Know99判決書

抗

最高行政法院

聲請停止執行

最高行政法院裁定 113年度抗字第351號抗告人周啟通周吉民張森霖盧王欵葉玫蓉陳祥彬黃勝仁李潘淑艷李訓昌李建宏周麗文陳淑貞周吉榮簡芳鳳陳明興莊欽億蔡進和周台竹汪秀珠張友波陳李夏枝（即陳孝德之承受訴訟人）陳羿燕（即陳孝德之承受訴訟人）陳賦醒（即陳孝德之承受訴訟人）陳毅築（即陳孝德之承受訴訟人）共同訴訟代理人詹順貴律師熊依翎律師李柏寬律師上列抗告人因與相對人臺北市政府環境保護局、參加人臺北市政府工務局衛生下水道工程處間聲請停止執行事件，對於中華民國 113年11月25日臺北高等行政法院113年度停字第60號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰　　主文一、抗告駁回。二、抗告訴訟費用由抗告人負擔。　　理由一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。二、參加人為辦理「濱江水資源再生中心新建工程」(下稱系爭開發案）之開發單位，前依環境影響評估法（下稱環評法）第5條第1項第9款、第7條第1項規定，向目的事業主管機關臺北市政府工務局提具環境影響說明書（下稱環說書），並由該局轉送相對人審查。經臺北市政府環境影響評估審查委員會（下稱環評委員會）民國110年8月4日第239次、111年2 月16日第246次會議決議，請參加人依決議所載事項補充修正後再送審查。參加人依前揭決議修正環說書後，提環評委員會111年4月21日第250次會議審查並作成決議。參加人依前揭決議修正後，將濱江水資源再生中心環說書（下稱系爭環說書）提環評委員會111年8月18日第253次會議決議同意確認在案。嗣相對人以111年8月24日北市環綜字第11060231 783號公告（下稱原處分）揭示系爭環說書審查結論：「主旨：公告系爭環說書審查結論。依據：環評法第7條。公告事項：一、系爭環說書審查結論：㈠本案經綜合考量環境影響評估審查委員、相關機關意見及開發單位之答覆，就本案生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，經專業判斷，認定已無環評法第8條及施行細則第19條第1項第1及第2款各目情形，環境影響說明書已足以提供審查判斷所需資訊，無須進行第二階段環境影響評估。本案通過環境影響評估審查。㈡本案自公告日起逾1 0年未施工者，審查結論失其效力；開發單位得於期限屆滿前，經目的事業主管機關核准後轉送本局展延審查結論效期 1次，展延期間不得超過5年。㈢開發單位應依環境影響說明書所載之內容及審查結論，切實執行。」抗告人（其中陳李夏枝、陳羿燕、陳賦醒及陳毅築等4人於承受訴訟之前，係指其等之被繼承人陳孝德，下同）不服原處分，循序向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟（案號：112年訴字第1469號，下稱本案訴訟），並聲請停止執行，先位聲明：原處分及系爭開發案開發行為後續之進行，於本案訴訟判決確定前停止執行。備位聲明：原處分及系爭開發案開發行為後續之進行，於本案訴訟終結前，就附表（按指下述原裁定所附）抗告人之土地及建物停止執行。經原審以113年度停字第60號裁定（下稱原裁定）駁回聲請，抗告人不服，遂提起本件抗告。三、抗告意旨略謂：　　㈠行政訴訟法第116條已規定，於行政訴訟繫屬中，只要原告之訴在法律上非顯無理由，並符合其他停止執行之要件即可裁定停止執行。原裁定將訴願法第93條第2項所定訴願階段停止執行之要件（原行政處分之合法性顯有疑義），援引為其受理行政訴訟時裁定停止執行之判斷要件，容有違誤。　㈡原裁定認為涉及眾多居民之居住自由而被迫點交與強制遷移，只要有合理補償，即無權利保護必要，且原裁定雖形式上援引經濟社會文化權利國際公約第11條第1項規定，惟其闡述明顯牴觸該規定及相關一般性意見。金錢補償充其量只是事後的彌補安撫，無法滿足法規範所定應避免發生「難以回復之損害」之要求。本件聲請明顯有急迫情事，原裁定卻以若干抗告人已同意點交，而以無權利保護必要，來迴避有無急迫情事之認定。縱使已經點交，只要尚未迫遷或拆除，並經法院裁准停止執行，即可避免將來抗告人勝訴後所生之國家賠償問題，並非如原裁定所稱已無權利保護之必要。　㈢開發行為會造成抗告人之財產權、居住權、營業自由權、工作權、生存權受侵害，系爭環說書完全沒有就系爭開發行為造成當地居民之迫遷所受不利影響為任何影響評估，且對開發行為營運後排放之污水是否會對基隆河之自然環境及生態造成影響，直至第250次環評委員會會議仍有諸多疑義，在參加人尚未補充相關調查評估資料之情況下，即逕認定系爭開發行為無重大環境影響，原處分基於不完整資訊所做判斷，顯有違法的高度蓋然性。原裁定在無充分證據可資審酌下，逕援引原審113年度停字第68號裁定之理由，認如停止執行將對公益有重大影響，殊嫌無據等語。四、本院查：　㈠行政訴訟法第116條第1項、第2項、第5項規定：「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部份。」準此，原處分或決定原則上不因行政爭訟而停止執行，例外允許停止執行，則以其執行於客觀的相當因果關係上，可預期具有「將發生難於回復之損害、急迫」之積極要件，並無「於公益有重大影響及原告之訴在法律上顯無理由」之消極要件，始得為之。聲請人並應就構成上述停止執行之要件事實負其釋明之責。倘停止執行之聲請，欠缺上揭任一法定要件，即屬要件不備，應予駁回。所謂「難於回復之損害」係指其損害不能回復原狀，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度，而且其損害不能以金錢賠償而言，至當事人主觀認知上難於回復之損害，並不屬該條所指難於回復之損害。而將「原告之訴在法律上非顯無理由」列為消極要件之一，無非是因行政處分如顯然合法，本案訴訟並無勝訴之望，此時即不應許其停止執行之聲請，以符合停止執行制度原則上乃在對本案訴訟得獲勝訴判決者，提供及時有效的權利保護之基本精神。因此，若經概括審查而認聲請人之本案訴訟顯會敗訴（在法律上顯無理由），自應駁回其停止執行之聲請。又停止執行制度係屬暫時之權利保護，非本案救濟程序，法院須於有限時間內，依即時可得調查之證據，就停止執行要件事實之存否而為認定。　㈡經查，參加人所提具之系爭開發案環說書初稿送請環評委員會審查，歷經環評委員會第239次、第246次、第250次會議審查，參加人依各會議決議所載事項為補充修正後，將系爭環說書提環評委員會第253次會議決議同意確認在案。相對人乃以原處分公告審查結論，則相對人所為之原處分，係經環評委員會審查通過，於形式上觀之，審查結論認符合環評法第7條，且不屬於同法第8條及施行細則第19條第1項第1款及第2款各目所定情形，因而無須進行第二階段環評，非顯然違法。而抗告人為本件停止執行之聲請，係主張系爭環說書所載污水處理量供不應求，有判斷濫用之違法；環評委員會以參加人承諾加嚴放流水標準，作為認定系爭開發案對環境無重大影響之虞的理由，顯有基於錯誤或不完全資訊之違法；開發地點未經通盤檢討，有適法性疑慮；系爭開發案欠缺設置必要性，原處分有違法的高度蓋然性，其本案權利存在之蓋然率相對較高等情，惟系爭環說書內容是否真確，原處分是否違法，仍待本案訴訟經證據調查程序，由兩造為事實上及法律上適當完全之辯論，始得以認定，是依現有事證及抗告人目前之釋明，尚無法在本件暫時權利保護之緊急程序中，認原處分有不待調查顯然即知之違法，即難謂抗告人顯得獲本案訴訟勝訴判決而應准予停止執行。　㈢抗告人固主張其等居住或工作處所位於系爭開發案半徑5公里範圍內，開發行為可能引起空氣、水、土壤、噪音及振動等污染，將侵害抗告人之生存權、健康權、居住權、營業自由權、工作權、財產權等權利等語。惟查，觀諸原處分所公告之系爭環說書第七章「預測開發行為可能引起之環境影響」已記載開發行為於施工期間與營運期間之物化環境（含空氣品質、噪音振動、地面水文水質、地下水文水質、廢棄物等）、生態環境、社會經濟（含土地利用等）等可能引起之環境影響，並於系爭環說書第八章「環境保護對策、替代方案」及第十章「預防及減輕開發行為對環境不良行為對策摘要表」載明系爭開發案於施工階段及營運階段對地形地質與土壤、水文與水質、空氣品質、噪音振動、廢棄物、社會經濟、生態環境等之環境保護對策與替代方案。參加人為系爭開發案之開發單位，應依已審查通過的系爭環說書所載之內容及審查結論，切實執行，以預防及減輕開發行為對環境造成不良影響（環評法第1條及第17條規定參照），如有違反，將遭環評主管機關即相對人依法處以罰鍰並限期改善或命停止實施開發行為（同法第23條規定參照）。而本件抗告人僅表示系爭開發案之開發行為有可能引起污染，然查，系爭開發案預定118年7月完工，有臺北市政府全球資訊網一般徵收查詢專區之系爭開發案相關資料在卷可稽，足知系爭開發案迄今尚未至營運階段，自無因開發行為致生污染環境之情事，且抗告人並未釋明開發行為進行對自然環境之不良影響，究對其等生存權、健康權等權利因此具體受有如何之損害。是抗告人上開臆測之詞，並不足以釋明原處分公告之環評審查結論有停止執行，以避免發生難於回復損害之急迫必要性。　㈣至抗告人所主張系爭開發案需用土地（下稱需用地）及其上建築改良物乃是其等主要居住或營業或工作之處所，其等被迫遷移以致居住權、營業自由權、工作權、生存權、財產權等遭受難以回復之損害一節。經查，原處分公告系爭開發案通過環評審查後，臺北市政府為興辦系爭開發案需要使用土地，報經內政部核准徵收，並一併徵收其土地改良物，已完成土地徵收作業，並於113年1月3日登記為需用地之所有權人等情，有內政部112年10月27日台內地字第1120050633號函、需用地之土地登記第一類謄本在卷可稽。因此，抗告人雖有被迫遷移，惟究其實質，均係源自於上述內政部核准徵收函之效力所致，並非因原處分所揭示系爭環說書審查結論之執行所致，即與原處分之執行欠缺相當因果關係。再者，聲請停止執行，係為停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分，而本件抗告人先位聲明就系爭開發案開發行為後續之進行，暨備位聲明就系爭開發案開發行為後續之進行有關「附表抗告人之土地及建物部分」，聲請停止執行，均非屬原處分本身之效力或執行所發生之法律效果，則本件抗告人即使日後於本案撤銷訴訟獲勝訴判決，亦不生使系爭開發案之後續開發行為之全部或就「附表抗告人之土地及建物部分」停止執行之效力。是以，抗告人所指原處分將對其生命、身體、財產、居住、工作等造成難以回復之損害且急迫，尚難認為已有足夠之釋明。抗告人以其一己主觀見解，主張原處分有停止執行之必要，並無可採。揆諸前揭規定及說明，抗告人聲請原處分停止執行，核與行政訴訟法第116條第2項規定之要件不合。又本件停止執行之聲請，既因不符合執行將發生難於回復之損害、急迫之積極要件，而應予駁回，則抗告人主張原處分如停止執行，對公益並無重大影響一節，乃是否符合行政訴訟法第116條第2項但書所定消極要件之問題，已不影響結論之判斷，自無加以論究之必要。從而，原裁定駁回抗告人先備位聲明聲請停止執行之結論，並無違誤，抗告人仍執前詞，求予廢棄原裁定，為無理由，應予駁回。五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條第1項、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。　　　　　　中　　華　　民　　國　　114 　年　　2 　月　　13　　日最高行政法院第三庭審判長法官蕭惠芳　法官　林惠瑜法官　梁哲瑋法官　李君豪法官　林淑婷以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　114 　年　　2 　月　　13　　日書記官徐子嵐

2025-02-13

TPAA-113-抗-351-20250213-1

抗

最高行政法院

聲請停止執行

最高行政法院裁定 113年度抗字第339號抗告人周吉祥鄭振志劉秋鈴盧王欵陳李夏枝姜仁樹汪秀珠李宗錠葉玫蓉陳吳阿玉黃勝仁周啟通共同訴訟代理人詹順貴律師熊依翎律師李柏寬律師上列抗告人因與相對人內政部間聲請停止執行事件，對於中華民國113年10月30日臺北高等行政法院113年度停字第68號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰　　主文一、抗告駁回。二、抗告訴訟費用由抗告人負擔。　　理由一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。二、緣臺北市政府為辦理濱江水資源再生中心新建工程（下稱系爭工程），需用○○市○○區○○段（下稱大佳段）0小段000地號等46筆土地（下合稱系爭土地），報經相對人以民國112年1 0月27日台內地字第1120050633號函（下稱原處分）核准徵收，並一併徵收其土地改良物。系爭土地除大佳段0小段000 地號土地依所有權人同意辦理協議價購外，餘45筆土地經臺北市政府於112年11月6日以府地用字第11260271631號公告徵收（公告期間自112年11月7日起至同年12月6日止），公告中載明土地改良物俟勘估完竣後依規定辦理。臺北市政府嗣就土地改良物部分於113年5月27日以府地用字第11360121 641號公告徵收（公告期間自113年5月28日起至同年6月26日止），同日發函通知各所有權人辦理發放徵收建築改良物補償費。臺北高等行政法院（下稱原審）113年度停字第68號裁定（下稱原裁定）附表所列13筆建築改良物（下合稱系爭建物）分屬抗告人所有，抗告人對原處分核准徵收系爭建物部分不服，循序提起行政訴訟，經原審分為113年訴字第114 2號事件（下稱本案訴訟）審理；抗告人並依行政訴訟法第1 16條第2項規定聲請停止執行，經原裁定駁回。抗告人不服，遂提起本件抗告。三、原裁定略以：　㈠相對人固為土地或土地改良物之徵收核准機關，惟非核准徵收後續強制點交、斷水斷電、拆遷等行政執行行為之權責機關，而非停止執行所欲保全本案之適格當事人。且臺北市政府依土地徵收條例第28條第1項辦理通知遷移作業程序，目前僅處於點交階段，尚未依行政執行法執行，亦無任何相關行政處分作成，抗告人自不得對相對人聲請後續之強制點交、斷水斷電、拆遷等行政執行行為之停止執行。　㈡抗告人雖主張原處分有諸多違法瑕疵，惟業經訴願決定逐一論駁，是依兩造於本案訴訟所執理由及其提出之現有資料，仍各執一詞，須經相當證據調查程序，無從依抗告人之主張，逕認原處分之合法性顯有疑義或其於本案訴訟勝訴蓋然性甚高。抗告人雖另主張：原處分將使系爭建物1樓經營之汽車維修業務中斷，所造成營業損失、員工資遣費及拆除重建所需人力、物力等損害難以估算，居住在該址2樓之抗告人也因系爭建物遭拆除迫遷，嚴重影響其等居住權（遷徙自由）云云，然未釋明原處分之執行究如何致其等無法安全、和平及尊嚴居住，其等遷徙自由又如何受到限制與侵害，難僅憑上開空泛主張即對之為有利認定。另本件徵收計畫書已包含工廠、商家及勞工輔導措施，縱令因原處分執行致抗告人營業收入產生變動，在一般社會通念上，尚非不能以金錢賠償獲得救濟，即難謂原處分之執行將發生難以回復之損害，是抗告人聲請停止原處分及後續之強制點交、斷水斷電、拆遷等行政執行行為之執行，核與法定要件不符，不應准許。又依行政訴訟法第116條第2項規定，須已合致該項前段要件者，始須再考量是否於公益有重大影響，而不應准停止執行。是抗告人主張停止原處分之執行對公益並無重大影響，無再予論斷之必要。四、抗告意旨略謂：抗告人本件停止執行之聲請既以相對人核准徵收之原處分為標的，相對人自具當事人適格，至需用土地人臺北市政府後續依土地徵收條例所為行政執行措施，屬原處分之接續行為，抗告人於原審已聲請裁定命臺北市政府獨立參加訴訟。原裁定認相對人非本件聲請之適格當事人，復未裁定命臺北市政府獨立參加訴訟，自屬違法。又原裁定單憑抗告人對原處分所提訴願經決定駁回，及兩造於本案訴訟中各執一詞，即認原處分無停止執行必要，未依抗告人於原審所提可即時調查之事證，依職權審查原處分是否合法性顯有疑義，亦有違誤。且原裁定未斟酌原處分如未停止其效力及程序之續行，將導致抗告人及眾多員工賴以維生之企業倒閉，居住權、工作權、生存權乃至人性尊嚴因而所受損害，顯非金錢所能彌補，計算上更有困難，僅以上開損失非不能以金錢彌補，認無停止執行之必要，顯非適法。況原處分繼續執行之公益，未高過其對個人權益之損害及可能危害之公共利益，不構成阻卻停止執行之事由，法院應准予停止執行，為此提起抗告等語。五、本院查：　㈠按行政訴訟法第116條第1項至第3項、第5項規定：「（第1項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。（第2項）行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。（第3項）於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。……（第5項）停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部份。」準此，原處分或決定原則上不因行政爭訟而停止執行，例外允許停止執行，則以其執行具有將發生難於回復之損害、急迫之積極要件，並無於公益有重大影響及原告之訴在法律上顯無理由等消極要件，始得為之。聲請人並應就構成上述停止執行之要件事實負其釋明之責。倘停止執行之聲請，欠缺上揭任一法定要件，即屬要件不備，應予駁回。所謂「難於回復之損害」係指其損害不能回復原狀，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度，而且其損害不能以金錢賠償而言，至當事人主觀認知上難於回復之損害，並不屬該條所指難於回復之損害。　㈡關於我國現行暫時權利保護之「停止（原處分）執行」法制，法律未以外國學說所稱「審究本案訴訟勝訴概然性」作為要件，而係於訴願法第93條第3項、第2項及行政訴訟法第11 6條第2項分別將「行政處分之合法性顯有疑義」及「原告之訴在法律上顯無理由」列為「得停止執行」及「不得停止執行」之態樣，以符合停止執行制度，原則上係對獲得撤銷訴訟勝訴判決確定之受處分人或訴願人，提供有效法律保護之基本精神。從而，行政法院審查停止執行之聲請時，依即時可得調查之事證判斷，如聲請人之本案訴訟顯會勝訴（即行政處分之合法性顯有疑義），即得裁定停止執行；惟如聲請人之本案訴訟顯會敗訴（法律上顯無理由），則應駁回其聲請；至如聲請人之本案訴訟並無顯會勝訴或敗訴之情形，則應審究原處分之執行是否會發生難於回復之損害，且有急迫情事，及停止執行對公益有無重大影響等要件，再加以決定。又停止執行係屬配合撤銷訴訟之暫時權利保護制度，當事人適格之判斷標準與本案之撤銷訴訟並無二致。原處分係由相對人作成，抗告人以之為相對人向原審聲請本件停止執行，自屬適格相對人，原裁定謂相對人非停止執行所欲保全本案之適格當事人，固有未洽，惟其循前述停止執行之法定要件而為論述，駁回抗告人聲請之結論並無違誤（詳後述），仍應維持。　　㈢經查，原處分載明相對人對於臺北市政府辦理系爭工程，依土地徵收條例第3條第3款及都市計畫法第48條規定，申請徵收系爭土地，並一併徵收其土地改良物，經相對人土地徵收審議小組審議後，予以核准，並請臺北市政府依土地徵收條例第18條、第20條等規定辦理公告徵收及發放補償費，自形式觀之，難認有明顯違法情事。抗告人雖主張：原處分於11 2年10月27日即已作成，惟臺北市政府於113年3月4日至6日始委託不動產估價師辦理查估作業，有徵收在前、查估在後之重大明顯違法事由云云，然原處分是否有抗告人所指上述違法情事，客觀上並非不經實質審理即能判斷，亦非僅以抗告人所述即可認定，故依現有事證，尚難認定原處分符合「行政處分合法性顯有疑義」之停止執行要件。　　㈣次查，原處分核准徵收抗告人所有之系爭建物，固將使抗告人喪失系爭建物所有權，無法繼續以系爭建物作為營業使用，惟抗告人因而所受營業收入之經濟利益損失，依一般社會通念，客觀上並無不能以金錢賠償之情形，尚難憑此即認原處分之執行對抗告人造成難於回復之損害。抗告人雖主張：系爭建物坐落位置為臺北市汽車維修保養業群聚之地點，抗告人於現址營業逾50年，系爭建物為抗告人工作及生活所繫，倘另覓他處經營，即難維持原有之經營狀態，抗告人未來生計將無所依憑，原處分倘未停止其效力及其續行程序，將導致抗告人受有居住權、工作權、生存權乃至人性尊嚴之損害，均非金錢所得彌補，且損失計算顯有困難云云，惟僅提出部分抗告人經營之汽車維修保養公司行號僱用員工之勞工保險投保人數資料、被保險人名冊、在職證明，要不足以釋明原處分之執行，將致抗告人受有所稱上述無法以金錢賠償之損害。又停止執行制度是為避免行政處分之受處分人，因行政救濟所得請求回復之權利或法律上利益無從回復之目的而設，所稱難於回復之損害，係指受處分人因該行政處分之執行，致其個人權利或法律上利益所受損害而言。抗告人所稱原處分之執行，將致其等僱用之員工失業，其家庭成員生計無以為繼一節，核非屬關於抗告人之權利或法律上利益，抗告人據此主張受有難於回復之損害，亦難憑採。　㈤綜上，抗告人未釋明原處分之執行，將致其等受有難於回復損害，其等於原審聲請停止原處分及強制點交、斷水斷電、拆遷等後續程序之執行，均無從准許，亦無裁定命依法得執行該等後續行為之需用土地人臺北市政府獨立參加訴訟之必要。又本件停止執行之聲請，既因不符合將發生難於回復損害之積極要件，而應駁回，抗告人主張原處分繼續執行之公益未高過其損害之個人權益及可能危害之公共利益，符合行政訴訟法第116條第2項但書所定消極要件一節，已不影響結論之判斷，自無加以論究之必要。原裁定駁回抗告人停止執行原處分及後續強制點交、斷水斷電、拆遷等行政執行行為之聲請，結論並無違誤。抗告論旨仍執陳詞，指摘原裁定違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。　六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條第1項、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　113 　年　　12　　月　　19　　日最高行政法院第四庭審判長法官王碧芳法官　王俊雄法官　陳文燦法官　林秀圓法官　鍾啟煒以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　113 　年　　12　　月　　19　　日　　　　　　　　　　　　　　　書記官　廖　仲　一

2024-12-19

TPAA-113-抗-339-20241219-1

停

臺北高等行政法院

聲請停止執行

臺北高等行政法院裁定高等行政訴訟庭第四庭 113年度停字第68號聲請人周吉祥鄭振志劉秋鈴盧王欵陳李夏枝姜仁樹汪秀珠李宗錠葉玫蓉陳吳阿玉黃勝仁周啟通共同訴訟代理人詹順貴律師熊依翎律師李柏寬律師相對人內政部代表人劉世芳（部長）上列當事人間聲請停止執行事件，本院裁定如下：　　主文聲請駁回。聲請訴訟費用由聲請人負擔。　　理由一、事實概要：　　臺北市政府為辦理濱江水資源再生中心新建工程(下稱系爭工程)，需用臺北市中山區大佳段(下稱大佳段)二小段686地號等46筆土地(下稱系爭土地)，合計面積1.18860918公頃，檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料(下稱系爭徵收計畫書) ，報經相對人以民國112年10月27日台內地字第1120050633 號函(下稱原處分)核准徵收，並一併徵收其土地改良物。上開46筆土地，除695地號土地1筆依所有權人同意辦理協議價購外，其餘45筆土地經臺北市政府於112年11月6 日以府地用字第11260271631號公告(下稱112年11月6日公告)徵收(公告期間自112年11月7日起至同年12月6日止)，土地改良物俟勘估完竣後依規定辦理，同日以府地用字第11260271634號函通知各所有權人辦理發放徵收土地補償費；土地改良物部分經臺北市政府於113年5月27日以府地用字第11360121641 號公告徵收(公告期間自113年5月28日起至同年6月26日止) ，同日以府地用字第11360121644號函通知各所有權人辦理發放徵收建築改良物補償費等。聲請人為徵收範圍內大佳段二小段686地號等12筆土地及坐落其上同小段19建號等13筆建築改良物（下稱系爭建物）之所有權人（詳如附表所示），渠等對原處分不服，循序提起訴願及行政訴訟（本院另案以113年訴字第1142號土地徵收事件審理中，下稱本案行政訴訟），並依行政訴訟法第116條第2項規定向本院提起停止執行之聲請。二、聲請意旨略以：　　㈠原處分顯然違法，聲請人於本案訴訟勝訴蓋然性相當高：　　觀諸原處分及臺北市政府112年11月6日公告可知，系爭工程徵收案於報請核准徵收前，未完成所有土地改良物補償費之查估並記載於徵收計畫書，有「徵收在先、查估在後」之情形，而有關土地改良物徵收補償費用，是在核准徵收及徵收公告後之113年3月4日至113年3月6日間，才由臺北市政府委託之不動產估價師補辦查估，原處分顯與司法院釋字第425 號、釋字第516號、釋字第652號解釋意旨不符，且違反土地徵收條例有關土地改良物之補償費用應事先查估，並記載於徵收計畫書送主管機關審查之規定。又徵收計畫書，形式上雖有記載土地改良物補償及遷移費總金額分別為新臺幣（下同）368,454,468元及94,463,425元，但於徵收計畫書附件中，卻完全未附具金額查估依據及證明文件，也未載明每筆土地改良物之徵收補償費用為何、補償金額總數是如何加總得出、如何分配予各該土地改良物所有權人，自無從由相對人審查補償費是否合理相當。相對人在未查估徵收補償款之情形下，就先行核准徵收，事後再來補行查估且不用送審核？又在尚未估定建築改良物之補償費用、營業損失補償前，相對人要如何審查確認被徵收人於徵收後確實可獲得補償，且其補償款應屬合理相當，進而作成核准徵收之處分？顯見原處分已有行政程序法第111條第7款所定一望即知之「重大明顯瑕疵」，應屬無效。退步言之，臺北市政府112年11月6 日公告一併徵收土地改良物，公告期間自112年11月7日起至 112年12月6日止，惟該公告並無土地改良物清冊及其補償金額，亦未依土地徵收條例第20條規定，於公告期滿後15日內，即112年12月21日前，向土地改良物所有權人發給徵收補償費。臺北市政府雖於113年5月27日再度依原處分，對於土地改良物部分重新辦理徵收公告，然因本件一併徵收土地改良物之處分既然自112年12月21日起失其效力，即便嗣後對其再次公告，也無法治癒已經失效之行政處分。綜上，本件原處分就一併徵收附表所列建築改良物部分，無待調查審理，從相對人原處分、臺北市政府二次徵收公告為形式審查，即知顯然違法，不具公益性，應予停止執行。　㈡本案之徵收倘繼續執行，將使聲請人受有難以回復之損害，且有急迫情事，而有停止執行之必要：　⒈臺北市政府工務局衛生下水道工程處於113年8月26日已發函通知，要求聲請人必須於113年9月3日至同月6日辦理地上改良物點交事宜，將房屋騰空交還該處興建系爭工程，嗣於同年10月9日再次發文表示後續將依土地徵收條例第28條第3項及行政執行法第27條、第28條規定辦理強制執行，如聲請人於1個月內自動搬遷騰空點交，則仍可領取自願騰空點交獎勵金。如此催逼甚急，依行政機關行政流程，預期約1個月左右時間將面臨斷水斷電予強制拆遷之行政執行，顯已有明確顯著之急迫情事。　⒉系爭建物1樓均是經營汽車維修保養業務，坐落位置係臺北市郊汽車維修保養業群聚，而極具商機價值地點，且均已於現址經營逾50餘年，就營業地點而言具有不可替代性，倘遭強制斷水斷電與拆除，縱聲請人之本案訴訟未來獲得勝訴判決，不僅建物之重建所費不貲，勢將導致國家賠償，衍伸耗費社會資源等不必要之訴訟。何況，縱使建築物重建，從設計、申請建照、施工興建，到完工勘驗、請領使用執照，至少恐需2至3年時間，其間員工生計難以為繼，停業2至3年亦將使原本穩定之客戶群轉至他處維修保養，聲請人也將面臨營業萎縮之窘境，而臺北市政府給予之土地及建築物補償金，根本不足以於鄰近地區購置建築物條件接近之營業場所。至臺北市政府查估之營業補助費過低，不足以彌補營業損失，聲請人反過來需負擔目前高年資員工加總之鉅額資遣費，對聲請人而言，實屬難以負擔之沉重損害，之後縱使將營業場所建築物重建，重新僱工、重新培訓，尚需花費時間與心力，才能培養出技術嫻熟、客戶新賴的維修師傅，此部分已該當難以回復之損害，且金額難以估算，加上導致22名員工失業，其家庭成員頓失穩定收入依賴，徒增社會問題，其中有關工作權、生存權之損害，均涉及人性尊嚴，難以全用金錢衡量與補償。其他居住於現址內（皆為2樓）之聲請人，也將因其居住之建築物遭拆除迫遷後，不知與家人能遷居何處之困境，縱使靠有限之補償金能覓他處，是否能滿足生活尊嚴的適足居住權，也充滿不確定性，已嚴重影響其等之居住權（遷徙自由）及建築物存續狀態自由使用之權益，亦應認為屬難以金錢計算補償之損害。　㈢停止核准徵收系爭建物處分之執行，於本件徵收案所欲創造或維持之公益並無重大影響：　　臺北市政府徵收系爭建物及其坐落土地，其目的乃為興建濱江水資源再生中心，處理臺北市部分生活污水。惟細查系爭工程土地使用計畫圖之設施配置示意圖及景觀配置示意圖，系爭建物全數皆位於基地北側鄰濱江街地帶，而徵收後規劃竟是用來作為植栽移植，而非位於污水處理設施之主體工程（生物處理單元，施作於地下，上方規劃為景觀公園）範圍內，不符土地徵收條例第3條本文後段「徵收之範圍，應以其事業所必須者為限」所揭示之徵收最小面積原則（比例原則中之最小侵害原則）。況且系爭建物之基地面積僅0.268 公頃，占系爭工程面積僅5.3%，非在污水設施主體工程範圍，只要稍加改變工程配置，仍可在無需徵收土地及土地改良物之情況下，完成興建並進行營運，達成處理生活污水之目的。退而言之，縱使暫時停止執行，對於原處分所欲創造或維持之公益，顯然不至於有所影響。因此依行政訴訟法第11 6條第2項規定，聲請：原處分及其後續之強制點交、斷水斷電、拆遷等行政執行為行為，就聲請人附表所列建築改良物部分，於本案行政訴訟判決確定前停止執行等語。三、相對人陳述意旨略以：原處分具徵收公益性及必要性，且無合法性顯有疑義情事。又本案原處分既具公益性及必要性，經臺北市政府依法完成徵收公告及補償費發給程序，原土地所有權人對其土地或土地改良物之權利義務已告終止，臺北市政府本於權責辦理後續通知遷移作業，依法並無不妥，且依一般社會通念，並無其執行將發生難以回復之損害，且無急迫情事，及為維護重大公共利益而有停止必要之情事，故本案聲請停止執行原處分，核無必要。另相對人核准徵收後之實際執行作業係屬需地機關權責，臺北市政府依土地徵收條例第28條規定辦理通知遷移作業，目前處點交階段，尚未依行政執行法執行等語。四、本院查：　㈠按行政訴訟法第116條第2項規定：「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」準此，倘因原處分或決定之執行，對聲請人將發生難於回復之損害且情況急迫，並其停止於公益無重大影響且當事人之訴在法律上非顯無理由者，始合於停止執行之要件。又行政訴訟法第116條第2項規定雖未如同訴願法第93條第2項、第3項所規定，將「行政處分合法性顯有疑義」，列為訴訟繫屬中得向行政法院聲請裁定停止執行之事由，然而訴願法第93條第2項以行政處分之合法性顯有疑義作為停止執行之類型，係仿自德國行政法院法第80條第4項第3句規定，德國通說認為該規定在行政法院審理停止執行之聲請時，亦得類推適用。而且同樣向行政法院聲請停止執行，只因聲請時點不同（訴訟繫屬前後）而異其得准許之事由，並無實質理由。何況當行政處分之合法性顯有疑義時，仍聽令其執行，實與法治國之依法行政原則大相違背。在此情形，原處分並無立即執行之公益。因此，於訴訟繫屬後始向行政法院聲請停止執行者，應可類推適用訴願法第93條第3項、第2項規定，可以「原行政處分之合法性顯有疑義」作為獨立停止執行之事由（參見翁岳生主編，行政法下冊，西元2020年，增訂4 版，第583頁）。而所謂「難於回復之損害」，是指損害不能回復原狀，或依一般社會通念，如為執行可認達到回復困難的程度，而且其損害不能以相當金錢填補者而言，至於當事人主觀認知上難於回復的損害，並不屬於該條所指難於回復的損害。所謂「急迫情事」，則指原處分已開始執行或隨時有開始執行之虞，其執行將發生難於回復之損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟而言(最高行政法院113年度停字第40號裁定意旨參照)。　㈡依土地徵收條例第13條第1項規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」第18 條規定：「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。（第2項）前項公告之期間為30日。」第28條規定：「（第1項）被徵收土地或土地改良物應受之補償費發給完竣或核定發給抵價地後，直轄市或縣（市）主管機關應通知土地權利人或使用人限期遷移完竣。……（第3項）徵收範圍內應遷移之物件逾期未遷移者，由直轄市或縣（市）主管機關或需用土地人依行政執行法執行。」由上規定可知，土地徵收係經需用土地人提出申請，由中央主管機關內政部核准徵收土地及其改良物，再由直轄市或縣（市）政府執行。而內政部於核准徵收之標的後，通知直轄市或縣（市）政府請其辦理公告徵收及通知手續，其所為核准之徵收處分始對外發生效力。是以，相對人固為土地或土地改良物之徵收核准機關，惟並非系爭徵收計畫後續之強制點交、斷水斷電、拆遷等行政執行行為之權責機關，且聲請意旨亦載稱：臺北市政府工務局衛生下水道工程處已於113年8月22日通知聲請人辦理會勘點交建築物、騰空私人物品、移除水電管線設施及繳交鑰匙等語，此有其提出之113年8月22日會勘通知在卷足憑，益徵相對人並非強制點交、斷水斷電、拆遷等行政執行行為之權限機關，而非為本案訴訟之適格被告。據此，相對人即非停止執行所欲保全本案之適格當事人，遑論臺北市政府依前開條例第28條第1 項規定辦理通知遷移作業程序，目前僅處於點交階段，尚未依行政執行法執行，亦無任何相關行政處分作成，聲請人自不得依行政訴訟法第116條第2項之規定，對相對人聲請後續之強制點交、斷水斷電、拆遷等行政執行行為之停止執行。　㈢再者，聲請停止執行程序為緊急程序，法院是依即時可調查的事證為調查以認定事實。聲請人雖以前開情詞主張原處分有諸多違法瑕疵云云，惟其主張業經訴願機關逐一論駁而為訴願駁回之決定在案，此經本院依職權調取本案訴訟卷宗核閱無訛，且有113年9月13日院台訴字第1135010721號訴願決定書影本附卷可按，是依兩造於本案訴訟書狀所執理由及其提出的現有資料，尚各執一詞，難以立即判斷，仍須經由相當的證據調查程序始能認定，即無從依聲請人的主張逕認原處分的合法性顯有疑義或本案訴訟勝訴蓋然性甚高。另聲請人主張系爭徵收計畫將使系爭建物1樓經營之汽車維修保養業務營業中斷，考量所造成之營業損失、員工資遣費及拆除重建所需之人力、物力，損害金額難以估算，其他居住在現址2樓之聲請人也因系爭建物遭拆除迫遷，已嚴重影響其等之居住權（遷徙自由）及建築物存續狀態自由使用之權益等語。然查，經濟社會文化權利國際公約第11條第1項揭示適足生活條件之權（the right to adequate standard of li ving）中，固包括適足居住權：「本公約締約各國承認人人有權為其自己與家庭獲得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣著與住房，並能不斷改進生活條件。各締約國將採取適當之步驟保證實現此一權利，並承認為此而實行基於自願同意的國際合作的重要性。」另針對「適足居住權」所公布之第7號一般意見進一步闡釋涉及強制驅離家園之人權保障，重點包含：「所有人均應擁有一定程度的安全保障，以確保免遭強迫驅離、騷擾及其他威脅」、「適當的法律程序上保護與正當的法律程序為所有人權所不可或缺的要素；在強迫驅離問題上尤為重要；因為其涉及兩個國際人權公約所承認的一系列權利。故對強迫驅離所適用的法律程序保護，應包括：（a）使受影響者享有真正磋商之機會；（b）在預定驅離日期前，使受影響者享有充分、合理之通知；……（g）應提供法律救濟機會；（h）儘可能對有需要者提供法律上協助。」據此可知，「適足居住權」有關對房屋與土地的居住者提供使用權的保障，係要求一定程序的使用保障必須以法律保護之，其方式包括給予適當、合理且即時之補償，及正當法律程序之落實等。而我國關於土地或土地改良物的徵收，其徵收程序及相關補償均於土地徵收條例予以規範保障，人民因其財產徵收所為特別犧牲既經給予合理補償，而得另覓適當處所為安全、和平及尊嚴居住，在此情形下，聲請人並未釋明其等因原處分之執行究竟如何無法安全、和平及尊嚴居住，其等遷徙自由又係如何受到限制與侵害，致受有難以回復之損害，自難僅憑其等空言泛稱：「系爭建物遭拆除迫遷後，不知與家人能遷居何處，縱使靠有限之補償金能覓他處，是否能滿足生活尊嚴的適足居住權，也充滿不確定性」云云，為其有利之認定。此外，關於聲請人主張因原處分之執行而受有經營汽車維修保養業務之員工生計及財產上之損害乙節，從卷附系爭徵收計畫書以觀，其中之安置計畫已包含工廠及商家輔導措施及在地失業勞工之輔導措施（本院卷第153頁），得用以儘可能對有需要者提供法律及行政上之協助，縱令因原處分執行確致聲請人營業收入現況產生變動，在一般社會通念上，尚非不能以金錢賠償獲得救濟，亦難謂原處分之執行將發生難以回復之損害。㈣綜上，依上述規定及說明，尚難認聲請人將因原處分之執行，而受有難於回復之損害。聲請人以此聲請停止原處分及後續之強制點交、斷水斷電、拆遷等行政執行行為之執行，核與首揭停止執行之要件不符，不應准許，應予駁回。又依系爭工程土地使用計畫圖之設施配置示意圖及景觀配置示意圖（本院卷第259至260頁），可知聲請人所有之土地及建物皆位於基地北側鄰濱江街之地帶，而系爭工程擬興建廠站周邊電力饋線正係位於北側濱江街上，為電力最短引入位置，鄰近本案必要設施台電受電室及主變電站；本案基地遭機場燈光區分割為南北2區塊，且有飛航高度之限制，故北側之重要處理單元，如污泥處理機房、台電受電室與變電設施等，需較高之高度無法南移，土地使用已非常緊縮，本案整體開發後廠區北側臨濱江街部分，依臺北市土地使用分區管制規則及臺北市建築管理自治條例至少須退縮3.64公尺作為人行道，基地內高度較高需保留之喬木僅能移植配置於北基地西側及北側之人行道上，倘排除北基地北側建築物之土地，將影響本工程污水處理流程之整體規劃等情，此可觀諸系爭徵收計畫書所載即明（本院卷第126至129頁），足見相對人核准徵收聲請人所有土地及土地改良物之目的尚非僅止於用來作為「植栽移植」，倘允許停止原處分之執行，恐將無法因應臺北市污水處理量能之不足，及系爭工程相關前置作業有於112年前完成之急迫需求，亦難謂對公益無重大影響。惟依行政訴訟法第116條第2項規定，須已合致於該項前段之停止執行要件者，始須再考量是否於公益有重大影響，而不應准停止執行。是聲請意旨關於本件停止執行對公益並無重大影響之主張，核與本件之認定無影響，本院自無再予進一步論斷之必要。五、結論：聲請為無理由，應予駁回。中　　華　　民　　國　　113　年　 10 　月　 30 　日　　審判長法官　陳心弘　　　法官　畢乃俊　　　法官　鄭凱文一、上為正本係照原本作成。二、如不服本裁定，應於送達後10日內，向本院高等行政訴訟庭提出抗告狀並敘明理由（須按他造人數附繕本）。三、抗告時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.抗告人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，抗告人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，抗告人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.抗告人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.抗告人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，抗告人應於提起抗告或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中　　華　　民　　國　　113　年　 10 　月　 30 　日　　　　　　　　　　　　　　　　　　書記官　高郁婷

2024-10-30

TPBA-113-停-68-20241030-1

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