漁業法

最 高 行 政 法 院 判 決 112年度上字第331號 上 訴 人 林志謙 訴訟代理人 張漢榮 律師 被 上訴 人 農業部 代 表 人 陳駿季 訴訟代理人 李荃和 律師 謝怡宣 律師 上列當事人間漁業法事件，上訴人對於中華民國112年3月23日臺 北高等行政法院111年度訴字第903號判決，提起上訴，本院判決 如下： 　　主 文 一、上訴駁回。 二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。　 　　理 由 一、被上訴人代表人由陳吉仲變更為陳駿季，茲據新任代表人具 狀聲明承受訴訟，核無不合，合先敘明。 二、上訴人所有○○000號漁船（000-0000，下稱系爭漁船），於 民國110年12月2日在新北市龜吼漁港（下稱龜吼漁港），經海洋委員會海巡署偵防分署基隆查緝隊等單位查獲自中國大陸三砂地區（下稱大陸地區）走私烏魚18,984公斤、白鯧19公斤及烏魚子1.2公斤（下稱系爭漁產品）。被上訴人以上訴人身為漁業人未以系爭漁船合法從事漁業，與船長、船員從事走私系爭漁產品之非漁業行為，影響國內市場經濟，且正值國際間嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19，下稱新冠肺炎）疫情嚴峻，系爭漁船人員倘與境外人士接觸，船長及船員可能有極高染疫風險，返港後亦將成為防疫破口，影響國人健康，違規情節重大，違反漁業法施行細則第33條第1款規定，乃依漁業法第10條第1項及第11條之1第3項規定，以110年12月20日農授漁字第1101327482號行政處分書（下稱原處分）撤銷系爭漁船漁業執照，自即日起失其效力，如原處分送達時系爭漁船已出港，請於送達次日起15日內返港。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。案經臺北高等行政法院（下稱原審）111年度訴字第903號判決（下稱原判決）駁回後，上訴人遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄；原處分及訴願決定均撤銷。 三、上訴人起訴主張、被上訴人在原審的答辯，均引用原判決 的記載。 四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： 　㈠上訴人為系爭漁船所有人，其搭乘系爭漁船於110年11月28日 自龜吼漁港出海，未經主管機關許可直接航向大陸地區裝載系爭漁產品後，於110年12月2日返回龜吼漁港，上訴人違反懲治走私條例第12條、第2條第1項之刑事犯罪部分，業經臺灣基隆地方法院（下稱基隆地院）111年度訴字第198號刑事判決處罪刑，是系爭漁船由上訴人使用於出海時，故意違法從事非漁業之走私行為，應堪認定。 　㈡行為時（110年8月6日修正發布，下同）漁船及船員涉案走私 處分原則（下稱走私處分原則，111年12月14日修正並更名：漁船及船員從事走私偷渡之非漁業行為處分原則）第3點第1項之規定，在新冠肺炎疫情嚴重期間已被排除適用，應由被上訴人依個案事實情節輕重，直接依漁業法第10條規定分別核予行政處分。上訴人上開違法從事非漁業之走私行為時正屬新冠肺炎疫情嚴峻之際，其等前往高風險國家之大陸地區與當地人士接洽載運系爭漁產品，當然大幅提昇自身染疫風險，若其等走私返回龜吼漁港未經查獲，沒有經過集中檢疫隔離程序即返回我國社區，亦大大增加他人感染新冠肺炎的危險，應該當漁業法第10條第1項所稱「情節重大」要件，原處分關於情節重大此一不確定法律概念之事實認定、法律解釋及涵攝均無錯誤，被上訴人依漁業法第10條第1項、走私處分原則第3點第2項規定，以原處分撤銷系爭漁船漁業執照，應無違誤。又被上訴人依據漁業法第10條第1項明文規定的法律效果，為維持行政秩序、達成行政任務，以管制性不利益處分之原處分撤銷系爭漁船漁業執照，不涉及裁量，與比例原則無關。 　㈢依走私處分原則第2點第2款、第3款規定可知，上開規定僅是 要求各級漁政機關，遇有檢察署、法院、稅務機關不同的處置，應有相對應的作為而已。實則原處分的合法性，與地方檢察署檢察官是否偵結起訴、法院有無對船員判決有罪、有無宣告沒收漁船等情，並無關係，被上訴人身為漁業法中央主管機關，本得依法認定事實適用法律，其他機關所為之處置對被上訴人不具拘束力，上訴人僅以臺灣基隆地方檢察署檢察官對上訴人提起公訴前，被上訴人即作成原處分，遽論原處分違法云云，為不可採。綜上，被上訴人審酌上訴人於新冠肺炎疫情高峰期間，以系爭漁船至大陸地區進行走私行為，造成染疫之高度可能性，以原處分撤銷系爭漁船漁業執照，其認事用法均無違誤，訴願決定予以維持，核無不合，爰判決駁回上訴人在原審之訴。 五、本院按： 　㈠漁業法之制定，乃係為保育、合理利用水產資源，提高漁業 生產力，促進漁業健全發展，輔導娛樂漁業，維持漁業秩序，改進漁民生活。漁業法第3條規定：「本法所稱漁業，係指採捕或養殖水產動植物業，及其附屬之加工、運銷業。」第4條第1項規定：「本法所稱漁業人，係指漁業權人、入漁權人或其他依本法經營漁業之人。」第10條第1項規定：「漁業人違反本法或依本法所發布之命令時，中央主管機關得限制或停止其漁業經營，或收回漁業證照1年以下之處分；情節重大者，得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照。」第11條之1第3項規定：「漁船於中央主管機關依第10條第1項或第11條第1項規定處分前已出港，或違反前2項規定出港者，中央主管機關應命其限期返港。」被上訴人依漁業法第70條授權規定訂定漁業法施行細則第33條第1款規定：「漁業人或漁業從業人於出海或作業時，不得有左列行為：一、違法從事非漁業行為。」前開細則規定，與漁業法促進漁業健全發展，維持漁業秩序之立法目的相合，並未逾越母法範圍，與法律保留原則尚無違背，自得作為漁業法第10條第1項處罰構成要件之補充規範。又漁業法施行細則第33條第1款所稱「作業」，當指漁業人在出海之外，利用經主管機關核可之漁船以經營其漁業之行為。準此，漁業人依法僅能使用漁船，從事經許可之漁業行為合法經營漁業，不得經營非漁業行為；如有違反，即符合漁業法第10條第1項規定之處罰構成要件，主管機關當視其情節之輕重，處以限制或停止其漁業經營，或收回漁業證照1年以下之處分；至情節重大者，得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照。又漁業法第10條第1項所稱「情節重大」，係不確定法律概念，應就具體案件，斟酌行為人違失行為之動機、目的、手段、違反法令義務之程度，及對社會安全秩序所生之危害程度是否影響重大等客觀情形，予以整體判斷認定。 　㈡被上訴人為齊一各級漁政主管機關處理漁船及船員違反漁業 法並涉及走私案件時採取何種措施及如何行使裁量權，避免對於相同事件恣意為不同裁罰之專斷或差別待遇，乃訂定走私處分原則(111年12月14日修正名稱為「漁船及船員從事走私偷渡之非漁業行為處罰原則」)，核其性質乃被上訴人為協助下級機關認定事實及行使裁量權而訂頒之裁量基準，屬行政程序法第159條第2項第2款規定之行政規則。走私處分原則第3點第1項規定：「對經各級漁政主管機關認定走私之漁船及船員，本會將依漁業法第10條規定，按附表所列基準分別核予行政處分。」其附表之處分基準，就走私一般物品（含未稅菸酒及農、漁畜產品），則依涉案漁船經其他機關沒收或沒入、經檢察機關變價（賣）及前2種以外情形，分別撤銷漁業證照、收回漁業證照6個月，及按完稅價格、違規次數及船主是否經判決有罪等因素，收回漁業證照1年至2個月以下。嗣被上訴人於110年8月6日於走私處分原則第3點增訂第2項，明定「嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）疫情期間走私之漁船或船員，本會依個案事實情節輕重，依漁業法第10條規定分別核予行政處分，不適用前項規定。」乃考量新冠肺炎疫情期間，漁船或船員於海上從事走私行為，勢將接觸境外船舶或不明人士而有染疫風險，於返港後將造成國內防疫破口或負擔，增加疫調之困難，也將危及國人健康，為遏阻漁船於新冠肺炎疫情期間從事走私之不法行為，故明定排除處分基準之適用。經核走私處分原則第3點第2項之規定，乃回復母法漁業法第10條第1項規定所賦予的裁量權，並無違反漁業法為維持漁業秩序之立法目的，未逾越母法規定或增加法律所無限制，且文義明顯易懂，目的明確，非一般人難以理解，並可經由司法審查加以確認，自符合憲法第23條法律保留原則及明確性原則。是對疫情期間走私之漁船或船員核予處分，即應由被上訴人依個案具體事實情節輕重，依漁業法第10條第1項規定予以核處，不適用處分基準之規定。原判決就走私處分原則第3點第1項之規定，在新冠肺炎疫情嚴重期間已被排除適用，應由被上訴人依個案事實情節輕重，直接依漁業法第10條規定分別核予行政處分，所持見解，並無違誤。上訴意旨主張漁業法並未授權被上訴人得就新冠肺炎疫情期間訂立特別處罰規定，走私處分原則第3點第2項規定，欠缺法律授權依據，違反法律保留原則，應屬無效，本件應回歸適用走私處分原則第3點第1項規定，原判決就此有理由不備之違法云云，自無足採。 　㈢經查，上訴人乃系爭漁船之所有人並領有漁業執照，於110年 11月28日疫情期間，上訴人搭乘系爭漁船，自龜吼漁港出海，未經主管機關許可直接航向大陸地區裝載系爭漁產品後，於110年12月2日11時許在龜吼漁港返港，經查獲系爭漁船裝載系爭漁產品，上訴人違反懲治走私條例第12條、第2條第1項之刑事犯罪部分，亦經基隆地院判處罪刑等情，為原審依法認定之事實，核與卷內證據相符。故依上揭規定及說明，上訴人既為漁業法規定之漁業人，自應遵守於出海或作業時不得違法從事非漁業行為之規定，然其經營漁業之系爭漁船，於新冠肺炎疫情期間出海作業時，載運系爭漁產品走私進口，顯已違反漁業法施行細則第33條第1款規定。又系爭漁船從事走私系爭漁產品之違法行為，嚴重違反被上訴人核發系爭漁業執照予上訴人之目的，不僅損害漁業形象，並影響國內市場經濟、國人健康，復於新冠肺炎疫情期間，正值各國無不採行各項措施以杜絕新冠肺炎進入國境、防止疫情擴散，然系爭漁船於疫情期間直航大陸地區，走私系爭漁產品高達1.9噸，在搬運期間，船長及船員與不明人士接觸，增加染疫風險，並且疫調困難，返港後極易成為防疫破口而致新冠肺炎進入國內社區，讓國人暴露在高度染疫的風險中，增加國內防疫負擔及伴隨可能產生疫情之危害。被上訴人審酌上訴人故意違法從事走私系爭漁產品，違規情節重大，依漁業法第10條第1項規定，以原處分撤銷被上訴人漁業執照，自即日起失其效力，如原處分送達時系爭漁船已出港，請於送達次日起15日內返港，與比例原則無違，並無裁量違法，原處分於法自無違誤。原判決就原處分定性為管制性不利益處分，理由雖有未當，惟其維持原處分而駁回上訴人之訴，結論並無不合，仍應予維持。上訴意旨主張系爭漁船第1次遭查緝涉嫌作為走私之工具，且事後上訴人及其他船員並未因與國外人士接觸而致生疫情破口，原處分未考量上訴人違章行為次數、違章行為所生之具體危害暨違章行為可獲利之程度，即採取最重之撤照處分，違反比例原則，原判決有適用法規不當及理由不備之違法云云，並無可採。 　㈣行政罰法第26條第1項規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違 反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」蓋一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定時，由於刑罰與行政罰同屬對不法行為之制裁，而刑罰之懲罰作用較強，故依刑事法律處罰，即足資警惕時，實無一事二罰再處行政罰之必要。且刑事法律處罰，由法院依法定程序為之，較符合正當法律程序，應予優先適用。但罰鍰以外之沒入或其他種類行政罰，因兼具維護公共秩序之作用，為達行政目的，行政機關仍得併予裁處（該法條之立法理由參照）。而漁船及船員若有走私行為，除主管機關依漁業法相關規定為行政裁處（諸如撤銷漁業證照、收回漁業證照、停止漁業經營、繳回該違規航次漁業動力優惠用油補貼款等）外，亦可能觸犯刑事犯罪（諸如違反懲治走私條例、菸酒管理法、海關緝私條例等規定之罰責），涉及前揭行政罰法第26條第1項有關刑事優先原則或刑罰與其他種類行政罰競合併罰之問題。基此，被上訴人訂定走私處分原則第2點第2款、第3款規定：「各級漁政主管機關於接獲查緝機關通知後，應採取下列措施：……。㈡檢察機關對船員緩起訴處分或經法院對漁船宣告沒收、對船員判決有罪、緩刑或經關稅、財稅等機關對漁船核予沒入、對船員核予罰鍰處分之案件，應檢齊涉案漁船（含船主）及船員（即行為人及共同行為人）之違規事證、筆錄、處分書或判決書等相關資料，填具處分建議表，核報本會依漁業法予以處分。㈢對經檢察機關不起訴處分確定或經法院為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑之裁判確定或未經關稅等相關機關處分之案件，應依違規事證認定有無違反漁業法，經認定無違規事實或違規事證不足時，應敘明不予處分之理由核報本會。」即在處理前述「一事不二罰」之問題，避免人民同一行為同時受有刑事處罰與罰鍰、同時沒收與沒入之情形，非謂漁政主管機關基於走私處分原則，一律僅能在檢察、審判機關為處分或裁判後，方能為行政裁罰。衡諸漁業主管機關基於行政目的撤銷漁業執照，其與刑事犯罪處罰間得予併罰，並無刑事優先之適用。被上訴人未待上訴人刑事案件終結，即作成原處分，於法並無違誤。上訴意旨主張依走私處分原則第2點第2款、第3款規定，被上訴人於上訴人所涉違反懲治走私條例偵查終結前即作成原處分，於法有違，被上訴人未考量上開情形，即作成最重之撤銷漁業證照之處分，為行政怠惰，原處分違反走私處分原則及漁業法第10條規定，原判決有適用法規之違法云云，核屬主觀一己之見解，自無足採。 　㈤綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決駁回上訴人在原 審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。 六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　10　　月　　7 　　日 最高行政法院第四庭 審判長法官 王 碧 芳 法官　鍾　啟　煒 法官　陳 文 燦 　　　　　　　　　　　　　　　法官　林 秀 圓 法官　王　俊　雄 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　113 　年　　10　　月　　7 　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　張 玉 純