廢棄物清理法

最 高 行 政 法 院 判 決 111年度上字第732號 上 訴 人 桃園市政府環境保護局 代 表 人 陳世偉 訴訟代理人 郭德田 律師 蔡佳融 律師 被 上訴 人 林文元 上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國111年7月 21日臺北高等行政法院110年度訴字第368號判決，提起上訴，本 院判決如下： 　　主 文 原判決廢棄，發回臺北高等行政法院高等行政訴訟庭。 　　理 由 一、上訴人代表人由呂理德變更為陳世偉，茲據新任代表人具狀 聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。 二、上訴人以民國109年8月7日桃環事字第1090067719號函（下 稱原處分）記載於108年3月25日查獲被上訴人、訴外人陳淄臨、陳忠賢、王小蝶逕載運廢塑膠混合物、建築廢棄物混合物、及廢液等廢棄物至桃園市○○區○○段000地號土地（下稱系爭土地）上棄置，未領有廢棄物清除許可文件，擅自從事廢棄物棄置行為，依廢棄物清理法第71條規定，限期被上訴人於文到30日內完成系爭土地廢棄物清理作業，清理前應提送棄置場址廢棄物清理計畫報上訴人審核，經核可後始得清理。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。上訴人於被上訴人起訴後追加行政處分理由──被上訴人有支付租金，是實際上掌有經營工廠權限握有工廠出入同意權之人，且因為108年3月25日稽查時又新增大量廢棄物，被上訴人亦屬廢棄物清理法第71條之容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於桃園市○○區○○路0段000巷000號平房及其○邊水泥空地1/2（下稱系爭房地）之管理人或使用人，經臺北高等行政法院（下稱原審）准許後，以110年度訴字第368號判決（下稱原判決）將訴願決定及原處分均撤銷。上訴人不服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄；被上訴人在第一審之訴駁回。 三、被上訴人起訴主張、上訴人在第一審的答辯，均引用原判決 的記載。 四、原審撤銷訴願決定及原處分係以： 　㈠綜觀上訴人在桃園市○○區○○路0段000巷000之0號所為之6次現 場稽查（分別於108年2月26日、同年3月25日、同年4月23日、同年6月18日、同年8月14日及109年5月11日實施），起因於108年2月24日深夜在現場有露天燃燒廢棄物、木材情形，火勢於當日2時30分撲滅，上訴人勘查現場未發現行為人，且附近廠房大門深鎖。108年2月26日巡視發現場內有堆置廢塑料、廢床墊及裝潢廢棄物，現場未發現行為人，當天就建請於該址裝設縮時攝影機，俾利後續稽查。108年3月25日勘查現場時發現新增大量廢棄物（廢塑膠混合物、營建廢棄物、廢50加侖鐵桶約30餘桶及1桶貝克桶）堆置，於是請內政部警政署保安警察第七總隊第三大隊第一中隊調閱周界監視器及錄影畫面。 　㈡臺灣桃園地方檢察署（下稱桃園地檢署）檢察官對於被上訴 人因與原處分相同基礎事實所涉違反廢棄物清理法罪嫌的108年度偵字第23547號不起訴處分書，其上明確記載本件並未查獲例如監視器畫面、目擊證人證述等證據。原處分說明二「違反事實」記載「本局於108年3月25日查獲台端逕載運廢塑膠混合物、建築廢棄物混合物、及廢液等廢棄物至本市○○區○○段000地號土地上棄置」等文字，欠缺證據證明，原處分上開認定有誤，自屬違法。被上訴人並無原處分所認定載運棄置廢棄物之違規行為。 　㈢上訴人未能證明陳淄臨有將系爭房地鑰匙交給被上訴人，也 未能證明被上訴人有使用系爭房地，亦未能證明被上訴人有實際支出租金，自難認定被上訴人是行為人或系爭房地之使用人或管理人而應負行為責任或狀態責任，是以，被上訴人並無上訴人所稱堆置廢棄物、容忍所使用之土地房屋遭非法棄置廢棄物、未盡管理之責、顯有應作為而不作為情事之行為責任人。 　㈣依證人陳忠賢於桃園地檢署檢察官訊問之證詞，及陳忠賢與 陳淄臨間附於偵查卷宗之對話譯文，陳淄臨曾向陳忠賢說匯款的事情，請陳忠賢包括下個月的票都有耐心一點等語，陳忠賢也向陳淄臨說：我知道這個工廠在○○那是你在運作沒有錯等語，以及從107年8月起至108年2月止，都是陳淄臨方面存入足額款項之後，陳忠賢才將被上訴人交付作為107年8月起至108年2月租金、以及新臺幣(下同)120,000元押租金的支票予以提示，陳淄臨是在上訴人於108年2月24日查獲系爭房地被非法棄置廢棄物後的108年3月20日才出國等情，足認被上訴人並沒有原處分所認定載運廢塑膠混合物、建築廢棄物混合物、及廢液等廢棄物至系爭土地上棄置，未領有廢棄物清除許可文件，擅自從事廢棄物棄置的行為，也不是系爭房地的土地管理人或使用人，不符合廢棄物清理法第71條第1項之處罰要件，因此，原處分依廢棄物清理法第71條規定，限期被上訴人於文到30日內完成系爭土地廢棄物清理作業，清理前應提送棄置場址廢棄物清理計畫報上訴人審核，經核可後始得清理，自屬違法。原處分既有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，爰撤銷訴願決定及原處分等詞，為其判斷之基礎。 五、本院按： 　㈠廢棄物清理法第71條第1項規定：「不依規定清除、處理之廢 棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。……。」廢棄物清理法第71條第1項就不依規定清除、處理廢棄物之清除處理義務，其義務內容是以除去因違法所生危害為目的，不具裁罰性，並非行政罰。又所謂行為責任，係因行為導致公共安全或秩序產生危害而應負之責任；而所謂狀態責任，則係指物之所有人或對物有事實管領力之人，基於對物的支配力，就物之狀態所產生危害，負有防止或排除危害責任。廢棄物清理法第71條第1項所定應負清除處理義務者，其中如事業、受託清除處理廢棄物者，因係有不依該法規定清除處理廢棄物之行為，致產生危害，所應負者為行為責任；至同條項就土地所有人、管理人或使用人，「容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地」者，應負清除處理之責任，乃係以其等容許或因重大過失未維護照管土地，導致遭非法棄置廢棄物之危害，而負有排除危害之狀態責任義務。是以，依該條項規定責令清除、處理不依規定清除、處理之廢棄物之對象，以污染行為人為優先，但污染行為人無法確定或不能追索時，應由容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人負擔清除、處理之責任。至所謂重大過失，由於廢棄物清理法、行政罰法及行政程序法並無明文規定，應與民法規定之重大過失為相同解釋，係指顯然欠缺一般人之注意者而言。 　㈡本件原處分係以被上訴人未領有廢棄物清除許可文件，擅自 從事廢棄物清除棄置行為，而依廢棄物清理法第71條規定，限期被上訴人於文到30日內完成系爭土地廢棄物清理作業，清理前應提送棄置場址廢棄物清理計畫報上訴人審核，經核可後始得清理，因此係認被上訴人所應負者為行為責任。嗣上訴人於原審追補理由為被上訴人有支付租金，係實際上掌有經營工廠出入同意權之人，其亦有因容許或重大過失致廢棄物遭非法棄置於系爭房地，亦應負狀態責任。經核上訴人所追補之理由，仍係廢棄物清理法第71條第1項之清除處理義務，係維持行政處分同一性不變，且屬裁判基準時已存在之理由，無礙被上訴人之攻擊防禦，基於訴訟程序經濟原則，上訴人於原審訴訟中補充此一法律上理由，於法並無不合，原審予以准許，核無違誤。準此，本件原處分是否合法，即應審究上訴人就系爭房地上遭非法棄置廢棄物，應否負行為責任或狀態責任。本件被上訴人涉犯廢棄物清理法第46條第4款前段「未依第41條第1項規定領有廢棄物清除、處理許可文件，從事廢棄物貯存、清除、處理」之罪嫌，雖經桃園地檢署檢察官為不起訴處分（原審卷1第141至144頁），惟廢棄物清理法第46條第4款前段所涉犯行係屬行為責任，且刑事罰係針對故意、過失之行為始須負刑責。然本件原處分是否合法，原審自不受刑事偵查認定事實之拘束，況本件除應審究上訴人就系爭房地上遭非法棄置廢棄物，是否應負行為責任外，尚兼及是否應負狀態責任。原審雖得審酌檢察官調查所得之證據為事實認定，惟依行政訴訟法第189條第3項規定，仍應將審酌前開證據而得心證之理由，記明於判決，若逕以檢察官不起訴處分所記載之事證採為行政訴訟判決認定事實之依據，即屬判決理由不備。 　㈢行政訴訟法第189條規定，行政法院為裁判時，除別有規定外 ，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理法則及經驗法則判斷事實之真偽；依此判斷而得心證之理由，應記明於判決。據此，構成行政法院判斷事實真偽之證據評價基礎，乃全辯論意旨及調查證據之結果。基於行政訴訟之職權調查原則(行政訴訟法第125條第1項及第133條)，法院必須充分調查為裁判基礎之事證以形成心證，法院在對全辯論意旨及調查證據之結果為評價時，應遵守兩項要求，一是「訴訟資料之完整性」，二是「訴訟資料之正確掌握」。前者乃所有與待證事實有關之訴訟資料，都必須用於心證之形成而不能有所選擇，亦即法院負有審酌與待證事實有關之訴訟資料之義務，如未審酌亦未說明理由，即有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定，及判決不備理由之違背法令。復按適用法律為法院之職責，法院應就其依卷內資料所確定之事實，依職權尋求、發現，並就當事人具體紛爭所應遵循之規範予以適用，固不受當事人主張之法律見解所拘束，然法院對原處分是否合法之認定，倘與當事人陳述或表明者不同，因將影響裁判之結果，審判長自應向當事人發問或曉諭，令其為必要之法律上陳述，以利當事人為充分之攻擊防禦及為適當完全之辯論，否則遽行作為判決之基礎，致生突襲性裁判之結果，其訴訟程序即有重大瑕疵，而基此所為之判決，亦屬違背法令。 　㈣原判決撤銷原處分係以證人陳忠賢於桃園地檢署檢察官訊問 之證詞，及陳忠賢與陳淄臨間附於偵查卷宗之對話譯文，認被上訴人主張無實際運作管理系爭房地，且租金實際上是陳淄臨支付等節較為可採，難以認定被上訴人是行為人或系爭房地之使用人或管理人，尚無應負之行為責任或狀態責任，固非無見。惟查原審向桃園地檢署函調該署108年度偵字第23547號全卷（下稱刑事偵查卷宗），並經桃園地檢署檢送刑事偵查卷宗數位卷證到院參辦（原審卷1第147至151頁）。詎原審110年7月9日院楨讓股110訴368字第0000000000號函，僅諭知兩造就桃園地檢署檢察官108年度偵字第23547號不起訴處分書表示意見，刑事偵查卷宗則以110年6月23日行政訴訟案件審理單批示「請將桃園地檢署光碟片列印，另置於卷外(先不給閲）」(原審卷1第153頁）。原審倘將證人陳忠賢於桃園地檢署檢察官訊問之證詞，及陳忠賢與陳淄臨間附於偵查卷宗之對話譯文，採為判決基礎之證據資料，即應提供上訴人閱覽或告以要旨而為辯論，上訴人於原審亦曾請求准予閱覽刑事偵查卷宗（原審卷1第189頁) ，然未見原審有准予上訴人閱卷，原審言詞辯論筆錄僅簡略記載：「提示本件全部卷證予兩造命為辯論」（原審卷2第86頁），對於上訴人所聲請閱覽刑事偵查卷宗，未見原審曾於言詞辯論期日當庭提示或告以要旨，使上訴人知悉其內容，並曉諭兩造就此證據資料內容為事實上及法律上之辯論。上訴意旨主張其於原審並未閱得刑事偵查卷宗，衡情尚屬可採。原審依調查證據辯論之結果，倘不採上訴人所主張被上訴人為系爭房地之承租人，即系爭房地之使用人或管理人，欲採不利於上訴人之證據，而以證人陳忠賢於桃園地檢署檢察官訊問之證詞，及陳忠賢與陳淄臨間附於偵查卷宗之對話譯文，認被上訴人主張無實際運作管理系爭土地。原審自應就卷內證據關於證人陳忠賢於桃園地檢署檢察官訊問之證詞，及陳忠賢與陳淄臨間附於偵查卷宗之對話譯文，提供上訴人閱覽或提示告以要旨，此關涉被上訴人就系爭房地上遭非法棄置廢棄物，應否負行為責任或狀態責任，攸關原處分是否合法，原審應依行政訴訟法第125條第1項及第133條之職權調查主義規定，提示曉諭兩造為充分舉證及完全之辯論，據以解決紛爭。詎原審未予闡明及依職權調查證據，在上訴人未就刑事偵查卷宗閱卷，未予釐清刑事偵查卷宗內證據關於證人陳忠賢於桃園地檢署檢察官訊問之證詞，及陳忠賢與陳淄臨間附於偵查卷宗之對話譯文是否可採等情，逕採其中不利於上訴人之認定，進而認定被上訴人無實際運作管理系爭房地，被上訴人不是行為人或系爭房地之使用人或管理人，尚無應負之行為責任或狀態責任，因而撤銷原處分，而為不利上訴人之判決，自屬速斷，難認已遵守對訴訟資料之完整性及正確掌握之要求，原審所踐行之訴訟程序亦非無重大瑕疵，並有不適用法規之不當及判決不備理由之違誤。上訴意旨據此指摘原判決此部分違法，即非無憑。 　㈤原判決固以證人陳忠賢於桃園地檢署檢察官訊問之證詞，及 陳忠賢與陳淄臨間附於偵查卷宗之對話譯文，認因陳淄臨付不出款項，被上訴人遂向陳忠賢表示要退租，由陳淄臨自行運作，因認被上訴人與陳忠賢之間形式上雖仍有租賃契約，但實際上被上訴人退出承租系爭房地，由陳淄臨自行運作等情，較為可採，認被上訴人無應負之行為責任或狀態責任，因而撤銷原處分。然查，原審於準備程序有通知證人陳忠賢到庭證述，其證稱：「簽約人是王小蝶，林文元(即被上訴人）當連帶保證人，陳淄臨是帶林文元及王小蝶一起來簽約的，但陳淄臨說他沒有本錢，所以是有本錢的簽約，陳淄臨說他打工就好，他們是合作關係」、「我是先認識陳淄臨，也是人家介紹的，他說他在做舊家電的整修，他就找王小蝶及林文元說要一起合作，有說要做舊家電的整修及買賣」、「大部分都是一起說他們要怎麼合作的情形，陳淄臨就說他沒有本錢，有本錢的簽，他做打工就好」、「他們就商討好了，就是王小蝶簽約，我說女孩子好像我認為這樣沒有保障，就再多一位連帶保證人。他們來就一起講好要這樣租的，他們是商討好的」、「簽約之前陳淄臨有跟我講說他有興趣，我說可以呀，需要的話我們就談一談，我就帶陳淄臨及林文元去看廠房，他們兩個一起到廠房去看的，看完滿意就簽約。第1次看時王小蝶沒有來，第2次簽約時王小蝶才一起來」等語（原審卷1第456至457頁），倘屬無訛，則依證人所述，被上訴人於簽約前事先至現場勘查，簽約時當天討論合作方式，能否謂被上訴人為僅單純出具支票之人，就系爭房地之租賃未全程積極參與，實非無疑。又證人陳忠賢於原審到庭證稱：「（由何人支付租金？）都是林文元開支票，有開12張支票，5月28日簽約當日就開好1年份的72萬元，發票人都是林文元，每1張都是6萬元。」「（當初約定本租賃契約租金如何支付？當初是否與承租 人約定交付支票給付租金？）就1個月1個月都有開支票，支票已經預先開好了，時間到就兌現，在事情還沒發生以前都有兌現，環保局查過後，他們就沒有經營了」、「（林文元是否曾於107年6月間向你表示終止租約？他怎麼說？林文元稱你回應他『你們自己去協調』，是什麼意思？）是 好幾個月以後，不是6月，6月剛租而已，他有說他想終止 ，我說你們討論好就好，反正你們本來說要合作的，我說 你們討論好，我們再來討論，後來就再也沒有消息了，所 以契約從頭到尾就沒有改過」等語（原審卷1第457至460頁），倘屬無訛，則上訴人主張被上訴人開立支票交付陳忠賢，係作為給付系爭房地租金使用，被上訴人並未退出承租人之列等情，似非無據。原判決對證人陳忠賢到庭所為證述內容，可否採信，未置乙詞，原審在未給予上訴人閱覽刑事偵查卷宗內容情形下，且未將證人陳忠賢於偵查中之證述及其與陳淄臨間附於偵查卷宗之對話譯文，與證人陳忠賢到庭證述內容有無不一致之情形，予以調查何者與事實相符，逕採證人陳忠賢於桃園地檢署檢察官訊問之證詞，及陳忠賢與陳淄臨間附於偵查卷宗之對話譯文為證，而為不利於上訴人之判決，自屬速斷，即有判決不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定，及判決不備理由之違背法令。 　㈥原審依台北富邦銀行交易明細，認系爭房地之租金，均為 陳 淄臨將款項足額匯入被上訴人帳戶後予以支付，系爭房 地應為陳淄臨運作，因而認被上訴人已向陳忠賢退租系爭 房地等情，固非無見。然依卷內該富邦銀行交易明細所示，107年8月份押租金12萬元，陳淄臨僅匯入75,000元，尚有45,000元未足額，係訴外人李漢揚匯入45,000元；107年8月份租金6萬元，陳淄臨僅匯入40,000元，尚有20,000元未足額；107年9月份租金6萬元陳淄臨並未匯款，係訴外人陳景樺匯入6萬元；107年10月份租金6萬元，陳淄臨僅匯入50,000元，尚有10,000元未足額；108年2月份租金6萬元，陳淄臨並未付款，係訴外人張碧娥匯入6萬元（原審卷1第45至57頁）。原審就押租金，與107年8月、9月、10月及108年2月份等租金，均遽以認定陳淄臨已足額匯款，原判決就此部分之事實認定已乏證據支持。又匯款之原因事實，不一而足，原審以訴外人陳景樺、張碧娥之匯入款等同代替陳淄臨之匯入款，未再就其等匯入原因予以調查，即遽以採信，亦有不適用行政訴訟法第133條之應依職權調查規定，及判決不備理由之違背法令。 　㈦綜上所述，原判決既有前述違背法令事由，並影響判決結論 ，上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄，即有理由。又因本件事證尚有未明，有由原審再為調查審認的必要，本院尚無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審高等行政訴訟庭更為適法的裁判。 六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第260條第1項，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　10　　月　　7 　　日 最高行政法院第四庭 審判長法官 王 碧 芳 法官　鍾　啟　煒 法官　陳 文 燦 　　　　　　　　　　　　　　　法官　林 秀 圓 法官　王　俊　雄 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　113 　年　　10　　月　　7 　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　張 玉 純