衛星廣播電視法

臺北高等行政法院判決 高等行政訴訟庭第五庭 112年度訴更一字第10號 113年11月28日辯論終結 原 告 中天電視股份有限公司 代 表 人 梁天俠 （董事長） 訴訟代理人 李建慶 律師 陳少璿 律師 被 告 國家通訊傳播委員會 代 表 人 陳崇樹（代理主任委員） 訴訟代理人 魏啓翔 律師 上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服被告中華民國108 年8月6日通傳內容字第10800263880號裁處書，提起行政訴訟， 經最高行政法院發回本院更為審理，本院更為判決如下： 主 文 原處分撤銷。 第一審及發回前上訴審訴訟費用均由被告負擔。 　　事實及理由 壹、程序事項： 　　原告代表人原為廖麗生，於本件訴訟中變更為梁天俠，並據 其新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第157頁）；另被告代表人原為陳耀祥，於訴訟進行中先後變更為翁柏宗、陳崇樹，由其等先後具狀聲明承受訴訟（本院卷第437-439頁；第455-457頁），上開承受訴訟核無不合，均應予准許。 貳、爭訟概要： 原告依衛星廣播電視法（下稱衛廣法）申請許可經營之「中天新聞台」頻道，於民國108年4月2日7時24分許播出「扁錄影罵韓小韓粉邊哭邊罵"為什麼要罵韓國瑜"」、「後援會粉絲團力挺影片增!女童甜喊"韓國瑜加油"」及「"下一代需要您救臺灣"婦攜姪女拱韓選總統」之相關新聞，內容如下：⒈主播導言：「高雄市長韓國瑜的人氣很高，不只大人們喜歡，小朋友更是把他當成偶像來崇拜，就有女童希望他可以出來選總統，還有10歲的小朋友看到陳水扁罵他，都哭了」。⒉記者旁白：「韓國瑜大陸行拚外銷，卻被前總統陳水扁錄影片，大罵20分鐘，讓不少市民很生氣，連小韓粉都看不過去……，邊哭邊罵眼淚掉不停，10歲小妹妹非常崇拜韓國瑜，見韓市長幫農民找出路還要被罵，真的很不捨……，韓國瑜高人氣，後援會粉絲團愈來愈多家長上傳小朋友的影片力挺韓國瑜……，睜大眼睛搭配超酷表情，小女童加油力道百分百……，就是要支持韓市長，還有2歲萌娃希望他出來選總統。大人喊一句，女童跟著附和，女童姑姑還PO文註記希望韓國瑜選總統，下一代真的需要您救救臺灣，也喊出眾多韓粉的心內話」（下稱系爭新聞），已違反衛廣法第27條第3項第2款規定，被原告乃依同法第53條第2款規定，以108年8月6日通傳內容字第10800263880號裁處書（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）600,000元罰鍰。原告不服，遂提起行政訴訟，並聲明：原處分撤銷。經本院於109年4月16日以108年度訴字第1618號判決（下稱前審判決）判決駁回，復提起上訴，經最高行政法院以109年度上字第637號判決（下稱發回判決）廢棄前審判決，發回本院更為審理。 參、原告主張要旨及聲明 一、主張要旨略以： ㈠本件被告僅遴選10人組成108年第7次廣播電視節目廣告諮詢會議（下稱系爭諮詢會議），核與廣播電視節目廣告諮詢會議設置要點（下稱設置要點）第7點規定，應遴選19人組成諮詢會議之規定不合。另系爭諮詢會議10名諮詢委員中，有2名委員認為系爭新聞未涉違法，不予處理或發函改進即可；有8名委員認為系爭新聞已違法，差距僅有6票，如被告確實遵照設置要點第7點規定遴選並通知19名諮詢會議委員出席系爭諮詢會議，經諮詢會議委員到會討論交換意見後，投票結果是否仍維持目前予以核處之處理建議，實有疑問，且復未見被告7名委員於108年7月10日國家通訊傳播委員會第864次委員會議（下稱系爭委員會議）對於系爭諮詢會議之建議處理方式有何實質討論，原處分之裁罰理由亦係片面援引系爭諮詢會議對原告之不利意見。換言之，漏未遴選並補通知該9名諮詢會議委員之瑕疵，已達足以變動系爭諮詢會議處理建議之程度，被告委員會議在資訊、見解尚未齊全之情況下作成原處分，自有判斷上之遺漏，原處分之適法性即受動搖，應予以撤銷。 　㈡依發回判決意旨，被告如欲以衛廣法第27條第3項第2款裁罰 原告，應依證據判斷系爭新聞是否確實對收視之兒童或少年身心健康造成侵害，而非僅憑主觀臆測即可裁罰。系爭諮詢會議所提出審查意見充斥主觀臆測，欠缺任何證據，且被告系爭委員會議亦僅就系爭諮詢會議所建議之案件擬處方式予以決議，並未就系爭新聞是否已妨害收視兒童或少年身心健康為實質認定，換言之，諮詢會議及委員會議皆僅以「主觀上之臆測」認定，未實質認定系爭新聞有何「妨害收視兒童或少年身心健康」之具體事實，原處分顯然具有不符證據法則及理由不備之違法。 　㈢依發回判決意旨，原告有無違反衛廣法之判斷基準應係「播 出系爭新聞是否對收視兒童或少年身心健康造成侵害」，而非「影片中兒童或少年之身心健康是否受到侵害」，原處分理由中提及包含「系爭新聞以身心尚未成熟兒童為主體，呈現兒童支持特定政治人物，明顯將兒童視為宣傳工具，侵害兒童人格利益及自主權」、「消費小朋友，大人在旁誘導，全程未打馬賽克」等，顯然已將「收視兒童或少年之身心建康」及「影片中兒童或少年之身心健康」嚴重混淆，顯有適用法規不當之違法。 　㈣遍觀衛廣法，立法者未賦予被告「得干涉新聞內容」之權限 ，且民主國家中亦不可能讓行政機關具有決定新聞內容之權力，惟原處分竟於法無明文授權的情形下，擅自決定原告應製播之新聞內容，並以此為由裁罰原告，不僅違反法律保留原則，此在民主社會中實亦殊難想像。再者，原處分僅空泛記載系爭新聞全程未打馬賽克及變聲處理，對兒童或少年身心健康自有不良影響云云，並未說明為何予以馬賽克及變聲處理即可避免妨害收視兒童或少年身心健康。換言之，原處分於法無明文規定的情形下，擅自決定系爭新聞內容應為「馬賽克及變聲處理」，並以此為由裁罰原告，違反法律保留原則，且嚴重斲傷新聞自由。再中華民國衛星廣播電視事業商業同業公會新聞自律執行綱要（下稱自律執行綱要）十九、三之規定，可知第3點係針對使用之第三方影音素材若有血腥、暴力、恐怖等畫面，應做好馬賽克、變色或定格處理，然系爭新聞使用之影音並未涉及血腥、暴力、恐怖情節，自不適用該規定，故依上開自律執行綱規定內容觀之，系爭新聞未為「馬賽克及變聲處理」亦無違反新聞自律執行綱要相關規範甚明。 二、聲明：原處分撤銷，第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告 負擔。 肆、被告答辯要旨及聲明 一、答辯要旨： 　㈠諮詢會議之召集及其所為之建議，既僅屬被告「內部審議多 元辯論基礎之參考機制之一」，非被告蒐集資訊之單一管道，更非必要之途徑或程序，不論其個別委員意見或透過會議而產生之處理建議，對被告系爭委員會議並無拘束力，當被告系爭委員會議採合議制方式作成裁罰處分之意思決定時，則就「是否合於裁罰要件」所需相關事實資料自為審議，即為已足。換言之，只要被告之決策本身經正當程序形成，即無因系爭諮詢會議組織成員不合於設置要點，即可認被告決策有決策瑕疵。職此，本件原處分既是經由系爭委員會議合法審議並為決議之情形，系爭諮詢會議之召集程序及建議，自非屬原處分之合法性前提甚明，故原告指稱若諮詢會議程序有重大瑕疵，即可進一步推論原處分不具合法性應不可採。 　㈡系爭諮詢會議召集過程，乃先由被告主任委員圈選超過19人 之諮詢委員共計為23人，並經業務承辦以電子郵件聯繫受圈選之23名全體諮詢委員請其勾選可出席與會之時間及回覆意願，嗣經業務承辦單位統計諮詢委員陸續回覆可出席之時間後，訂定開會時間，此後再由業務承辦單位通知受圈選之23名全體諮詢委員，於會議召開前並對陸續有確認其可出席之諮詢委員（共計10人）另繕發通傳內容字第10848017380號開會通知單。至諮詢會議召開當日，實際有到會出席之諮詢委員人數總計10人，已達設置要點第7點所定出席人數至少需達遴選委員（19人）人數半數（10人）之規定。於系爭諮詢會議，諮詢委員中表示意見為「未違法」者僅有2人，表示意見為「違反衛廣法第27條第3項2款規定」者達8人，後者已超過該次出席諮詢委員人數（10人）之半數，爰依廣播電視節目廣告諮詢會議處理建議作業原則（下稱作業原則）第4點第1項「本會就諮詢會議所提處理建議作業原則如下：（一）獲過半數出席諮詢委員共識之處理建議，依其建議提請本會委員會議審議。……」之規定，將其處理建議提請系爭委員會議進行審議，準此，前述被告遴選諮詢委員之過程，以及該諮詢會議之出席委員人數，均已符合設置要點第7點所定之規定，且得以兼顧行政作業上之效率。又系爭諮詢會議表示意見為違反衛廣法第27條第3項2款規定之諮詢委員已過出席諮詢委員之半數，而將該處理建議提請系爭委員會議審議。綜上，前述由被告先圈選超過19位之諮詢委員名單之行政慣例作法，乃為求兼顧行政效率，且使出席之諮詢委員具備足夠之多元性，能夠達到設置要點第7點所定之人數，避免因諮詢委員人數不足而無法召開會議乃致延宕行政作業之行政積極作為。被告雖非直接遴選19人諮詢委員，但確實按前述作業方式順利且更有效率實質達成「19人之遴選母數」、「遴選母數2分之1以上出席」之結果，符合設置要點第7點之規定，足以實踐擴大參與及廣納多元意見，落實國家通訊傳播通傳委員會組織法（下稱組織法）第10條第6項之意旨，且此既屬被告行政運作慣例，非單對原告系爭新聞為之，更無違反無正當理由為差別待遇或平等原則。 　㈢依司法院釋字第364號解釋理由書及釋字第509號解釋文意旨 ，又衛廣媒體係人民表達思想與言論之重要管道，於製播新聞及評論時，係利用衛星進行聲音或視訊信號之播送表達言論，以供公眾收聽或收視，而受憲法第11條言論自由之保障，且國家應給予最大限度之維護。然此種保障並非絕對，立法者仍得考量衛星廣播電視之特性對之加以限制，而立法者藉由衛廣法第27條第3項第2款規定，課予衛廣媒體製播新聞節目時負有不得妨害兒童或少年身心健康之義務，倘有違反，被告即得依衛廣法第53條第2款規定予以裁罰。再者，兒童因身心發展尚未成熟，若新聞內容呈現不利兒童身心發展之內容，易引起閱聽兒童模仿、驚惶、不安之情緒或對閱聽兒童造成其他負面影響，故衛廣法第27條第3項第2款規定禁止衛星電視事業播送「妨害兒童或少年身心健康」節目之義務，藉此保障因此收視之兒童於接觸大眾傳播媒體時，不致因其電視節目內容而受身心負面影響。而衛星電視事業所製播之電視節目經由衛星科技無遠弗屆的傳送，對於收視者之意念、思維產生一定的影響，苟若衛星廣電媒體呈現不利兒童身心發展之內容，易引起兒童模仿、驚惶、不安之情緒或對兒童造成其他負面影響。 　㈣系爭新聞藉由具體詳細之影音畫面，加上新聞旁白陳述與情 境塑造，以特寫、聚焦及刺激等方式，經由衛星電視於家戶電視螢幕播放，傳達兒童對選舉活動中某一特定候選人之偶像崇拜支持、兒童邊哭邊罵眼淚掉不停等螢幕特寫內容、哭泣聲音，此不僅有違受拍攝兒童之福祉及權益，更對於家戶電視機前身心發展尚未成熟、對成年人選舉事務仍處於懞懂未知或初步學習階段之閱聽兒童，令其見聞系爭新聞中成為主角（model）之同儕所為舉止演示，勢必對其意念、思維產生一定之刺激、影響，引發其模仿、驚惶、不安之情緒，造成收視兒童或少年產生負面之心理認知或自我評價，不利於閱聽兒童人格充分而和諧之發展，自屬妨害收視兒童或少年之身心健康，且此當為長年從事電視新聞製播之原告所得預見（包含預見其閱聽者包含兒童），應認原告於系爭新聞製作播出已有違反衛廣法第27條第3項第2款規定之過失。另外，本件被告審酌原告陳述意見，並綜合調查事證結果，認系爭新聞以身心尚未成熟兒童為主體，呈現兒童支持特定政治人物，明顯將兒童視為宣傳工具，侵害兒童人格利益及自主權，且全程未打馬賽克及變聲處理，妨害兒童或少年身心健康，已違反衛廣法第27條第3項第2款規定，裁處理由所載系爭影音內容「全程未打馬賽克及變聲處理」、「系爭新聞全程皆未打馬賽克及變聲處理，透過媒體廣傳後易造成負面影響，實不具教育意義且妨害兒童或少年身心健康」，即是著眼於保護收視系爭新聞影音內容之兒童或少年，足徵原處分乃認定系爭新聞之播出係不利於電視機前之收視兒童或少年人格和諧發展，對收視兒童或少年有不良影響，確有妨害兒童或少年身心健康。被告依同法第53條第2款規定裁處罰鍰，並將原告本次違法等級列為「嚴重」等級，2年內未具相同違法事證，依被告裁量基準及其「違法等級及適用裁處參考表（表四之三：適用範圍參考表三）」等規定，按違法情節及事業2年內受裁處次數等考量事項，分別採計30分及0分，合計總積分30分，對照違法等級及適用裁處參考表，係屬第3級，對應衛廣法第53條之裁處額度，應裁處60萬元，經系爭委員會議決議後以原處分裁處，於法並無不合。 　㈤原處分理由所載「且全程未打馬賽克及變聲處理，妨害兒童 或少年身心健康」一節，其意乃指衛星電視事業即便認為系爭新聞有採訪報導之價值或需要，但仍應避免對收視兒童或少年容易產生模仿、不安之影音細節內容，故對於系爭新聞內容中出現令人不安之畫面或聲音（例如女童面對鏡頭嚎啕大哭之特寫畫面及聲音），衛星電視事業自當採行諸如馬賽克或變聲等方式處理，以免透過媒體播出後對收視兒童或少年人格和諧發展有不良影響，否則若因未盡該注意義務有妨害兒童或少年之身心健康者，則構成衛廣法第27條第3項第2款「妨害兒童或少年身心健康」此一禁止義務之違反。換言之，「馬賽克」或「變聲」僅是原處分書就上開違法行為防免措施之舉例，原告亦得不為製播該新聞影音，或認有製播必要時採行其他適當之表現手法或影音畫面編輯措施（例如避免新聞上兒童哭泣之畫面過度特寫、剪輯時調整新聞上兒童之哭泣音量等，以降低在仿同效應上對於電視機前同年齡閱聽兒童之感官衝擊，以免強化閱聽兒童對系爭新聞內容之態度、印象或信念，而使該等兒童誤以為其參與此類成年人選舉活動是「正常的」、「應當的」而加以學習及模仿，終究造成同年齡兒童成長學習過程中之扭曲、負面心理影響）。而原處分所舉例之「馬賽克」或「變聲」等防免措施，乃國內廣播電視實務上為降低電視影音播出對收視觀眾心理感官衝擊之普遍使用方式，此參見自律執行綱要「第十九、第三方影音素材電視新聞製播處理」即可見，原處分舉例之「馬賽克」或「變聲」為現行實務上普遍接受之降低收視觀眾（本件為閱聽兒童）視覺與聽覺衝擊之方法範圍內，且達對閱聽兒童感官衝擊之效果可言。再者，於被告監理實務上，被告尚非要求電視事業於新聞製播上舉凡兒童哭泣均不可播出，或均須以馬賽克及變音處理，主要仍必須視個別新聞之呈現內容與表現手法。以系爭新聞而言，該影音畫面即便原告認為仍有製播新聞之價值或必要，原告亦當為影音呈現上之適當處理，以降低對閱聽兒童之感官刺激及衝擊。 二、聲明：原告之訴駁回，第一審及發回前上訴審訴訟費用由原 告負擔。 伍、爭點： 　　系爭諮詢會議是否違反設置要點第7條？若違反，是否對原 處分適法性有所影響？原處分所載原告對系爭新聞應為「馬賽克及變聲處理」之義務來源為何？系爭新聞是否違反衛廣法第27條第3項第2款「妨害兒童或少年身心健康」之規定？ 陸、本院之判斷： 一、前提事實： 前開爭訟概要欄之事實，有原處分（前審卷第35-45頁）、被告108年7月10日第864次委員會會議紀錄（前審卷第121-124頁）在卷可稽，堪予認定。 二、應適用之法令及法理：　 ㈠衛廣法第27條：「（第1項）衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業之分公司或代理商製播之節目及廣告內容應尊重多元文化、維護人性尊嚴及善盡社會責任。（第2項）製播新聞及評論，應注意事實查證及公平原則。（第3項）衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業之分公司或代理商播送之節目或廣告內容，不得有下列情形之一：一、違反法律強制或禁止規定。二、妨害兒童或少年身心健康。三、妨害公共秩序或善良風俗。四、製播新聞違反事實查證原則，致損害公共利益。（第4項）衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業之分公司或代理商涉有前項第四款情事者，應由該事業建置之自律規範機制調查後作成調查報告，提送主管機關審議。」、第53條：「衛星廣播電視事業、境外衛星廣播電視事業之分公司、代理商或他類頻道節目供應事業有下列情形之一者，處新臺幣二十萬元以上二百萬元以下罰鍰，並得令其停止播送該節目或廣告，或採取必要之更正措施：一、違反第二十四條規定。二、違反第二十七條第三項第二款至第四款或第六十四條第一項準用第二十七條第三項第二款至第四款規定。」 　㈡設置要點第3點：「諮詢會議置諮詢委員39至51人，諮詢委員 由下列會外人員組成，其中任一性別代表不得少於三分之一：（一）專家學者十九至二十三人。（二）公民團體代表十五至十九人。（三）內容製播實務工作者五至九人。」、第7點：「諮詢會議委員由本會主任委員視議案需要，自第三點諮詢委員名單中遴選十九人與會。前項遴選之委員至少有二分之一出席，始得開會。」、第9點：「出席委員應就當次議案提出書面審查意見，並就涉嫌違法議案，勾選下列建議處理方式並簽註意見：（一）應予核處，並加註違規情節輕重。（二）發函改進。（三）不予處理。有關諮詢會議之議案審查、討論、諮詢意見彙整及建議方式之處理原則，另訂要點規定。」 　㈢作業原則第2點：「涉有違反兒童及少年保護、公序良俗、內 容分級或其他違法情節之節目或廣告內容處理，先提請諮詢會議討論並作成處理建議後，再提請本會委員會議審議。、第3點：「諮詢會議開會前，本會幕僚單位應先就案件違法事實與法律構成要件之涵攝作分析整理；諮詢會議可參考幕僚單位之分析意見，協助審酌及確認個案事實與法規範構成要件是否相符及其可能造成之影響，以作成處理建議，其餘涉及行政裁罰之裁量等，仍由本會委員會議依職權為之。」 　㈣國家通訊傳播委員會裁處違反廣播電視法及衛星廣播電視法 案件裁量基準（下稱裁量基準）第2點：「本會裁處違反廣播電視法及衛星廣播電視法案件違法行為評量表（以下簡稱評量表，表一、表二與表三）及違法等級及適用裁處參考表（表四之一、表四之二及表四之三），適用於下列違法案件：（一）依廣播電視法第四十三條至第四十四條、第四十四條之一第一款、第四十四條之二、第四十五條第一項第二款、第四十五條之一或第四十五條之三裁處者。但違反廣播電視法第二十一條第一款之案件，須經其他法律明定本會為目的事業主管機關，且具體明確規定廣播電視事業應盡之法律義務，始得裁處之。（二）依衛星廣播電視法第四十六條至第六十三條裁處者。但違反衛星廣播電視法第二十七條第三項第一款之案件，須經其他法律明定本會為目的事業主管機關，且具體明確規定廣播電視事業應盡之法律義務，始得裁處之。（三）依其他明定本會為目的事業主管機關名義之法律裁處者。」 　㈤兒童及少年福利與權益保障法（下稱兒少法）第7條第2項第1 至3款、9款、16款規定：「主管機關及目的事業主管機關均應辦理兒童及少年安全維護及事故傷害防制措施；其權責劃分如下：一、主管機關：主管兒童及少年福利政策之規劃、推動及監督等相關事宜。二、衛生主管機關：主管婦幼衛生、生育保健、早產兒通報、追蹤、訪視及關懷服務、發展遲緩兒童早期醫療、兒童及少年身心健康、醫療、復健及健康保險等相關事宜。三、教育主管機關：主管兒童及少年教育及其經費之補助、特殊教育、學前教育、安全教育、家庭教育、中介教育、職涯教育、休閒教育、性別平等教育、社會教育、兒童及少年就學權益之維護及兒童課後照顧服務等相關事宜。……九、通訊傳播主管機關：主管兒童及少年通訊傳播視聽權益之維護、內容分級之規劃及推動等相關事宜。……十六、其他兒童及少年福利措施，由相關目的事業主管機關依職權辦理。」㈥電視節目分級處理辦法（下稱分級處理辦法）第3條：「電視事業應依本辦法之規定，將節目分為下列五級，標示分級標識（如附圖），並依附表一規定時段播送，且不得違反附表二所列不得播出之例示：一、限制級（簡稱『限』級）：未滿十八歲之人不宜觀賞。二、輔導十五歲級（簡稱『輔十五』級）：未滿十五歲之人不宜觀賞。三、輔導十二歲級（簡稱『輔十二』級）：未滿十二歲之兒童不宜觀賞。四、保護級（簡稱『護』級）：未滿六歲之兒童不宜觀賞，六歲以上未滿十二歲之兒童需父母、師長或成年親友陪伴輔導觀賞。五、普遍級（簡稱『普』級）：一般觀眾皆可觀賞。」 三、系爭諮詢會議及系爭委員會組織、程序合法性審查： 　㈠被告為通訊傳播相關法令之主管機關，以維護通訊傳播領域 多元價值思考為其設立目標，為依據法律獨立行使職權，自主運作，不受其他機關指揮監督之獨立機關（中央行政機關組織基準法第3條第2款參照）。然為強化被告決策之正當性，組織法第10條第6項規定：「委員會議開會時，得邀請學者、專家與會，並得請相關機關、事業或團體派員列席說明、陳述事實或提供意見。」被告為執行上述規定，與進一步擴大公民參與及廣納社會多元觀點，於102年12月3日下達修正設置要點，被告另依該設置要點第9點第2項規定訂定作業原則，上述設置要點及作業原則，為被告依行政程序法第159條規定就機關內部組織及業務處理方式所訂頒之行政規則。依該等規定可知，被告處理涉及違反兒童及少年保護的節目或廣告內容時，應先由被告之主任委員自39至51人的諮詢委員名單中遴選19人組成諮詢會議，經19名委員至少2分之1（即10人）出席開會，參考被告幕僚單位就案件違章事實與法律構成要件之涵攝的分析整理及討論後，作成應予核處、發函改進或不予處理的處理建議，再提請被告系爭委員會議審議(設置要點第3點、第7點、第9點、作業原則第2點、第3點規定參照)。 　㈡經查，本件被告依諮詢會議召集程序之執行慣例，由主任委 員先圈選超過19位之諮詢委員名單，再依該圈選名單電郵通知諮詢委員就可開會之日期回報出席意願，並告知會議出席人員至多為19位，復依委員回復之時間順序排定，凡有超過設置要點第7點遴選委員2分之1（即10人以上）時，則會以該多數諮詢委員可出席之日期作為開會日期，並以電郵通知圈選名單之所有委員確定之開會時間及預計出席委員名單，後續並依此繕發開會通知。而本件本件諮詢會議召集過程，先由被告主任委員依前述方式，圈選超過19人之諮詢委員共計為23人（本院卷第265頁），經業務承辦單位於108年5月27日以電子郵件聯繫受圈選之23名全體諮詢委員請其勾選可出席與會之時間及回覆意願（本院卷第267頁），並於前開電子郵件內載明：「……三、出席會議之委員，至多為19位，將按回覆時間順序排定。四、確定開會日期後，開會通知單僅針對回覆可參加之委員寄發（且係按回覆可參加之時間順序，至多19位委員）。」等語。嗣經業務承辦單位統計諮詢委員陸續回覆可出席之時間後，訂定開會時間為「108年6月19日下午14時」，此後再由業務承辦單位於108年5月31日通知前述受圈選之23名全體諮詢委員：「經調查各位諮詢委員時間，本會訂於108年6月19日下午、6月25日下午、6月26日下午分別召開108年第7、8、9次節目廣告諮詢會議 各場次出席名單如下，煩請各位諮詢委員確認並準時出席，謝謝您﹗其中，要特別拜託6月19日的出席委員，由於目前出席人數剛好是最低開會人數10人，因此要麻煩委員們當日務必準時出席，否則將流會。再次感謝委員們的協助與參與！」、「第7次會議6月19日14：00……10位」等語（本院卷第269頁），於會議召開前之108年6月17日，對於陸續有確認其可出席之諮詢委員（共計10人）另繕發通傳內容字第10848017380號開會通知單（本院卷第271頁）。至108年6月19日諮詢會議召開當日，實際有到會出席之諮詢委員人數總計10人，此有該次諮詢會議簽到表（本院卷第273頁），已達諮詢會議設置要點第7點所定出席人數至少需達遴選委員（19人）人數半數（10人）之規定。於該次諮詢會議，諮詢委員中表示意見為「未違法」者僅有2人，表示意見為「違反衛廣法第27條第3項2款規定」者達8人，後者已過該次出席諮詢委員人數（10人）之半數，爰依諮詢會議處理建議作業原則第4點第1項「本會就諮詢會議所提處理建議作業原則如下：（一）獲過半數出席諮詢委員共識之處理建議，依其建議提請本會委員會議審議。……」之規定，將其處理建議提請被告委員會議進行審議，此亦有系爭諮詢會議會議紀錄可稽（本院卷第275-277頁）。準此，前述被告遴選諮詢委員之過程，以及該諮詢會議之出席委員人數，均已符合設置要點第7點所定「遴選19人與會」、「遴選之19人委員至少有二分之一出席」之規定，亦即被告應實務作業之需要，採取上述遴選諮詢委員的方式，按照委員回報出席意願選擇最多19位諮詢委員，系爭諮詢會議有10位諮詢委員出席，已超過設置要點第7點所定開會之最低人數門檻，是被告執行系爭諮詢會議委員之遴選程序及開會通知，確已按照前開執行慣例之方式為之，其程序上尚未見有何瑕疵。另系爭委員會議之召開、組成及出席人數亦符合規定，此亦有會議紀錄及送達證書等在卷可稽，且為二造所不爭執，故委員會議組成之合法性亦可認定之，先此敘明。 四、系爭諮詢會議委員意見中整理如下：有2位認定原告未違法 之委員提出之建議改善事項為：「提醒拍攝兒童時宜注意其人格權及肖像權之保護。避免以誘導性之方式採集兒童意見作為新聞內容」、「新聞節目應客觀中立平衡報導。訪問女童政治新聞或許稍不當但尚未違法。小孩的政治表述是否適合新聞主體值得檢討」；餘8位委員認定原告違法之審查意見如下：「消費小朋友，大人在旁誘導，全程未打馬賽克」、「⑴本案明顯將兒童視為宣傳工具，並以6歲以下身心完全不成熟的兒童為主體，再連結到特定的政治人物，新聞製播的動機即是刻意影響公共利益。⑵對兒童身心的刻意誤導，新聞台的用心及違反兒少身心健康。」、「侵害兒童人格利益及自主」、「由於新聞畫面呈現的主題是兒童對某特定候選人的支持，但兒童是否願意被拍或這種呈現有無大人的操弄，兒少未來對於他在影片的呈現是否有感到不適，都要考量，且未作馬賽克的處理，此播出有違兒少身心健康」、「⑴大人拍小孩影片且上傳，小孩尚無成熟自主判斷力，欠妥。⑵media又加以引述，對小孩身心靈當下及未來影響較不妥。」、「畫面感覺有運用兒少連結特定政治人物，廣傳後可能會造成兒少長大後感到不適，影響孩子身心健康」、「雖為網路新聞，但過度引用『兒童』畫面片段截取，並由家人引導回答，造成仿效及影響兒童身心。」（上開10位委員依序下分別稱第1至10位委員，其等個人意見分別見原處分卷三第3至22頁，經被告於系爭諮詢會議滙整見同卷第23至25頁諮詢委員意見欄；又原處分卷三業經本院於113年7月31日準備程序期日當庭提示供原告閱覽，見本院卷第426頁）。 五、本件原處分內容節錄以下（前審卷第35-43頁）： 　㈠主旨：「受處分人經營之中天新聞台108年4月2日7時24分許 播出『扁錄影罵韓，小韓粉邊哭邊罵"為什麼要罵韓國瑜"』、『後援會粉絲圑力挺影片增！女童甜喊"韓國瑜加油"』及『下一代需要您救台灣"婦攜姪女拱韓選總統』之相關新聞内容，違反衛廣法第27條第3項第2款規定，依同法第53條第2款規定，處罰鍰新臺幣60萬元。」 　㈡事實「……二、系爭新聞以身心尚未成熟兒童為主體，呈現兒 童支持特定政治人物，明顯將兒童視為宣傳工具，侵害兒童人格利益及自主權，且全程未打馬賽克及變聲處理，妨害兒童或少年身心健康，此有本會節目側錄光碟可稽，已違反衛廣法第27條第3項第2款規定。」 　㈢理由及法令依據：「一、依衛廣法第27條第3項第2款規定：『 衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業之分公司或代理商播送之節目或廣告内容，不得有下列情形之一：…… 二、妨害兒童或少年身心健康。……』違反者，依同法第53條第2款規定，處新臺幣20萬元以上、200萬元以下罰鍰，並得令其停止播送該節目或廣告，或採取必要之更正措施。」、「二、另依國家通訊傳播委員會裁處違反廣播電視法及衛星廣播電視法案件裁量基準（以下簡稱裁量基準）第2點第2款規定，本會裁處違反廣播電視法及衛廣法案件違法行為評量表（以下簡稱評量表，表三，適用範圍：1.衛星電視事業、2.境外衛星廣播電視事業、3.他類頻道節目供應事業）及違法等級及適用裁處參考表（表四之三）適用於依衛星廣播電視法第46條至第63條裁處者；同裁量基準第5點規定，主管業務單位於適用違法行為評量表時，應審酌個案違法情節，勾選表内考量事項並加計積分後，對照遠法等級及適用裁處參考表，擬具適當之處分建議。依評量表（表三）規定，考量項目包括違法情節、2年内裁處次數及其他判斷因素等。」、「四、本會審酌調查事證及受處分人意見陳述，認為系爭新聞以身心尚未成熟兒童為主體，呈現兒童支去持特定政治人物，明顯將兒童視為宣傳工具，侵害兒童人格利益及自主權，且全程未打馬賽克及變聲處理，對兒童或少年身心健康有不良影響，已違反衛廣法第27條第3項第2款規定：……（二）受處分人辯稱系爭新聞有徵詢影片所有人授權使用，惟系爭畫面以身心尚未成熟兒童為主體，連結到特定政治人物，明顯將兒童視為宣傳工具，侵害兒童人格及自主權，對兒童或少年身心健康顯有不良影響，受處分人核有應注意能注意而未注意之明顯疏失。(三)受處分人對製播新聞應善盡把關責任，系爭新聞係由成年人拍攝兒童支持特定政治人物影片，然兒童無自主判斷能力，是否受到成年人 在旁誘導、操弄或影響，亦或基於自主意志或受支配者之角色而被拍攝此議題之内容，受處分人應考量以保護兒童或少 年身心健康為前提，對播出内容嚴加編審；另系爭新聞全 程皆未打馬賽克及變聲處理，透過媒體廣傳後易造成負面 影響，實不具教育意義且妨害兒童或少年身心健康，違規事實洵堪認定。(四）本會為保障民眾收視權益，廣納社會多元觀點，經108年6月19日召開由學者、專家及實務工作者等組成之『廣播電視節目廣告諮詢會議』討論，出席之諮詢委員提出之審查意見略以：『消費小朋友，大人在旁誘導，全程未打馬賽克』、『本案明顯將兒童視為宣傳工具，並以身心尚未成熟的兒童為主體，再連結到特定的政治人物，新聞製播的動機即是刻意影響公共利益』、『對兒童身心的刻意誤導』、『侵害兒童人格利益及自主』、『由於新聞晝面呈現的主題是兒童對某特定候選人的支持，但兒童是否願意被拍或這種呈現有無大人的操弄，兒少未來對於他在影片的呈現是否有感到不適，都要考量，且未作馬赛克的處理，此播出有違兒少身心健康』、『大人拍小孩影片且上傳，小孩尚無成熟自主判斷力，欠妥』、『畫面感覺有運用兒少連結特定政治人物，廣傳後可能會造成兒少長大後感到不適，影響孩子身心健康』等，認為系爭新聞已違反衛星廣播電視法第27條第3項第2款規定，建議予以核處。」 六、按行政罰法第1條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒 入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」揭示行政罰以法律明文負有行政法上義務而違反者，始受裁罰；同法第4條規定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」則揭示處罰法定原則，即關於處罰之構成要件、處罰對象、處罰種類，均需法有明文。次查，節目是經由製作、攝錄將一系列影像、聲音及其相關文字剪輯完成（衛廣法第2條第10款參照），呈現製作者所欲向社會大眾表達傳播之單元內容，經由衛星科技的傳送，對於收視者之意念、思維產生一定的影響。因而，基於社會風氣的正向發展及人類道德的維繫提升等公益理由，對於節目內容予以一定的要求，乃屬必要。衛廣法第1條揭示其立法理由之一，即在保障公眾收聽權益。本件所涉衛廣法第27條第3項第2款明文：「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業之分公司或代理商播送之節目或廣告內容，不得有下列情形之一：……二、妨害兒童或少年身心健康。…」亦即指衛廣法保障公眾收視權益之立法意旨下，本條款之目的自是在維護收視兒童、少年之身心健康發展，以建立優質之公民社會。故違反本款之行政法上義務，應以「所播送之節目妨害收視兒童或少年之身心健康為其構成要件」。本件為經最高行政法院發回更審之案件，本院在此個案中，自應受發回判決前揭所表示個案法律意見之拘束（行政訴訟法第260條第3項規定），並依其提示之法律意見據以解釋法律。 七、綜觀前述系爭諮詢會議委員討論內容及原處分認定之理由， 由諮詢會議委員討論過程中，其中除第10位委員（見原處分卷三第21至22頁）認定違法之審查意見中曾表示「造成『仿效』」等字句，尚可認係針對妨害收視兒童、少年身心健康一節有所認定外；其餘委員中，第1、2位委員認定未涉違法者之意見則係「提醒『拍攝兒童時』宜注意『其人格權及肖像權之保護』。避免以誘導性之方式採集兒童意見作為新聞內容」、「新聞節目應客觀中立平衡報導。訪問女童政治新聞或許稍不當但尚未違法。小孩的政治表述是否適合新聞主體值得檢討」（見同卷第3至6頁），另第3至9位委員認定違法之審查意見，則均係針對「對該名被拍攝之兒童」之不良效應加以論述說明（見同卷第7至20頁）。上開諮詢會議委員意見經送系爭委員會議後，決議：「三、中天新聞台108年4月2日播出『中天晨報』節目，其內容違反衛星廣播電視去第27條第3項第2款不得妨害兒童或少年身心健康之規定，依同法第53條第2款核處罰鍰新臺幣60萬元。」見原處分卷一第51頁會議紀錄，經核該會議紀錄，亦未見被告委員曾就系爭新聞如何妨害「收視兒童、少年」身心健康一節為何討論。再細繹原處分之裁處理由（即原處分理由四、㈣，前審卷第43頁），重點均著重於「對該名被拍攝之兒童」是否受到侵害為重點，此由討論內容均針對「兒童身心被誘導」、「消費小朋友」、「侵害兒童人格及自主」、「兒童是否願意被拍或這種呈現有無大人的操弄，兒少未來對於他在影片的呈現是否有感到不適……」、「大人拍小孩影片且上傳，小孩尚無成熟自主判斷力，欠妥」、「……可能會造成兒少長大後感到不適」等，亦即原處分理由均係說明「對被拍攝之兒童」之身心有何不利影響、侵害其人格、自主及對其未來之不良效應，然悉未於理由具體說明畫面對於「收視之兒童或少年」有何不良影響及其行為之違失程度，亦即原處分於判斷原告是否違反本款之行政法上義務（即所播送之節目妨害收視兒童或少年之身心健康），與衛廣法第27條第3項第2款規定目的及內容不符，參諸前揭法律上之意見，其適用上開規定已有違誤。 八、再者，綜合前開系爭諮詢會議委員討論內容，並佐以本院於 言詞辯論期日當庭播放並勘驗之系爭新聞光碟內容以觀，畫面內容出現針對兒童對於特定政治人物所為言論及情緒反應。本件被告係衛廣法之主管機關，職司促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益，維護視聽多元化，開拓我國傳播事業之國際空間，並加強區域文化交流之任務。而為全面保護兒少之權益，兒少法第7條第2項所列各款乃特別將相關權責分配予不同之主管及目的事業機關，而被告依兒少法第7條第2項第9款規定，係主管兒童及少年通訊傳播視聽權益之維護、內容分級之規劃及推動等相關事宜，已明確規定被告主管有關兒少保護之範疇在於「視聽權益」部分；至於系爭新聞之播放如發生侵害「被拍攝之兒童」人格及自主部分之可能，應屬衛生主管機關之權責（兒少法第7條第2項第2款規定參照）。本件被告既依衛廣法第27條第3項第2款進行裁罰，故於判斷原告是否有違失行為，本於處罰法定原則，主要應由該內容是否對收視兒少之影響進行判斷，並依其違失情節程度給予相應之裁罰，縱原告行為同時涉及其他兒少主管機關之權責競合，被告仍僅應就其主管之責進行處理，換言之，原處分理由多著重由「被拍攝之兒童」之保護角度，進行原告是否違反衛廣法第27條第3項第2款之行政法上義務進行判斷，而非著重於判斷原告播出之系爭新聞內容對於「視聽兒童及少年」之不良影響及效應為何、違失之輕重程度，並據以作出與違反該行政法義務程度合乎比例並相當之裁罰，此涉及「涵攝法律錯誤」，而此錯誤涵攝法條所為之判斷，進而影響應否裁罰及裁處內容之輕重，則原處分有違處罰法定原則，自非適法。 九、按裁處罰鍰應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所 生影響及因違反行政法上義務所得利益，並得考量受處罰者之資力，為行政罰法第18條第1項所明定。又裁罰金額（依倍數計算）多寡，屬行政裁量權範圍，應由行政機關依行政罰法前揭規定，按具體情形斟酌裁量，法院不得介入亦不得代替行政機關為裁量（最高行政法院106年度判字第580號判決意旨參照）。被告雖為因應前述發回判決指明之法律意見，於本件更為審理之訴訟程序中，方追加主張原處分理由中提及之「侵害兒童身心」等內容予以補充解釋乃指「避免視聽兒少因影片造成仿效其不良反應」云云，然由經仔細核閱原處分理由內容之全文及前後文義，尚無從擴大解釋並推得被告於本件中所為補充之上開意涵範圍，是被告上開辯稱應無足採。再者，依裁量基準第5點規定，適用評量表時，應審酌個案違法情節，勾選表一、表二或表三（本件如適用者為表三）內考量事項並加計積分後，對照違法等級及適用裁處參考表（本件如適用者為表四之三）擬具適當之處分建議。而違反衛廣法第27條第3項第2款規定者，依裁量基準及評量表表三之規定，其違法等級當區分為普通、嚴重、非常嚴重3種程度分別予以積分10分、30分及60分（見前審卷第369至377頁）。本件依前述第10位諮詢委員之意見，系爭新聞之播放，將造成仿效，固對視聽兒少之身心有所妨害，惟其勾選之違法程度僅係「普通（積分10分）」，而非原處分所載之「嚴重（積分30分）」。易言之，在原處分理由中僅就系爭新聞對「被拍攝之兒童」身心違成不良影響進行論述，而未論及「視聽兒少」之影響，其裁量所依據之事實即有違誤，則原處分進而依裁量基準、評量表表三規定，以被告違反衛廣法第27條第3項第2款規定，為「嚴重」等級加計積分30分，再依裁處參考表表四之三規定據以對原告裁罰60萬元，其裁量即屬違法，稽之前揭規定與說明，當由上訴人重為審酌並作成合義務性裁量之罰鍰處分，本院尚不得介入、代替被告進行裁量。 十、按中華民國廣播電視事業商業同業公會新聞自律執行綱要（ 下稱新聞自律執行綱要）前言規定：「本綱要內容係依據：衛星廣電事業基本法令、性侵害案件之法令規定、兒童福利及少年事件之法令規定、侵害名譽之法令規定、身心障礙者保護法，另外擷取學者專家、公民團體的意見及各國傳播媒體自律規範，並參酌衛星廣播電視新聞自律公約之精神，彙集耙梳而成。本綱要適用範圍為取得新聞類衛廣執照之頻道內容」。另十九（第三方影音素材電視新聞製播處理）、三、⒊規定：「3.若基於製播之必要，而須完整呈現新聞事件始末者，內文、字幕、標題應避免過度詳細敘述暴力與恐怖的細節，第三方影音素材畫面使用，應根據必要性來判斷，避免過多篇幅、避免大量重複使用；若有血腥、暴力、恐怖畫面，應審慎判斷如何減至最低必要，並做好馬賽克、變色、或定格等等處理；主播與記者的旁白應平實呈現，減少主觀與強烈語詞的播報。」綜上，依上開規定，乃指涉及「血腥、暴力、恐怖畫面」之情況，方才特別對於畫面處理方式予以規定應「馬賽克、變色、或定格等等處理」，系爭新聞尚無上開情事發生。故被告援引新聞自律執行綱要作為理由，並具體指明原告未予以馬賽克及變聲處理有違規定，被告對於新聞自律執行綱要規範之涵攝亦有錯誤，基於處罰法定原則，其據以為裁處理由及依據亦有違誤。 、綜上，本件被告適用衛廣法第27條第3項第2款規定有所錯誤 ，基於錯誤法條涵攝下所為之判斷，必然進而影響裁處內容之裁量行使，此屬行政裁量權範圍，本院無從介入亦不得代替被告而為裁量。從而，被告作成原處分自於法有違，自應予以撤銷。 柒、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及主張陳述，均 與判決結果不生影響，爰不逐一論駁。 捌、結論：本件原告之訴為有理由。　 中　　華　　民　　國　　113 　年　　12　　月　　19　　日 審判長法 官　 鍾啟煌 　　 法 官　 蔡如惠 　　　 法 官 李毓華 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭 提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。 三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者， 逕以裁定駁回。 四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟 法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。 得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　12　　月　　19　　日 書記官 謝沛真