食品安全衛生管理法

臺北高等行政法院判決 地方行政訴訟庭第三庭 113年度地訴字第213號 114年2月19日辯論終結 原 告 裕芯國際有限公司 代 表 人 彭建原 被 告 桃園市政府 代 表 人 張善政 訴訟代理人 江昭諄 許憶蘋 上列當事人間食品安全衛生管理法事件，原告不服衛生福利部中 華民國113年7月5日衛部法字第1130018399號訴願決定，提起行 政訴訟，本院判決如下： 主 文 一、原告之訴駁回。 二、訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、事實概要：原告(民國111年6月更名前為伊媚兒國際有限公 司)委託富邦媒體科技有限公司於112年8月13日1時1分至同時33分，在新台北有線電視股份有限公司第47頻道momo購物1台刊播「越南進口XL巨無霸鹽焗帶皮腰果」之食品廣告（詳如附表一，下稱系爭食品廣告），經臺北市政府衛生局查悉該廣告內容，移由原告營業登記地之桃園市政府衛生局處理。被告審認系爭食品廣告表述內容涉及誇張、易生誤解及醫療效能，違反食品安全衛生管理法（下稱食安法）第28條第1項、第2項規定，爰依同法第45條第1項規定，以113年4月23日府衛食管字第1130103797號行政裁處書（下稱原處分），處原告新臺幣（下同）60萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經衛生福利部(下稱衛福部)以113年7月5日衛部法字第1130018399號訴願決定（下稱訴願決定）駁回，原告仍不服，因此提起本件行政訴訟。 二、原告主張： 　㈠系爭食品廣告係momo購物1台之託播內容，為電視台現場直播 ，廣告內容均為主持人現場口述，原告對主持人之個人行為，根本無法干預及阻止。 　㈡依原告與富邦媒體科技股份有限公司(下稱富邦媒體公司)簽 訂之「供應商合作契約書」第3條第3項：「甲方（即原告）保證就其所提供之資料、文件或圖檔，確實擁有合法之權利，亦無妨害善良風俗及違反法令之情事…」、第6條第1項：「甲方保證所交付乙方代為刊登與行銷之所有商品及相關內容，均合乎國家各項消費安全之規定及政府頒布之法令規章…」、第13條第2項：「甲方保證所提供予乙方代為上刊之商品組合…」，依上開契約內容，前提是甲方（即原告）提供，但原告並無提供任何有違食品法規之資料或文件給電視台。 　㈢綜上，系爭食品廣告之刊播內容均由電視台提供，與原告並 無關聯等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。 三、被告則以： 　㈠系爭食品廣告有如附表二所示之刊播內容，其內容確有涉及 不實、誇張或易生誤解及醫療效能之情形，其宣稱使用之詞句，綜合廣告整體觀察，已足認違反食安法第28條第1、2項之規定：⒈經查，系爭食品廣告係以電視播送節目內容，主持人於節目中以言論或表現，呈現系爭食品廣告之品牌、商品、效用、使用方式、價格，並輔以手舉牌形式呈現，由電視鏡頭近距離拍攝，消費者可清楚看見，且聽聞其解說內容，亦屬系爭食品廣告之一部分，依該廣告內容觀之，其使人作有對於疾病特定生理功能有醫療效能、誇大易生誤解之聯想，並對該產品之相關療效宣傳，有受影視媒體強大暗示效果之誘引，對節目所宣傳之商品、效用等產生好感，並進行後續交易，為可使多數人知悉其宣傳內容之傳播，核屬廣告範疇無訛。⒉綜合考量系爭食品廣告整體之龐大錯誤醫療資訊及誇張易生誤解之內容可能對消費者產生之錯誤認知與危險等情，被告機關於113年4月23日作成原處分以原告違反食安法違法廣告規定，依食安法第28條第1、2頂規定裁處法定最低罰鍰額60萬元要無不法可言。㈡原告主張其僅係委託電視台刊播系爭食品廣告，現場主持人要如何陳述，原告沒有主導權之情，惟查： 　⒈按衛福部l00年3月l0日消字第Z000000000號函及98年l1月16 日衛署食字第0980033496號函，可知行政罰係處罰行為人為原則，食安法對於食品違規廣告之處罰，係以違規行為人為處分之對象，故廣告之責任歸屬，應就事實予以認定。實際委託刊播廣告而違反食安法規定者，自應負責。⒉經查，臺北市政府衛生局於l12年l1月29日來文移請被告機關查處系爭食品廣告及所附資料除側錄光碟外，尚包括l12年9月27日富邦媒體公司回覆臺北市政府衛生局之電子信件，該電子信件明載系爭食品廣告，係原告「託播」；復依原告與富邦媒體公司之供應商合作契約書第3條第3項、第13條第2項約定，原告對於廣告內容負有審查義務、有違反法令者自負法律責任。 　⒊原告於112年12月22日陳述意見書時亦陳明，爾後廣告錄製時 將予主持人溝通、協調播出畫面等，以及供應商合作契約書所定之審查義務，原告對於提供系爭食品廣告之商(食)品及相關資料予系爭食品廣告之「主持人」，負有同意權或監督主持人依據本件商品即興發揮廣告內容，因此原告自應對該主持人所為本件系爭食品廣告負責。故原告前開主張，亦不能為其免責之認定。 　㈢原告既欲刊登系爭食品廣告，即負確實遵守並落實食品廣告 自主管理之義務、原處分已考量原告違法情節，並依行政罰法第18條裁量，並無裁量怠惰或違反比例原則之情事： 　⒈按行政罰法第18條第1項「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義 務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」。 　⒉依據卷附公司登記資料，原告自97年間設立公司之營業項目 即有食品什貨等批發貿易業，後續並與電視媒體刊播業者合作，其刊播之通路影響範圍遍及全國各地，廣告內容所傳達資訊恐使一般民眾因該錯誤醫療宣稱導致陷於錯誤，進而影響生命、身體健康，一次廣告即可能造成民眾產生錯誤觀念、又延遲就醫錯失最佳療復期間。原告身為食品業者理應熟稔前揭系爭產品之相關食品法規，並負確實遵守並落實食品廣告自主管理之義務，況原告亦自承於l07年刊播食品廣告曾遭裁處，本即應熟稔食安法第28條等法令，以確保其食品廣告不違法。 　⒊有關本件原告同時違反食安法第28條第1頂、第2項規定之行 為而應適用同法第45條第1項規定裁處罰鍰，被告於客觀事證已足認定原告違反行政法上義務之情節輕重程度、主觀上已具違反行政法上義務之可非難性及可歸責性，被告依法定罰鍰額較高之食安法第45條第1項中段（即違反同法第28條第2項規定者），處以該規定之最低罰鍰額即60萬元，此乃法定最低罰鍰金額，係於法定範圍內，無違反比例原則可言，且亦難認被告所為裁量有何與法律授權之目的相違或出於不相關事項考量之裁量濫用。 　㈣據上論述，原告起訴稱系爭食品廣告因宣揚一般衛教資訊而 受罰云云，均為虛妄；其指摘系爭認定基準違反法律保留原則、原處分違反比例原則及裁量怠惰云云，亦無理由等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。 四、本院之判斷： 　㈠上開事實概要欄所載之事實，有原處分（本院卷第15至19頁 ）、訴願決定書（本院卷第21至31頁）、原告變更登記資料(本院卷第35至40頁)、陳述意見書（本院卷第89至90頁）、富邦媒體科技股份有限公司供應商合作契約書（本院卷第107至112頁）、電視疑似違規廣告監控表及截圖（本院卷第116至118頁）、系爭食品廣告光碟等件在卷可稽，且經兩造陳述在卷，為可確認之事實。 　㈡按食安法第2條：「本法所稱主管機關：在中央為衛生福利主 管機關；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第3條第1款：「本法用詞，定義如下：一、食品：指供人飲食或咀嚼之產品及其原料。」第28條第1項、第2項、第4項：「(第1項)食品、食品添加物、食品用洗潔劑及經中央主管機關公告之食品器具、食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。（第2項）食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告。……（第4項）第1項不實、誇張或易生誤解與第2項醫療效能之認定基準、宣傳或廣告之內容、方式及其他應遵行事項之準則，由中央主管機關定之。」第45條第1項：「違反第28條第1項或中央主管機關依第28條第3項所定辦法者，處新臺幣4萬元以上400萬元以下罰鍰；違反同條第2項規定者，處新臺幣60萬元以上500萬元以下罰鍰……。」又食安法主管機關衛福部為維護國人健康，保障消費者權益，有效執行食安法第28條第1項及第2項規定，依同條第4項規定之授權，訂有食品及相關產品標示宣傳廣告涉及不實誇張易生誤解或醫療效能認定準則（下稱食品廣告認定準則），該準則第3條：「本法第28條第1項或第2項所定標示、宣傳或廣告涉及不實、誇張、易生誤解，或醫療效能之認定，應就其傳達予消費者之品名、文字敘述、圖案、符號、影像、聲音或其他訊息，依整體表現，綜合判斷之。」第4條第1項：「本法第28條第1項食品及相關產品之標示、宣傳或廣告，表述內容有下列情形之一者，認定為涉及不實、誇張或易生誤解：一、與事實不符。二、無證據，或證據不足以佐證。三、涉及維持或改變人體器官、組織、生理或外觀之功能。四、引用機關公文書字號或類似意義詞句。但依法令規定應標示之核准公文書字號，不在此限。」第5條：「本法第28條第2項食品之標示、宣傳或廣告，表述內容有下列情形之一者，認定為涉及醫療效能：一、涉及預防、改善、減輕、診斷或治療疾病、疾病症候群或症狀。二、涉及減輕或降低導致疾病有關之體內成分。三、涉及中藥材效能。」此屬衛福部依法律授權訂頒的法規命令，符合食安法第28條規範意旨，無違母法的授權，自得予以適用。準此，就食品廣告其傳達予消費者之品名、文字敘述、圖案、符號、影像、聲音或其他訊息，依整體表現，綜合判斷，如無證據或證據不足以佐證，涉及維持或改變人體器官、組織、生理或外觀之功能，或客觀上有使消費者認知食用該食品後，得預防、改善、減輕、診斷或治療疾病、疾病症候群或症狀，或得減輕或降低導致疾病有關之體內成分，或涉及中藥材效能者，當已足認定其廣告內容涉及誇張、易生誤解與醫療效能，違反食安法第28條第1項、第2項之規定。 　㈢原告以系爭食品廣告為誇張、易生誤解及醫療效能之宣傳、 廣告，有違反食安法第28條第1項、第2項規定之違章行為及主觀責任條件，應依行政法罰法第24條第1項前段、食安法第45條第1項中段規定處60萬元以上500萬元以下之罰鍰，被告依前開規定論處裁罰，核無不法： 　⒈經查，原告於112年8月13日1時1分至33分許，遭查獲在新台 北有線電視股份有限公司（47頻道MOMO購物台） 刊播系爭食品廣告，其內容如附表一所載（本院卷第31頁），揆諸系爭食品廣告內容，如附表二所示已涉及腰果成份醫療效能表述，諸如預防、改善或減輕如消化、代謝、治療高血壓、骨質疏鬆症、心血管疾病、自律神經失調、失眠症狀、排便不順及頭暈等症狀，部分並涉及誇張、維持或改變人體器官及生理之功能。再者，綜合系爭食品廣告前揭整體內容，已涉誇張、易生誤解之表述，並足以引起一般消費者產生食用系爭食品後將產生可以預防及改善疾病之整體印象及效果，進而引起購買慾望，參諸食品廣告認定準則第4條、第5條規定，自屬誇張、易生誤解及宣稱醫療效能之廣告，原告委託刊播系爭食品廣告之行為，當已構成食安法第28條第1項、第2項規定之違章行為，至為酌然。 　⒉原告固主張系爭食品廣告係由電視台現場直播，原告無法干 預及阻止，此為主持人之自身行為，與原告無關云云，然而，本院審究原告與富邦媒體科技股份有限公司簽訂之供應商合作契約書條款（見本院卷第107至112頁），第3條第3項「甲方（即原告）保證就其所提供之資料、文件或圖檔，確實擁有合法之權利，亦無妨害善良風俗及違反法令之情事……」、第6條第1項「甲方保證所交付乙方代為刊登與行銷之所有商品及相關內容，均合乎國家各項消費安全之規定及政府頒布之法令規章，並擔負任何偽造不實之責任……」、第13條第2項「甲方保證所提供予乙方代為上刊之商品組合、樣品、周邊附件、相關文件、圖檔、軟體、數位化商品，均確實為甲方合法取得之真品且擁有行銷播送之權利，委刊之所有廣告內容均符合法令規定且視同經甲方審核同意……」、第5項「甲方委託乙方刊播之廣告包括電視廣告、型錄、網站、DM等，除非事前經過乙方書面同意，否則甲方不得以宣稱委刊商為第三人之卸責方式將責任轉嫁予第三人，並應於廣告違規時按期繳納罰鍰。……」等語，依其契約內容，原告對於其委託刊播之系爭食品廣告內容，應確保其所提供之資訊真實、完整且不具誤導性，原告對其廣告內容刊播前亦應負有審查義務，以確保相關資訊符合事實及法規，並不因系爭食品廣告為進行現場直播而有不同。再法人等組織就其內部實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，係負推定故意、過失責任。此等組織實際行為之職員、受僱人或從業人員，為法人等組織參與行政程序，係以法人等組織之使用人或代理人之地位為之。此際，法人等組織就彼等之故意、過失，係負推定故意、過失責任，則除行政罰法第7條第2項情形外，人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序，具有類似性，應類推適用行政罰法第7條第2項規定，即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任(參最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議)。準此，原告對於其委託刊播之系爭食品廣告內容，既負有真實性、合規範性之審查義務，已如前述，而本件並無不能注意之情事，其未善盡此義務，主觀上至少有過失，縱令系爭食品廣告係以現場直播之形式播放，原告就其所委播使用之人員有為食安法第28條第1項、第2項違章行為之故意、過失，仍應負推定故意、過失之責任。原告以前詞主張其非行為人、無主觀責任條件云云，自非可採。 　㈣從而，綜觀系爭食品廣告整體內容，除涉及誇張及易生誤解 外，已足以引起一般消費者產生食用系爭食品後將產生可以預防及改善疾病之整體印象及效果，進而引起購買慾望，已屬宣稱醫療效能之廣告，則被告審認上情，認定已構成食安法第28條第1項、第2項之違章行為，依行政罰法第24條第1項前段、食安法第45條第1項中段規定，作成原處分裁處法定最低罰鍰60萬元，自於法有據。且本件已屬法定最低罰額，並無因個別案情依行政罰法規定，另有應審酌事項或依法應加重或減輕事由，核無何裁量瑕疵或違反比例原則等情事，於法自無不合。 五、綜上所述，原處分認事用法均無違誤，訴願決定遞予維持， 亦無不合。原告徒執前詞，訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。 六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資 料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無逐一論駁之必要，一併說明。 七、結論：原告之訴為無理由，爰判決如主文。　 中　　華　　民　　國　　114 　年　　 3　　月　　28　　日 　　　　　　　　　　　　審判長法　官　 劉正偉 　　　　　　　　　　　　　　　法 官 楊甯伃 　　　　　　　　　　　　　　　法 官 余欣璇 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院地方行政訴訟庭 提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本)。 三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者， 逕以裁定駁回。 四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟 法第49條之1第1項第2款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項） 得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 ⒈上訴人或其法定代理具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 ⒉稅務行政事件，上訴或其法定代理人具備會計師資格者。 ⒊專利行政事件，上訴或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經高等行政法院高等行政訴訟庭認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 ⒈上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親律師資格者。 ⒉稅務行政事件，具備會計師資格者。 ⒊專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ⒋上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。 中　　華　　民　　國　　114 　年　　 3　　月　　28　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　 游士霈 附表一： 附表二： 查獲時間段 廣告詞句 認定基準之違規態樣 02：40主持人口述 吃堅果好油代壞油，所以如果你有一些高血壓、慢性病，醫生也好，護理師也好，都會告訴你說吃堅果… 涉及療效 03：14畫面 腰果中的鈣、鎂、銅能固骨本、防骨鬆…以形補形…腰果因其果成腎形而得名 涉及中藥材效能 預防疾病 防骨鬆-改善骨質疏鬆 04：01主持人口述 腎臟為什麼會酸會澀，因為我們過度操勞，它要代謝一些水分，需要做到一些排毒的作用，所以腰果要吃什麼？帶皮的… 涉及誇張 04：50畫面 富含Omega-3不飽和脂肪酸，亞油酸含量達67.4％，代謝體內壞油，讓你遠離三高和心血管疾病…能讓好油代謝體內囤積的壞油，讓你管路暢通遠離三高和可怕的心血管疾病… 涉及療效 15：00主持人口述 鎂是什麼？現代人都有一個毛病…痠痛也好，醫生都跟你說你自律神經失調，什麼叫自律神經失調？鎂就是不夠… 涉及療效 15：16畫面食用後好壞對照 失眠vs睡得好…嗯嗯不順vs好順暢…容易累vs好精神…行動卡卡vs行動敏捷…牙齒不好vs好健康…易頭暈vs好氣色…情緒起伏vs好氣色… 失眠-涉及療效 頭暈-涉及療效 誇張、易生誤解： 累-生理功能： 行動卡卡-涉及生理功能 牙齒不好-涉及五官臟器 17：05主持人口述 腎臟不好的人一定要吃腰果，以形補形… 涉及療效 17：45畫面 腰果中的不飽和脂肪酸，讓你揮別「小心肝」…能幫助好油代壞油… 涉及生理功能