都市計畫法

臺北高等行政法院判決 地方行政訴訟庭第二庭 113年度簡字第98號 114年1月14日辯論終結 原 告 攝間工作室 代 表 人 李奕賢 被 告 臺北市政府都市發展局 代 表 人 簡瑟芬 訴訟代理人 陳麗如 李文凱 李冠蓁 上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國11 2年2月22日府訴二字第1116088550號訴願決定，提起行政訴訟， 本院判決如下： 主 文 一、訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。 二、訴訟費用由被告負擔。 事實及理由 壹、程序部分： 一、本件被告代表人原為王玉芬，於訴訟進行中變更為簡瑟芬， 並具狀聲明承受訴訟（本院卷第109-110頁），經核並無違誤，應予准許。 二、按行政訴訟法第113條第1、2、3、5項規定：「（第1項）原 告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。但於公益之維護有礙者，不在此限。（第2項）前項撤回，被告已為本案之言詞辯論者，應得其同意。（第3項）訴之撤回，應以書狀為之。但於期日得以言詞為之。……（第5項）訴之撤回，被告於期日到場，未為同意與否之表示者，自該期日起；其未於期日到場或係以書狀撤回者，自前項筆錄或撤回書狀送達之日起，10日內未提出異議者，視為同意撤回。」查原告原起訴聲明請求：「訴願決定及原處分均撤銷」，嗣因原告於訴訟中就原處分命其停止違規使用部分業已改善完成，原告於民國112年11月21日即當庭撤回此部分之訴，而聲明請求：「訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。」復被告未於10日內提出異議，又此部分撤回與公益之維護無礙，依前開規定自生撤回之效力。 貳、實體部分： 一、事實概要： 　㈠臺北市○○區○○路0段000巷00號1樓建築物（下稱系爭建物）位 於都市計畫第3種住宅區，前經臺北市商業處（下稱商業處）於111年3月10日派員至現場稽查，查認訴外人蕪邊映象視覺工作坊(下稱蕪邊工作坊)於該址之營業態樣屬攝影業，移請被告依權責查處。案經被告認蕪邊工作坊於該址之營業態樣歸屬臺北市土地使用分區管制自治條例第5條(下稱管制自治條例)附表規定之「第27組：一般服務業（十一）照片及軟片沖印業」，依同條例第8條規定，第3種住宅區不允許作「第27組：一般服務業（十一）照片及軟片沖印業」使用，乃以111年3月23日北市都築字第1113026456號函（下稱111年3月23日函）通知蕪邊工作坊確保系爭建物合法使用，倘於文到次日起2個月後仍有違規之營業態樣情事，將逕依臺北市政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第79條第1項事件查處作業程序(下稱查處作業程序)裁處，並副知系爭建物所有權人善盡監督管理使用人合法使用系爭建物之責，倘營業行為之使用人異動，蕪邊工作坊及系爭建物所有權人仍應善盡告知及管理監督之責，異動後之使用人如猶有上開違規使用情事者，不另予行政指導，被告將逕予裁處，111年3月23日函於111年3月25日送達。 　㈡嗣商業處於111年11月15日派員前往系爭建物訪視，認原告於系爭建物經營經濟部公司行號及有限合夥營業項目代碼表定義之租賃業及攝影業，移請被告依權責查處。案經被告審認原告使用系爭建物作為「第27組：一般服務業（十一）照片及軟片沖印業」，違反都市計畫法第34條、臺北市都市計畫施行自治條例(下稱施行自治條例)第10條之1及管制自治條例第8條等規定，乃依都市計畫法第79條第1項及查處作業程序第3類第1階段，以111年11月24日北市都築字第11130892751號裁處書處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起3個月內停止違規使用（下稱原處分）。原告不服，提起訴願經駁回後，遂提起本件行政訴訟。 二、原告主張： 　㈠原告前因不諳相關規定，未符商業登記之標準，於接獲商業 處訪視並為指導下，速配合辦理正確之商業登記，原告即因上揭行政行為，具信賴其經營使用建物合法之基礎。嗣雖經被告111年3月23日函通知，惟原告詢問前接洽之商業處，商業處向原告表明符合相關規定，原告因之於系爭建物續為經營，已有信賴表現，且無信賴不值得保護之情事。被告面對人民為本案處分，未妥善明確權責機關，使原告無所適從而信任可續行使用系爭建物經營事業，原處分違反信賴保護原則，應予撤銷。 　㈡依司法院釋字第313號、第367號、第394號及第402號解釋 意 旨，凡與限制人民自由權利有關之事項，應以法律或法律授權命令加以規範，方與法律保留原則相符。故法律授權訂定命令者，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件。又司法院釋字第524號解釋意旨，法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，該機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代。倘法律並無轉委任之授權，該機關即不得委由其所屬機關逕行發布相關規章。準此，管制自治條例之授權依據為施行自治條例第26條，並非都市計畫法明文授權之行政命令，當然非屬都市計畫法第79條規定「依本法所發布之命令」，被告以原告違反管制自治條例第8條之規定，依都市計畫法第79條規定裁罰原告，有違反行政命令授權明確性原則、再授權禁止原則之違法。 　㈢施行自治條例第10條之1明揭劃定住宅區之限制係因：「以建 築住宅為主，不得為大規横之商業、工業及其他經市政府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之便用」，即為排除大規模之工業污染或足以妨害公共安全及居住安寧之目的，爰以該條例就何產業屬前揭情形而應禁止之為詳盡訂定。觀諸現代攝影工作係以記憶卡儲存影像，全以數位化方式進行，與個人使用手機攝錄幾無二致，顯與過去照相館處理拍攝照片時會使用到化學藥水做相片沖印之情形有別。從而，管制自治條例第8條未查現代攝影照相軟片沖印已無工業汙染，更無礙居住安寧之公共安全疑慮，逕自規定照相及軟片沖印業之項目不得於第3種住宅區內設立，顯有牴觸前述施行自治條例之授權規範目的甚明，屬違法之法規命令。 　㈣原告收到的資訊是違反管制自治條例第5條第27組「照片及軟 片沖印業」，在文字上無法理解，即打電話給被告，被告之法制人員表示係按商業處認定，商業處認定原告是違法，原告致電商業處詢問哪裡違法，商業處視察人員告知是合法的，對原告等一般人來說，沒辦法知道哪裡違法及怎麼改進。最後再詢問被告，其法務科男性人員稱「相片及軟片沖印業」會使用有毒化學物質，故不能設在第3種住宅區，原告向其表示只是單純拍照，其即稱此條已經10、20年沒有修改，有不符合現實的問題等語。 　㈤並聲明：訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。 三、被告則以： 　㈠商業處人員111年11月15日至系爭建物現址訪視認定原告為攝 影業，依經濟部公司行號及有限合夥營業項目代碼表，營業項目攝影業之定義內容為「照相及沖洗底片與相片之行業。包括沖洗店、照相館、結婚攝影、婚紗攝影等」，原告乃據此認定將該經濟部營業項目對應於土管歸組「第二十七組：一般服務業（十一）照相及軟片沖印業。」之使用樣態；而系爭建物坐落之土地使用分區為「第3種住宅區」，依管制自治條例第8條規定，第3種住宅區允許使用或附條件允許使用之項目並未包含照相及軟片沖印業，原告使用行為已構成都市計畫法第79條規定之違反。且被告多次接獲關於系爭建物之單一陳情檢舉案件，是系爭建物作為「攝影業」使用有礙居住之環境品質，為使居民生活環境得以維護，自為都市計畫法立法目的所涵蓋，故被告依上開都市計畫法等相關法令裁處，依法有據。 　㈡臺北市依據都市計畫法第85條授權制定、100年7月22日修正 公布之施行自治條例(修正前原名稱為「都市計畫法臺北市施行細則」)第10條之1第1款規定：「前條各使用分區限制如下：一、住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經市政府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、汙染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用。……」上開施行自治條例、管制自治條例之規定，均無逾越都市計畫法之授權範圍，應得適用，凡於臺北市都市計畫範圍內土地使用而違反前揭規定者，即屬違反直轄市依都市計畫法所發布之命令，被告依都市計畫法第79條所為之處分合於授權明確性原則。 　㈢照相館業非屬一般日常生活所必需之一般零售業，且被告多 次接獲系爭建物附近居民有關原告營業行為干擾住居安寧之陳情，顯見為確保住宅區之居住安寧確有必要限制住宅區之土地建物使用方式。另依管制自治條例規定，原告營業態樣「第二十七組：一般服務業（十一）照相及軟片沖印業」雖不得於第3種住宅區內經營，然於其他住宅區(第3之1種住宅區、第3之2種住宅區、第4種住宅區、第4之1種住宅區)依法得附條件允許使用，於本市各種商業區內亦可合法使用，原告仍可於前開使用分區內取得適當之營業場所，臺北市政府基於確保住宅區住居安寧之目的而對第3種住宅區內土地建物使用態樣為限制，不僅符合都市計畫法之授權規範目的，限制手段亦屬合理正當，合乎比例原則。 　㈣末原告負責人於111年8月11日曾透過營業場所土地使用分區 管制與建築管理規定查詢表以系爭建物地址辦理查詢，其查詢業別包含攝影業，是原告早已知悉其經營行為未符合土地使用分區管制規定，本可另行尋覓其他合規營業場所，抑或就其疑義向本府洽詢協助認定，原告明知與規定未符，是其就本件違規行為確具故意，其主觀認定本件使用於法無違，實僅個人主觀認定並無足採。另商業處表示僅能就權管業務回覆其商業法令之合法性，其無權亦未向原告回覆所詢系爭建物經營使用之合法性，原告所陳應係其片面之誤解等語置辯。 　㈤並聲明：原告之訴駁回。 四、前開事實概要欄所載事實，有地籍套繪都市計畫使用分區圖 (原處分卷第1頁)、地籍資料查詢(原處分卷第2頁)、商業處111年3月10日北市商三字第1116009195號函暨所附商業訪視紀錄表、現場照片、111年3月18日北市商三字第1116009364號函(原處分卷第3-8頁)、被告111年3月23日函(原處分卷第11-14頁)、商業處111年11月16日北市商三字第1116039288號函暨所附協助營業態樣認定訪視表、現場照片(原處分卷第17-20頁)、原處分(原處分卷第30-35頁)、訴願決定(原處分卷第36-42頁)等在卷可稽，足以認定為真實。 五、本院之判斷：　 　㈠按地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬 定、審議及執行，為直轄市自治事項。次按都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第6條規定：「直轄市及縣（市）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第32條第1項、第2項規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第34條規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」準此，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於前揭都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書或計畫圖中表明「土地使用分區管制」事項。 　㈡臺北市就其有關都市計畫之自治事項，依都市計畫法第85條 授權，於100年7月22日修正公布之施行自治條例，其第1條之1規定：「本自治條例之主管機關為臺北市政府（以下簡稱巿政府），並得委任市政府都市發展局執行（以下簡稱都發局）。」第10條之1第1款規定：「前條各使用分區使用限制如下：一、住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經市政府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用。」復臺北市為落實都市計畫土地使用分區管制，依施行自治條例第26條規定制定管制自治條例，其第1條之1規定：「本自治條例之主管機關為臺北市政府（以下簡稱巿政府），並得委任市政府都市發展局執行。」第4條第4款規定：「前條各使用分區劃定之目的如下：……四、第3種住宅區：為維護中等之實質居住環境水準，供設置各式住宅及一般零售業等使用，維持稍高之人口密度與建築密度，並防止工業與較具規模之商業等使用而劃定之住宅區。」第5條規定：「本市都市計畫範圍內土地及建築物之使用，依其性質、用途、規模，訂定之組別及使用項目如附表。」第8條規定：「在第3種住宅區內得為下列規定之使用：一、允許使用（一）第一組：獨立、雙併住宅。（二）第二組：多戶住宅。（三）第三組：寄宿住宅。（四）第四組：托兒教保服務設施。（五）第五組：教育設施。（六）第六組：社區遊憩設施。（七）第七組：醫療保健服務業。（八）第八組：社會福利設施。（九）第九組：社區通訊設施。（十）第十組：社區安全設施。（十一）第十五組：社教設施。（十二）第四十九組：農藝及園藝業。二、附條件允許使用……（十一）第二十七組：一般服務業之（二）獸醫診療機構、（四）運動訓練班（營業樓地板面積三○○平方公尺以下者）、（十三）機車修理及機車排氣檢定、（十七）視障按摩業、（十九）寵物美容、（二十）寵物寄養。……」可知，管制自治條例關於住宅區之相關規定，係為保護居住環境而劃定，不許其土地及建築物之使用，有礙居住之寧靜、安全及衛生；而其對於第3種住宅區使用之內容，採「正面表列」立法方式，依法律明示其一，排除其他之法律適用原則，僅得於明文許可之範圍為使用，是若於第3種住宅區之建築物，為非屬其「允許使用」及「附條件允許使用」項目之使用，即非為管制自治條例所允許，而違反管制自治條例對於都市計畫第3種住宅區建築物之使用限制。此外，使用項目「照相及軟片沖印業」經管制自治條例第5條附件規定屬使用組第27組一般服務業，惟非屬同條第8條第3種住宅區內允許使用或附條件允許使用之列。 　㈢原告於系爭建物有為「照相及軟片沖印業」項目之使用：　 　1.系爭建物位於都市計畫第3種住宅區，有地籍套繪都市計畫 使用分區圖附卷可稽(原處分卷第1頁)，原告於系爭建物經營攝間工作室，依商業處於111年11月15日派員前往訪視所製作之協助營業態樣認定訪視表，其內容記載：「……二、現場狀況：營業中，營業時間：自9時至18時，無消費者。……消費方式或其他補充說明事項：1.現場設1化妝檯、2閃光燈及些許攝影器材，主要供不特定人上網預約租賃攝影器材及拍攝業務（至該址拍攝及外出拍攝)。2.消費方式：租賃器材：依不同項目計價100元起、拍攝：以件計價，500元起。三、訪視結果：現場經營經濟部公司行號及有限合夥營業項目代碼表定義之租賃、攝影業……」並經原告之合夥人謝富程簽名確認在案(原處分卷第18頁)，並有系爭建物內部照片可稽(原處分卷第19-20頁)；而依經濟部公司行號及有限合夥營業項目代碼表，所謂攝影業(JZ99030)之定義內容為：「照相及沖洗底片與相片之行業。包括沖洗店、照相館、結婚攝影、婚紗攝影等。」復參以原告於111年4月至11月間於社群軟體臉書(Facebook)發布之貼文，其內即張貼系爭建物之地址，並載有「$600/時」、「攝影棚出租」、「台北攝影棚」、「提供平面&動態攝影服務」、「攝間有攝影棚、攝影師提供您多元選擇幫您實現願望」等文字(本院卷第47-59頁)，足見原告確有將系爭建物作為照相(攝影)之空間或按小時出租供人使用該空間為照相(攝影)，客觀上顯有為「照相及軟片沖印業」使用之情事。 　2.原告固主張管制自治條例第8條規定違反授權明確性、再授權禁止原則，另現代攝影係以記憶卡儲存影像，完全數位化，未使用化學藥水沖印無工業汙染，亦妨害居住安寧之公共安全疑慮，同條規定照相及軟片沖印業不得於第3種住宅區內設立，牴觸施行自治條例之授權目的云云。惟管制自治條例係依都市計畫法第85條授權之施行自治條例第26條規定所制定，屬依法律授權之法規制定之自治條例，尚非行政規則，且觀其規定，亦為屬明確授權範圍，自無違處罰法定主義（最高行政法院106年度判字第105號判決意旨參照）。再者，又住宅區以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經市政府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用，施行自治條例第10條之1第1款亦有明定，而「照相及軟片沖印業」營業場所縱無以化學藥水從事底片沖洗之行為，惟從事照相業務時，因有人流進出，伴隨產生聲響之噪音、並使用攝影器材閃光燈之強光光害，自可能影響其它鄰近住戶之居住安寧，管制自治條例第8條因而於第3種住宅區「允許使用」或「附條件允許使用」之項目排除「照相及軟片沖印業」，自無違施行自治條例為提升都市生活環境品質、落實都市計畫土地使用分區管制之授權目的，原告上開主張，自非可採。 　㈣被告111年3月23日函之行政指導錯誤記載系爭建物不允許作 「照片及軟片沖印業」使用，有違明確性原則，被告逕為裁處，不符合正當行政程序： 　1.按行政程序法第165條規定：「本法所稱行政指導，謂行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為。」第167條第1項、第2項規定：「(第1項)行政機關對相對人為行政指導時，應明示行政指導之目的、內容、及負責指導者等事項。(第2項)前項明示，得以書面、言詞或其他方式為之。……」臺北市政府為積極有效處理違反都市計畫法案件，並兼顧公共環境、都市發展、商業穩定性與行政能量，針對違規情節輕重，採階段及漸進之方式處理，特訂定臺北市各項違反都市計畫法案件處理原則(下稱處理原則)，其第2點第1項規定：「適用範圍：（一）本原則所稱違反都市計畫法案件，係指違反臺北市土地使用分區管制自治條例、臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準或都市計畫書規定等相關法令者。」第3點第1項第2款規定：「處理原則：違規案件區分處理方式為A、B等二類：……（二）B類：違規使用屬臺北市各使用分區『不』允許使用或102年7月25日（不含）後設立，且不符臺北市土地使用分區管制自治條例或都市計畫書等相關法令允許使用條件者。」第4點第1項第2款規定：「作業程序：本府各權責機關稽查業管場所，有實際營業或行為，且確認其態樣者，應通報本府都市發展局（以下簡稱都發局），依臺北市土地使用分區管制自治條例、臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準或都市計畫書等相關規定，以下列方式辦理：……屬本原則前點第1項第2款者，由都發局說明使用事實、法令規定，並函知違規使用人於文到2個月內改善並副知建物及土地所有權人，建物及土地所有權人應維護其所有建物及土地合法使用，並以書面或其他足以佐證之具體方式善盡告知違規使用人相關都市計畫及土地使用法令之責任，倘違規使用人有異動之情形，都發局不再重新給予2個月期限改善，屆期後各權責機關應於15日內查察通報營業事實或行為，經權責機關查察通報有違規營業事實或行為者，由都發局逕依都市計畫法相關規定及臺北市政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第79條第1項事件查處作業程序查處並通報權責機關。另函請相關單位就噪音、環保、衛生、交通、消防及公安等事項依權管法令加強管理。但屬109年1月1日後辦理公司或商業登記經營業場所協助查詢有違反都市計畫法之通報案件或經本府認定有礙公共安全、衛生、安寧、公共利益之虞者，由都發局逕依都市計畫法相關規定及臺北市政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第79條第1項事件查處作業程序查處。」而該處理原則係規範被告關於違反都市計畫法案件內部業務處理方式，核屬行政程序法第159條第2項第1款所定關於機關內部業務處理方式之行為性行政規則，業經行政機關反覆遵循，就該處理原則規範事項，應有行政自我拘束原則之適用。又行政機關依其行政規則，經由長期之慣行，透過平等原則之作用，產生外部效力，對行政機關產生拘束作用（行政自我拘束原則），行政行為如違反該行政規則，亦屬違法（最高行政法院108年度判字第313號判決意旨參照）。再者，處理原則之訂定，就非屬109年1月1日後辦理公司或商業登記經營業場所協助查詢有違反都市計畫法之通報案件或經認定有礙公共安全、衛生、安寧、公共利益之虞之違規使用人，提供其行政指導，使其有改善之機會，以兼顧公共環境、都市發展及商業穩定性，並減少對立；復此亦涉及人民營業自由、財產權之限制，自應踐行正當之行政程序，包括應確保利害關係人及時獲知相關資訊，俾得適時向主管機關主張或維護其權利（司法院釋字第731號解釋理由書意旨參照)，是被告對於此類違規案件，須先依行政程序法第167條為明確之行政指導，明確告知違規事實、改善期限及其進一步之法律效果等旨後，方得依都市計畫法第79條第1項及查處作業程序為處罰，若未為明確之行政指導，例如未告知正確之違規事實，致使相對人陷於錯誤而無從改善，除違反行政行為明確性原則外，未使相對人及時獲悉與其利害攸關之相關資訊，即逕行裁罰，亦不符合憲法上正當行政程序之要求。 　2.經查，商業處於111年3月10日派員至系爭建物稽查，查認蕪邊工作坊於該址之營業態樣屬攝影業，即移請被告依權責查處，被告以111年3月23日函通知蕪邊工作坊該攝影業別歸屬管制自治條例第5條附表規定之「第27組：一般服務業（十一）照片及軟片沖印業」，依同條例第8條規定，第3種住宅區不允許作「第27組：一般服務業（十一）照相及軟片沖印業」使用，倘於文到次日起2個月後經稽查仍有違規之營業態樣情事，將逕依都市計畫法裁處等語，有111年3月23日函在卷可稽(原處分卷第11-14頁)；原告之代表人亦陳明：伊與蕪邊工作坊負責人謝富程為朋友，系爭建物為伊於000年0月間承租，伊與謝富程共同使用系爭建物，當時攝間工作室尚未申請商業登記，111年3月商業處至系爭建物訪查時，伊不在場，謝富程先蓋所經營蕪邊工作坊之發票章，謝富程有告知伊此事，事後有接獲被告111年3月23日函，因該函記載「照片及軟片沖印業」之文字，伊無法理解，即打電話予被告法務科反應沒有從事沖洗之行為，被告法制人員說明「相片及軟片沖印業」會使用有毒化學物質，所以不能在第3種住宅區設立，伊表示只是單純拍照，該員稱法規沒有更改就只能這樣，伊直到遭裁處後才知道其實是違反「照相及軟片沖印業」之使用項目等語(本院卷第42-43頁、第340-343頁)；復經本院函詢商業處於111年3月10日、11月15日至系爭建物進行訪視時，有無見該建物內有照片與軟片之沖洗、印製設備、現場人員有無從事照片與軟片之沖洗、印製行為等節，經該處函覆：「訪視表中並未紀錄有軟片之沖洗、印製設備及印製行為」等語，有該處113年11月5日北市商三字第1136032036號函暨所附訪視紀錄簡表、系爭建物照片可稽(本院卷第119-124頁)，觀諸上開照片，確未見系爭建物內有任何印製或沖洗照片、軟片之設備，堪認原告所稱系爭建物係單純供數位拍照使用，未為照片印製或軟片沖洗等節屬實。而所謂照片，係攝影後沖印出的紙片；所謂軟片，則為塗上感光藥膜製成之攝影底片，故一般人於見「相片及軟片沖印業」之文字時，僅會認知係經營攝影、拍照後之沖洗軟片或印製照片業務，尚與前階段之攝影拍照有別。則被告於111年3月23日函對原告進行行政指導時，既誤載原告之營業態樣屬「照片及軟片沖印業」，甚於同年11月24日作成之原處分，於主旨、事實、法令依據欄均使用「照片及軟片沖印業」乙詞(原處分卷第30-32頁)，足認被告於原處分作成前始終未對蕪邊工作坊或原告為正確之違規事實告知，致原告認其未使用系爭建物作「照片及軟片沖印業」，未違反管制自治條例第8條之規定，方未停止違規使用，揆諸前開說明，本件被告既未對原告為明確之行政指導，未依處理原則之規定使原告及時獲悉與其利害攸關之資訊，即逕為裁罰，除違反行政行為明確性原則外，亦不符合憲法要求之正當行政程序，當屬違法。 　3.至被告稱原告於111年8月11日曾透過營業場所土地使用分區 管制與建築管理規定查詢表辦理查詢，查詢業別包含攝影業，被告已明確告知系爭建物不允許作攝影業使用，原告自知悉其經營行為未符合土地使用分區管制規定云云，固據提出查詢表乙紙為證(本院卷第351-352頁)，惟觀諸該查詢表，見原告查詢之營業項目包含「產業育成業」、「攝影業」、「藝文服務業」、「電影片製作業」，其中「產業育成業」、「藝文服務業」均經審核合格，另「攝影業」部分，被告回覆固為：「審核結果：不符合」、「審核意見：第3種住宅區不允許作『第27組：一般服務業(攝影業)』使用」，然依管制自治條例第5條附表，使用組「第二十七組：一般服務業」未見「攝影業」之使用項目，且「攝影業」並非屬該附表所列之任一使用組或使用項目(本院卷第289-293頁)，被告上開回覆與管制自治條例規定之文字顯有出入；而「攝影業」實係經濟部公司行號及有限合夥營業項目代碼表所列營業項目之一，管制自治條例並未就「攝影業」為規範或為定義，且被告前於111年3月23日之行政指導函已誤載「攝影業」歸屬管制自治條例第5條附表「第27組：一般服務業（十一）照片及軟片沖印業」，自行限縮攝影業之範圍，難謂原告見該111年3月23日函後，嗣後見被告111年8月11日審核結果時，得認該「攝影業」實指「照相及軟片沖印業」，而悉系爭建物不允許作「照相及軟片沖印業」使用，是被告此部分所辯，非可憑採。 六、綜上所述，系爭建物位於都市計畫第3種住宅區，惟被告於111年3月23日函錯誤記載不允許作「照片及軟片沖印業」使用，其行政指導有違明確性原則，被告未使原告及時獲悉與其利害攸關之資訊，即逕依都市計畫法第79條第1項及查處作業程序第3類第1階段規定裁處，不符合憲法要求之正當行政程序，自屬違法，訴願決定未予糾正，亦有未合，是原告訴請撤銷原處分及訴願決定關於罰鍰部分，為有理由，應予准許。 七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊、防禦及證據資料 經本院審酌後，核與判決結果不生影響，爰不逐一指駁，附此敘明。 八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　114 　年　　2 　　月　　21　　日 　　　　　　　　　　　　　　　法　官　洪任遠 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理 由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。 三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者， 逕以裁定駁回。 中　　華　　民　　國　　114 　年　　2 　　月　　21　　日 　　　　　　 　書記官 磨佳瑄