兒童及少年福利與權益保障法

臺北高等行政法院判決 高等行政訴訟庭第六庭 112年度訴字第1221號 113年11月7日辯論終結 原 告 李庭瑋即新北市私立小哈佛托嬰中心 訴訟代理人 王琇慧律師 被 告 新北市政府 代 表 人 侯友宜（市長） 訴訟代理人 林志強 葉明岱 陳信宏（兼送達代收人） 上列當事人間兒童及少年福利與權益保障法事件，原告不服衛生 福利部中華民國112年9月8日衛部法字第1123160797號訴願決定 ，提起行政訴訟，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、事實概要： 　　被告於民國112年2月16日14時40分許至原告處（址設新北市 ○○區○○路000號，下稱小哈佛）進行稽查，未見專任主管人員蔡君儀（下稱蔡君）在場，另於同時段稽查新北市私立小翡翠托嬰中心（址設新北市○○區○○路000號，下稱小翡翠），發現蔡君在該址照顧兒童，與兒童及少年福利機構設置標準（下稱兒少機構設置標準）第11條規定不符，經審認原告有兒童及少年福利與權益保障法（下稱兒少法)第83條第5款所定違反法令情事，爰依兒少法第108條第1項規定，以112年2月20日新北府社兒托字第1120306258號函，命原告於文到次日起7日內改善完成（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經衛生福利部112年9月8日衛部法字第1123160797號訴願決定駁回（下稱訴願決定），遂提起本件行政訴訟。 二、原告起訴主張及聲明： 　㈠被告未給予補件機會，只要在被告所屬社會局承辦人員設定 時間內補件，就不會開出限期改善單。稽查當時蔡君在不到30秒路程之小翡翠看一下孩子狀況，馬上就要離開，稽查人員卻限制蔡君人身自由不讓其離開，並要求調閱小翡翠之監視器。 　㈡原處分之作成並未給予原告陳述意見之機會：原處分之後續 效果係終止契約、停撥補助費用予原告，且自終止契約之日起2年內，原告不得再行向被告申請簽約，此係限制人民自由權、財產權並課予人民行為義務之行政處分，應有行政程序法第102條之適用。此外，兒少法並未排除被告為限期改善處分前不須給予相對人陳述意見之機會，況原處分作成所依據之事實，亦非客觀上明白足以確認者，故被告為限期改善之處分前，應賦予原告陳述意見之機會，以保障人民之自由權利。㈢兒少機構設置標準第11條係規定托嬰中心應「置」專任主管人員一人綜理業務，應僅規範「經核准」之專任主管人員人數之最低要求，惟並未規範該主管人員應時時刻刻待在托嬰中心。再者，倘與兒少機構設置標準第3條關於專業人員聘僱之核准程序係規定「檢具相關資料，報主管機關核准」，同標準第11條則係「『置』專任主管人員」，可見其應屬訂立該標準時所為之有意區分。又所謂「報主管機關核准」，其目的在於用以完備主管機關督導之責，顯見聘僱時之行政程序僅係涉及主管機關就此之督導責任的訓示規定，並非指「主管人員資格」由托嬰中心之主管機關認定，更顯然與同標準第11條「『置』專任主管人員」係屬二事，兩者規範目的更顯然不同（一者為單純有關聘僱之督導，一者為是否已置專任主管綜理業務），不應混為一談。則無論就前開文義解釋、體系解釋、目的解釋等面向觀之，原告既已置專任主管人員一人即蔡君，並達最低人數標準，即已符合兒少機構設置標準第11條之要求。㈣原處分違反比例原則：當日小翡翠之代班托育人員劉姿紜（下稱劉君）向同為原告所營、位於小翡翠對面之小哈佛之主任蔡君求援，蔡君便至小翡翠協助照顧兒童，斯時小哈佛仍有符合人數比例之專任托育人員在場，現場兒童並無安全疑慮，原處分之認定除與事實不符外，亦有違反一般法律原則，被告並未考量除處以限期改善之處分外，是否有其他侵害更小之方式達成被告之目的？甚至，是否因並未違反法規之目的，則根本沒有限期改善之必要性？可見原處分已與比例原則不符。㈤原處分違反行政自我拘束原則：縱使認為本件當天稽查時，小哈佛之主任蔡君不在場，有中心主管人員未專職專任之情形，惟被告就托嬰中心之違規案件，亦有僅發函要求加強留意、檢討，而非直接處以限期改善之處分，何以被告對原告卻逕處較重之罰則？被告恣意為差別待遇，不具行政自我拘束力，違反平等原則。 　㈥聲明： 　⒈訴願決定及原處分均撤銷。 　⒉訴訟費用由被告負擔。 三、被告答辯及聲明： 　㈠托嬰中心應置專任主管人員1人綜理業務，為兒少機構設置標 準第11條所明文規定之法定作為義務，有關兒少機構設置標準第11條規定「專任」之定義，依據改制前內政部兒童局99年6月15日童托字第09900213號函送「托育機構限期完成」改善第7次督導暨相關輔導事宜研商會議」紀錄之提案三、決議二，專任人員認定標準及兼職疑義之解釋規定如下：依勞動基準法規定之每日正常工作時間（不超過8小時）或機構所定之每日正常工作時間提供勞務者，又專任人員之兼職規定：1.專任人員不得同時兼任同一機構或不同機構之專任人員工作。2.專任人員不得於每日正常工作時間内從事本職以外之兼職行為（參衛生福利部社會及家庭署104年4月1日社家支字第1040005487號函釋)，原告既為依法設立之兒童及少年福利機構（托嬰中心），本有遵守相關規定置專任主管人員之義務。 　㈡被告於112年2月16日下午14點40分前往原告處稽查，現場査 獲主管人員未在中心之事實。被告另於同時間另組人員至小翡翠稽查確認僅有小哈佛核備之主管人員蔡君一名，於小翡翠獨自照顧3名幼兒工作，顯有未有專職專任之情事，被告並將該情形分別記載於「行政稽查紀錄表（新北市私立小哈佛托嬰中心）」、「行政稽查紀錄表（新北市私立小翡翠托嬰中心）」，並分別由現場人員王詩綺、蔡君於該表簽名確認，顯見蔡君當時人在小翡翠配合被告提供稽查表所述項目資料（包含調閱監視器等），小翡翠現場亦無其他核准托育人員在場，倘被告同意蔡君離開現場回小哈佛應付稽查，將產生兒少法51條獨留6歲以下兒童之情事。 　㈢原告於訴願時陳述：「……蔡君因見劉君（經查係代班之托育 人員）上午被兒童情緒影響而叫她先行離開小翡翠。蔡君並有獨自抱著情緒很差之兒童進行安撫等行為」，故於稽查當下蔡君確有離開原告處且在小翡翠（二者分屬不同托嬰中心）安撫收托兒同之事實，蔡君既受聘擔任原告之主管人員（專任），依兒少機構設置標準第11條、兒童及少年福利機構專業人員資格及訓練辦法（下稱資格辦法）第2條規定，應於原告處專責綜理其托嬰中心業務，蔡君職司之業務内容核與托育人員從事教育及保育工作不同，小翡翠代班托育人員劉君縱有暫時離開托育場所之需求，亦應由小翡翠商請其他具有托育人員資格者暫時代理職務。原告之主管人員蔡君於正常上班時間離開其處所（即小哈佛），並在另一不同機構(小翡翠）從事托育人員工作之行為，有違專任規定事證明確，原處分自屬有據。 　㈣兒童及少年福利機構聘僱工作人員前應加強審核之義務，以 淘汰不適任工作人員，於聘僱前應將相關資料陳報直轄市、縣（市）主管機關核准，經主管機關核准後，工作人員方具托嬰中心任職資格，得進入中心執行托育業務。參照本院102年度訴字第139號判決意旨，遵守法規為每位國民之貴任，不得以他人是否違反規定沒被限期改善，執為不遵守規定之理由，亦即人民不得主張不法之平等，原告以他人之違規行為是否受被告所屬社會局遭限期改善為由提起訴訟，並非適法，無從以此解免其違反法規遭限期改善之責。 　㈤行政處分之依據係以處分時所認定之事實為準（最高行政法 院99年判字第1161號行政判決參照），行政機關之限期改善係依稽查現場之情形，就特定事項科相對人以限期改善之行政法上義務，並以此做為未改善時，科處罰鍰之要件，在被告稽查當時，原告所聘並經主管機關核准於小哈佛之主管人員顯已逾越上開法令而至其他機構兼從事托育工作，致使小哈佛現場於稽查時無主管人員綜理相關業務，原處分依法予以限期改善並無違法或不當。 　㈥聲明： 　⒈原告之訴駁回。 　⒉訴訟費用由原告負擔。　 四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘 為兩造所不爭執，並有112年2月16日行政稽查紀錄表（本院卷第79-82頁）、原處分（本院卷第35-36頁）及訴願決定（本院卷第12-18頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：原處分之作成有無違反正當法律程序？原處分是否於法有據？ 五、本院之判斷： 　㈠本件應適用之法規及說明：　 　⒈兒少法第1條規定：「為促進兒童及少年身心健全發展，保障 其權益，增進其福利，特制定本法。」第75條第1項第1款及第2項規定：「（第1項）兒童及少年福利機構分類如下：一、托嬰中心。……（第2項）前項兒童及少年福利機構之規模、面積、設施、人員配置及業務範圍等事項之標準，由中央主管機關定之。」第78條規定：「兒童及少年福利機構之業務，應遴用專業人員辦理；其專業人員之類別、資格、訓練及課程等之辦法，由中央主管機關定之。」第81條第6項規定：「兒童及少年福利機構聘僱工作人員前，應檢具相關名冊、資格證明文件影本、切結書、健康檢查表影本、最近3個月內核發之警察刑事紀錄證明書及其他基本資料，報主管機關核准。主管機關應主動查證並得派員檢查；人員異動時，亦同。」考諸該條項於108年4月24日增訂之立法理由為：「課予兒童及少年福利機構聘僱工作人員前加強審核之義務，以淘汰不適任工作人員，於聘僱前應將相關資料陳報直轄市、縣（市）主管機關核准，以完備主管機關督導之責，爰增列第6項。」又同法第83條第5款規定：「兒童及少年福利機構或兒童課後照顧服務班及中心，不得有下列情形之一：……五、違反法令或捐助章程。……」第108條第1項規定：「兒童及少年福利機構……違反第83條第5款至第11款規定之一者，或……者，經設立許可主管機關命其限期改善，屆期未改善者，處新臺幣3萬元以上30萬元以下罰鍰，並得按次處罰；情節嚴重者，得命其停辦1個月以上1年以下，並公布其名稱。」準此，主管機關命違反兒少法第83條第5款規定之兒童及少年福利機構限期改善之行政處分，乃屬維持將來行政秩序所必要之措施，屬管制性不利處分性質。 　⒉兒少機構設置標準第1條規定：「本標準依兒童及少年福利與 權益保障法（以下簡稱本法）第75條第2項規定訂定之。」第2條第1項第1款規定：「本法所稱兒童及少年福利機構，其定義如下：一、托嬰中心指辦理未滿2歲兒童托育服務之機構。……」第3條規定：「（第1項）兒童及少年福利機構所需之專業人員，應依兒童及少年福利機構專業人員資格及訓練辦法或其他相關專業人員資格規定聘僱；機構於聘僱前應檢具相關資料，報主管機關核准。（第2項）前項相關資料，包括相關名冊、資格證明文件影本、切結書、健康檢查表影本、最近3個月內核發之警察刑事紀錄證明書及其他基本資料。（第3項）離職、復職或職位調整者，應於事實發生之日起30日內，報主管機關備查。」第11條規定：「托嬰中心應置專任主管人員1人綜理業務，並置特約醫師或專任護理人員至少1人；每收托5名兒童應置『專任托育人員』1人，未滿5人者，以5人計。」而考諸上開標準第11條規定之立法沿革，於93年12月23日發布施行時係規定：「（第1項）托育機構除另有規定外，應置專任主管人員1人，綜理機構業務，並應依下列規定配置工作人員：一、托嬰中心：除應置特約醫師或專任護理人員至少1人外，每收托5名兒童應置護理人員、教保人員、助理教保人員或保母人員1人，未滿5人者，以5人計。……。（第2項）前項第1款及第2款所定人員應為『專任』。」嗣於102年12月31日第11條則修正為：「托嬰中心應置專任主管人員1人綜理業務，並置特約醫師或專任護理人員至少1人；每收托五名兒童應置專任托育人員1人，未滿五人者，以5人計。」，現行條文亦同。依上揭條文規定可知，現行兒少機構設置標準有關托嬰中心的人力配置，首先需置「專任主管人員」1人綜理業務，且有資格條件之限制，並要求應置的「專任」托育人員之師生比例，使托嬰中心營運維持專任主管在場，並配合最基本的人力比，以維護收托兒童受照顧品質與權益。㈡經查，被告於110年2月16日14時40分許至原告經營之小哈佛現場進行稽查，未見專任主管人員蔡君在場，另於同時段稽查小翡翠，發現小哈佛核備之主管人員蔡君一人，於小翡翠獨自照顧3名幼兒，顯有未有專職專任之情事，與兒少機構設置標準第11條規定不符，經審認原告有兒少法第83條第5款所定違反法令情事，此有托育人員王詩綺簽名確認之小哈佛托嬰中心行政稽查記錄表（下稱小哈佛記錄表，本院卷第79-80頁）、蔡君簽名確認之小翡翠托嬰中心行政稽查記錄表（下稱小翡翠記錄表，本院卷第81-82頁）附卷可稽。是以，被告以原告違反兒少法第83條第5款規定，依同法第108條第1項規定，作成原處分命原告於文到次日7日內改善完成，核屬於法有據。 　㈢按行政程序法第102條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民 自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規定有規定者，從其規定。」要求行政程序中給予相對人陳述意見之機會，其目的在於保障相對人之基本程序權利，以及防止行政機關之專斷。故如不經給予相對人陳述意見之機會，亦無礙此等目的之達成，或基於行政程序之經濟、效率及其他要求，得不給予相對人陳述機會者，行政程序法第103條各款設有除外規定。其中第5款規定行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會，又行政程序法第114條第1項第3款、第2項規定：「（第1項）違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……三、應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。……（第2項）前項第二款至第五款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；……。」賦予違反程序或方式規定之行政處分，在訴願程序終結前，得以補正瑕疵之機會。就原告主張被告未予陳述意見之機會乙節，由卷存前揭小哈佛、小翡翠稽查記錄表可知，被告派員至小翡翠現場稽查時，原告專任主管人員蔡君即在現場，就現場工作人員進用情形，被告稽查人員在「查核意見」欄記明：「師生比不足、人員聘用不實、現場3名幼兒無托育人員，由別中心主任照顧。專任護理人員經現場人員確認已離職」；原告專任人員蔡君親自於上開稽查記錄表之「機構負責人或主管/代理人」欄位上親筆簽名確認無誤，且該稽查記錄表備註欄內並載明：「三、本表記載事項經親閱事實相符，並無異議，檢查人員在本場所執行檢查全程並無不法行為」等語。是以，蔡君既在現場，即非無陳述意見之機會。況小哈佛記錄表上亦記載：「主管人員未於中心，請中心於3日內提供監視器檔案供本局查核。」（本院卷第80頁），被告亦已當場應允原告事後補正資料，嗣後原告確實已補正，小哈佛記錄表亦有「親自拿檔案補正OK 112/2/24，4：48。」之記錄；小翡翠記錄表上也有「112/2/24，4：53親自拿檔案補正OK。」之記載（本院卷第82頁）。足見事後補正階段，原告亦非無陳述意見之機會。況原處分所根據之事實，為原告有師生比不符、專任人員不得兼任不同機構之專任人員工作等情，則原告有無違法之事實，在客觀上明白足以確認，是依行政程序法第103條第5款規定，亦得免予其陳述意見之機會。從而，原告此部分主張，係與事實不符，並非可採。 　㈣原告另主張：兒少機構設置標準第11條規定所要求配置之托 育人員，解釋上應僅規範「經核准」之專任主管人員之最低要求，並未規範該主管應時時刻刻在托嬰中心云云，惟查：兒少法第81條第6項規定及兒少機構設置標準第3條明文規定，托嬰中心所需之專業人員應依兒少機構人員資格辦法或其他相關專業人員資格規定予以聘僱，機構於聘僱前應檢具相關資料，報主管機關核准機構於聘僱前應檢具相關資料（包括資格證明文件影本、最近3個月內核發之警察刑事紀錄證明書等），報主管機關核准，且主管機關應主動查證並得派員檢查，若有離職、復職或職位調整者，應於事實發生之日起30日內，報主管機關備查。托嬰中心應設置符合兒少機構設置標準第11條規定師生比之專任托育人員（5比1），在於維護收托兒童受照顧品質與權益。至托嬰中心專任主管人員，上開標準第11條規定僅要求設置1人，且衡諸其業務性質，不若專任托育人員需隨時在場照顧收托兒童，原告主張主管人員並非不可離開托嬰中心片刻，固非無憑。惟為求托嬰中心人員之專業度及其任職之穩定度，主管人員仍應以「專任」為限。所謂專任，相對於兼任，係指任職者依勞動基準法規定之每日正常工作時間（不超過8小時）或機構所定之每日正常工作時間提供勞務，不得同時兼任同一機構或不同機構之專任人員工作而言（改制前內政部兒童局99年度6月15日童托字第09900213號函參照）。蔡君受聘擔任原告之主管人員（專任），依兒少機構設置標準第11條、資格辦法第2條規定，應於原告處專責綜理其托嬰中心業務，蔡君職司之業務内容核與托育人員從事教育及保育工作不同，小翡翠代班托育人員劉君縱有暫時離開托育場所之需求，亦應由小翡翠商請其他具有托育人員資格者暫時代理職務。原告之主管人員蔡君於正常上班時間離開其處所（即小哈佛），並在另一不同機構(小翡翠）從事托育人員工作之行為，有違專任規定，事證明確，原處分自屬有據。 　㈤原告復主張：稽查當時承辦人員不願意給蔡君回小哈佛，故 意針對原告開出主任未專職的限期改善單，蔡君當時去對面小翡翠不到30秒的路程看一下孩子狀況，兒童並無安全疑慮，監視器都可以補件通融，在時間內補正就不會開出限改單；當時是因為小翡翠有個新生哭鬧不休，代班劉君請小哈佛主任來幫忙指導，因擔心劉君情緒受影響，暫時請劉君離開去休息，蔡君並無代班托育之行為，並提供112年2月16日之監視器畫面及簽到表家長證明書為證，原處分欠缺裁罰必要性、違反比例原則及期待可能性，其他違規案件僅有發函要求留意檢討而非直接處以限期改善之處分，顯然有差別待遇違反平等原則云云。惟查： 　1.原告所提供之監視器畫面截圖時間為7時51分（訴願卷第24 頁），與被告派員稽查時（14時40分）已有出入；再查蔡君簽到表顯示其當日8時32分簽到、18時17分簽退（訴願卷第25頁），亦無法證明此段期間是否均無外出。況原告自承蔡君到小翡翠時便請劉君到小哈佛暫時休息片刻、調整心情再儘速返回小翡翠（原告準備狀，本院卷第147頁），蔡君係小哈佛之專任主管人員，而小翡翠當時係聘請原告李庭瑋擔任其專任主管人員，業經原告於本院審理時到庭陳述明確（見本院卷第321頁），是小翡翠縱使臨時有人力支援之需求，理應由小翡翠之從業人員為之，豈可由不同機構即小哈佛的主管人員從事其托嬰業務？原告主張，尚有可議之處。自不能以兩地相距僅30秒路程、兒童並無安全疑慮為由解免其責。被告派員到原告處現場稽查發現主管人員不在現場而在他處從事照顧兒童之事實，確實無誤，故被告基於主管機關之職責，要求原告改善以符規定，以避免減損收托兒童受照顧品質與權益，仍屬於法有據。且行政機關之限期改善，係依據稽查現場之稽查情形後，就特定違規事項，科處相對人以限期改善之行政法上之義務，乃屬維持將來行政秩序所必要之措施，係管制性之不利處分，被告依112年2月16日稽查結果予以原告限期改善處分，並無未考量其他侵害更小的方法達成被告目的及違反比例原則之情事，原告主張，自無足採。 　2.又按憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同的事 件應作相同的處理，除有合理正當之事由外，不得為差別待遇，乃形成行政自我拘束，惟憲法上的平等原則係指合法的平等，並不包涵違法的平等，原告就所主張其他托嬰中心違規案件僅發函要求留意未有限期改善處分云云，並未舉證以實其說，亦不得主張違法的平等。況且縱事後原告表示已完成改善，然此屬將違反行政法上之義務之違法狀態完成改善，而行政處分之事實係以行政處分作成時之事實狀態為準，其所根據之事實縱有變更，因非行政機關作為行政處分時事實認定錯誤，不得據以認該處分有違法之瑕疵而予以撤銷（最高行政法院99年判字第1161號判決意旨參照)，從而本件原告事後之改善作為不影響限期改善行政處分作成之具體事實狀態。原處分令原告限期改善，屬管制性不利處分，並非裁罰，難認其裁量有所怠惰或逾越。是以，原告主張其無裁罰必要性及期待可能性乙節，並無足取。原告此部分之主張，並無從因此卸免其責。從而，被告基於上開事實而作成原處分，於法並無違誤。 六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，被告審認原告確有違 反兒少機構設置標準第11條規定之事實，依兒少法第83條第5款及第108條第1項規定，作成原處分，令原告限期改善，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。 七、本件判決基礎已經明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資 料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予說明。 八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　11　　月　　28　　日 審判長法 官　侯志融 法 官　郭淑珍 法 官　張瑜鳳 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭 提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。 三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者， 逕以裁定駁回。 四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟 法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。 得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　11　　月　　28　　日 　　　　　　 　　　 書記官 李宜蓁