嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例

臺北高等行政法院判決 地方行政訴訟庭第二庭 113年度簡更一字第13號 113年1月7日辯論終結 原 告 林谷峰 被 告 臺北市士林區公所 代 表 人 洪進達 訴訟代理人 周憲政 上列當事人間嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例事件 ，原告不服臺北市政府中華民國111年5月10日府訴一字第110610 9308號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　 事實及理由 一、事實概要：原告前於民國109年6月30日以因應疫情急難紓困/擴大急難紓困申請書暨個案認定表向被告申請109年因應疫情（擴大）急難紓困補助（下稱109年紓困補助），經被告審認其符合請領資格並核發新臺幣（下同) 1萬元（下稱109年核定）在案。嗣於110年間，被告依110年衛生福利部因應疫情擴大急難紓困實施計畫（下稱110年計畫）第3點規定，逕行審核原告符合110年計畫第3點第1款之補助資格，並於110年6月1日以AZ000000000號核定通知書（下稱110年核定通知書），通知原告符合補助資格並核定110年補助金額為1萬元。原告於110年6月30日向衛生福利部（下稱衛福部）提出「110年衛生福利部因應疫情急難紓困申請書」（下稱110年申請書），復於110年7月30日、110年8月23日分向行政院、衛福部陳明不服110年核定通知書之行政處分，經衛福部以110年8月30日衛部救字第1100026724號函轉被告依申復案辦理。案經被告以110年9月1日北市士社字第1106018933號函（下稱110年9月1日函）通知原告依前開110年計畫第3點規定，維持核定補助金額1萬元。原告不服，於110年12月14日向臺北市政府提起訴願，聲明對110年核定通知書、110年9月1日函不服。其後，經臺北市政府作成111年5月10日府訴一字第1106109308號訴願決定，其主文第1項駁回關於110年9月1日函之訴願部分（下稱訴願決定主文第1項）。原告不服，提起行政訴訟，經本院以112年度簡字第186號判決駁回原告之訴(下稱原判決)後，原告不服，提起上訴，經本院高等行政訴訟庭以113年度簡上字第6號判決廢棄原判決，發回更為審理。 二、原告主張： 　㈠原告家庭平均收入於108年、109年皆低於最低生活費1倍即17 ,005元，原告為家庭經濟上主要負擔家計者且為戶長，被告應核定發給3萬元之紓困補助，109年核定發予1萬元已屬錯誤，110年依據109年核定之金額核定發給1萬元亦屬錯誤。㈡國民經濟統計和急難紓困對於家庭主要生計責任之解釋及社會通常認知，收入較多之家庭成員，但並非負擔家庭主要支出與開銷，即非屬經濟戶長；反之，收入雖非最多，但實際之主負擔者始為經濟上之戶長。原告長期以來均負擔家戶各項課稅、借貸、水電及其他家庭支出，兒子、前妻的健保費均由原告繳納，原告亦有個人信用借貸能力，緊急需要支出時便會進行借貸，實際上原告亦承擔水電費、地價稅、房屋稅、房屋修繕費等，故表面收入會產生變化，原告身體仍算健康且為社會服務工作，而兒子因疫情待業，雖靠零工與不定期家教之月收入約13,000元，但要負擔報考機關相關學習費用等，豈能為家庭經濟之主要負擔者。被告審認原告非家庭主要生計責任者，不符事實等語。㈢並聲明：⑴109年核定關於否准後開第二項申請部分撤銷；⑵被告對於原告109年6月30日之申請，應再作成發給原告紓困補助2萬元及自109年7月16日起至清償日止按年息5%計算利息之核定通知書之行政處分。⑶訴願決定主文第1項及110年9月1日函均撤銷；⑷被告應再作成發給原告110年紓困補助2萬元及自110年6月5日起至清償日止按年息5%計算利息之核定通知書之行政處分。 三、被告則以： 　㈠依衛福部因應疫情擴大急難紓困實施計畫第3點規定，非負擔 家庭主要生計者，核發基準為1萬元，原告109年核定金額應為1萬元，110年核定金額應為1萬元，被告核發之金額並無違誤。原告固主張自己為該戶經濟上主要負擔家計者，且其為戶籍上之戶長，109年度紓困補助應發予3萬元，惟依原告109年6月30日自行所填之申請資料，原告每月收入8,000元以下，其子甲○○每月收入13,000元以下，108年利息所得僅6元，又原告年齡71歲，其子29歲，原告在所得存款均低且高齡的狀況下，實難認定其為該戶經濟上主要負擔家計者，另戶籍上戶長與是否為該戶主要負擔家計者並無關聯，原告主張並無理由。原告另主張其住家於109年5月30日遭逢祝融，擴大急難紓困金應另有加計，惟火災相關補助另有法令規定，與109年擴大急難紓困係因疫情工作受影響之補助對象並不相同，原告主張其家中遭逢祝融，紓困補助金額應另予加計，並無法令依據。㈡109年紓困補助業於109年7月15日匯入原告之帳戶，原告早已知悉審核結果，當年並未提起訴願，因110年紓困補助發放金額係依據109年度發放金額，始提起訴願，又衛福部於110年7月8日寄發之110年核定通知書教示規定明確告知訴願期間及提起申復並不中斷訴願之規定，而原告向臺北市政府法務局提出訴願期日為110年12月13日，原告不服109年核定、110年核定通知書之處分已逾提起訴願之法定不變期間，應予駁回等語置辯。㈢並聲明：原告之訴駁回。 四、前開事實概要欄所載事實，有109年因應疫情（擴大）急難 紓困申請書暨個案認定表(訴願卷第105-106頁)、110年核定通知書(訴願卷第104頁)、原告110年7月30日函(訴願卷第117-118頁)、110年8月23日函(訴願卷第63-65頁)、被告110年9月1日函(訴願卷第84-85頁)、系爭訴願決定(訴願卷第4-8頁)等在卷可稽，足以認定為真實。 五、本院之判斷： 　㈠按嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例（下稱紓困 條例）第1條規定：「為有效防治嚴重特殊傳染性肺炎（COVID－19），維護人民健康，並因應其對國內經濟、社會之衝擊，特制定本條例。」第9條第1項、第3項規定：「（第1項）受嚴重特殊傳染性肺炎影響而發生營運困難之產業、事業、醫療（事）機構及相關從業人員，得由目的事業主管機關予以紓困、補貼、振興措施及對其員工提供必要之協助。……（第3項）前2項之產業、事業、醫療（事）機構之認定、紓困、補貼、補償、振興措施之項目、基準、金額及其他相關事項之辦法，由各中央目的事業主管機關擬訂，報行政院核定。」第19條規定：「（第1項）本條例施行期間，自中華民國109年1月15日起至110年6月30日止。（第2項）本條例及其特別預算施行期間屆滿，得經立法院同意延長之。」嗣紓困條例之施行期間及其特別預算施行期間業經立法院同意延長至112年6月30日止，並於112年7月3日以衛福部衛授疾字第1120100886號公告施行期間於112年6月30日屆滿，當然廢止。 　㈡又衛福部為應民眾因疫情請假或無法從事工作，影響生計， 致生活陷困者，於109年3月19日修正發布「強化社會安全網－急難紓困實施方案」，其中第1點規定：「壹、緣起為協助經濟弱勢的個人及家庭，因一時急難事故致家庭陷入經濟困境時，能獲得即時救助以紓解民困，爰參酌『馬上關懷急難救助實施計畫』（以下簡稱馬上關懷專案）執行經驗與優點，建構速評、速發、社工專業評估及個案管理機制，並補綴現行社會救助體系之不足，推動急難紓困專案，提供即時性經濟支持及完整性福利服務。」第7點第1款規定：「救助對象：一、因家庭成員死亡、失蹤或罹患重傷病、失業或因其他原因無法工作，致家庭生活陷於困境者。」第9點第1款：「給付方式及給付基準：一、核定機關對符合規定者，得依認定基準表即時發給關懷救助金新臺幣1萬元至3萬元。經評估必要時，得將該個案關懷救助金採分月或分次方式發給之。」又其附表二認定基準表就急難事由「其他原因無法工作……3.因疫情請假或無法從事工作，致家庭生計受影響。(符合紓困條例第3條第5項規定)」之核發基準為：「負擔家庭主要生計者：2萬元至3萬元；非負擔家庭主要生計者：1萬元」「其戶內人口如有6歲以下兒童、在學學生、身心障礙者以及懷胎6個月至分娩後2個月，或懷胎期間經醫師診斷不宜工作婦女，每人加計5,000元；罹患重傷病者，得視其自負醫療費用加計，並以各該分項最高額為限。」(本院簡更一字卷第133-140頁)。復為擴大照顧中低收入邊緣戶，衛福部訂定之109年因應疫情擴大急難紓困實施計畫（經行政院於109年5月6日核定）第1至3點規定：「一、因應嚴重特殊傳染性肺炎疫情，民眾因工作受影響，致家庭生計受困，為擴大照顧中低收入邊緣戶，特訂定本計畫。二、本計畫核發對象須符合下列各項要件：(一)原有工作，因疫情請假或無法從事工作（含雖有工作但每月工作收入減少），致家庭生計受困。(二)未加入軍、公、教、勞、農保等社會保險。(三)家戶存款（家戶內每人平均存款15萬元免納入計算)加收入達當地每人每月最低生活費1.5倍以上未逾2倍。(四)未領有其他政府機關紓困相關補助、補貼或津貼。三、本計畫實施方式如下：(一)受理窗口：居住地鄉(鎮、市、區)公所(以下簡稱公所)。(二)申請方式：民眾填具申請書暨個案認定表(如附件1)，並檢附相關證明文件，逕送受理窗口。(三)審核方式：採書面審核，並得查調投保及未領取其他政府機關紓困相關補助、補貼或津貼之資料。(四)發給金額：符合資格者，由公所發給急難紓困金1萬元，並以每戶1次為限。」(本院簡更一字卷第157-158頁)。又臺北市因應疫情急難紓困之處理原則（109年5月26日修訂；下稱北市處理原則）第1點規定：「辦理依據：……（四）依衛福部109年5月6日奉行政院核定『因應疫情擴大急難紓困實施計畫』……。」第5點規定：「審核注意事項（一）申請人資格：1、原有工作因受疫情影響請假、無法工作、收入減少，且無社會保險身分者、未領有同性質之政府紓困補助，若無法提供生計受疫情影響之證明，則依申請人切結書內容認定。2、年滿65歲以上之申請人，其工作收入係為維持家庭經常性支出的主要來源者（如：家中均無其他工作者、年金收入微薄者、隔代教養家庭等因素），原有工作且因疫情影響收入，致家庭生計受影響，符合申請資格。……（二）家戶人口認定：1、戶內家庭成員，係以申請人填報為審理依據……。（三）生活陷困認定：1、家戶月平均收入+〔家戶總存款-（15萬元*家戶人數）〕÷家戶人數=家戶每人每月生活費。2、收入–以申請人於申請書所填報為審理依據，另列計申請人定期領有福利補助、津貼、年金及防疫補償金等……。（四）補助金額核定：1、家戶每人每月生活費低於本市最低生活費1.5倍者（2萬5,508元）：（1）主要負擔家計者，最低核發補助2萬元，負擔家庭主要生計者除本人外，戶內人口如有……兒童、……學生、身心障礙者或懷胎六個月至分娩後2個月婦女，每人加計5,000元。最高加計至3萬元。……（3）非主要家計者核發1萬元。2、家戶每人每月生活費介於本市最低生活費1.5倍至2倍者（2萬5,508元至3萬4,010元）核發1萬元。3、每戶申請核發補助1次為限。」(訴願卷第96-99頁)。可知109年紓困補助就家戶平均月生活費未達最低生活費1.5倍者，發給金額為1萬元至3萬元(申請人如為負擔家庭主要生計者，則核發2萬元，又如戶內有6歲以下兒童、在學學生、身心障礙者，以及懷胎6個月至分娩後2個月，或懷胎期間經醫師診斷不宜工作婦女，每人加計5,000元，但最高以3萬元為限)；就家戶平均月生活費達1.5倍以上未逾2倍者，則發給急難紓困金1萬元，此有113年12月6日衛部救字第1130151637號函可稽(本院簡更一字卷第129-131頁)。 　㈢復衛福部為因應新一波疫情，於110年6月3日以衛部救字第11 00121265號函頒訂定110年計畫，其中第3點第1款規定：「本計畫實施方式及發給金額如下： (一)109年已獲核定本部因應疫情（擴大）急難紓困者：1.辦理方式：民眾免申請，由本部主動查調申請人戶籍（未死亡除戶）、加入勞工及農民保險投保情況（未加保）、其他政府機關紓困補助情形（109年及110年均未重複領取），由弱勢E關懷系統主動協助審核，居住地鄉（鎮、市、區）公所（以下簡稱公所）進行核定，由本部依核定名冊直接撥付款項予金融機構。2.發給金額：符合者，依109年核定金額發給，每戶以1次為限。……」第4點規定：「本項急難紓困金將由本部逕撥入符合領取者指定帳戶(附言註明「行政院發」)。如民眾因特殊原因(如:帳戶遭凍結、警示戶)，以匯票(掛號)方式寄送受款人自行兌領。」(簡上卷第81-83頁)。即為簡政便民，109年已獲核定紓困補助之民眾，毋庸另提出申請，由鄉（鎮、市、區）公所核定後，衛福部即逕依109年核定金額撥款。 　㈣再按訴願法第4條第1款規定：「訴願之管轄如左：一、不服鄉（鎮、市）公所之行政處分者，向縣（市）政府提起訴願。」第14條第1項、第4項規定：「(第1項)訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。……(第4項)訴願人誤向原行政處分機關或受理訴願機關以外之機關提起訴願者，以該機關收受之日，視為提起訴願之日。」第57條規定：「訴願人在第14條第1項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。……」第61條第1項規定：「訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願。」行政訴訟法第5條第2項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」另行政程序法第95條第1項、第2項規定：「(第1項)行政處分除法規另有要式之規定者外，得以書面、言詞或其他方式為之。(第2項)以書面以外方式所為之行政處分，其相對人或利害關係人有正當理由要求作成書面時，處分機關不得拒絕。」第96條第1項第6款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」第98條第3項規定：「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」而在言詞行政處分未經依行政程序法第95條第2項請求作成書面之情形，行政程序法未如同法第96條第1項規定明定應為救濟期間之教示及其法律效果，應屬規範漏洞，並非立法者有意排除，故應類推適用行政程序法第96條第1項第6款規定，作成行政處分之機關亦有救濟期間教示之義務，如未教示時，法律效果應類推適用同法第98條第3項規定(最高行政法院112年度大字第2號裁定意旨照)。綜言之，人民之申請遭行政機關駁回者，該駁回決定即為一行政處分，倘該駁回處分係以書面為之，並正確記載救濟期間及相關事項，人民不服該駁回決定之行政處分，而於收受處分送達次日起30日內，誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服該行政處分之表示，依訴願法第61條第1項規定應視為自始已在法定期間內向訴願管轄機關提起訴願。倘該駁回處分非以書面為之，或以書面為之，然處分機關未告知救濟期間或有告知錯誤未為更正之情事，致人民遲誤，及誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服該行政處分之表示，則應類推適用行政程序法第98條第3項規定，於處分送達後1年內聲明不服，仍應視為於法定期間內所為；倘逾上開期間始聲明不服，即屬未經合法訴願，其起訴當有行政訴訟法第107條第1項第10款起訴不備其他要件之情事，行政法院應駁回其訴。 　㈤原告不服109年核定提起本件課予義務訴訟，為不合法： 　1.原告前於109年6月30日向被告申請109年紓困補助，並經被 告審認其符合請領資格並核發1萬元，已如前述，而該1萬元經被告於109年7月15日匯入原告之士林中正路郵局帳戶，原告亦於同年月21日提領完畢，有原告郵局存摺影本存卷可參(士院卷第44頁)。而被告就109年紓困補助固未作成核定之書面寄發予原告，然其就原告之申請既以撥款1萬元之形式以示核定之補助金額為1萬元並否准其餘金額之決定，對原告直接發生法律效果，自具行政處分之性質，該行政處分雖非以書面為之而未告知原告救濟期間，揆諸前開說明，仍應類推適用行政程序法第98條第3項規定，於處分109年7月15日送達(即補助金額匯入原告帳戶)後1年內聲明不服，即視為於法定期間內所為。 　2.原告固以110年核定通知書係根據109年核定，是綁在一起，其於110年6月30日即以110年申請書向衛福部表示不服及異議，不服之標的自包括109年核定及110年核定通知書，衛福部於110年7月5日收受，應認原告已遵期提出訴願云云，並提出110年申請書、查詢信箱掛件資料等件為據(士院卷第166-168頁)。惟參以原告之郵局存摺影本，可知衛福部於110年6月4日直接撥付110年紓困補助1萬元至原告之郵局帳戶，經原告於同年月8日提領完畢(士院卷第45頁)，嗣原告填具110年申請書，填載申請日期為：「110年6月30日」，並於申請人資料填寫欄內書寫：「本戶兩人平均每人每月生活費為當地每人每月生活費1倍以下，且還辛苦背負債，如僅發給1萬元，不僅與實際應予之紓困不符，且亦有欠公允，尚請鈞部明察」之說明文字(士院卷第167頁)，而110年申請書係為申請110年因應疫情急難紓困補助所使用，並記載收件截止日為110年6月30日，亦有申請書封面可稽(士院卷第166頁)，是自該110年申請書整體觀之，原告書寫內容既未提及「109年」、「前一年」、「去年」等語詞，自僅得認原告因衛福部撥付之110年度紓困補助金額過低，遂向衛福部聲明不服，客觀上尚無從認定其對109年核定有何為不服之表示。又109年已獲核定紓困補助者，其110年紓困補助金額即按109年核定金額發給，本為110年計畫第3點第1款所明定，自不得以該2年之紓困補助金額均為相同，即認定原告亦有對109年核定表示不服之意，原告上開主張自非可取。復未見原告於110年7月15日前已就109年核定為不服之表示，是109年核定即告確定而生形式存續力，原告逾越提起訴願之法定期間，即屬未經合法訴願程序，其進而就109年核定提起本件課予義務訴訟，自不符須經合法訴願之前置要件，且其情形無從補正，其此部分起訴即不合法，應予駁回。 　㈥被告110年核定通知書核定補助金額1萬元，並無違誤： 　1.按北市處理原則第3點第1項之規定：「不符資格公文駁回後 ，如申請人有疑義，則向原處分區公所提出申復……」(訴願卷第97頁)，可見對於不符申請紓因補助資格之申請人，其申請經區公所駁回後，即可向區公所提出申復，由區公所先行自我審查，惟於申請人符合申請資格，僅對於核定補助金額不服者之情形，則未有該申復救濟程序適用之規定，應直接提起訴願，以避免行政救濟程序過長，而有違即時救助之目的。觀諸110年核定通知書教示規定欄記載：「台端如不服本核定，得於收受核定通知書之翌日起7日內，逕向本公所提起申復；或自收受核定通知書之翌日起30日內，繕具訴願書經由本公所向臺北市政府提起訴願。惟提起申復並不中斷訴願30日法定救濟期間之進行。」(訴願卷第104頁)，然原告並非不符申請資格者，該教示規定欄之說明自有錯誤，是倘原告已為不服之表示，即應視為提起訴願。又被告表示110年核定通知書未寄雙掛號，故無送達證書可資證明送達日期(本院簡更一字卷第46頁)，原告陳明其係110年7月23日收受該核定通知書(訴願卷第118頁)，則原告復於110年7月30日、110年8月23日就110年核定通知書向行政院、衛福部陳情及申復(訴願卷第63-65頁、第117-118頁)，即有向訴願管轄機關及原行政處分機關以外之機關為不服該行政處分表示之意(嗣移由被告進行申復程序)，依訴願法第61條第1項規定，即視為自始向訴願管轄機關提起訴願，尚無被告所稱已逾提起訴願法定不變期間之情事，先予敘明 　2.按行政處分除有無效事由而當然無效外，於未經撤銷、廢止前，其效力繼續存在，而該有效之行政處分如為他行政處分之構成要件而為處分之基礎者，因該作為構成要件之行政處分並未繫屬於行政法院而為法院審查之對象，故行政法院對該構成要件之行政處分之效力應予尊重（最高行政法院107 年度判字第26號判決意旨參照）。查，109年已獲核定急難紓困者，毋庸提出申請，鄉（鎮、市、區）公所核定後，由衛福部逕依109年核定金額撥款，為110年計畫第3點第1款所明定，可知109年核定係110年核定通知書行政處分之構成要件，而109年核定既已生形式存續力，對於受處分之原告及作成處分之被告，均具有拘束力，則被告依109年核定金額核定原告110年紓困補助之金額為1萬元，自與110年計畫第3點第1款規定無違。又原告於109年7月21日即將109年紓困補助金額提領完畢，自已悉被告109年核定之金額，其就109年核定復有1年聲明不服之期間，難認原告有何缺乏有效救濟途徑，或無法期待其為行政救濟等情事，原告自不得任意排除109年核定之適用而再事爭執。是其主張被告就110年紓困補助應再作成發給原告2萬元及法定遲延利息之行政處分，即屬無據。 六、綜上所述，109年核定因原告遲誤救濟期間未經合法訴願程 序，原告聲明請求被告再作成發給紓困補助2萬元及法定遲延利息之核定通知書之行政處分，並附帶請求撤銷109年核定關於否准其上開請求部分，自不合法；又原告109年核定既生形式存續力，被告依110年計畫第3點第1款規定核定110年紓困補助金額為1萬元，並無違誤，原告另聲明請求被告應再作成發給2萬元及法定遲延利息之核定通知書之行政處分，暨附帶請求撤銷訴願決定主文第1項、110年9月1日函，亦無理由，均應予駁回。 七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊、防禦及證據資料 經本院審酌後，核與判決結果不生影響，爰不逐一指駁，附此敘明。 八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條 、第98條第1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　114 　年　　2 　　月　　17　　日 法 官　洪任遠 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理 由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。 三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者， 逕以裁定駁回。 中　　華　　民　　國　　114 　年　　2 　　月　　17　　日 　　　　　　 　書記官 磨佳瑄