有關農業事務

臺中高等行政法院判決 地方行政訴訟庭 113年度簡字第58號 113年9月18日辯論終結 原 告 張明鎮 訴訟代理人(法扶律師) 林麗芬律師 被 告 南投縣中寮鄉公所 代 表 人 廖宜賢 訴訟代理人 張義鑫 上列當事人間有關農業事務事件，原告不服被告中華民國113年3 月12日府行救字第1130056245號訴願決定，提起行政訴訟，本院 判決如下： 主 文 一、原告之訴駁回。 二、訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、事實概要： 　　緣行政院農業委員會民國112年6月30日農糧字第1121015455 號公告南投縣為辦理砂糖橘及珍珠柑112年2-3月乾旱農業天然災害現金救助地區，請相關公所自112年7月1日起至7月10日止，受理農民申請辦理現金救助，並依照公告事項相關規定辦理。原告於112年7月6日至被告申請南投縣○○鄉○○段000地號及29-6地號土地(下稱987地號土地、29-6地號土地〈土地重測後改為新後寮段94地號〉)所種植珍珠柑因受到乾旱影響，而導致產量減產百分之五十。被告派員辦理會勘，發現其中987地號土地上並無種植珍珠柑事實，現況種植柳丁，故未予核定現金救助。被告於112年9月11日寄送核定通知書，知會原告如有異議，於112年9月18日前申請複查，原告於112年9月13日提出複查申請，被告於112年9月28日派員進行複勘，原告主張其珍珠柑種植在南投縣○○鄉○○段000000地號土地（下稱963-37地號土地）上，並非種植在原先申請的987地號土地上，遂向被告提出更改土地地號之要求，惟因已逾申請期限，被告112年10月12日中鄉農字第1120015279號函(下稱原處分)維持否准處分，複查結果與初勘認定一致，核定987地號土地上珍珠柑之受災面積為0公頃，原告不服，提起訴願仍遭南投縣政府訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。 二、本件原告主張： 　㈠本件原告於中寮鄉共有5筆農地，均為種植柑橘類水果，其中 有種植柳橙者，亦有種植珍珠柑（即本次因災可領救助金之標的），然因原告年事已78歲有餘，復有眼、耳及相關構造與感官功能及疼痛b230聽覺功能障礙，致原告自己有5筆農地，確有2筆地號土地種植珍珠柑，再填寫申請救助金時也填寫申請2筆珍珠柑救助金，惟不慎將其中1筆963-37地號誤植為種植柳橙之987地號，然若被告之承辦人員一本以往行政慣例，於做成准駁給付救助金前會同原告共同會勘，原告即能即時發現所填載之請求救助金地號有1筆誤植為非種植珍珠柑地號。 　㈡本件被告之承辦員係新調調任至被告，並未依往年公所有農 業災害補助，受理人民申請後須先會同申請農民現場會勘，已確定農民所申請之救助農地是否確係種植珍珠柑之土地，是否符合該次農災救助金之標的，顯然已違反過往必須先會同申請農民現場會勘之行政慣例，違反行政自我拘束慣例原則，且作成行政處分時未就當事人有利及不利之情形，一律注意，即於原告申請複查時，率斷認定原告系爭地號逾時提出申予以否准，未審究原告自始提出2筆地號申請救助金之請求，實係原告體恤被告機關之辛苦，否則原告將所有種植柑橘之5筆地號全部填上申請書，讓被告疲於奔命逐筆審查即可，何須僅填2筆申請地號，而今是民體恤官，卻換得官員極盡之刁難，被告復未符合農業發展條例第1條保障農民權益之最高宗旨，而依同法授權頒訂之農業天然災害救助辦法（下稱天然救助辦法）授權目的，該員即率斷作成否准原告請求之行政處分，該否准救助金之給付行政處分，顯然違反行政自我拘束原則、違反行政程序法第4條、第8條、第9條、第10條規定，致該否准處分處分符合行政程序法第111條第1項第7款行政處分具有重大明顯之瑕疵而無效等語，並聲明求為：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉命被告對於原告112年10月12日（原告誤載為2日）之中鄉農字第1120015279號復查結果，應作成准予救助原告所申請之963-37地號乾旱現金救助之行政處分。 三、被告則以： 　㈠原告主張被告於初審前未聯絡農民至現場會勘云云，然： 　⒈依據天然救助辦法全文內容，並未針對實地勘查作業是否需 要聯繫申請人至現場有所規範；農業部為執行農業天然災害救助，所訂定農產業天然災害救助作業辦法亦就基層公所在進行實地勘查作業時，是否需要聯絡農民至現場會勘未有著墨，農業部就此部分至今亦無相關函釋。 　⒉按農業天然災害救助究其本質為給付行政，給付行政措施， 屬低密度法律保留，是以給付行政措施應由行政機關基於其行政之積極性、公益性酌量作為，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。 　⒊查農產業天然災害救助受理申請後的現場會勘程序因考量農 損勘查現狀的急迫性及公益性，在符合行政程序法第7條規定比例原則三個子原則⑴適當性原則：採取直接勘查之方法應有助於農業天然災害救助工作迅速完成。⑵必要性原則：聯繫申請人到場與直接勘查同樣能達成目的，且直接現勘效率較高更能使農業災害現場在第一時間呈現。⑶衡平性原則：勘查之際申請人是否在場見證，與審查過案之比例並無關聯，故究採取何方法勘查，無與達成目的之利益顯失均衡。又被告基於行政程序法第6條規定之平等原則通案皆為未聯絡農民至現場會勘，故被告並無違反正當行政程序原則。 　㈡按天然救助辦法第12條之1第1項第1款及第2款規定，987地號 現地並無種植珍珠柑之情事，故依法否准申請，先行說明。又原告112年9月28日要求給予更正地號之行為，實為撤銷對987地號之申請並另行申請963-37地號之新標的，按天然救助辦法第12條第1項第1款規定，本件原告112年9月28日口頭提出963-37地號早已逾規定申報期限，是依上開規定不予受理，且可歸責於原告己身之重大謬誤導致誤植申請書上重要資訊致生申請案否准之結果。 　㈢至原告指稱被告為人民之公僕，逢天然災害現金救助補助自 應協助農民而非百般刁難云云，惟查112年2-3月乾旱農業天然災害複查申請案，共有18位農民申請複查，有10位農民在複查會勘後，申復成功，故農業天然災害救助補助與否皆由被告所屬公職人員秉持依法行政原則依個案情事不同所做最合法合理合情之處分、力求兢兢業業扶助轄區人民，絕無應做為而不作為，怠惰之情事等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。 四、本院之判斷： ㈠本件如事實概要欄所示之事實，除下列爭點外，有農委會112年6月30日農輔字第1121015455號公告（本院卷第47頁）、原告112年度2-3月乾旱農業天然災害現金救助申請表暨附件（本院卷第47頁至第59頁）、987地號土地之現況照片（本院卷第61頁至第62頁）、112年2-3月乾旱農業天然災害現金救助初審核定通知書（本院卷第63頁）、原告之複查申請書（本院卷第65頁）、112年10月12日中鄉農字第1120015279號函暨所附112年2-3月乾旱農業天然災害現金救助複查結果通知書（本院卷第67頁至69頁）及訴願決定（本院卷第5頁至第6頁）等件為證，並經本院依職權調取訴願決定卷宗核閱無訛，應可認定為真實。本院綜合兩造上開主張，應可認定本件爭執核心為：被告受理原告本件農業天然災害現金救助之申請，是否事先須會同原告至現場會勘？原處分認事用法有無違誤？茲如後述。㈡按災害救助辦法第12條第1項第1款規定：「農業天然災害現金救助除第12條之2規定情形外，其作業程序及辦理期限如下：一、農民應於中央主管機關公告救助地區之翌日起十日內填具申請表，向受災地鄉(鎮、市、區)公所提出申請，必要時得邀請當地農會、漁會協助，逾期不予受理。」；第12條之1第1項規定：「農民申請農業天然災害現金救助，有下列情形之一者，經主管機關或鄉(鎮、市、區)查證屬實，當次農業損失不予救助；已撥付救助款者，應以書面命農民限期返還，屆期未返還者，依法移送行政執行：一、誤導鄉（鎮、市、區）公所勘查人員勘查與申報受災地點不符之地點。二、申報受災地點未實際做農業生產使用或實際受災項目與申報項目不符。三、申報項目損失率未達百分之二十。」㈢原告主張被告已違反過往必須先會同申請農民現場會勘之行政慣例，則本件有違反行政自我拘束慣例原則、行政程序法第4條、第8條、第9條、第10條規定，亦符合行政程序法第111條第1項第7款行政處分具有重大明顯之瑕疵而無效云云，然： 　⒈查依災害救助辦法第12條第1項第1款之規定，原告應於中央 主管機關公告救助地區之翌日起十日內填具申請表，向被告提出申請，嗣再由被告依災害救助辦法第12條之1第1項之規定，審查原告申請農業天然災害現金救助是否有理由，並未規定原告申請後必須先會同原告至現場會勘確認原告所申請之地號是否正確，而依農產業天然災害救助作業要點第5點第1款第1目、第2款第1目、第2目、第3目、第4目、第5目規定：「五、現金救助作業程序之規定如下：（一）受理申請作業：1.由農民填具現金救助申請表，向基層公所或村（里）辦公處等指定受理申請地點提出申請，每筆土地申請面積應達零點零一公頃以上。該申請表並得洽請基層公所人員協助完成。……（二）基層公所實地勘查作業：1.農民申請救助項目符合本會公告現金救助項目，且經基層公所派員實地勘查認定損失率達百分之二十以上者，始符合現金救助條件。2.基層公所應動員人力辦理農產業災情實地勘查認定，並對已屆採收期作物及需即時復耕作物等優先實施勘查，並就上開田區之災損情形，以攝影、照相或數位化工具先行影像存證，另得以科技工具輔助勘查，作為後續核予救助金之佐證資料；其於本會公告現金救助前，得比照辦理影像存證。所拍影像應包含損害程度之遠拍及近拍照各1張，並可識別其拍攝日期、田區坐落地段及地號等資訊。3.救助面積以農民實際種植作物面積計算之，另農路、水塘與農業生產直接相關，且合計面積未超過該筆土地面積百分之四十者，得加計該水塘、農路面積為救助面積；作物以間作、混作方式栽培，應按實際種植比率換算各項作物面積，並以該筆土地申請（權利）面積為限。4.基層公所不得以農民自行拍照、切結或由他人代為切結方式取代實地勘查。但農民自行拍攝當次災害損失照片包含拍攝日期、相鄰田區、可識別田區位置之背景及衛星定位資訊，並自行標示田區坐落地段（地號），且於公告受理期間內送基層公所備查者，得作為參考佐證資料。5.農民申請救助項目符合本辦法第十二條第一項第三款規定本會公告之災損天氣參數或災損嚴重經本會公告者，經基層公所查證具有本會公告之種植客觀證明文件者，得免勘查；無種植客觀證明文件者，應抽樣勘查百分之二十以上之申請案件，並確認無本辦法第十二條之一第一項情形。…。」，顯然現金救助作業程序分別為受理申請作業及基層公所實地勘查作業，因此，被告係對原告已申請之案件即原告先確定申請之地號為何，被告始至現場勘查原告申請救助項目是否為公告現金救助項目，且損失率是否達百分之二十以上者，俾決定是否符合現金救助條件，況且，依災害救助辦法第12條之1第2項規定：「農民有前項第一款或第二款情形，於下次發生農業天然災害救助時，直轄市、縣（市）主管機關應不予救助。但以前條第一項第三款方式辦理救助，有前項第一款或第二款情形者，其後三次不予救助。」，且卷附原告112年度2-3月乾旱農業天然災害現金救助申請表載明：「6.申請人如有誤導勘查人員勘查與申報受災地點不符之地點，或有虛報不實情事經查證屬實者，除應如數繳還所領救助金外，於下次發生天然災害時應不予救助。」等語（本院卷第49頁），益見原告必須先確定申請之地號為何，否則申請之農民倘有災害救助辦法第12條之1第2項規定之情形，會有於下次發生農業天然災害救助時，有應不予救助之情事發生。 　⒉又，被告就農業天然災害救助申請過程之事實，證人即被告農業課課長鄭琨民於本院審理時到庭具結證稱：「（你現在負責什麼業務？）目前擔任被告農業課課長，處理所有農業事務，包含農業災害救助。」、「（你有負責過中寮鄉農業災害救助之業務嗎？）有，早期有作過經辦，不過目前就算擔任主管，勘災時也都會一併前往。」、「（辦理該業務的期間為何？）民國94年去就擔任，民國97年擔任主管，之後如果同事調離缺人，有時會由我承辦。」、「（你在辦理農業災害救助的期間程序為何？）一般有出現劇烈天氣，對普遍廣泛農民農作造成損害，一般會請各鄉鎮公所初步估一個數報，包含裡面種了多少作物？於到天災有多大損？從它的面積、單價去推估損失的金額，概估的金額有達到一定程度以上時，中央政府才會決定是否救助。之後會在10天公告、申請，10天勘災，並盡量在35日內撥入農民帳戶。」、「（一開始先由農民申請嗎？）是，所以要由他提出申請哪個標的，包含地號、確切農作物，我們才會派人會勘。」、「（是否會在受理農民申請後，會先會同申請農民現場會勘？）在早期去到現地為了盡快找到地方，有農民帶通常會最快，但因為農民也不見得瞭解地號，所以我們現在到現場還會用定位儀器作輔佐，但這是近十年才普遍使用。在早期可能農民帶這件事情更重要，因為沒有帶到現場，坡地這麼大很難找到它的位置在哪邊，不過即使他指的位置是錯的，我們也不太容易可以作辨別。」、「（剛才提到必須10天內提出申請？）是。」、「（這10天內就會跟申請農民到現場確認地號嗎？）因為實務上量體多，通常會超過10天。」、「（是否會確認農民申請之救助農地種植項目為何？）因為在開災害時不是全部農作物品項全開，它會單一種農作物災損比較嚴重，只會公告單項，比如說風很大香蕉受災，就只救助香蕉。它會有局部啟動跟全部啟動的狀況，所以我們到現地去看是看他標的物種的東西有沒有符合申請的品項，以及有無達到災損的程度。因為它是用面積核算補助金額，所以也會看他裡面種植的量有無達到平均數。因為有時候他可能申請一公頃，但實際上只有種一分地，我們去就是要看他種的東西有多少。」、「（本案承辦人員是否為被告訴代？）是。」、「（他擔任災害補助的年資多久了？）約兩年。」、「（被告訴代還沒有擔任承辦人員以前，前手在做災害補助時，是否會通知農民一同會勘？確認是否符合災害損失的內容？）被告訴代雖是承辦，但我們受理案件很多，不是1個人勘查，有15個人。」、「（是否都會會同農民勘查？）每1個人的作法不一致。」、「（依照證人方才所述，你在民國93年到97年是承辦人員，之後才擔任主管，在這段期間依你觀察，是否大部分承辦人員都會會同農民會勘現場？）不一定，要看個人。」、「（但是否至少有人會會同農民到現場勘查，才會作成准否之行政處分？不是全部都沒有？）不否認。」、「（過往有些承辦人員會會同農民到現場會勘，當你們拿到中央給予的定位系統後，在農民申請時你們有無告訴他你們不再會勘，因為你們有電子系統可以定位，會直接作成准駁的決定？）沒有。」、「（證人方才所述公告10天內，但因為要會勘而且案件量多，即便超過 10 天只要會勘時確認他是災損補助的內容，還是會予以補助？）因為已經成案了，所以還是會補助。」、「（所以你們一開始履勘是以申請人申請地號為主？）是。」、「（申請人要自己先把地號確定？）是。」、「（如果事後發現他申請地號錯誤，你們如何處理？）如果超過期限，就無法補助。」、「（證人方才提到從民國94年任職，從這期間到現在有無發生勘查後農民確實種植補助標的，但因為地號寫錯准予他更正的案件？）沒有印象。」等語（本院卷第223頁至226頁），依證人鄭琨民證言，可知被告在辦理農業天然災害救助申請過程，於經公告後，農民必須在10天內提出申請，並將地號確定，嗣被告才會到所申請地號之土地勘查所種植之標的物是否符合公告現金救助項目以及有無達到災損的程度，且會用定位儀器作輔佐，並無所謂事先必須會同申請農民現場會勘，又因申請案件多，至現場勘驗會超過10日，倘申請地號錯誤如果超過期限，即無法獲得補助，復有被告所提出之農糧署97年起開發「行動話敏感錯誤種植面積調查系統」之資料在卷可參（本院卷第211至217頁），且依農產業天然災害救助作業要點第5點第1款第1目、第2款第1目、第2目、第3目、第4目、第5目規定，係被告對原告已申請之案件即原告先確定申請之地號為何，被告始至現場勘查原告申請救助項目是否公告現金救助項目及損失率是否達百分之二十以上者，俾決定是否符合現金救助條件，已如前述，並無受理人民申請後須先會同申請農民現場會勘，則原告主張：本件有違反行政自我拘束慣例原則、行政程序法第4條、第8條、第9條、第10條規定，亦符合行政程序法第111條第1項第7款行政處分具有重大明顯之瑕疵而無效云云，自屬無據。 五、原告主張應類推適用行政程序法第101條第1項規定，准予原 告更正963-37地號土地云云，查依災害救助辦法第12條第1項第1款之規定，原告應於中央主管機關公告救助地區之翌日起10日內填具申請表，向被告提出申請，已如前述，而原告土地所有權人，其對於並所有土地位置為何及種植何物，當知之甚詳，且縱原告申請無法確定何地號種植何物，應當慮及可能之法律效果，而災害救助辦法第12條第1項第1款亦規定，原告必要時得邀請當地農會協助，以確認其所有土地位置為何及種植何物，審慎評估是否以987地號土地為請求之標的，顯係因為可歸責於原告方面的疏失，須由原告承擔此不利之後果，則原告上開主張，並無可採。 六、綜上所述，原告前述主張，均無可採；原處分認事用法，並 無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。 七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻防方法及訴訟資料經本 院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰不一一詳予論述，併此敘明。 八、結論：原告之訴為無理由。 中 華 民 國 113 年 10 月 16 日 法 官 温文昌 上為正本係照原本作成。　　　　　　　　　　　　　 如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院地方行政訴訟庭 提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背 之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具 體事實，並繳納上訴費新臺幣3,000元；未表明上訴理由者，應 於提出上訴後20日內補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他 造人數附繕本）。如逾期未提出上訴理由書者，本院毋庸再命補 正而逕以裁定駁回上訴。 中 華 民 國 113 年 10 月 16 日 　　　　　　　　　　　　 　書記官　張宇軒