國家賠償

臺灣臺北地方法院民事簡易判決 109年度北國簡字第22號 原 告 Richard Padecio Menguito 送達地址：桃園市○○區○○路0段 000號0樓（桃園市群眾服務協會移工 服務暨庇護中心） Oliver Mabagos Bautista 前列二人共同 張靖珮法扶律師 訴訟代理人 複代理人 楊淑玲律師 被 告 內政部移民署 法定代理人 鐘景琨 訴訟代理人 李文中律師 複代理人 宋易修律師 訴訟代理人 周致廷律師 被 告 農業部 法定代理人 陳駿季 訴訟代理人 吳明峯 劉俊祥 徐鵬程 被 告 交通部航港局 法定代理人 葉協隆 訴訟代理人 蔡伯言 邱詩耘 上列當事人間請求國家賠償事件，本院於中華民國113年12月10 日言詞辯論終結，本院判決如下︰ 　　主　　　文 原告之訴及假執行之聲請均駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 壹、程序部分 一、按「依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請 求之。」，「賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾三十日不開始協議，或自開始協議之日起逾六十日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴。」，國家賠償法第10條第1項、第11條第1項前段分別定有明文。經查，本件原告就此事件業以書面向被告請求國家賠償，分別經被告內政部移民署（下稱移民署）於民國109年7月30日、被告農業部於109年7月13日、被告交通部航港局（下稱航港局）於109年7月6日拒絕賠償，有原告提出之移民署109年賠議字第2號移署秘字第10900798871號拒絕賠償理由書、行政院農業委員會109年農賠議字第1號拒絕賠償理由書、航港局109年航員字第1091910285號拒絕賠償理由書等件影本在卷可稽（見本院卷㈠第69-115頁），揆諸前揭說明，原告提起本件國家賠償訴訟，符合國家賠償法所定之書面請求及先行協議程序，合先敘明。 二、被告移民署之法定代理人原為邱豐光，嗣於110年1月16日變 更為鐘景琨，並聲明承受訴訟，有民事聲明承受訴訟狀、行政院110年1月13日院授人培字第1100010904號令等件附卷可佐(見本院卷㈡195-197頁)，於法相符，應予准許。 三、被告行政院農業委員會於112年8月1日改制為農業部，原法 定代理人為陳吉仲，於112年9月21日變更為陳駿季，並聲明承受訴訟，有民事聲明承受訴訟狀、農業部112年9月21日農人字第1120724302號函、農業部113年5月20日農人字第1130112887A等件附卷可佐(見本院卷㈢第173-177頁)，於法相符，應予准許。 四、被告航港局之法定代理人原為郭添貴，嗣於109年9月14日變 更為葉協隆，並聲明承受訴訟，有民事聲明承受訴訟狀、行政院109年9月14日院授人培字第1090041382號令等件附卷可佐(見本院卷㈡第25-28頁)，於法相符，應予准許。 貳、實體方面　　 一、原告主張： 　㈠原告係經台灣雇主萬那杜商升昇有限公司投資經營之外國籍 漁船之菲律賓國籍漁工，原告108年3月間開始在漁船上工作，係合法受僱之漁工。因新冠肺炎疫情緣故，台灣於109年3月19日全面禁止非本國籍人士入境，原告於109年3月19日隨同漁船進入台灣，在高雄港上岸後到旗津發洲造船廠停留。又因原告與雇主終止合約，決定回菲律賓，因此透過仲介公司購買機票準備搭機回家，未料於出境時被認為未經查驗入國，經桃園國際機場航空警察攔下，並遭被告移民署國境事務大隊逮捕，自109年5月1日起被拘禁於桃園國際機場國境事務大隊特殊勤務隊達20天，嗣經原告聲請提審，經臺灣桃園地方法院認定被告移民署不得以入出國及移民法第50條第2項作為限制原告人身自由之法律依據，而以109年度行提字第1號行政訴訟裁定當庭釋放。 　㈡被告因行政怠惰，漏未向中央流行疫情指揮中心申請原告之 入境許可或簽證，顯有國家賠償法第2條前段之過失及同法第2條後段怠於執行職務之情形，原告自得請求國家賠償。依投資營業非我國籍漁船管理條例規定所稱中華民國人投資、經營之非我國籍漁船，被告農業部為主管機關，在疫情爆發以前，依過往慣例，同原告一樣情形之外籍漁工，在漁船靠港後，因不諳中文及台灣法令，故會下船，由雇主、仲介公司等請求被告航港局協助，向被告移民署申請在護照上蓋入境章、入境台灣，再至機場搭飛機回國。被告農業部過往多委由被告航港局一併處理漁工們之入境手續，詎因疫情影響，自從109年3月19日政府宣布「外國人不得入境」後，這群外籍漁工未再有任何機關提供入境協助，無論係被告農業部或航港局皆不聞不問，漁工們即進退不得，無法回家。被告航港局原召開會議決議向疫情中心申請外籍船員入港，後經立法委員協商結果，決定請被告農業部以專案方式向疫情指揮中心提案申請讓外籍船員得以入境搭機返國。原告係外籍漁工不諳中文及台灣法令，並無能力申請入境許可或簽證，又漁工因疫情致滯留船上之情，乃被告所明知，該等機關並因此召開過相關協調會議，然身為主管機關之被告農業部，於疫情期間竟對原告之入境請求置之不理；被告航港局依過往慣例多負責聯繫漁工入境許可事宜，且依109年4月6日召開之協商會議，應由被告航港局向疫情指揮中心提報得以商務履約事由自港口申請入境，然被告航港局未有任何處理，嗣被告農業部亦未依循立法委員賴瑞隆於109年4月29日召開之協調會決議協助漁工申請入境，導致原告等漁工滯留船上，無法合法入台及返鄉，本件原告因此人身自由遭不當限制，衍生後續遭被告移民署逮捕拘禁20日之結果。被告對於原告之處境未予理會，亦未協助處理入境手續，使原告平白遭非法逮捕拘禁，甚而被認定為非法入境之人士，應該當國家賠償法第2條之規定，原告自得請求國家賠償。 　㈢原告屬境外合法聘僱之外籍漁工，因新冠肺炎疫情影響，未 能順利依照往例取得入境許可，為討論該批漁工之入境問題，被告港務局在今年4月6日曾召開「船員出入港口防疫管制協商會議」、立法委員賴瑞隆於109年4月29日召開協調會第二次會議，被告移民署皆知悉會議決議內容，亦知悉原告僅是因疫情影響而無任何單位願意協助原告取得入國許可， 　　，非但未協助原告處理入出境手續，竟疏未注意上開情事， 自109年5月1日起將原告非法逮捕、拘禁於桃園國際機場國境事務大隊特殊勤務隊20天，顯已侵害原告之人身自由，其執行職務行使公權力確有過失。原告於拘禁期間無法任意離開留置室，在109年5月14日前皆須自行付費購買食物，毫無自由，移民署國境事務大隊特殊勤務隊於提審審理時亦自承，原告若欲離開留置室，須經其同意，且不得離開機場管制區等語。被告移民署非法逮捕、拘禁原告，剝奪原告之人身自由，構成國家賠償法第2條第2項前段過失侵害原告人身自由之賠償責任。 　㈣依菲律賓第7309號共和國法及我國與菲律賓所簽訂之中華民 國菲律賓共和國友好條約第7條，如我國人民在菲律賓受到不正當拘留並獲釋放者，可於菲律賓提起國家賠償訴訟，原告提出本件訴訟符合國家賠償法第15條規定。又原告因被告之行政疏失，致原告遭拘禁於桃園國際機場國境事務大隊特殊勤務隊達20天，期間完全無法依自由意志行動，被告移民署以照護之名行拘禁之實，已嚴重侵害原告之人身自由，被告應依民法第185條連帶負擔損害賠償責任。再原告均係循規守法之菲律賓藉漁工，在漁船上認真工作以支撐一家經濟，然被告航港局、農業部及移民署行政怠惰，又被告移民署違法逮捕、拘禁原告等，已非法剝奪其人身自由、違反人性尊嚴。據此，原告自109年5月1日起至5月20日，共計被拘禁20日，所受之損害賠償額，應可比照刑事補償法第6條第1項規定，以每日新臺幣（下同）3,000元計算，故被告應連帶賠償原告精神慰撫金各6萬元(計算式：3,000元x20日= 　　60,000元)。 　㈤並聲明：⒈被告應連帶給付原告Richard Padecio Menguito 6 萬元，及自起訴狀送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息；⒉被告應連帶給付原告Oliver Mabagos Bautista 6萬元，及自起訴狀送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息；原告願供擔保請准宣告假執行。 二、被告移民署辯稱： 　㈠菲律賓第7309號共和國法僅係菲律賓法務部內自我審查該單 位行為之規範，顯不足以審查其他菲律賓政府單位之行為，更非由法院進行國家賠償之審理。原告提出該菲律賓法律，並不足以說明我國人民於菲律賓確實得針對本案類此情形，向法院提起國家賠償訴訟。 　㈡原告迄今無法舉證證明其係被限制行動於機場照護室內，而 非被告移民署一貫主張之機場管制區，自不應認定原告係被限制行動於機場照護室內，而應認定原告係被限制行動於機場管制區。本案歷經提審審理、監察院糾正，皆認定原告係被限制行動於機場管制區，而非機場照護室。而機場管制區與機場照護室差異甚大，機場照護室確實僅係一狹小房間，然機場管制區則係指出境旅客經過護照查驗、安檢後所進入之區域，其內不僅占地廣闊，更有祈禱室、美食街、免稅品商店街、書店、視聽中心、淋浴室、觀景電子圖書室、按摩小站、藝文展示區、景觀休憩區等民生休閒設施。 　㈢原告於事發時未具備可合法入國之簽證，合於入出國及移民 法第18條第1項第4款所規範之情形，復依同法第50條第1項第1款、第50條第2項之規定，被告移民署本即可禁止其入國，並於待遣送出國期間指定照護處所、施以照護。原告若欲指摘被告移民署行為違法，須提出有效簽證證明其不合於入出國及移民法第18條第1項第4款之情形，然原告迄今皆未能就此舉證，顯見原告亦明瞭不具備合法簽證並因此合於入出國及移民法第18條第1項第4款。 　㈣外籍漁工是否經合法聘僱之主管機關為勞動部，與被告移民 署所主管之是否具備入國許可，要屬二事，原告亦未能於本案清楚說明，何以具備合法聘僱漁工之身份，即非入出國及移民法第18條第1項第4款所稱之應經簽證而未簽證。且縱使合於入出國及移民法第50條第2項之要件，被告移民署所被授權之公權力亦不包含限制原告人身自由之權力。入出國及移民法第50條第2項明確授權被告移民署得於原告待遣送出國期間指定照護處所或施以照護，則被告移民署指定機場管制區為照護處所，究有何不妥，迄今未見原告合理說明。 　㈤原告並未具備合法入國之身分，被告移民署如率將原告帶入 國境並安置於入出國及移民法第38條第2項所指之處所，反而自陷違反國境管制之尷尬處境。再者，當時正值新冠肺炎疫情爆發初期，邊境管制尤為嚴格，原告指摘被告移民署行為違反必要性原則，自應舉證「在同樣能夠保護原告名譽權、隱私權、我國公共衛生利益之前提下，尚有其他侵害更小之手段可供選擇」，而非無視當時的時空背景以及被告移民署所需達成之目的，主張尚有其他更小侵害之手段存在。況就因果關係而言，縱被告移民署未依入出國及移民法第50條第2項指定照護處所，原告亦將因不具入國許可而無法離開管制區，顯見被告移民署指定照護處所之行為，與原告所受之侵害間，並無因果關係。另查，被告移民署本已安排原告於109年5月15日搭乘班機返回菲律賓，以完成遣送出國境之程序，孰料於該日竟遭到原告拒絕，被告移民署只能繼續施以照護，因此原告於109年5月15日後縱行動範圍受有限制，亦係肇因於自身拒絕返回母國之決定，要屬經原告同意之限制，難謂原告之權利受有侵害。 　㈥退步言之，縱認為被告移民署之行為構成國賠責任，亦請斟 酌機場管制區內並未過度限制原告之行為、通訊自由，亦未進行規訓管理，且占地廣大、民生休閒設施完善，因此不得離開機場管制區對原告權利所帶來之侵害，與刑事補償法第6條所帶來之侵害，程度上實為雲泥之別。足見原告主張本案應比照刑事補償法計算精神慰撫金，顯不合理。 　㈦並聲明：原告之訴及假執行之聲請均駁回；如受不利之判決 ，願供擔保請准宣告免為假執行。 三、被告農業部辯稱： 　㈠原告國籍係菲律賓，依國家賠償法第15條規定，原告請求被 告負擔國家賠償責任，必須舉證中華民國人民依條約或菲律賓法令或慣例，亦得在菲律賓提起國家賠償訴訟，否則即無國家賠償法之適用。菲律賓第7309號共和國法案及菲律賓民法等相關法令未明確指出適用於外國人，駐菲律賓代表處113年7月8日菲領字第1131060676號函並未提及中華民國人於菲律賓提起國家賠償之案例，另中華民國菲律賓共和國友好條約第7條第2項惟是否包括我國人得於菲律賓請求國家賠償一事，亦不明確，且實務上亦無相關案例及慣例，原告所舉前開菲律賓相關法令等資料，尚難認已舉證證明中華民國人民得依條約、菲律賓法令或慣例，在菲律賓提起國家賠償訴訟。 　㈡依聯合國海洋法公約第92條、第94條規定，船舶歸屬船籍國 管轄。我國人投資之非我國籍漁船，既非我國籍漁船，即不屬我國管轄，該船舶管轄權係屬於船籍國。本案漁船為萬那杜籍，即應歸屬於船籍國萬那杜管轄。至於我國制定投資經營非我國籍漁船管理條例，其立法意旨係將我國人投資經營非我國籍漁船從事漁業透明化並納入管理，以維護國際漁業秩序，避免該等漁船涉及非法、未報告及不受規範(IUU)之漁業行為，而非指依該條例規定，被告農業部係非我國籍漁船之專屬管轄機關。又被告農業部雖為投資經營非我國籍漁船管理條例第2條規定之主管機關，惟該條例所規範者，乃國人投資經營及漁業行為，並未涉及非我國籍漁船船員之入境與離境管制，而被告農業部對於非我國籍漁船(包括我國人投資經營之非我國籍漁船)上之非我國籍船員入境及離境程序之相關事項，並無依法應執行公權力之職務，原告自無就該事項對被告農業部具有公法上請求權存在。非我國籍漁船申請進入我國港口，依非我國籍漁船進入我國港口許可及管理辦法，係由船務代理公司向被告農業部所屬漁業署申請進港，除就漁業事務部分應經被告農業部許可，並應由航港局、移民署、財政部關務署、衛生福利部疾病管制署等機關審查，依據CIQS（海關、移民、檢疫及安全檢查）等作業程序進行檢查，經查核同意後始得進入；而非我國籍漁船船員則依外國人臨時入國許可辦法，由移民署核發臨時入國許可證核准入境。故非我國籍漁船船員入境事宜非屬被告農業部權責範圍，原告主張多數委由航港局一併處理漁工入境手續，足認被告農業部怠於執行職務，應負國家賠償責任云云，顯屬誤解，並無理由。 　㈢被告農業部雖依中央流行疫情指揮中心指示，於109年5月25 日提報「我國人投資經營外籍漁船(FOC)僱用外籍船員入境防疫措施」，並經中央流行疫情指揮中心同意後於同年6月15日公告實施，同意我國人投資經營非我國籍漁船聘僱外籍船員得依該防疫措施規定完成居家檢疫後，搭機離境，係基於人道考量及行政協助立場，尚非因原告有公法上請求權存在。且原告係於109年3月19日隨船入境，旋於同年5月1日遭移民署國境事務大隊逮捕，斯時前述防疫措施既未經公告實施，自尚難以此指摘被告農業部有任何怠於執行職務之情形。又航港局109年4月6日曾召開船員出入港口防疫管制協商會議、立法委員賴瑞隆召開2次協商會議及109年4月29日外籍船員得否入境台灣並返回該國協調會第二次會議，上開協商會議亦係個案針對外國籍漁船QUEEN ALEXANDRA 959（非我國人投資經營）由被告農業部以專案方式提案申請入境，非針對本案漁船，且被告農業部仍應依法行政，自不因立法委員所召開之協商會議結論，而擔負非屬被告農業部法定權限範圍之職務。 　㈣並聲明：原告之訴及假執行之聲請均駁回；如受不利之判決，願供擔保請准宣告免為假執行。 四、被告航港局辯稱： 　㈠疫情前外籍漁船船員，如需入境返國由船務代理業者逕向移 民署申請臨時入國許可後搭機返國，無須至被告航港局辦理任何作業，疫情爆發後被告航港局之權責範疇，係提報指揮中心積極辦理外籍商船船員下船返國事宜，實無原告所指被告航港局過往協助漁船船員入境事宜，亦無由被告航港局負責聯繫漁船船員出入境許可之情事及怠忽職守等情事。被告航港局並非出入境主要准駁機關，又被告航港局業於109年4月23日函請農業部(漁業署)就外籍漁船上外籍船員於防疫期間得否以商務履約為由入、出國境本於權責處置，並無配合上怠惰不作為之情事。 　㈡依船員法第3條第1項規定，漁船船員之管理等不適用本法之 規定，又被告航港局於疫情期間提送疫情指揮中心之「交通部航港局船舶檢疫措施計畫書(3.0) 」適用範圍為本計畫書之檢疫措施適用於本國籍商船(含本國籍離岸風電船)、本國籍船舶運送業所屬外國船舶、來臺交船船舶及本國籍自然人或法人持有之(外籍)遊艇，被告航港局基於管轄權自始未納入漁船船舶。被告航港局於109年4月6日召開之會議亦係針對被告航港局所權管之「商船所屬船員」出入港口防疫管制進行討論，被告航港局對漁船船員並無管轄權，且依會議結論均為商船船舶，原告所服務之外籍漁船非屬前述會議結論其中所提之船舶種類，被告航港局無權限核發商務履約證明。另立法委員賴瑞隆國會辦公室於109年4月29日召開「外籍船員得否入境台灣並返回該國」協調會第二次會議紀錄亦明確決議，外籍漁船由漁政主管機關農業部儘速依業者請求，以專案方式向中央疫情指揮中心提案申請入境。故被告航港局非漁船權管機關亦非出入境管理機關，原告對被告航港局並無公法上請求權，被告航港局非賠償義務機關亦無賠償義務。 　㈢並聲明：原告之訴及假執行之聲請均駁回；如受不利之判決，願供擔保請准宣告免為假執行。 五、按本法於外國人為被害人時，以依條約或其本國法令或慣例 ，中華民國人得在該國與該國人享受同等權利者為限，適用之，國家賠償法第15條有明文之規定。本件原告為菲律賓籍乙節，為兩造所不爭執，並有原告提出之護照影本在卷可按（見本院卷㈠第21、23頁），則依前揭規定，原告主張被告有國家賠償法第2條前段之過失及同法第2條後段怠於執行職務之情形，訴請被告連帶負國家賠償責任，必須中華民國人民依條約或菲律賓法令或慣例，亦得在菲律賓提起國家賠償訴訟為前提，否則原告即無國家賠償法之適用。經查，原告固主張依菲律賓第7309號共和國法第3條及我國與菲律賓所簽訂之《中華民國菲律賓共和國友好條約》第7條，如我國人民在菲律賓受到不正當拘留並獲釋放者，可於菲律賓提起國家賠償訴訟，原告提出本件訴訟符合國家賠償法第15條規定云云，惟查，菲律賓西元1992年頒布之菲律賓第7309號共和國法案(Republic Act No.7309) ，法律名稱為「於司法部下設立受到不正當監禁或拘留受害者及暴力犯罪和其他目的受害者索賠委員會之法律」」(An Act Creating a Board of Claims Under the Department of Justice for Victimsof Unjust Imprisonment or Detention and Victims ofViolent Crimes and for other Purposes)，其中第1條有關「委員會之設置及組成」規定：「特此於司法部下設置賠償委員會,以下簡稱為委員會,其由一(1)名主席及兩(2)名成員組成,並由司法部長任命之。」（There is hereby created a Board of Claims under the 　　Department of Justice, hereinafter referred to as　 the Board, to be composed of one (1) chairman andtwo (2) members to be appointed by the Secretaryof　the sald department.），第3條有關「賠償申請人」規　定：「下列之人得向委員會申請賠償：…(b)任何受不正當　拘留但未經起訴即受釋放之人；…)」(The following may　file claims for compensation before the Board:…(b)　any person who was unjustly detained and released　　without being charged;…) ，有臺灣高等法院113年7月10日院高文實字第1130031841號函所附之駐菲律賓代表處113年7月8日菲領字第1131060676號函之前揭法規全文，及原告提出蓋有翻譯社大印之譯文在卷可稽（見本院卷㈢第119-123頁、第159頁），則依前揭菲律賓第7309號共和國法案之規定，菲律賓係於司法部下設置賠償委員會處理遭受不正當監禁或拘留受害者之賠償事宜，是此賠償委員會僅係司法部轄下之內部單位，易言之，菲律賓第7309號共和國法，係人民向行政權申請賠償之規定，與我國之國家賠償制度係人民向法院提起國家賠償訴訟，基於司法權由法院進行國家賠償之審理迥異。故我國人民如於菲律賓遭受不正當監禁或拘留受害，並無法基於菲律賓第7309號共和國法向菲律賓法院提起國家賠償訴訟，揆諸前揭說明，原告即無國家賠償法之適用。是原告請求被告連帶負國家賠償責任，洵屬無據。 六、綜上所述，原告提起本件國家賠償之訴，請求被告連帶給付 原告Richard Padecio Menguito 6萬元，及自起訴狀送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息；請求被告連帶給付原告Oliver Mabagos Bautista 6萬元，及自起訴狀送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息，均無理由，應予駁回。又原告之訴既經駁回，其假執行之聲請亦失所附麗，應併予駁回之。 七、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊或防禦方法及未經援用之證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，爰不逐一詳予論駁，併予敘明。　　　　　　　　　　 八、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　12　　月　　30　　日 　　　　　　　　　　　　 臺北簡易庭　 　　　　　　　　　　　　　　　法　　　官　郭美杏 以上正本係照原本作成。 如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院（臺北市○○○路 0 段000 巷0 號）提出上訴狀。（須按他造當事人之人數附繕本 ）。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　12　　月　　30　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書　記　官　林玗倩