公園管理

臺北高等行政法院判決 地方行政訴訟庭第三庭 113年度簡字第238號 113年9月20日辯論終結 原 告 陳書盛 訴訟代理人 許家華律師 被 告 臺北市政府工務局水利工程處 代 表 人 吳秋香 訴訟代理人 陳明雪 邱奕龍 楊建忠 上列當事人間公園管理事件，原告不服臺北市政府中華民國112 年9月25日府訴三字第1126084400號訴願決定，向本院高等行政 訴訟庭提起行政訴訟，嗣經本院高等行政訴訟庭於113年5月16日 以112年度訴字第1347號裁定移送本院（地方行政訴訟庭）管轄 確定，本院判決如下： 主 文 一、原告之訴駁回。 二、訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 壹、程序事項： 本件係因原告不服行政機關所為新臺幣（下同）50萬元以下罰鍰處分（本件罰鍰金額2,400元），依行政訴訟法第229條第2項第2款之規定，應適用同法第2編第2章之簡易訴訟程序。 貳、實體方面： 一、爭訟概要：　　　 　 緣被告認原告於民國112年7月8日8時12分許，未經許可駕駛 其所有之車牌號碼00-0000號自用小客貨車（下稱系爭車輛）而行駛於臺北市生態島頭濕地河濱公園（下稱島頭公園），違反臺北市公園管理自治條例（行為時〈即113年1月12日修正公布前〉，下同）第13條第4款規定，乃依同自治條例第17條規定，以112年7月24日北市工水管字第11260418575號函檢附112年7月19日裁處字第0026921號處理違反臺北市公園管理自治條例案件裁處書（下稱原處分）處原告2,400元罰鍰。原告不服，提起訴願，經臺北市政府以112年9月25日府訴三字第1126084400號訴願決定書（下稱訴願決定）予以駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。 二、原告起訴主張及聲明： （一）主張要旨： 　 1、原處分所稱「生態島頭濕地河濱公園（島頭公園）」並非 臺北市公園管理自治條例第2條定義下的「公園」。被告所為裁處違法，應予撤銷： 　　⑴按臺北市公園管理自治條例第2條：「本自治條例所稱公園 ，指依都市計畫所開闢之市管公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、配合其他公共工程興建或其他依法令設置供公眾遊憩之場地。」。已說明「公園」的定義限於依照都市計畫等法令設置，供公眾遊憩之場地。 　　⑵參酌107年6月26日內政部核定「變更臺北市士林社子島地 區主要計畫案」第12頁原都市計畫（100年6月8日）內容（六）公共設施用地：「6、公園用地：沿基隆河側劃設大型河濱親水公園，可與堤外行水區高灘地合併規劃提供休憩空間。另於住宅區中心劃設社區大型公園1處。」；第57頁新計畫公共設施規劃「3、公園用地：劃設公園用地75.43公頃，包括高保護範圍緩坡空間之公園用地及高保護內劃設之中央生態公園用地。」，並對照109年4月23日臺北市核定「臺北市士林社子島地區細部計畫案」第7頁「（三）公園用地：劃設公園用地75.43公頃，包括高保護範圍緩坡空間之公園用地及高保護內劃設之中央生態公園用地。」、第56至61頁「五、公園設計」、第63頁「圖19公園定位與規劃設計原則示意圖」可以知悉，最接近生態島頭濕地（島頭公園）所在位置的公園用地（即「臺北市士林社子島地區細部計畫案」第63頁標示「公9」，名為「中央生態公園」）係位於高保護範圍內側，而生態島頭濕地（島頭公園）所在位置則在高保護範圍外側的河川區，並不屬於公園用地。被告所為行政處分誤以臺北市公園管理自治條例第13條第4款裁罰原告，應予撤銷。經使用「全國土地使用分區資料查詢」即可發現標記「社子島島頭公園」於紅色標線（即「堤防用地」）外側。 　 2、臺北市政府變更河濱公園區域範圍公告係違反「臺北市士 林社子島地區細部計畫案」，為無效處分，且構成不當連結而違背法令： 　　⑴按地方制度法第30條第1項：「自治條例與憲法、法律或基 於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。」，已說明臺北市公園管理自治條例與都市計畫法等法令牴觸的話，臺北市公園管理自治條例為無效。 　　⑵查臺北市政府變更河濱公園區域範圍公告（府工水字第107 60407412號）：「本市轄河川低水河槽岸頂至堤內道路臨堤側路緣石（若無則為堤內側坡趾）間，包括常流量情況下無水流之堤外高灘地、堤防之堤頂及護坡等，公告為河濱公園區域。」，此與109年4月23日「臺北市士林社子島地區細部計畫案」第7頁「（三）公園用地：劃設公園用地75.43公頃，包括高保護範圍緩坡空間之公園用地及高保護內劃設之中央生態公園用地。」、第56至61頁「五、公園設計」(河濱公園為「公1~公4」、第63頁「圖19公園定位與規劃設計原則示意圖」相關設計規劃有所扞格。從前述內容可以知悉，臺北市政府變更河濱公園區域範圍公告所述的「河濱公園」若是泛指臺北市轄區內河道旁的公園，則仍需要視相關都市計畫有無公園用地的規劃，並無法逕為公告變更。 　　⑶次查河川管理辦法第6條：「二、堤防用地：指預定堤防用 地或已建築堤防及其附屬建造物、水防道路用地。」，已說明係依據水利法作為建築堤防及水防道路用地相關用途，而高灘地於社子島亦屬於河川區。這兩者均非臺北市公園管理自治條例第2條所指係供公眾遊憩之場地。是以，被告違法擴張河濱公園範圍及於「堤防用地」的建築堤防和高灘地，亦屬無效公告至為灼然。 　 3、被告107年11月22日府工水字第10760407412號變更河濱公 園區域範圍公告、111年8月22日府工水字第11160456432號修正河濱公園車輛停放處罰原則公告，應依行政程序法第157條第3項規定刊登政府公報或新聞紙，被告應舉證有踐行此規定，否則為無效公告，並應撤銷裁罰： 　　　按104年4月14日最高法院104年度4月份第1次庭長法官聯 席會議（一）決議意旨：「主管機關對多數不特定人民，就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定（行政程序法第150條第1項），具有法規命令之性質。而各機關基於法律授權訂定之命令應發布，且依行政程序法第157條第3項規定，法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙，此為法規命令之生效要件。政府公報或新聞紙，係屬文書（紙本）。網際網路並非文書（紙本），自非屬政府公報或新聞紙。未刊登政府公報或新聞紙，不能認已踐行發布程序，欠缺法規命令之生效要件，尚未發生效力。」等語，故公告是否發生效力，須以其是否刊登紙本政府公報或新聞紙而為審查。此應由被告舉證有踐行此規定，否則為無效公告。 　 4、退步言，縱使原告平時駕駛違法應受裁罰。從被告於111 年8月22日府工水字第11160456432號修正「本市河濱公園車輛停放禁止及限制事項，平時或颱風、超大豪雨期間違規停車之處罰原則」第1點平時（非颱風、超大豪雨期間）載明1,200元罰鍰，被告卻依第2點颱風、超大豪雨期間規定裁罰原告2,400元，罰則差距翻倍，顯然輕重失衡。 　 5、言詞辯論期日補充： 　　 ⑴本件涉及臺北市公園管理自治條例第2條公園認定的問題，被告上級機關臺北市政府將公園的定義擴張到河堤，原告是荒野協會的資深成員，會辦理河岸行舟活動，現在被告將堤防用地擴張定義為公園，對原告進入從堤防內到堤防外的河川地碼頭進行遊憩活動開罰，其處分違法。⑵比例原則也有濫用的問題，堤防用地車道是唯一連通堤防內外的交通，如果要下船一定要開車才能夠過去，且原告是荒野協會的資深成員，辦活動需要幫學員準備舟艇，此活動已經例行15、16年，故被告相關裁罰限制是無理由。⑶被告擴張公園的定義到堤防用地的區域已經不當限制原告的遊憩及行動自由，堤防用地的目的是保護堤防內的財產安全，並不符合臺北市公園管理自治條例第2條供公眾遊憩之場所，不能將其定義為公園。 （二）聲明：原處分及訴願決定均撤銷。 三、被告答辯及聲明： （一）答辯要旨： 　 1、社子島頭為基隆河與淡水河交匯處自然淤積形成，被告於 95年辦理社子島頭整建，利用高灘地土方填土至堤坡形成緩坡及設置相關設施，營造社子島頭整體景觀及提供市民河濱休憩之空間，並於102年於基隆河出口之社子島頭灘地附近，利用基隆河疏浚土方採用砂腸袋工法，設置砂腸袋以保護既有高灘地。依據臺北市公園管理自治條例第2條載明：前述略以…配合其他公共工程興建或其他依法令設置供公眾遊憩之場地。又以臺北市公園管理自治條例第3條第l項第3款：配合公共工程興建供公眾遊憩之場所為該公共工程管理機關。以上規定充分正當授以被告行使公園管理自治條例執行規定，於法有據，並無違誤。 　 2、島頭公園非依都市計畫案興建故不適用該計畫案，原告理 由2與本違規案件無涉。 　 3、河濱公園區域範圍公告刊登於臺北市政府107年l1月29日 第228期公報，河濱公園修正河濱公園車輛停放處罰原則公告刊登於臺北市政府l11年8月29日第163期公報，已踐行相關行政程序。 　 4、原告所屬系爭車輛違規行駛進入島頭公園顯然已違反臺北 市公園管理自治條例第13條第4款未經許可駕駛或違規停放車輛之規定，惟違反臺北市公園管理自治條例並不適用於道路交通管理處罰條例，屬河濱公園之被告權責無誤，依據臺北市政府處理違反臺北市公園管理自治條例事件統一裁罰及處理基準表第3點，未經許可駕駛車輛裁處2,400元之罰鍰，被告依規定裁處原告2,400元之罰鍰，並無違誤。 　 5、言詞辯論期日補充： 　　 原告違規地點是防汛道路，禁止車輛進出，若原告要舉辦 活動，可依照臺北市河濱公園車輛臨時通行證申請使用須知來申請，但原告未為申請。 　 6、綜上所述，原告之訴為無理由。 （二）聲明：原告之訴駁回。 四、爭點： 　　原告以島頭公園並非臺北市公園管理自治條例第2條定義之 「公園」，乃否認有原處分所指違反臺北市公園管理自治條例第13條第4款而應依同條例第17條規定處罰之違規事實（未經許可在公園內駕駛車輛），且主張原處分之裁處內容「輕重失衡」，是否可採？ 五、本院的判斷： （一）前提事實： 　　　「爭訟概要」欄所載之事實，除原告主張如「爭點」欄所 載外，其餘事實業據兩造所不爭執，且有採證畫面1張（見訴願卷第56頁）、原處分影本1紙（見訴願卷第53頁至第55頁）、訴願決定1份（見訴願卷第2頁至第4頁）、車號查詢車籍資料1紙（見本院卷第47頁）足資佐證，是除原告主張部分外，其餘事實自堪認定。 （二）原告以島頭公園並非（行為時）臺北市公園管理自治條例 第2條定義之「公園」，乃否認有原處分所指違反（行為時）臺北市公園管理自治條例第13條第4款而應依同條例第17條規定處罰之違規事實（未經許可在公園內駕駛車輛），且主張原處分之裁處內容「輕重失衡」，不可採： 　 1、應適用之法令： 　　⑴臺北市公園管理自治條例（113年1月12日修正公布前）： 　　　①第2條： 　　　　本自治條例所稱公園，指依都市計畫所開闢之市管公園 　　　　、綠地、廣場、兒童遊樂場、配合其他公共工程興建或 其他依法令設置供公眾遊憩之場地。 　　　②第3條第1項第3款： 　　　　本自治條例之主管機關為臺北市政府，並以下列機關為 管理機關： 　　　　三、配合公共工程興建供公眾遊憩之場所為該公共工程 管理機關。 　　　③第13條第4款： 　　　　公園內不得有下列行為： 　　　　四、未經許可駕駛或違規停放車輛。 　　　④第17條： 　　　　違反第十三條第一款至第七款、第十款至第十六款及第 二十款規定者，依中央法律裁處之；中央法律未規定者 ，得處行為人新臺幣一千二百元以上六千元以下罰鍰。 　　⑵臺北市政府處理違反臺北市公園管理自治條例事件統一裁 罰基準第3點（113年1月4日修正公布前）： 　　　本府處理違反本自治條例事件統一裁罰基準表：　　　　 項次 違反規定 法條依據 法定罰鍰額度 （新臺幣：元） 統一裁罰基準 （新臺幣：元） 備註 情節狀況 處分 3 第十三條第四款：未經許可駕駛或違規停放車輛。 第十七條 處一千二百元以上六千元以下罰鍰。 未經許可駕駛車輛 。 依違規次數 1.第一次：處二千四百元以上至三千六百元以下罰鍰。 2.第二次：處三千六百元以上至五千元以下罰鍰。 3.第三次（含以上）：處五千元以上至六千元以下罰鍰。 　 ⑶臺北市政府107年11月22日府工水字第10760407412號公告 ： 　　　「主旨：修正公告本市轄河濱公園區域範圍……自中華民國 107年12月15日起生效。……公告事項：本市轄河川低水河 槽岸頂至堤內道路臨堤側路緣石（若無則為堤內側坡趾）間，包括常流量情況下無水流之堤外高灘地、堤防之堤頂及護坡等，公告為河濱公園區域。」 　 2、經查： 　　⑴社子島頭為基隆河與淡水河交匯處自然淤積形成，被告於9 5年辦理社子島頭整建，利用高灘地土方填土至堤坡形成緩坡及設置相關設施，營造社子島頭整體景觀及提供市民河濱休憩之空間，並於102年於基隆河出口之社子島頭灘地附近，利用基隆河疏浚土方採用砂腸袋工法，設置砂腸袋以保護既有高灘地等情，業為被告所陳明，且有其所提出之社子島島頭平面配置圖、社子島島頭平面圖、砂腸袋工法位置圖、社子島島頭111年、80年航測影像對照圖影本共5幀（見本院高等行政訴訟庭112年度訴字第1347號卷第147頁至第149頁）附卷可憑，且被告為島頭公園所屬管理機關，亦有被告網頁列印資料（見本院卷第41頁至第46頁）附卷足佐，故島頭公園符合臺北市公園管理自治條例第2條所規定之「配合其他公共工程興建供公眾遊憩之場地」，而屬臺北市公園管理自治條例所指「公園」無訛，是原告執其非屬依都市計畫所開闢之市管公園，且違反臺北市士林社子島地區細部計畫案，乃主張其並非臺北市公園管理自治條例第2條所規定之「公園」，容有誤會而無足採；又原告駕駛系爭車輛而行駛之地點係「高灘地」，亦為被告所指明（見本院卷第55頁），且經比對採證畫面核屬無誤，而該處既屬前揭臺北市政府107年11月22日府工水字第10760407412號公告之臺北市轄河濱公園區域範圍（見本院高等行政訴訟庭112年度訴字第1347號卷第97頁至第99頁之臺北市政府公報〈228期〉第50頁、第51頁），是原告於「公園內」未經許可駕駛系爭車輛一事核屬明確，且衡諸於該違規地點附近（公園入口）已設置明顯之「汽機車禁止進入」標誌（見訴願卷第16頁），而原告卻仍執意駛入，當屬出於故意，則被告據之乃以原處分裁處原告前揭處罰內容，觀諸前開規定，依法洵屬有據。⑵原告雖指依被告於111年8月22日府工水字第11160456432號修正「本市河濱公園車輛停放禁止及限制事項，平時或颱風、超大豪雨期間違規停車之處罰原則」第1點平時（非颱風、超大豪雨期間）載明1,200元罰鍰，被告卻依第2點颱風、超大豪雨期間規定裁罰原告2,400元，罰則差距翻倍，顯然輕重失衡；惟本件原告係違反臺北市公園管理自治條例第13條第4款之規定，而應依同條例第17條之規定予以裁處，則原處分依（行為時）臺北市政府處理違反臺北市公園管理自治條例事件統一裁罰基準第3點之規定而裁處原告罰鍰2,400元，核屬於法有據，此與被告於111年8月22日府工水字第11160456432號修正「本市河濱公園車輛停放禁止及限制事項，平時或颱風、超大豪雨期間違規停車之處罰原則」尚屬無涉，是原告執之而為之主張，亦無足採。3、至於臺北市公園管理自治條例於113年1月12日雖經修正公布（自113年1月14日施行），然經比較與本件事實認定及處罰相關之修正前、後條文（如附表），係無關乎要件內容之不同或處罰之輕重，而僅單純屬文字之修正及條次之移列等無關有利或不利於行為人者，且尚不涉及價值秩序之改變，是原處分適用行為時（即原處分作成時）之規定而為裁處，當屬適法。 （三）本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟 資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。 六、結論：原處分認事用法，均無違誤，訴願決定遞予維持，亦 無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　10 　　月　　11 　日 　　　　　　　　　　　　　　　法　官　陳鴻清 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理 由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。 三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。　　　　　　　　　　　　　　　 中　　華　　民　　國　　113 　年　　10 　　月　11 　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　李芸宜 附表：　　　　　　　　　 113年1月12日修正公布（113年1月14日施行） 113年1月12日修正公布（113年1月14日施行）前 第2條： 本自治條例所稱公園，指臺北市政府（以下簡稱市政府）所屬各機關學校管理之已開闢都市計畫公園、綠地、廣場及兒童遊樂場、配合其他公共工程興建或其他依法令設置供公眾遊憩之場地。 第2條： 本自治條例所稱公園，指依都市計畫所開闢之市管公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、配合其他公共工程興建或其他依法令設置供公眾遊憩之場地。 第3條第1項第2款： 本自治條例之主管機關為市政府，並以下列機關為管理機關。但經市政府另以公告指定管理機關者，從其指定： 二、配合公共工程興建供公眾遊憩之場地：工程主辦機關。 第3條第1項第3款： 本自治條例之主管機關為臺北市政府，並以下列機關為管理機關： 三、配合公共工程興建供公眾遊憩之場所為該公共工程管理機關。 第11條第1項第4款： 公園內不得有下列行為： 四、未經許可駕駛或未依市政府公告停放車輛。 第13條第4款： 公園內不得有下列行為： 四、未經許可駕駛或違規停放車輛。 第16條： 違反第十一條第一項第一款至第七款、第十款至第十五款、第十九款或第二十款規定者，處行為人新臺幣一千二百元以上六千元以下罰鍰。（依臺北市政府處理違反臺北市公園管理自治條例事件統一裁罰基準第3點項次5〈113年1月4日修正公布〉，就於公園未經許可駕駛車輛之行為，第1次處2,400元以上至3,600元以下罰鍰） 第17條： 違反第十三條第一款至第七款、第十款至第十六款及第二十款規定者，依中央法律裁處之；中央法律未規定者，得處行為人新臺幣一千二百元以上六千元以下罰鍰。（依臺北市政府處理違反臺北市公園管理自治條例事件統一裁罰基準第3點項次3〈113年1月4日修正公布前〉，就於公園未經許可駕駛車輛之行為，第1次處2,400元以上至3,600元以下罰鍰）