7條第2款即規定「出嫁之女兒」不予列入全家人口計算範圍），得基於行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，享有整體性考量之自由形成空間，且出嫁之女兒需扶養其配偶（民法第1116條之1參照），甚有扶養其配偶父母之義務（民法第1114條第2款參照，故「修正前」津貼發給辦法第7條第2款亦將負有扶養義務之子女之配偶列入全家人口計算範圍），未婚之女兒則無需負擔上述扶養義務，故基於「等者等之，不等者不等之」之法理，「修正前」津貼發給辦法第7條第2款及第8條第1項第1款，難認與平等原則有違。況111年1月1日修正施行之「修正後」津貼發給辦法第3條、社會救助法第5條亦已修正此部分差異，使一親等之直系血親，限縮為除未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬不列入外，均計入全家人口計算範圍。而原處分係比較「修正前」、「修正後」津貼發給辦法，適用對原告2人較為有利之「修正前」津貼發給辦法（參前述理由欄四、㈠、⒊），自難據此認原處分有何不當或違法。 　㈤綜上所述，被告依「修正前」津貼發給辦法第7條及第8條規 定計算原告2人全家人口範圍為6人，並以原告2人最近一年度之財稅資料，作成原告2人符合「1.5倍-2.5倍」中低收入老人生活津貼資格核定之原處分，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合，原告2人仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。 七、本件判決基礎已經明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資 料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。 八、結論︰原告之訴為無理由。　 中　　華　　民　　國　　113 　年　　12　　月　　19　　日 審判長法官 吳文婷 法官 顏珮珊 法官 李明鴻 以上正本與原本無異。　　　　　　　　　　　　　　　　 一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。 二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第49條之1第1項） 三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第3項、第4項） 得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 (二)非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　12　　月　　19　　日 書記官 吳 天