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土地變更編定

最高行政法院判決 112年度上字第51號上訴人沈宏璋訴訟代理人周逸濱律師魯忠翰律師被上訴人雲林縣政府代表人張麗善上列當事人間土地變更編定事件，上訴人對於中華民國111年12 月8日臺中高等行政法院111年度訴字第120號判決，提起上訴，本院判決如下：　　主文一、上訴駁回。二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。　　理由一、上訴人係ＯＯ市ＯＯ段ＯＯＯ小段40地號土地（下稱系爭土地）之所有人，於民國106年3月24日依據非都市土地使用管制規則 (下稱管制規則)第35條之1第1項第2款規定，向雲林縣斗六地政事務所（下稱斗六地政事務所）申請將系爭土地由特定農業區農牧用地變更編定為同區甲種建築用地（下稱系爭申請），經被上訴人依雲林縣73年非都市土地使用分區編定原圖（下稱73年原圖）查證，發現系爭土地毗鄰之ＯＯ市ＯＯ段ＯＯＯ小段40-2地號土地（下稱40-2地號土地）及40-5地號土地（下稱40-5地號土地）原分別編定為鄉村區交通用地及同區水利用地，因該2筆土地地形狹長，客觀事實上係跨越鄉村區及特定農業區2種非都市土地使用分區，乃函囑斗六地政事務所於該2筆土地登記簿標示部其他登記事項欄加註「部分屬特定農業區」，於註記登記完成後，審認系爭土地毗鄰之40-2地號及40-5地號土地部分為鄉村區、部分為特定農業區，未符合管制規則第35條之1第1項第2款之規定，以106年 9月14日府地用二字第1062714176號函(下稱前處分)駁回其申請。上訴人不服，提起訴願，訴願決定認被上訴人未釐清 73年原圖與土地使用編定清冊及土地登記謄本不一致原因，亦未循非都市土地使用分區更正劃定或檢討變更案件委辦直轄市縣（市）政府核定作業要點（下稱作業要點）規定辦理更正或變更，即逕囑託地政事務所為上開註記，認定系爭土地不符凹入鄉村區要件之依據，顯有未當，乃撤銷前處分並請被上訴人於2個月內另為適法之處理。嗣斗六地政事務所查證73年辦理非都市土地使用分區編定時，40-2地號及40-5 地號土地與鄉村區劃定原則未符，又該2筆土地標示部載明「大崙重劃區」，屬農地重劃範圍內，應劃入特定農業區，乃以107年7月13日斗地三字第1070005424號函報被上訴人。被上訴人即依作業要點及製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知（下稱作業須知）規定，會同更正前、後目的事業主管機關及有關機關審認確定後，辦理公開展覽、審議等程序，並以108年9月25日府地用一字第1082714559 A號函、同日府地用一字第1082714559B號公告，另將108年8 月25日府地用一字第1082714559B號函有關40-5地號土地編定結果通知共有人之一的上訴人。公告程序完成後，被上訴人即以108年11月25日府地用二字第1082719871號函（下稱1 08年11月25日函）通知斗六地政事務所將40-2地號及40-5地號土地由原編定「鄉村區」更正為「特定農業區」。被上訴人嗣認系爭土地緊鄰土地為同段40-2地號（編定為特定農業區交通用地）、40-5地號（編定為特定農業區水利用地）、 40-7地號（編定為特定農業區交通用地）及40-10地號（編定為特定農業區農牧用地），皆未連接編定為鄉村區土地，經審查未符管制規則第35條之1第1項第2款規定，遂以110年 9月24日府地用二字第1102721784號函（下稱原處分）駁回上訴人申請。上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明：「一、原處分（即110年9月24日雲林縣政府府地用二字第110272 1784號函）及訴願決定（即111年3月28日內政部台內訴字第 1110004330號訴願決定書）均撤銷。二、被上訴人應作成40 -2地號土地回復編定為『鄉村區交通用地』及40-5地號土地回復編定為『鄉村區水利用地』之行政處分。三、被上訴人應作成准予系爭土地，由特定農業區農牧用地變更編定為同區甲種建築用地之行政處分。」嗣於原審就上開聲明第2項為訴之變更，求為「一、原處分（即110年9月24日雲林縣政府府地用二字第1102721784號函）及訴願決定（即111年3月28日內政部台內訴字第1110004330號訴願決定書）均撤銷。二、被上訴人應撤銷108年8月25日府地用一字第1082714559B號函(即甲證11)、108年9月25日府地用一字第1082714559A號函(即乙證7)、108年9月25日府地用一字第1082714559B號函（即乙證7），其中將40-2地號、40-5地號及ＯＯ市ＯＯ段ＯＯＯ小段40-9地號土地(下稱40-9地號土地)編定為『特定農業區』之行政處分。三、被上訴人應依上訴人106年3月24日之系爭申請，作成准予系爭土地，由特定農業區農牧用地變更編定為同區甲種建築用地之行政處分。」(原審將甲證11即108年8 月25日府地用一字第1082714559B號函日期誤為108年9月25 日，而將該函與乙證7之108年9月25日府地用一字第1082714 559A號函、同日府地用一字第1082714559B號函合稱為108年 9月25日函；另經原審闡明後，上訴人將原聲明第2項變更為撤銷訴訟，如其變更後聲明第2項所示）。經原審判決駁回，提起本件上訴。二、上訴人起訴主張與被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人訴之聲明第2項變更為撤銷訴訟，40-2地號及40-5地號土地業經訴願程序，且係本於相同基礎事實變更訴訟標的，於法要無不合，應予准許；40-9地號土地未經訴願程序，核認不適當，不應准許。㈡作業須知及作業要點乃依區域計畫法施行細則第14條第1項、第2項規定之授權，就執行法律之細節性、技術性事項加以規定，並未對人民權利增加法律所無之限制，與憲法第15條及第23條尚無牴觸，被上訴人自得援引。㈢雲林縣73年辦理非都市土地劃定使用分區及編定使用地時， 40-5地號土地係全部在當時建地邊緣之外，40-2地號土地係部分在當時建地邊緣之內(東南側)、部分在當時建地邊緣之外(西北側)，且40-2地號及40-5地號土地均非屬建地目或合法建築使用之土地。又40-2地號及40-5地號土地於土地登記簿土地標示部均有大崙重劃區之註記，屬農地重劃範圍之土地，依72年2月19日修正之作業須知(下稱72年2月19日作業須知)第5點第1款規定，本應劃入特定農業區，先前劃定為鄉村區交通用地及水利用地，顯屬錯誤。被上訴人依作業要點第2點第1款、第3點及72年2月19日作業須知第5點等規定，會同更正前、後目的事業主管機關及有關機關審認確定，並辦理公開展覽、審議及公告等相關程序後，以108年11月2 5日函通知斗六地政事務所辦理40-2地號、40-5地號土地由原編定為「鄉村區」更正為「特定農業區」，應屬適法，上訴人主張應撤銷前開函其中將40-2地號及40-5地號土地編定為「特定農業區」部分，即無理由，應予駁回。㈣系爭土地東側40-2地號土地及西南側40-5地號土地於經更正編定後分別為特定農業區交通用地及特定農業區水利用地，則系爭土地未符合管制規則第35條之1第1項第2款所規定「凹入鄉村區之土地，且3面連接鄉村區」之要件，自無法依該規定變更編定為建築用地，被上訴人以原處分駁回上訴人系爭申請，並無違誤。又系爭土地並無公告或土地登記之錯誤，至上訴人主張因信賴40-2地號及40-5地號土地於土地登記簿本上之記載錯誤而購買系爭土地云云，惟土地登記簿之標示部記載之土地之地目、編定使用種類或使用限制等事項，不屬於土地登記公信力保護範圍，自不得作為信賴基礎，且上訴人所稱至多為購買系爭土地之「動機」，其間並無直接因果關係，尚與信賴表現有間，其主張自無可採等語，判決駁回上訴人在原審之訴。四、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴意旨補充論斷如下：　㈠區域計畫法之制定，係為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境及增進公共福利所制定(同法第1條參照)。為貫徹非都市土地之使用管制與生態環境保育之公共政策，同法第 15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。……。」又管制規則第35條之1第1項規定：「非都市土地鄉村區邊緣畸零不整且未依法禁、限建，並經直轄市或縣( 市)政府認定非作為隔離必要之土地，合於下列各款規定之一者，得在原使用分區內申請變更編定為建築用地︰一、毗鄰鄉村區之土地，外圍有道路、水溝或各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區、商業區、工業區等隔絕，面積在0.12公頃以下。二、凹入鄉村區之土地，三面連接鄉村區，面積在0.12公頃以下。三、凹入鄉村區之土地，外圍有道路、水溝、機關、學校、軍事等用地隔絕，或其他經直轄市或縣(市)政府認定具明顯隔絕之自然界線，面積在0.5公頃以下。四、毗鄰鄉村區之土地，對邊為各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區、商業區、工業區或道路、水溝等，所夾狹長之土地，其平均寬度未超過10公尺，於變更後不致妨礙鄰近農業生產環境。五、面積未超過0.012公頃，且鄰接無相同使用地類別。」113年5月3日修正前作業要點第2點第1款規定：「直轄市、縣(市)主管機關辦理非屬開發利用之非都市土地使用分區更正、劃定或檢討變更，應依區域計畫法第15條、第15 條之1規定，報經上級主管機關核定。但使用分區有下列情形之一者，得委辦直轄市、縣(市)主管機關核定：㈠使用分區之更正：⒈原使用分區劃定確有錯誤，經直轄市、縣(市) 主管機關會同更正前、後目的事業主管機關及有關機關審認確定。⒉前目情形，土地所有權人未申請更正者，直轄市、縣(市)主管機關得循前目程序，主動辦理。」又72年2月19 日作業須知第5點第1款、第4款規定：「非都市土地使用分區之類別及其劃定原則：非都市土地使用分區，應依照土地分區使用計畫及土地分區管制，參照左列原則劃定之：㈠特定農業區-有下列各款情形之一者，得會同農業主管機關劃定為特定農業區。⑴曾經或已進行投資建設重要農業改良設施之土地，如辦理農地重劃、灌溉、排水等工程地區。……。㈣鄉村區-凡人口聚居在200人以上，得斟酌地方情形及需要，就現有建地邊緣為範圍，劃為鄉村區。……」由上可知，土地所有權人依管制規則第35條之1第1項規定，申請將其土地變更為同區建築用地者，該土地必須符合該條項各款規定的要件之一。又非都市土地原使用分區劃定確有錯誤，且並非涉有認定疑義或涉及重大政策之情形者，不待土地所有權人申請，直轄市、縣(市)主管機關得依職權會同更正前、後目的事業主管機關及有關機關審認確定後，主動核定更正之。又土地使用編定之更正，係指土地使用編定公告後，發覺原編定有錯誤或遺漏等情事而辦理更正編定而言，因此原編定是否有錯誤或遺漏情事，自應以編定時之法令規定及事實狀態為準。㈡經查，雲林縣73年辦理非都市土地劃定使用分區及編定使用地時，斗六市茄苳腳社區當時建地邊緣為ＯＯ市ＯＯ段ＯＯＯ小段4 0-6地號土地，而40-6地號土地之範圍，係包含地籍圖所示之40-6、40-11、40-12、40-13、40-14、40-15、40-16、40 -17、40-18、40-19等地號土地，同段40-5地號土地係全部在當時建地邊緣之外，而同段40-2地號土地係部分在當時建地邊緣之內(東南側)、部分在當時建地邊緣之外(西北側)，且40-2地號及40-5地號土地均非屬建地目或合法建築使用之土地。又40-2地號及40-5地號土地於土地登記簿土地標示部均有大崙重劃區之註記，屬農地重劃範圍之土地等情，為原審依法認定之事實，原審因認依72年2月19日作業須知第5點第1款規定，40-2地號及40-5地號土地本應劃入特定農業區，先前劃定為鄉村區交通用地及水利用地，顯屬錯誤，被上訴人將之更正為特定農業區並無違誤等語，依前開規定及說明，並無不合。原審進一步認定系爭土地之使用分區為特定農業區，使用地類別為農牧用地，面積為1,124平方公尺，其周圍土地東側同段40-7地號土地使用分區為特定農業區，使用地類別為交通用地，西北側及西側則毗鄰同段40-10地號土地，土地使用分區為特定農業區，使用地類別為農牧用地，東側40-2地號土地及西南側40-5地號土地於經更正編定後，分別為特定農業區交通用地及特定農業區水利用地，則系爭土地非屬凹入鄉村區，未符合管制規則第35條之1第1項第2款規定，被上訴人以原處分駁回上訴人申請並無違誤，業經原審依調查證據之辯論結果，詳述得心證之理由，並就上訴人主張信賴保護何以不足採取，予以論駁甚明，經核於法並無違誤，原審據以駁回上訴人之訴，即無不合。40-2地號及40-5地號土地於73年編定時，乃適用72年2月19日作業須知，則被上訴人以72年2月19日作業須知審認該2筆土地於 73年之編定是否有誤並依此更正使用分區，自無違誤，原審對上訴人主張被上訴人不應適用72年2月19日作業須知更正4 0-2地號及40-5地號土地使用分區乙節何以不足採取，未詳述理由，雖有疏漏，然並不影響其審認結論，尚非理由不備。上訴意旨以原審就其主張被上訴人不應適用72年2月19日作業須知將40-2地號、40-5地號土地編定為「特定農業區」之攻擊防禦方法未置理由，有判決理由不備之違法云云，指摘原判決違背法令，聲明廢棄，為無理由。五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。　　　中　　華　　民　　國　　114　年　　2　　月　 20 　日最高行政法院第二庭審判長法官陳　國　成法官　簡　慧　娟法官　高　愈　杰法官　林　麗　真法官　蔡　如　琪　　　　　　　　　　　　　　　以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　114 　年　　2 　　月　　20　　日　　　　　　　　　　　　　　　書記官　林　郁　芳

2025-02-20

TPAA-112-上-51-20250220-1

重訴

臺灣新北地方法院

返還不當得利等

臺灣新北地方法院民事判決　　　　　　　　　　　　　　　　　　113年度重訴字第346號原告合康工程顧問股份有限公司法定代理人陳秀嬪原告洪冠屏共同訴訟代理人謝彥安律師被告新北市政府財政局法定代理人陳榮貴訴訟代理人許淑華律師黃世昌律師上列當事人間請求返還不當得利等事件，於中華民國114年1月7 日言詞辯論終結，本院判決如下：　　主　　　文原告之訴及假執行之聲請均駁回。訴訟費用由原告負擔。　　事實及理由壹、當事人之主張：一、原告方面：　　聲明：（一）被告應給付原告新臺幣（下同）14,908,425元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按週年利率百分之五計算之利息。（二）被告應自民國113年5月8日至判決確定日止，按日給付原告8,169元，及自民事起訴狀送達翌日起至清償日止，按年利率百分之五計算之利息。（三）原告願供擔保，請准宣告假執行。　　其陳述及所提出之證據如下：（一）背景事實：　 1、緣原告合康工程顧問股份有限公司為新北市○○區○○段000 地號等9筆土地都市更新案（下稱系爭都更案）之實施者，被告因所管理門牌新北市○○區○○路0巷0○0號等市有建物（下稱系爭建物），遭原告公司所僱工人不慎拆除，乃對於原告公司副總經理即原告洪冠屏向臺灣臺北地方檢察署提出101年度偵字第1182號毀壞建築物罪嫌之刑事告訴（下稱系爭刑事告訴）。嗣兩造於101年8月9日在新北市新店區調解委員會進行調解，因兩造合理預見系爭都更案權利變換計畫（下稱系爭權利變換案）即將通過，乃約定原告連帶賠償自101年8月1日起，至系爭權利變換案核定公告日或系爭都更案撤銷日止，以每日8,169元計算之損害金，並與被告簽訂101年刑調字第467號調解書（下稱系爭調解，原證1）。系爭調解成立後，新北市政府於102年8 月5日公告指定碧潭吊橋（包含坐落在系爭都更案基地上之錨碇墩座（下稱系爭墩座），下合稱碧潭吊橋）為新北市市定古蹟（下逕稱市定古蹟），事後將系爭墩座前後10 公尺、左右側3公尺查定為古蹟保存範圍而禁止開發，致系爭都更案之都市更新事業計畫（下稱系爭事業計畫）及系爭權利變換案均須大幅調整後才能重新送審議。原告持續給付損害金逾系爭建物價值，足認依原有法律效果履行顯失公平，自有情事變更原則之適用等情。爰依民法第22 7條之2第1項規定，請求將系爭調解第2項之原訂給付期間末日調整至102年8月5日。又被被告於給付期間調整後，受領超過上開期間之給付即102年8月6日起至109年4月30 日止之損害金合計2,030萬73,269元，即無法律上原因，伊自得依民法第179條規定，請求被告如數給付。後經臺灣新北地方法院103年度建字第83號判決、臺灣高等法院1 04年度上字第92號判決、最高法院105年度台上字第1308 號判決、臺灣高等法院105年度上更(一)字第81號判決、最高法院108年度台上字第1936號判決、臺灣高等法院109 年度上更二字第49號判決、最高法院110年度台上字第236 7號判決、臺灣高等法院111年度上更三字第118號判決、最後經最高法院112年度台上字第1452號裁定判決確定（下稱前案）。原告於前案中雖經最高法院認為得主張情事變更，惟判決理由係因原告特定以「102年8月5日碧潭吊橋指定為市定古蹟一事」主張情事變更，已罹於5年之除斥期間，故而判決原告敗訴，合先敘明。　 2、惟系爭權利變換案迄今仍未通過，而自101年8月1日起至本件起訴日止，長達12年餘，原告已賠付被告高達35,102 ,193元（計算式：8,169元x4,297天=35,102,193元），顯已超過當時兩造所預料之賠償金額，對原告等實屬不公平。（非當時所得預料及依其原有效果顯失公平之理由，詳下述）　 3、而究其尚未通過之原因，並非僅有原告於前案經法院認定得以主張情事變更之「碧潭吊橋指定為市定古蹟」一事，而應有自101年8月1日起迄今長達12年餘、時間過長、原告迄今賠償金額遠高於被告損失、新冠疫情等因素，是原告自得於本案起訴時再另行主張情事變更事由，故而原告提起本訴訟，以期取得公義，喝止損失。（二）按最高法院109年度台抗字第523號裁定：「民事訴訟上所謂一事不再理之原則，係指同一事件已有確定之終局判決者而言。所謂同一事件，必同一當事人就同一法律關係而為同一之請求，若此三者有一不同，即不得謂為同一事件，自不受確定判決之拘束。」，則前案之請求範圍為「以 102年8月5日碧潭吊橋指定為市定古蹟一事為核心，以情事變更請求系爭調解第2項損害金之給付期間末日調整至1 02年8月5日、及請求給付自102年8月6日起至109年4月30 日止溢付之損害金（遭判決已罹5年之除斥期間而敗訴，判決意旨略為：審酌系爭調解第2項約定為上訴人賠償被上訴人無法使用系爭建物所受相當於租金之損害，因每次 3個月期間之經過順次發生之債權，係不及1年之定期給付債權，及民法第227條之2係為衡平而設之例外救濟制度，宜從速為之一切情狀，上訴人就該形成權之除斥期間應定為5年；且其以碧潭吊橋公告指定為市定古蹟之情事變更為由，請求調整系爭調解第2項損害金給付期間末日之形成權，至遲於104年4月8日新北市政府為系爭行政處分時即完全成立而得行使，上訴人直於109年7月31日始行使該形成權，已逾上開除斥期間而消滅。）。」，對照本案之請求範圍為「以101年8月1日起迄今長達12年餘等情事為核心，以情事變更請求就起訴日回推5年即108年5月710日至113年5月7日溢付之損害金」，可見二案乃不同之法律關係而為不同之請求，並無違反一事不再理原則。（三）就被告主張縱使高等法院105年度上更一字第81號判決曾就賠償金額有部分論述，認原告依系爭調解給付之賠償金係對遭拆建物之使用收益，與建物之價值無關（參被告11 3年7月10日民事答辯狀第2頁第18行至第3頁）云云，惟：　 1、被告所引述之高等法院105年度上更一字第81號判決係屬二審法院之判決，惟依前案最高法院105年度台上字第130 8號判決謂：「兩造若係為處理上訴人拆除被上訴人管理之系爭市有建物所生之爭執，而簽訂系爭調解，並以系爭都更案權利變換計劃之核定公告或系爭都更案之撤銷，作為按日給付賠償金之終期，則兩造於進行系爭調解時，被上訴人主張所受之損害為何？上訴人是否爭執該損害及其金額？可預期之賠償金額若干？與上訴人按日給付八千一百六十九元損害金之期間長短，所為之給付是否顯失公平，應減少給付之金額若干，所關頗切，有待釐清。原審未遑詳察細究，僅以上訴人給付之損害金，並非賠償該建物之價值，逕認上訴人給付之損害金雖逾系爭市有建物價值，並無顯失公平，亦有可議。」等語可知，最高法院係認為審究系爭調解是否有顯失公平之情事，應考慮被告所受損害為何？可預期之金額為何？而即使前案歷經多次廢棄發回，惟難謂最高法院105年度台上字第1308號判決之內容即可不參考之，故即使被告以高等法院105年度上更一字第81號判決主張系爭調解之賠償金額係被告就系爭建物無法使用收益之賠償，但該判決並未否認不需考量「被告所受損害」或「可預期之金額為何」? 　 2、易言之，原告自簽訂系爭調解至今已長達12年餘，原告已賠付金額高達35,102,193元，則原告當時簽訂系爭調解時，顯無法預料需賠付如此高之金額；且原告於前案早已說明，原告於提起前案時之賠償金額早已超過系爭建物之價值，則如果原告當時得以預料需賠付如此長時間之賠償金（目前係12年，之後可能更長），何不採取直接修復或重建系爭建物，並於修復或重建期間賠付被告無法使用系爭建物之收益即可？換言之，倘若被告目前賠付之金額已超過「修復或重建系爭建物所需花費加上於修復或重建期間按日給付被告無法使用之收益」（此部分之詳細金額對比待原告整理後提出），則此情顯然即屬於顯失公平之情形，亦違反民法第148條之誠信原則，並與前案最高法院105 年度台上字第1308號判決所揭櫫之意旨相悖，故本案應有情事變更之適用。（四）原告2人得依民法第227條之2第1項，主張因被告審核系爭權利變換案過久已超出一般期程、原告迄今賠償金額遠高於被告損失等，導致原告於簽訂系爭調解筆錄時無法預料，而有情事變更原則之適用：　 1、按「契約成立後，情事變更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，當事人得聲請法院增、減其給付或變更其他原有之效果。」此有民法第227條之2第1項規定定有明文。次按「所謂情事變更原則，其在規範契約成立後有於訂約當時不可預料之情事發生，經由法院裁量以公平分配契約當事人間之風險及不可預見之損失。對此法律關係發生後，若有不可歸責於當事人之事由，致發生非當初所得預料之劇變，如仍然貫徹原定之法律效力，顯失公平者，法院得依情事變更原則加以公平裁量而為增減給付或變更其他原有之效果。」此有最高法院106年度台上字第2 716號民事判決意旨可稽。　 2、前案最高法院105年度台上字第1308號判決已指出：「又兩造若係為處理上訴人拆除被上訴人管理之系爭市有建物所生之爭執，而簽訂系爭調解，並以系爭都更案權利變換計劃之核定公告或系爭都更案之撤銷，作為按日給付賠償金之終期，則兩造於進行系爭調解時，被上訴人主張所受之損害為何？上訴人是否爭執該損害及其金額？可預期之賠償金額若干？與上訴人按日給付八千一百六十九元損害金之期間長短，所為之給付是否顯失公平，應減少給付之金額若干，所關頗切，有待釐清。」等語可知，最高法院於前案中係肯認應檢視兩造當時簽訂調解筆錄時所預定之損害金額若干，而系爭權利變換案至今仍未通過，除了前案所提及原告無法預料之「碧潭吊橋指定為市定古蹟」一事，迄今系爭權利變換案明顯過久已超出一般期程，可能導致審查時間延宕。　 3、而觀諸前案臺灣高等法院109年度上更二字第49號判決中亦有提及系爭權利變換案須審酌土地所有權人、權利變換關係人與實施者達成分配權利金之約定事項，顯見新冠疫情確實會導致審查延宕，而此並非原告於當時所得預料：「參以兩造成立系爭調解書前，上訴人已派員參加系爭專案小組第一次、第四次等會議，對於芒果老樹維護、碧潭吊橋墩座遷建、結構安全審查、公私地主權益、完成相關安全分析及結構外審程序等事項，均將納入權利變換案之審查事項，影響後續權利變換公告時程等節，應知之甚詳；且依都市更新權利變換實施辦法（下稱權變實施辦法）第3條規定，權利變換計畫應表明之事項包括「土地、建築物及權利金分配清冊」、「土地所有權人、權利變換關係人與實施者達成分配權利金之約定事項」、「各項公共設施之設計施工基準」、「工程施工進度」及「其他經主管機關規定應表明之事項」等（見本院卷第479、480頁）；又依經驗法則判斷，都市更新之目的在於促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境與景觀，增進公共利益（都市更新條例第1條參照），故系爭都更案於核定前，系爭都審會議本須就實施者所提出更新前後之差異比較分析為審查，此亦屬系爭事業計畫第拾柒章「效益評估」所載內容（見本院卷第463頁）；再者，系爭都更案核定實施後之施工期間，必然會對附近居民、商家或碧潭風景區往來遊客之生活、交通、營業等均造成嚴重影響，則有關交通維持、施工期間民眾及商家權益處理等，自屬系爭都審會議審查時之重要事項，此觀合康公司所提出前經新北市政府核定之系爭事業計畫中，已將「施工期間交通及景觀維護計畫書」納入」等語可知一二。　 4、原告需再次強調，原告於前案之所以無法主張情事變更之緣由係原告以「102年8月5日碧潭吊橋指定為市定古蹟一事」主張情事變更，已罹於5年之除斥期間，故而敗訴，惟最高法院110年度台上字第2367號判決指出「則系爭墩座於102年8月5日指定為市定古蹟後，合康公司須將系爭事業計畫、權變計畫原規劃內容做大幅度變更，且重新舉辦公聽會、公開展覽、聽證、估價，並取得一定比率之私有土地、私有合法建築物所有權人數及所有權面積之同意等法定變更事業計畫及權變計畫程序。惟兩造所參與之新北市政府系爭都更案都市更新專案小組於100年11月8日至 101年6月27日期間召開之4次會議及相關工作會議，均未曾討論碧潭吊橋指定為市定古蹟乙事，顯見此非兩造簽訂系爭調解時所得預料，係不可歸責兩造之事由，如仍依系爭調解第2項所約定給付期間之末日為系爭權利變換案核定公告日或系爭都更案撤銷日，即顯失公平，此部分自有民法第227條之2情事變更原則之適用。」等語，仍肯認原告於前案得主張情事變更。實則，以雙北地區都市更新審議之審議核定時程，平均約為2～3年左右即可完成，原告自簽訂系爭調解至今已長達12年餘，原告已賠付金額高達 35,102,193元，顯然已非當時所得預料之情況。　 5、再者，都市更新之目的在於促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境與景觀，增進公共利益，而系爭權利變換案之審查至今已逾12年以上仍未通過，顯見非原告當時簽訂調解筆錄時可預見，故亦有情事變更原則之適用。（五）本件情事變更之時點應係「基礎或環境之情事變更時起算：本件原告係主張「權利變換案審查時間過長」之「基礎或環境之情事」變更，而得主張情事變更原則，又本件相較於「一般權利變換案」之審查時長，則應以該「一般權利變換案」審查時長計算出系爭權利變換案之結束時間點（此部分原告已聲請鑑定），並以該時間點作為「權利變換案審查時間過長」之「基礎或環境之情事」變更之時點，換言之，倘若以110年8月30日為合理之審查結束時間點，則原告應得自110年8月31日始請求被告返還不當得利。是以，本件非以法院判決作為請求情事變更之時點，應以「基礎或環境之情事」確定日即聲請鑑定後所得出合理審查結束時點作為請求情事變更之時點。（六）另外，系爭權利變換案之審查時間顯係逾越一般審查時長，故此為原告所無法預料，且倘若當時原告得預料系爭權利變換案之審查如此之久，原告大可以提出直接修復系爭建物之方案，並給付修復期間按日給付相當於租金之不當得利8,169元，皆明顯低於原告給付至今之金額，故本件顯有情事變更之適用：　 1、按「按民法第227條之2第1項所規定之情事變更原則，即法律關係發生後，為其基礎或環境之情事，於該法律效力完了前，因不可歸責於當事人之事由，致發生非當初所得預料之變更，如仍貫徹原定之法律效力，顯失公平而有背於誠信原則者，得變更其法律效力之法律原則」此有最高法院100年度台上字第1392號民事判決意旨可稽。準此，情事變更之適用，應以「基礎或環境之情事」發生不可預料之變更。次按「在適用情事變更原則的法律效果時，以契約調整為先，避免一方當事人承受不可預測之風險，如何調整，應以『假設當事人真意(hypothetischeParteiwil len)』為基礎，即若當事人預見情事會變更者，將會作如何之約定，是故，情事變更原則與契約的補充解釋，具有類似性，均是在填補契約漏洞與分配契約風險，透過契約調整，決定因情事變更所產生之風險，應歸由哪一方當事人承受或雙方承受，或不得已時，以解除或終止來結束契約關係。所以，情事變更原則也可認為是在處理想像與真實脫節時之契約風險的分配，並以當事人的真意或假設真意為其分配基礎。」此有楊宏暉所著〈論情事變更原則下重新協商義務之建構〉第10頁至第11頁(附件1)足資參照。　 2、本件存有「基礎或環境之情事」發生變更之情形，觀諸前案之判決內容係肯認因為「碧潭吊橋指定為市定古蹟」一事構成情事變更之事由（惟此部分因為原告於前案逾除斥期間提出遭駁回），惟就前揭情事構成情事變更係為有理由而生爭點效之效力，又因為「碧潭吊橋指定為市定古蹟」一事以及後續種種原因（此部分原告已聲請鑑定）而造成「系爭權利變換案審查時間過久」之「基礎或環境之情事」變更。　 3、情事變更係探討那些事由將造成風險承擔之重新分配，又「系爭權利變換案審查時間過久」係可做為風險重新分擔之事由；再者，楊宏暉所著〈論情事變更原則下重新協商義務之建構〉中也提出所謂情事變更之契約調整，係指「應以『假設當事人真意』為基礎，即若當事人預見情事會變更者，將會作如何之約定」，換言之，若原告於締約當時得遇見審查時間過久，是否會選擇其他賠付方式簽訂調解筆錄？倘若當時系爭建物遭原告所雇工人破壞後，原告早可預料目前審查時間過長問題，是否得直接選擇修復系爭建物以及賠付修復期間修復系爭建物期間而致被告無法使用收益之按日給付8,169元之租金，此二者之金錢若低於原告目前所賠付之35,102,193元（此部分原告已聲請鑑定），則原告大可不必選擇目前之方式給付，直接修復即可，顯見目前原告所賠付之金額，早已超過其所得預料之範圍。　 4、再者，依民法第148條：「權利之行使，不得違反公共利益，或以損害他人為主要目的。行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法。」，就本案期間過長、給付金額過高，時空背景已非當時所得預料，但被告仍執意要求原告持續支付，亦有違反誠信原則及構成權利濫用之情。　 5、綜上，既然雙方簽訂系爭調解筆錄後已有「權利變換案審查時間過長」之「基礎或環境之情事」變更，又原告倘若知悉目前賠付之情況，勢必選擇以其他方式簽訂契約，在在顯示系爭權利變換案因為審查時間過長，原告得以主張情事變更。（七）再者，工程實務上，倘若係可歸責於定作人或第三方審查過久，則承攬人則可請求展延工期，其所表彰之意義為因為非屬承攬人所造成，故定作人應追加工期予承攬人。同理可知，系爭權利變換案因非可歸責於原告之事由，致審查過久，更應適用或類推適用情事變更或誠信原則予以調整：　 1、按臺灣高等法院臺南分院102年度建上字第25號民事判決（已遭上訴駁回確定）：「4.系爭工程丁類危險性工作場所送審查期間，應否展延工期？(1)經原審送請臺灣省土木技師公會鑑定，鑑定結果認：『1.查本工程於100年4月2 7日開工，原告（即政達公司）於100年5月3日提送第一版整體施工計畫，期間經歷三次審查及最後公路總局核備止 ,為100年10月6日。2.審查期間第一次44天、第二次43天、第三次29天，核備期間27天，共計143天，本案總工期5 70天，審查及核備期間占總工期約25.6%。……5.本案經查相關文件，原告之主張僅係就被告審查期間過長，至於其提送勞動檢查所審核之時間並無請求。6.查本案契約總工期計570天，合約總金額1億4千1百9拾7萬元，屬中小型工程，工程項目為一般橋樑工程，並非有複雜工項，施工計畫尚無特殊之項目，故審查期間已占總工期25.6%，本案總工期約19個月，鑑定認為合理的審查期（含核備）約3 個月（15.79%），共計90天。7.關於勞委會南區勞動檢查所就本工程丁類危險性工作場所審查之時程，原告自行吸收。8.綜上，本鑑定認為被告於審核整體施工計畫書、品質計畫書及施工網圖有遲延情事，致影響勞委會南區勞動檢查所就本工程丁類危險性工作場所審查之時程，進而影響原告得進場施作之時程，需展延53天（143天-90天=53 天）。』……是審查期間延長之不利益，不應全部歸由政達公司負擔，鑑定報告依其專業，就五區養工處審查施工計畫，逾合理期間3個月所增加之期間，給予展延工期53天，已審酌雙方權利義務，並無獨厚政達公司之情事，應屬合理，五區養工處上開抗辯，尚無足採。」，可知：1.該實務二審法院有明確請第三方專業鑑定單位鑑定出合理審查期間為多久，可見本案亦可以請專業鑑定單位評估本件合理審查期間為何，並非是被告所述影響原因眾多而係不能鑑定之標的。2.該鑑定報告結論為該案實際審查期間確實過長，並計算出超出之時間長度，後續法院亦同意給予廠商展延工期，足認實務上確實有機關或外部單位審查期間過長，而法院認非當時所得預料，對廠商不公平，可適用或類推適用情事變更或誠信原則，給予廠商調整增加法律效果。　 2、次按臺灣高等法院106年度建上字第24號民事判決：「關於淡水區公所是否於合理期間內審查、核定鋼筋續接器工法之變更，及如逾合理期間應展延工期之日數應為若干部分，系爭鑑定報告鑑定意見略以：『本案工程契約金額約2 ,800餘萬元，未達查核金額5,000萬元，依鑑定人擔任公共工程施工查核委員十餘年經驗，鋼筋續接器之送審資料經監造單位審查合格，甲方應於3日內完成核定……故本會認為展延之合理工期為自101年9月17日起至101年12月10 日，其中101年9月17日起至101年10月8日計22日（甲方已同意延展工期）及101年10月9日起至101年12月10日計63 日，扣除給予甲方3日核定期間後計60日共計82日。』等語 ……堪信逢國公司以系爭工程有「變更工法為鋼筋續接器審查延誤」此影響系爭工程要徑之不可歸責事由為由，主張淡水區公所應再延展工期部分，於再展延60日之範圍內（即自101年10月9日起至101年12月10日共63日，扣除合理審查、核定期間3日後，為60日），應為有據。」亦同此旨。　 3、上開實務判決係因廠商主張因機關審查時長超出一般情形，又根據工程實務之相關規範與慣例，倘若因可歸責於定作人之事由，例如審查程序耗時過久，導致承攬人無法依約定進度完成履約義務，則承攬人得依法主張展延工期之權利，即非因承攬人可歸責事由所生之遲延，應由定作人承擔其法律後果，以保障承攬人免於因不當遲延承擔不利責任，並促進契約雙方之公平履行。依此法理推之，系爭權利變換申請案中，因非原告可歸責之事由（如審查機關程序延宕），致使審查時程無法合理完成，基於適用或類推適用情事變更或誠信原則，應考量原告所受影響之情事，適度調整兩造原先所簽訂之和解筆錄，俾使程序能公平合理進行，則原告本件之主張洵屬有理。　 4、綜上，本案可請專業鑑定單位評估本件合理審查期間為何，並非是被告所述影響原因眾多而係不能鑑定之標的，實務上確實有因機關或第三方單位審查期間過長，而法院認非當時所得預料，對廠商不公平，給予廠商調整增加法律效果。故本件基於情事變更或誠信原則，應考量原告所受影響之情事，適度調整兩造原先所簽訂之和解筆錄，俾使程序能公平合理進行。（八）以下補充系爭權利變換案中，機關各單位乎相推諉不願辦理委員建議之流程、部分局處未出席會議導致計畫延宕、更新處曲解會議結論強行刪除公益設施獎勵、與城鄉局前後開會給予之意見矛盾等事由，造成系爭權利變換案之審查窒礙難行，令原告無所適從，此皆符合情事變更之要件，「顯失公平」之要件甚明：　 1、原告整理系爭權利變換案進行中，機關審查延宕之大事紀供鈞院參酌（參原證7），並說明如下。　 2、機關各單位乎相推諉不願辦理委員建議之流程部分，說明如下　　㈠早於109年6月22日變更事業及擬訂權變第1次工作小組會議中，委員已與綜合意見第5點建議「有關古蹟土地處理請注意相關規定，依土地法規定名勝古蹟不得私有，且古蹟土地已為公有，不可適用古蹟土地容積移轉辦法。惟市地古蹟碧潭吊橋之土地範圍內國有土地，建議新北市政府管理機關辦理撥用……」。（參原證8）　　㈡惟細繹2年後即111年9月1日細計（草案）第2次研商會議中，委員於結論第一項再次提及「古蹟範圍內國有土地部分，為符合公有公用及後續維護管理，經委員建議以無償撥用方式處理，請相關管理單位後續加速辦理撥用程序，惟避免撥用程序耽誤本案辦理期程，故撥用程序與案件審查程序脫勾處理，……」（參原證9）。　　㈢由上開2次會議紀錄可知，早於109年6月22日時，機關即可就國有土地撥用一事函詢其他局處討論相應作法，惟卻延宕2年未有進展，又此情非原告權責範圍內所能處理之問題，顯見機關實有審查拖延情形。　 3、部分局處未出席會議導致計劃延宕部分，說明如下：新北市政府112年8月2日新北府城更字第1124618529號函文（參原證10）之開會通知單之列席者明確提及「新北市政府工務局」，惟觀諸112年8月7之會議紀錄卻未見新北市政府工務局出席亦未表示意見（參原證11），又該次會議內容所討論之議題涉及容積調派與建築設計，新北市政府工務局未出席導致法令檢討問題未能有效解決，造成計畫延宕。　 4、更新處曲解會議結論強行刪除公益設施獎勵部分，說明如下：　　㈠111年9月1日細計（草案）第2次研商會議中，新北市政府財政局已同意公益設施供間留設，以維持實質審議穩定「有關本案公益設施之後續使用方向，本局前以110年12月2 8日新北財產字第110248922號函表示，考量本案事業計畫業已核定，且暫無適當需求可予調配，倘經實施者及更新處評估改以其他方式爭取相關興辦確有困難，為兼顧都市更新實質審議穩定，同意該公益設施空間之留設，本局將來再視需求條件俟機媒合他用。……」（參原證9，第2頁上方)。　　㈡惟新北市政府都市更新處卻於112年10月27日函文原告，並說明「前開會議結論三：『經政府指定額外提供之公益設施經洽詢市府各單位，目前尚無需求，爰請考量是否改以捐贈基金方式辦理，其計算方式請依都市更新處所提意見修正。』部分，目前依卷附計畫書所載仍爭取該項獎勵，故請配合依會議結論辦理，修正相關書圖內容。」（參原證12）等語，顯與前揭新北市政府財政局所敘明之建議不同，而強行要求刪除公益設施獎勵，使原告需再修正內容，造成計畫延宕。　 5、城鄉局前後開會給予之意見矛盾之部分，說明如下：　　㈠觀諸112.12.18城鄉局細計初審意見函，第十點第2項建議「依『新北市都市設計審議原則』及相關規定檢討時，倘有損及原核定更新事業獎勵容積部分，經都設會同意者得依其決議辦理」（參原證12）認定獎勵容積部分，得依都設會同意辦理。　　㈡惟城鄉局卻於113年3月11日之初審意見函，第18點建議表示「承上，土地使用分區管制要點(五)都市設計第2點，都市更新容積獎勵審核，非屬新北市都市設計及土地使用開發許可審議會權責，申請獎勵涉及相關法令部分仍應確實檢討，並依審議結論辦理，而非採申請放寬規定方式辦理，請修正。」（參原證13），卻又否認容積更新獎勵非都設會負責，意見矛盾，前後反覆不一，造成原告無所適從，而致計畫延宕。　 6、是以，機關一直存有審查延宕，給予意見矛盾等情形，造成原告無所適從，亦造成計畫審查延宕，顯係系爭權利變換案，因各單位相互推諉，而多有會議空轉情形，確實屬顯失公平，至為灼然。（九）綜上，本件係符合情事變更，是原告得依民法第179條，請求給付108年5月8日至113年5月7日止溢付之損害金合計 14,908,425元：　 1、按「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」此有民法第179條規定定有明文。　 2、次按「審酌系爭調解第2項約定為上訴人賠償被上訴人無法使用系爭建物所受相當於租金之損害，因每次3個月期間之經過順次發生之債權，係不及1年之定期給付債權，及民法第227條之2係為衡平而設之例外救濟制度，宜從速為之一切情狀，上訴人就該形成權之除斥期間應定為5年；且其以碧潭吊橋公告指定為市定古蹟之情事變更為由，請求調整系爭調解第2項損害金給付期間末日之形成權，至遲於104年4月8日新北市政府為系爭行政處分時即完全成立而得行使，上訴人直於109年7月31日始行使該形成權，已逾上開除斥期間而消滅。」此有最高法院112年度台上字第1452號裁定（前案最高法院確定判決）可稽。　 3、承前，本件如有情事變更原則之適用，並認定以108年5月 7日為情事變更日，則上訴人得請求被上訴人返還同年月8 日起至起訴日止之不當得利，數額為14,908,425元（計算式：8169*365*5=14,908,425），從而，被上訴人受領上訴人溢付之14,908,425元賠償金，應屬無法律上原因而受有利益，原告請求被告返還此部分款項，自屬可取。　 4、綜上，因前案最高法院認前案情事變更之形成權係有5年之除斥期間，故原告本件先以起訴時間向前回推5年之期間主張因情事變更而得向被告請求返還損害金，為有理由。（十）原告得向被告請求自起訴日至判決確定日止，依民法第17 9條向被告主張按日返還原告8,169元：按「請求將來給付之訴，以有預為請求之必要者為限，得提起之。」此有民事訴訟法第246條規定定有明文。原告前開雖主張系爭調解筆錄有情事變更之適用，而得主張被告返還108年5月8 日起至起訴日止之不當得利，惟原告於本件判決確定前仍需依系爭調解筆錄按日給付被告8,169元，且原告迄今仍持續幾付，倘若本件判決確定且認定原告確實得以依情事變更主張變更系爭調解筆錄賠償金之給付末日，則被告自起訴日至判決確定之日止所收受之原告賠償金則無法律上原因，本於訴訟程序之簡便，原告並於本件依將來給付之訴請求被告起訴日至判決確定日止，按日返還原告8,169 元。（十一）以下係回覆被告歷次書狀之論述：　 1、被告引二則最高法院實務見解稱本件僅能從起訴狀繕本送達翌日起請求返還不當得利（參民事答辯(一)狀第1頁第2 行至第2頁第12行），惟本件係請求情事變更，即請求法院依照「基礎或環境之情事」之變更，調整系爭調解之內容，與最高法院105年度台上字第875號民事判決之處理之「酌定地租」之適用狀況自有不同，自不得比附援引，況前案之判決係以情事變更發生之時點為調整調解筆錄內之給付時點，與被告所稱自起訴狀繕本送達翌日方可請求洵屬不同。　 2、被告稱原告並未舉證本件有情事變更原則之適用云云（參民事答辯(一)狀第2頁第13行至第3頁第15行），惟觀諸原告本狀已提出「權利變換案審查時間過長」之情事變更事實，可作為原告舉證證明本件有情事變更之適用。　 3、被告稱原告提出碧潭吊橋指定為古蹟一事屬一事不再理，且並未提出審查時間過長之證據云云（參民事答辯(一)狀第3頁第16行至第4頁第7行），惟就審查時間過長之依據，原告已將提出證據，另就一事不再理之部分，前案係肯認原告就碧潭吊橋指定為古蹟一事係屬情事變更之事由，僅因原告於除斥期間而不得請求，非謂碧潭吊橋指定為古蹟一事非符合情事變更之要件，又原告於本件所主張係「權利變換案審查時間過長」此一情事變更事由（至於過長之原因與合理期間須待鑑定結果），與前案所主張之訴訟標的係屬不同。（十二）原告主張本案所涉權利變換案件確實存在審查延宕情形，且原告已說明，若於締約當時能預見審查時間過長，是否會選擇以其他賠付方式簽訂調解筆錄？假若系爭建物在遭原告所僱工人破壞後，原告能及早預見目前審查時間過長的問題，是否可直接選擇修復系爭建物並賠償修復期間所致被告無法使用收益的損失（即每日給付8, 169元之租金）？如上述修復費用及期間內租金的總金額低於原告目前已賠付的35,102,193元，則足以顯示無論是系爭建物的修復費用、修復時程，或一般權利變換案件的合理審查時間，均為原告證明本件有情事變更適用之證據方法，爰此，請依原告先前之聲請，進一步調查相關證據。（十三）茲有附言者，我國政府近年積極推動都市更新政策，目標係加速程序並解決長期以來的瓶頸。內政部指出，老舊建築數量逐年增加，許多建築物缺乏抗震能力，因此都市更新顯得尤為迫切，而為了提高效率，政府已提出多項修法與措施，包括簡化程序、提升容積獎勵標準、強化公部門主導性，並降低金融與法律障礙（參原證14 ），惟系爭權利變換案至今審查已逾十年，期間卻出現機關間互相推諉責任、議題反覆審查的情況、政府機關對於委員建議的內容處理消極，導致整體審查進度嚴重滯後，與政府所倡導的加速都市更新政策背道而馳，也使原告在處理該案過程中心力交瘁，深感無奈；再者，本案涉及的小碧潭區屬於風景區，加速都市更新對地方發展與居民福祉均有正面效益，然而，相關機關採取消極態度，遲遲未能通過權利變換案，此皆為原告於簽訂系爭和解筆錄前所無法預見的，此部分乃請鈞院一併審酌其顯失公平之情形。二、被告方面：　　聲明：駁回原告之訴。　　其陳述及所提出之證據如下：（一）本件並不符合民法第277條之2情事變更原則之要件，亦無調整或終止原告賠償期間及金額之必要。　 1、按「對於契約成立或法律關係發生後，為法律效果發生原因之法律要件之基礎或環境，於法律效力終了前，因不可歸責於當事人之事由，而發生非當初所得預料之變動，如仍貫徹原定之法律效力，顯失公平者，法院始得依該項情事變更原則加以公平裁量，以合理分配契約當事人間之風險及不可預見之損失，以調整當事人間之法律關係。」乃最高法院103年台上字第2684號民事判決意旨揭示民法第2 77條之2第1項情事變更適用之要件。是以，法律關係發生後，為其基礎或環境，於法律效力終了前，因不可歸責於當事人之事由，致發生非當初所得預料之劇變，如仍貫徹原定之法律效力，顯失公平者，法院始得依情事變更原則加以公平裁量而為增減給付或變更其他原有之效果（最高法院99年度台上字第1336號判決要旨亦同）。　 2、原告起訴狀略以系爭調解自101年8月1日至起訴時長達12 年，顯已超過當時兩造所預料之賠償金額，對原告實屬不公平，賠償金額遠高於被告損失，兼之有新冠疫情等因素，主張本件有情事變更事由。惟，前案最高法院105年度台上字第1308號判決將原判決廢棄發回後，高等法院105 年度上更一字第81號判決就此部分已有闡述。該判決就賠償金與系爭市有建物價值關係略以『權利變換計畫核定發佈實施後，於權利變換計畫公告範圍內應行拆除之土地改良物即應拆除，實施者則應補償其價值或建築物之殘餘價值（都市更新條例第36條第1項參照）；故於系爭權利變換案核定發佈實施並公告權利變換地區範圍後，被上訴人即無從再就系爭市有建物為使用收益，而應領取合康公司給付按系爭市有建物殘餘價值估算之補償金；再系爭都更案如遭撤銷，系爭權利變換案核定公告日勢將無從屆至，為免兩造此際對上訴人給付期間有無終期乙節產生爭執，故併定系爭都更案遭撤銷日為系爭給付期間末日之一。是系爭調解第2項關於系爭給付期間終期之約定，實已兼顧兩造權益平衡，核無顯失公平之情事。則上訴人以其等給付之賠償金，遠逾系爭市有建物價值為由，主張依原有法律效果履行顯失公平云云，仍無可取。』臺灣高等法院105 年度上更(一)字第81號民事判決參照。從而，兩造於系爭調解內容，就原告賠償及給付終期均有明確約定，並無所稱情事變更而致顯失公平情事，前案就此部分已然審理，原告此部分主張除無情事變更事由外，另有受前案確定判決效力所及而不得重行主張，原告此一主張違反一事不再理甚明。　 3、又原告引述前案臺灣高等法院109年度上更字第49號判決提及系爭權利變換案需審酌土地所有權人、權利變換關係人與實施者達成分配權利金之約定事項，並稱新冠疫情確實會導致審查延宕等語云云。惟，臺灣高等法院109年度上更字第49號於原告所引述內容後即稱「綜上各情，兩造成立系爭調解書前，上訴人（按：即本件原告）既有參與 100年11月8日至101年6月27日期間召開之4次系爭專案小組會議（見上字卷第172至203頁背面），且系爭都審會議所為附條件決議之系爭應辦理事項，本屬系爭權利變換案能否核定通過之審查重點，是兩造成立系爭調解後，系爭都審會議決議於合康公司履行系爭應辦理事項後，始能核定公告系爭權利變換案乙情，應屬上訴人於成立系爭調解當時所得預料，自無情事變更原則之適用。」則關於此部分，前案確定判決亦已然陳明系爭主張係原告於成立調解前有參與專案小組會議，而於成立調解當時所得預料，並無情事變更原則之適用，原告此部分主張已於前案經法院審理，應有受前案確定判決效力所及而不得重行主張，原告此一主張違反一事不再理甚明。至原告泛稱新冠疫情會導致審查延宕等語，未見其舉證實其說，主張顯無足採。　 4、再按「當事人依民法第227條之2情事變更原則之規定，請求法院增加給付者，乃為形成之訴，當事人行使該形成權之除斥期間，雖法無明定，然審酌本條係為衡平而設，解釋上應依各契約之性質，就該契約權利行使之相關規定定之。」最高法院111年度台上字第1062號民事判決參照。再按「請求法院酌定地租之訴，屬形成之訴，僅得自請求酌定之意思表示時起算，不得溯及請求酌定該意思表示前之地租。」最高法院105年度台上字第875號民事判決參照。是以，綜合前二最高法院民事判決所為之闡述，依情事變更原則請求增減給付或變更其他原有之效果，乃屬形成之訴，並僅得自請求變更之意思表示時起算，亦即他造收受起訴狀繕本時，洵屬的論。本件原告依情事變更原則，起訴主張108年5月7日為情事變更日，請求被告給付108年 5月8日至113年5月7日溢付之損害金，暨自113年5月8日起按日返還原告8169元。首先，本件並無情事變更原則之適用，原告就主張108年5月7日為情事變更日之部分未有任何證據以實其說，被告收受原告每日8169元相當於租金之損害賠償，乃係因原證1號之調解書，並非無法律上之理由。又該調解書為繼續性給付之效力，本案原告對於系爭調解書效力，僅泛稱有情事變更原則之適用，而未有任何增減給付或變更效果之具體主張，則原告依不當得利向被告請求相關溢付損害金，並無理由。退步言之，縱鈞院認本件確有情事變更原則之適用，依前述最高法院判決意思，亦應以被告收受原告主張情事變更原則，並請求變更原有效果之意思表示時（即收受起訴狀繕本之翌日），形成之訴效力始開始向後生效，原告任意以起訴狀送交法院之時回推主張於108年5月7日有情事變更原則之適用，而未具體敘明108年5月7日當時關於情事變更原則所適用之本件事實或非當初所得預料之劇變究為何指，所稱事件長達 12年等情亦早於前案臺灣高等法院105年度上更(一)字第8 1號判決認定關於給付期間之終期，已兼顧兩造權益平衡，並無顯失公平之情形，是以原告泛稱本件有情事變更原則之適用，顯未舉證以實其說，請求並非合法。　 5、末者，原告另稱系爭事業計畫有拖延過久之情事，並援引最高法院110年度台上字第2367號判決所述「碧潭吊橋指定為市定古蹟，並非兩造所得預料』，或稱雙北地區都市更新審議核定時程，平均約為2-3年左右即可完成等語云云。惟，關於碧潭吊橋指定為市定古蹟及後續效果是否屬情事變更事件，是否有罹於除斥期間，原告早於前案經確定判決認為罹於時效。於本案重複主張，顯有違反一事不再理，又所稱雙北地區都市更新審議核定時程，平均約為 2-3年左右亦未提出相關具體數據舉證說明，且相關都市更新案例之背景事實並非相同，僅以核定時程之久暫，基於「契約嚴守」及「契約神聖」等原則，顯然並不能憑此即為認定本件有情事變更原則適用，原告主張於法無據。（二）原告以調解當時其若選擇修復系爭建物併同修復期間給付相當於租金賠償之金額應低於原告依調解內容迄今實際給付之金額，認屬顯失公平而有情事變更原則適用等語，此部分應為兩造系爭調解書效力所遮斷而不得再為主張，原告請求並無理由。　 1、按「經法院核定之民事調解，與民事確定判決有同一之效力；經法院核定之刑事調解，以給付金錢或其他代替物或有價證券之一定數量為標的者，其調解書得為執行名義。」鄉鎮市調解條例第27條第2項定有明文，故系爭調解書（原證1）既為兩造於新北市新店區調解委員會成立並經法院核定之調解書，其效力自與民事確定判決有同一效力。　 2、又按「於民事法院成立之調解，與訴訟上和解有同一之效力，而訴訟上和解成立，與確定判決有同一之效力，此觀民事訴訟法第380條第1項、第416條第1項規定即明。此既判力之客觀範圍，依民事訴訟法第400條第1項規定，不僅及於既判力基準時點前所提出之攻擊防禦方法，亦及於其當時得提出而未提出之攻擊防禦方法。又調解中互相讓步所成立之和解契約，雖屬實體法上權利之拋棄或免除，然因既判力之遮斷效，當事人不得再為與該調解成立之客觀範圍及兩造之合意意旨相反之主張。」最高法院112年度台上字第2584號民事判決參照（最高法院96年度台上字第 1850號民事判決意旨亦同）。從而，因既判力遮斷效之故，除確定判決外，倘調解成立和解契約，當事人自不得再為與調解成立之客觀範圍或兩造之合意意旨為相反之主張，亦不得執調解成立前所得主張之事由，於調解成立後再為爭執，其理至明。　 3、原告主張本件有情事變更原則之適用，其理由略為「因審查期間過長，倘若調解當時選擇修復系爭建物及給付修復期間相當於租金之賠償，總金額應低於原告依兩造調解內容迄今實際給付之金額」，故本件屬顯失公平之情形而應有情事變更之適用等語云云。惟，於原告私自拆除毀損被告市有建築物後，係涉犯刑法第353條第1項毀壞他人建築物、礦坑、船艦或致令不堪用者，處六月以上五年以下有期徒刑。倘經起訴而無緩刑之宣告，必然需入監服刑。原告始積極與被告調解，最終雙方合意不修復系爭建物，而由原告承諾給付損害賠償直至於系爭都更案件核定公告之日或都更案撤銷之日止，最終獲致被告同意不追究其刑事責任之承諾，原告並因此獲得臺灣臺北地方檢察署緩起訴之寬恕。從而，原告至今持續給付損害賠償，或因系爭都市更新案審議期間較長而有給付金額高於修復金額之可能，但原告獲取刑事責任不再遭訴追之寬典。是以，原告主張「倘原告知悉當初直接修復系爭建物及賠付修復期間之租金低於目前原告已給付之金額，必然選擇直接修復建物。」等語，將本應於調解成立前所得主張之事項，於兩造調解成立後重行主張，並據以認有情事變更原則之適用，依前揭司法實務見解，即有違既判力遮斷效，其主張於法無據，故關於原告所主張之鑑定問題(3)顯無鑑定必要。原告此一主張，更是忽視了被告在刑事追訴所為之退讓，而使原告原先應負擔之刑事責任受到免除，就此部分完全避而不談，顯非事理之平，原告之命題或應修正為「縱原告知悉當初直接修復系爭建物及賠付修復期間之租金將低於原告以損害賠償為由而給付之金額，在考量刑事責任得以完全脫免、無須入監服刑之情形下，或仍將選擇與被告合意如原證1之調解內容。」而原告依調解書約定持續給付被告相關賠償，直至緩起訴期滿後，始提出前案並主張有情事變更事由，顯然係故意規避給付賠償金義務及刑事責任，原告一方面受有刑事責任免除之寬典，另一方面竟據以主張有情事變更原則之適用，顯亦有違誠信。（三）都市更新案件審查與個案背景因素影響有關，無法以「合理時間」鑑定或觀察之，故本件並無鑑定必要。　 1、原告聲請全國建築安全學會鑑定之待證事項包括：1.本案權利變換時長是否高於一般都市更新權利變換進行時間，而非原告當時所得預料？2.原告當時選擇賠償方案時，是否未料到系爭權利變換按審查時間如此之長，否則會選擇修復方式賠付被告？惟，都市更新權利變換計畫之核定與否，囿於每個都市更新案背景事實之不同，例如都更可能涉及議題包括，地主背景（本案涉及公私地主權益）、自然景觀影響（本案涉及都更土地上有芒果老樹遷移議題）、人文景觀維持（本案涉及碧潭吊橋古蹟維護等事項）、都市更新建築期間鄰近交通安全議題（本件涉及施工期間交通維持及民眾、商家權益問題）等，在在影響審查期間時長，是以個案審查時長本就不同，此種無法確定審查期間之現實，本即是都市更新計劃案件中確定之事實，本件都市更新涉及議題眾多已如前述，自然無法以「一般權利變換案」審查時長對比。本件成立原證1調解時，都市更新審議尚進行中，兩造亦無合意之權利變換計畫核定公告日，原告為專業之建築公司，經常性辦理都市更新案件，對於個案都市更新審議期間，自有其商業上之專業判斷，原告於本件主張「倘原告知悉當初直接修復系爭建物及賠付修復期間之租金低於目前原告已給付之金額，必然選擇直接修復建物，豈非以其商業判斷之違失或所遭受之不利益，偷換概念為「情事變更事由」並轉嫁予被告，原告迄今未敘明本件除另案已確定之碧潭吊橋指定古蹟外，法律行為成立時之客觀基礎環境事實，108年5月7日究有何處已發生契約當事人難以預料之劇變，僅以「審查期間過長」一語顯然與民法中情事變更原則未符，而本案涉及議題眾多，顯無法以「一般」合理時程觀察，原告此部分待證事項本無必要。又關於待證事項第2點，修復金額與目前賠付金額與情事變更原則並無關連，原告主張已有違失，且賠償方案選擇涉及當年時空背景，縱欲以修復方案為之，亦涉及拆除執照、建築執照及使用執照之重新申請，僅以修復金額作為考量顯非合理，況本案更涉及最低本刑六月以上之刑事責任議題，更無法僅以修復金額與目前賠付金額兩相比照為由主張有情事變更事由。　 2、退步言之，倘鈞院認有鑑定必要，原告請求鑑定機構亦非適當機構。按原告指定全國建築安全學會鑑定都市更新案件、修復或重建事件之待證事項，惟全國建築安全學會依其111年1月7日7成立大會所提出成立宗旨包括建築物公共安全、消防檢查及職業安全等，其官網理念亦載明為「本會為依法設立，非以營利為目的之社會團體，以促進建築安全之相關業務，提升我國建築安全之水準為宗旨。」（參證2號）。則系爭鑑定機構顯然處理建築安全為主之之機構，與都市更新或修復、重建無涉，專業顯無相關，是本件除無鑑定必要外，原告指定之鑑定機構之專業亦與待證事項無涉而不適格任鑑定人，請駁回原告此項調查證據之聲請。（四）原告主張請求給付108年5月8日至113年5月7日溢付之損害金，暨請求按日返還原告8169元，均無理由。　 1、原告因主張情事變更而請求不當得利之返還，惟其主張情事變更事由均於法不合，請求溢付損害金之返還或按日返還即無理由，況關於將來給付之訴部分，原告請求自起訴日至判決確定日按日返還部分，原告倘尚未給付又何有依不當得利請求按日返還之理，其主張於法無據。　 2、此外，原告於前案主張情事變更時，已就不當得利併同主張，並經法院實質審理，前案經最高法院於112年9月13日以112年度台上字第1452號裁定駁回上訴及112年度台抗字第553號裁定駁回抗告而告確定，則關於同一事件請求不當得利返還應受確定判決效力所及，則原告請求自108年5 月8日至112年9月13日（即前案裁判確定日）之損害金，即有違反一事不再理而不得再為請求，併予敘明。（五）綜上所述，本件並無情事變更原則之適用，原告主張顯無理由，爰請駁回其訴。參、得心證之理由：一、本件原告主張其與被告前於101年8月9日成立調解，迄起訴日為止已12年餘，已經給付被告共35,102,193元等語，為被告所不爭執，並有原告所提出之新北市新店區調解委員會調解書影本為證據（即原證1，見本院卷第22頁），原告此部分主張自堪以採取。其經過略為：（一）本件兩造前於101年8月9日在新北市新店區調解委員會成立調解，經臺灣臺北地方法院於101年8月14日核定，有前揭原告提出之新北市○○區○○○○000○○○○○0000號調解書影本在卷可參，依據該調解書所載，該調解事件聲請調解之人為本件原告合康工程顧問股份有限公司、洪冠屏等2人，相對人為本件被告，該調解書記載內容為：「上當事人間毀棄損壞事件，於101年8月9日14時30分，在新北市新店區調解委員會調解，調解成立，內容如下：聲請人洪冠屏為另一聲請人合康工程顧問股份有限公司職員，未經相對人新北市政府財政局同意，於101年3月13日9時許，私自拆除座落於新北市○○區○○路0巷0號至7號等7筆市有建物致不堪使用，案經相對人新北市政府財政局對聲請人合康工程顧問股份有限公司及洪冠屏提起毀棄損壞刑事告訴；經調解後兩造協議如下：一、聲請人合康工程顧問股份有限公司與洪冠屏同意連帶賠償相對人新北市政府財政局自10 1年3月13日起，至101年7月31日相當租金之損害賠償，以每日新台幣（下同）捌仟壹佰玖拾陸元計算，合計壹佰壹拾伍萬壹仟捌佰貳拾玖元，於101年9月8日前給付。二、聲請人合康工程顧問股份有限公司與洪冠屏同意連帶賠償相對人新北市政府財政局自101年8月1日起，至新店區碧潭段130地號等29筆土地都市更新案權利變換計劃核定公告日止或本都市計畫更新案撤銷日止，以每日捌仟壹佰陸拾玖元計算之損害賠償，每3個月給付一次，第1期於101 年11月1日給付。三、聲請人合康工程顧問股份有限公司、與洪冠屏同意連帶給付相對人新北市政府財政局保證金柒拾壹萬伍仟捌佰陸拾肆元，於101年10月8日前給付。四、相對人新北市政府財政局同意不追究聲請人洪冠屏本事件刑事責任，並同意拋棄民事請求權。（以下空白）。（本件現正在臺灣臺北地方檢察署偵查中，案號如下：101 年度偵字第13608號）以上調解成立內容，經當場向兩造當事人朗讀或交付閱覽，並無異議。」等語。又查，前揭兩造於新店區調解委員會成立調解，乃係經101年7月13日、101年7月26日、101年8月9日共3次調解後，方於第三次調解之101年8月9日成立上開調解，此有本院103年度建字第83號（以下稱前案）第一審卷宗所附新北市新店區公所檢送之該調解案件卷宗影本可參（見前案第一審卷第113 頁以下），可見上開調解條件係經雙方詳細研究後始達成協議之條件，並非倉促決定所簽署者一節，甚為顯然。（二）又新北市政府警察局新店分局前於101年6月15日移送本件原告洪冠屏涉嫌毀棄損壞案件，其刑事移送書記載：「合康工程公司意圖為自己不法之所有，涉嫌於上述犯罪時、地（101年3月13日9時，在新北市○○區○○路0巷0號至7號），未經新北市政府財政局同意，私自拆除市有建物致不堪使用……。」等語（見前案第一審卷第118頁，經檢察官轉介新店區調解委員會調解（臺灣臺北地方檢察署101年7月 12日北檢治昃101偵13608號函，見前案第一審卷第117頁），於兩造在新店區調解委員會成立前揭調解後，檢察官於101年9月14日就本件原告洪冠屏前揭犯罪行為為緩起訴之處分，據緩起訴處分書記載：「洪冠屏未經新北市政府財政局同意，於民國101年3月13日上午9時，擅自拆除新北市政府所有，位於新北市○○區○○路0巷0號至7號之建築物致不堪使用而毀壞該等建築物」之行為，檢察官審酌「三、核被告所為，係犯刑法第353條第1項毀壞建築物罪名，係法定本刑為死刑、無期徒刑或最輕本刑三年以上有期徒刑以外之罪，惟審酌被告犯後坦承犯行，並與新北市政府財政局達成和解，允為一定之賠償，上開建物亦因過舊即將參加都市更新計畫等情，爰參酌刑法第57條所列事項及公共利益之維護，認以緩起訴為適當。四、緩起訴期間為1年，並應於緩起訴處分確定後8個月內支付國庫新台幣 5萬元。」等情而為緩起訴處分，嗣經臺灣高等檢察署於1 01年10月5日駁回再議而確定，此亦有臺灣臺北地方檢察署101年度調偵字第1182號檢察官緩起訴處分書、臺灣高等檢察署101年度上職議字第14645號處分書可參（見本院卷第279頁以下），則被告抗辯原告2人同意上開調解條件，其利益尚且包含脫免刑事罪責等語，尚堪採信。（三）本件原告等2人前於103年3月10日即原告洪冠屏緩起訴期間屆滿後提起訴訟，經本院103年度建字第83號審理（以下簡稱前案），其起訴狀所載請求判決事項之聲明為：「兩造於101年8月9日所成立之新北市○○區○○○○○000○○○○○00 00號調解書第二條之內容應變更為『聲請人合康工程顧問股份有限公司與洪冠屏同意連帶賠償相對人新北市政府財政局自101年8月1日起，至101年12月20日，以每日捌仟壹佰陸拾玖元計算之損害賠償，每3個月給付一次，第一期於101年11月1日給付』。」等語，其起訴時之主張略為：「三、查，兩造於101年8月間成立系爭調解筆錄時，系爭都市更新事業計畫業已進行權利變換案之審查階段，並已召開十多次之會議，原告與被告之認知，系爭都市更新計畫之權利變換案即將審查通過，因此方會約定系爭調解筆錄第二項：「……（已如前引內容，不贅引）……」此一調解內容。四、而系爭都市更新計畫權利變換案於101年12月2 0日經由新北市都市更新審議委員會第17次會議審查通過，然而新北市政府卻遲未公告（註：依都市更新條例第29 條規定，權利變換審議通過時，主管機關即應公告），反以該次會議係有條件通過權利變換審查為由，拒絕核定公告權利變換案，以至於被告一再以系爭調解書為執行名義，向法院對原告之固有財產為強制執行。然而，被告所屬之新北市政府遲不核定公告權利變換案，並非兩造當時簽訂系爭調解書時所得預料之情況，倘認被告得持續無止境的執系爭調解書內容對原告之固有財產為強制執行，對原告二人顯然苛刻與不公平，蓋原告二人簽定系爭調解書時，本預想系爭都市更新計畫案之權利變換案即將審議通過並公告，方會簽署系爭調解書，卻因被告所屬之新北市政府遲不公告，導致原告二人須持續給付鉅額之賠償金。原告二人自得以「新北市政府遲不核定公告系爭都市更新之變換案」此一風險之發生及變動之範圍，非屬客觀情事之常態發展，且已逾兩造於簽定系爭調解書時所認知之基礎或環境，而顯難有預見之可能性時，本於誠信原則對契約規整之機能，得依民法第227條之2第1項之規定，訴請鈞院調整系爭調解書之內容為……（已如前述，不贅列）……方符公平。」等語（見原告第一審起訴狀，附前案第一審卷第3至10頁），經本院103年11月7日判決駁回原告之訴。本件原告對前案第一審判決提起上訴，並為訴之追加（「追加依不當得利法則，請求被上訴人給付其101年12月21 日至103年10月31日溢付之賠償金554萬6751元」（見前案第二審臺灣高等法院104年度上字第92號卷第163頁），經前案第一次第二審判決駁回原告之上訴及追加之訴（臺灣高等法院104年度上字第92號民事判決）。經本件原告對前案第一次第二審判決提起上訴，經最高法院以105年度台上字第1308號民事判決廢棄前案第二審第一次判決，發回台灣高等法院。經臺灣高等法院第一次更審以105年度上更(一)字第81號民事判決「上訴及追加之訴均駁回。」，本件原告又對該第一次更審判決提起上訴，又經最高法院以108年度台上字第1936號民事判決廢棄前案第一次更審判決，發回臺灣高等法院。經臺灣高等法院第二次更審以109年度上更二字第49號民事判決：「上訴及先位追加之訴均駁回。兩造於民國一○一年八月九日所成立之新北市新店區調解委員會一○一年刑調字第○四六七號調解書第二項關於「聲請人合康工程顧問股份有限公司與洪冠屏同意連帶賠償相對人新北市政府財政局自一○一年八月一日起，至新店區碧潭段130地號等29筆土地都市更新案權利變換計畫核定公告日止或本都市計畫更新案撤銷日止，以每日捌壹陸玖元計算之損害賠償」部分，應調整為「聲請人合康工程顧問股份有限公司與洪冠屏同意連帶賠償相對人新北市政府財政局自一○一年八月一日起，至一○二年八月五日止，以每日捌壹陸玖元計算之損害賠償」。被上訴人應給付上訴人新臺幣貳仟零叁拾萬叁仟貳佰陸拾玖元。」，經本件被告對該第二次更審判決提起上訴，經最高法院以110年度台上字第2367號民事判決：「原判決關於調整損害金給付期間至民國一○二年八月五日、命上訴人給付新臺幣貳仟零叁拾萬叁仟貳佰陸拾玖元之備位追加之訴及該訴訟費用部分廢棄，發回臺灣高等法院。」，由臺灣高等法院第三次更審。經臺灣高等法院第三次更審之111 年度上更三字第118號民事判決：「上訴人備位追加之訴駁回。」，本件被告對該第三次更審判決提起上訴，經最高法院於112年9月13日以112年度台上字第1452號民事裁定上訴而判決確定。（四）依據前揭最後事實審判決即臺灣高等法院111年度上更三字第118號民事判決所載，於第三次更審之本件被告聲明為：「㈠系爭調解第2項關於「聲請人合康工程顧問股份有限公司與洪冠屏同意連帶賠償相對人新北市政府財政局自 101年8月1日起，至新店區碧潭段130地號等29筆土地都市更新案權利變換計畫核定公告日止或本都市計畫更新案撤銷日止，以每日捌壹陸玖元計算之損害賠償」部分，應調整為「聲請人合康工程顧問股份有限公司與洪冠屏同意連帶賠償相對人新北市政府財政局自101年8月1日起，至102 年8月5日止，以每日捌壹陸玖元計算之損害賠償」。㈡被上訴人應給付上訴人2030萬3269元（上訴人逾上開範圍之請求即上訴及先位追加之訴部分，業經本院109年度上更㈡字第49號判決駁回確定，非本院審理範圍）」等語，其判決理由略為：「㈠按契約成立後，情事變更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，當事人得聲請法院增、減其給付或變更其他原有之效果，民法第227條之2第1 項定有明文。次按民法第227條之2第1項規定之情事變更原則，旨在規範契約成立後有於訂約當時不可預料之情事發生時，經由法院裁量以公平分配契約當事人間之風險及不可預見之損失。是否發生訂約當時不可預料之情事，應綜合社會經濟情況、一般觀念及其他客觀情事加以判斷（最高法院108年度台上字第1936號判決意旨參照）。復按當事人依民法第227條之2情事變更原則規定，請求法院增減給付者，乃形成之訴。該形成權之除斥期間，雖法無明定，然審酌本條係為衡平而設，且規定於債編通則，解釋上應依各契約之性質，參考債法就該契約權利行使之相關規定定之。而關於除斥期間之起算，則應以該權利完全成立時為始點。至於權利何時完全成立，則應依個案情節，妥適認定。又法院為增減給付之形成判決確定後，其就該增減給付之請求權始告確定發生，該請求權之時效始能起算。故當事人提起訴訟倘包含形成之訴及給付之訴，是否逾除斥期間或請求權消滅時效期間，自應分別認定各該權利完全成立、得行使時之始點及期間以為判斷（最高法院 110年度台上字第2367號判決意旨參照）。㈡經查，兩造於 101年8月9日成立系爭調解，系爭調解第1至3項約定：1. 上訴人同意連帶賠償被上訴人自101年3月13日起，至101 年7月31日相當租金之損害賠償，以每日8169元計算，合計115萬1829元，於101年9月8日前給付。2.上訴人同意連帶賠償被上訴人自101年8月1日起，至系爭都更案權利變換計畫核定公告日止或系爭都更案撤銷日止，以每日8169 元計算之損害賠償，每3個月給付1次，第1期於101年11月 1日給付。3.上訴人同意連帶給付被上訴人保證金71萬586 4元，於101年10月8日前給付，有系爭調解影本可稽（見原審卷第20頁）。系爭調解第1、2項所載以每日8169元計算之金額，為被上訴人因系爭建物遭合康公司人員不慎拆除所受相當於租金之損害，乃以合康公司所提之拆遷安置標準為基礎，經上訴人同意以每坪每月租金1500元計算，得出每日給付金額為8169元，系爭調解第3項所載71萬586 4元，即係遭合康公司人員拆除之系爭建物殘值乙情，為兩造不爭執（見本院上更㈠號卷第112頁反面、上更㈡號卷第476頁）。可見上訴人依系爭調解第1、2項所為之給付，係賠償被上訴人無法使用系爭建物所受相當於租金之損害，系爭調解第3項係上訴人賠償被上訴人系爭建物之殘值。㈢兩造於101年8月9日成立系爭調解後，新北市政府於 102年8月5日公告指定碧潭吊橋為市定古蹟，有情事變更原則之適用：1.按「營建工程或其他開發行為，不得破壞古蹟、歷史建築、紀念建築及聚落建築群之完整，亦不得遮蓋其外貌或阻塞其觀覽之通道。有前項所列情形之虞者，於工程或開發行為進行前，應經主管機關召開古蹟、歷史建築、紀念建築及聚落建築群審議會審議通過後，始得為之。」，文化資產保存法第34條定有明文。次按變更都市更新事業計畫期間，應舉辦公聽會，聽取民眾意見。都市更新事業計畫變更後，送各級主管機關審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所公開展覽30 日，並舉辦公聽會。公開展覽、公聽會之日期及地點，應登報周知，並通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；任何人民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向各級主管機關提出意見，由各級主管機關予以參考審議。實施者變更都市更新事業計畫報核時，應經一定比率之私有土地與私有合法建築物所有權人數及所有權面積之同意。以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後，擬具權利變換計畫，依第32條規定程序辦理，變更時，亦同，但必要時，權利變換計畫之擬訂報核，得與都市更新事業計畫一併辦理。權利變換前各宗土地、更新後土地、建築物及權利變換範圍內其他土地於評價基準日之權利價值，由實施者委任3家以上專業估價者查估後評定之，此觀都市更新條例第32條第2至4項、第37條第1項、第48條第1項、第 50條第1項之規定即明。2.經查，合康公司於100年7月8日向新北市政府申請報核系爭權利變換案，迄未經新北市政府核定公告，且系爭都更案仍在進行中，未遭撤銷，有新北市政府財政局100年11月14日北財開字第1001613475號函影本可稽（見原審卷第19頁），且為兩造不爭執（見本院上更㈢號卷第248頁）。系爭審委會於101年12月20日第1 7次會議（下稱第17次會議）決議：「……有關權利變換案涉各公私有土地間的權利分配問題，經多次專案小組討論，今日會議也經財政部國有財產局、交通部台灣鐵路管理局及本府（即新北市政府）財政局確認其分配結果達成共識，故本案依下列各點修正後通過……請合康公司儘速彙整相關議題與處理方案（包含芒果老樹遷移、碧潭吊橋墩座遷建、結構安全審查、公私地主權益、交通維持、施工期間民眾及商家權益處理等），及更新前後之差異比較分析，並由本府協調召開說明會，俟民眾關心事項充分溝通，並完成相關安全分析及結構外審程序（下合稱系爭應辦理事項）後，本案方可核定發布實施」（見原審卷第26頁反面）。系爭審委會以安全為前提要件，於101年12月20日第17次會議附帶條件通過系爭權利變換案，亦據新北市政府103年7月17日北府城更字第1033417132號函覆在卷（見原審卷第108頁）。依上可知，系爭審委會於101年12月20 日附帶條件審議通過系爭權利變換案，系爭權利變換案須待合康公司履行系爭應辦理事項完畢後，新北市政府始可核定公告。3.次查，兩造不爭執新北市政府於102年8月5 日公告指定碧潭吊橋為市定古蹟（見兩造不爭執事項㈢）。依系爭審委會第53次會議就系爭都更案後續辦理方向提會討論案決議：「……二、本案權利變換計畫雖經本市（即新北市）第17次都市更新審議委員會審議附帶條件通過（迄今已3年3個月），但悍衛碧潭吊橋安全之立場未曾改變，且『碧潭吊橋』經102年8月5日公告為市定古蹟，而實施者（即合康公司）在本府（即新北市政府）文資委員會審議過程雖做了諸多努力及爭取，但對於本府文資委員會所要求的基本原則，尚有很大的落差。為確保碧潭吊橋之公共安全、公益性，以及兼顧公私有土地相關權利人之權益，並杜絕各界對本市都市更新審議制度公正性之疑慮，本案請實施者依委員會意見修正，並依都市更新條例施行細則第9條之1規定，請實施者於文到翌日起3個月（共3年6 個月）内補正，逾期未補正或補正仍未符規定者，駁回申請：㈠涉及市定古蹟保護部分，實施者所提相關計畫應取得本府文資委員會同意。㈡事業計畫部分，應配合上開事項擬具變更事業計畫内容，並修正權利變換計畫（包含選配程序)提送本府」等語（見本院上更㈠號卷第138頁反面、第141頁反面）。可知碧潭吊橋指定為市定古蹟後，因系爭墩座坐落在系爭都更案基地範圍內，原經新北市政府於100年4月1日核定發布實施之系爭事業計畫，必須依照文資委員會公告之古蹟保存範圍進行變更，且依文化資產保存法第34條規定，修正後之事業計畫須取得文資委員會之同意，並配合變更101年12月20日通過之系爭權利變換案，始得重新提送新北市政府審議，而依都市更新條例第 32條第2至4項、第48條第1項、第50條第1項規定，合康公司修正都市更新事業計畫及權利變換計畫時，必須舉辦公聽會、公開展覽、聽證、委任三家以上專業估價者重新估價，並取得一定比率之私有土地與私有合法建築物所有權人數及所有權面積之同意甚明。4.又查，碧潭吊橋於102 年8月5日經指定為市定古蹟後，文資委員會於103年12月2 5日審議確認古蹟保存範圍為系爭墩座前後10公尺，左右側3公尺，新北市政府於104年2月25日經新北市新店地政事務所套繪確定古蹟保存範圍之定著土地範圍及所涉地號，並於104年4月8日以新北府文資字第1040585869號公告（下稱系爭行政處分）變更碧潭吊橋古蹟本體及定著土地範圍，有系爭審委會第53次會議紀錄、臺北高等行政法院 105年4月28日104年度訴字第1308號判決等影本可稽（見本院上更㈠號卷第137至141頁、本院上更㈢號卷第251至253 頁）。嗣合康公司依文資委員會公告之系爭墩座古蹟保存範圍而修正系爭都更案之設計規劃，文資委員會於108年6 月13日決議同意合康公司提出之設計方案等情，有第53次會議會議紀錄、新北市政府108年6月20日新北府文資字第 10811229881號函檢送108年6月13日108年度第5次文資委員會碧潭吊橋橋墩基座保護措施及設計書圖審議案會議（下稱文資委員會108年6月13日會議）紀錄等影本可稽（見本院上更㈡號卷第247至294頁）。觀之合康公司於文資委員會108年6月13日會議提出之簡報資料，合康公司因碧潭吊橋指定為市定古蹟而修正系爭都更案，其修正內容包括：將古蹟周圍之開放空間分成纜繩下方穿越部分、錨碇座周圍及上方部分、連通國校路之穿廊部分等3部分規劃（見本院上更㈡號卷第263至269頁）；系爭都更案所有建築物、地下室規劃退縮至古蹟保存範圍外（見同上卷第272 、287、289頁）；修改A、B棟二層規劃，使建築物更遠離系爭墩座（見同上卷第288頁）。又細繹合康公司修正前、後之規劃設計圖，系爭事業計畫原規劃之都更建物距離系爭墩座位置之最近距離約為60公分，距離纜線之最近距離為56.37公分（見本院上更㈠號卷第172頁），而修正後之都更建物已退縮至文資委員會所公告系爭墩座前後10公尺，左右側3公尺以外之範圍（見本院上更㈡號卷第197、2 87至289頁）。參以前述變更都市更新事業計畫、權利變換計畫法定程序，可知碧潭吊橋（包含系爭墩座）於102 年8月5日指定為市定古蹟後，合康公司須將系爭事業計畫及系爭權利變換案原規劃內容做大幅度變更，且重新舉辦公聽會、公開展覽、聽證、估價，並取得一定比率之私有土地、私有合法建築物所有權人數及所有權面積之同意等法定變更事業計畫及權變計畫之程序。5.復查，合康公司於100年7月8日向新北市政府申請報核系爭權利變換案（業如前述），新北市政府城鄉發展局就系爭權利變換案依序於100年11月8日、100年12月8日、101年3月21日、101 年6月27日、101年10月9日、101年11月29日，分別召開第 1至6次都市更新專案小組會議，合康公司與被上訴人均為列席人員，有新北市政府城鄉發展局100年11月16日北城更事字第1000002575號函、100年12月15日北城更事字第1 000003200號函、101年3月30日北城更事字第1014231491 號函、101年7月9日北城更事字第1015230289號函、101年 10月23日北城更事字第1015232546號函、101年12月7日北城更事字第1015233660號函檢送上開會議紀錄及簽到冊等影本可稽（見本院上字卷第172至203頁反面）。另新北市政府於101年6月26日召開系爭都更案涉及碧潭吊橋等相關事宜跨局處研究會議，合康公司與被上訴人均為出席人員，有新北市政府101年7月3日北府城更字第1015230266號函檢送該會議紀錄影本可稽（見本院上字卷第87至90頁）。衡以系爭審委會於101年12月20日第17次會議附帶條件審議通過系爭權利變換案（詳如前述）前，新北市政府城鄉發展局已就系爭權變後計畫案進行6次都市更新專案小組會議，並經2次大會審議（100年12月30日、101年5月10 日），有系爭審委會第53次會議紀錄影本可稽（見本院上更㈠號卷第140頁反面），而兩造於101年8月9日成立系爭調解時，已進行4次都市更新專案小組會議及2次大會審議，可見兩造成立系爭調解時，系爭都更案及系爭權利變換案已進行相當程度至審議程序之「後階段」。細繹第1至4 次都市更新專案小組會議及新北市政府召開之跨局處研究會議紀錄，均未討論碧潭吊橋指定為市定古蹟乙事。佐以碧潭吊橋指定為市定古蹟，合康公司須將系爭事業計畫及系爭權利變換計畫原規劃內容做大幅度變更，並重新舉辦公聽會、公開展覽、聽證、估價，並取得一定比率之私有土地、私有合法建築物所有權人數及所有權面積之同意等法定變更事業計畫及權變計畫之程序（已如前述），使系爭都更案之審議程序重新回到「前階段」，顯見碧潭吊橋指定為市定古蹟乙事，非兩造成立系爭調解時所得預料，係不可歸責於兩造之事由，如仍依系爭調解書第2項約定給付期間之末日為系爭權利變換案核定公告日或系爭都更案撤銷日，即顯失公平。上訴人主張此部分有民法第227 條之2情事變更原則之適用，即屬有據。被上訴人雖抗辯：系爭調解已載明給付期間末日，上訴人簽訂前已得預見系爭審委會將作成附帶條件決議，新北市政府未即為核定公告系爭權利變換案，並非不可預料之情事，且碧潭吊橋經指定為市定古蹟，不影響系爭審委會所為附條件決議，無情事變更原則適用云云，惟碧潭吊橋經指定為市定古蹟乙事，非兩造成立系爭調解時所得預料，與上訴人簽訂系爭調解前是否已得預見系爭審委會將作成附帶條件決議，新北市政府未即為核定公告系爭權利變換案乙節無涉，被上訴人執此抗辯此無情事變更原則之適用云云，即無可採。6.被上訴人又抗辯：上訴人於簽訂系爭調解時，已認知應提前進行系爭墩座結構外審，及系爭墩座本有保留原址修繕之選項，並非僅有遷建墩座一途，故碧潭吊橋雖於10 2年8月5日指定為市定古蹟，但未變更合康公司應依系爭審委會第17次會議決議，履行完成結構外審程序之義務；又都市更新事業計畫變更乃一般都更程序常見情形，合康公司於變更系爭事業計畫後，總允建建築容積增加，並未因文資委員會要求建築物距離墩座前後10公尺，左右側3 公尺而損害其權益；況合康公司係因相關變更設計文件未能通過主管機關審查，且未向新北市政府撤回系爭都更案申請，始導致系爭調解書第2項之損害賠償終止日無法確定云云。然查，兩造成立系爭調解時，系爭都更案及系爭權利變換案原已至審議程序之「後階段」，惟碧潭吊橋於 102年8月5日經文資委員會指定為古蹟，並於103年12月25 日確認古蹟保存範圍為系爭墩座前後10公尺，左右側3公尺，合康公司依上開核定古蹟保存範圍，須將原規劃都更建物距離系爭墩座位置之最近距離約為60公分，距離纜線之最近距離為56.37公分，修正退縮至上開核定古蹟保存以外範圍，大幅度變更系爭事業計畫及系爭權利變換計畫，並須經文資委員會審核通過後，而自審議程序之前階段開始進行相關計畫變更程序，業經本院認定如前，可見系爭都更案因碧潭吊橋經指定為市定古蹟造成大幅度變化，被上訴人抗辯都市更新事業計畫變更乃一般都更程序常見情形云云，洵屬無據。其次，系爭都更案涉及更新前公、私土地所有權人共35人、合法建築物所有權人30人、地上權人2人、違章戶3人，原規劃都更案更新後之價值高達58 億9000萬餘元，有系爭審委會第17次會議紀錄記載影本可稽（見原審卷第24頁反面至第25頁），衡以系爭都更案涉及人數非微，系爭權利變換計畫變更後如何選配，即非易事，自難因合康公司因碧潭吊橋經指定為市定古蹟後，其變更系爭事業計畫，總允建建築容積增加，即認其權益並未受損。是被上訴人抗辯上訴人並未因碧潭吊橋經指定為市定古蹟乙事，造成其權益受損，不構成情事變更云云，即無足採。至於合康公司應依系爭審委會第17次會議決議，履行完成結構外審程序之義務，及其因相關變更設計文件未能通過主管機關審查，且未向新北市政府撤回系爭都更案申請等節，核與兩造成立系爭調解後，碧潭吊橋於10 2年8月5日始經新北市政府指定為市定古蹟，有情事變更乙節無涉，被上訴人此部分抗辯，亦無可取。㈣上訴人於1 09年7月31日始追加主張碧潭吊橋經指定為市定古蹟有情事變更原則適用，該形成權已逾5年除斥期間而消滅：1. 按利息、紅利、租金、贍養費、退職金及其他1年或不及1 年之定期給付債權，其各期給付請求權，因5年間不行使而消滅，民法第126條定有明文。次按民法第126條所謂1 年或不及1年之定期給付債權，係指基於一定法律關係，因每次1年以下期間之經過順次發生之債權而言；租金之請求權因5年間不行使而消滅，既為民法第126條所明定，至於終止租約後之賠償與其他無租賃契約關係之賠償，名稱雖與租金異，然實質上仍為使用土地之代價，債權人應同樣按時收取，不因其契約終止或未成立而謂其時效之計算應有不同（最高法院28年渝上字第605號、49年台上字第1730號判決先例參照）。2.經查，被上訴人因系爭建物遭合康公司人員不慎拆除，兩造遂於101年8月9日成立系爭調解，上訴人賠償被上訴人無法使用系爭建物所受相當於租金之損害（系爭調解第1、2項）及系爭建物之殘值（系爭調解第3項），業如前述，可見系爭調解係兩造互相讓步而成立損害賠償之合意。又依系爭調解第2項約定：上訴人同意連帶賠償被上訴人自101年8月1日起，至系爭都更案權利變換計畫核定公告日止或系爭都更案撤銷日止，以每日8169元計算之損害賠償，每3個月給付1次，第1 期於101年11月1日給付（見兩造不爭執事項㈡），可見上開約定係基於系爭調解之法律關係，因每次3個月期間之經過順次發生之債權，依民法第126條規定，系爭調解第2 項之請求權時效應為5年。本院審酌上訴人依民法第227條之2第1項規定，請求將系爭調解第2項之損害金給付期間末日調整至102年8月5日，其性質應屬損害賠償之調整，佐以系爭調解第2項係賠償被上訴人無法使用系爭建物所受相當於租金之損害，且係不及1年之定期給付債權，以及民法第227條之2係為衡平而設，究為例外救濟之制度，且被上訴人依系爭調解第2項持續執行受償（見兩造不爭執事項㈣），兩造長久處於可能遭受法院判命增減給付之不確定狀態，顯非所宜，上訴人依情事變更原則請求減少給付，亦宜從速為之，否則徒滋糾紛，於事實殊鮮實益等一切情狀，上訴人就該形成權之除斥期間應定為5年。上訴人主張：系爭調解第2項之請求權時效為15年，該形成權之除斥期間應定為15年云云，洵無可採。3.次查，合康公司於102年8月23日派員參加新北市政府當日召開「新店區碧潭吊橋安全事宜」第7次工作會議，與會之周勝考議員稱：「本案應確保參與都更之地主權益，請市府加速推動，並明確指出更新後建築物地下室連續壁應距離墩座多遠，讓合康公司有所遵循」，文化局稱：「碧潭吊橋古蹟本體包含橋板、橋塔、墩座及纜線，目前指定之土地範圍為本體及纜線正投影線所定著土地，後續由本局委託辦理調查研究，並請觀光旅遊局提供管理維護計畫備查。若古蹟土地範圍內有任何開發行為，需經本府審查同意後始得辦理」，該次會議結論：「……有關都更案後續辦理程序，請合康公司先行提出基地鑽探資料、施工計畫併同設計内容、回應8月16日專家學者及市府各單位之意見，相關資料修正後需經第三公正單位審查及市府確認工程技術可行後，即續召開都市更新及文化資產聯席審查，並邀請地主、NGO組織、里長及關心民眾參與，有具體共識後，再分案回歸都更、文資各自審議系統辦理……」，有新北市政府 102年8月30日北府城更字第1020006787號函檢送上開會議紀錄及簽到冊等影本可稽（見最高法院108年度台上字第1 936號卷第241至250頁）。嗣文資委員會於103年12月25日審議確認古蹟保存範圍為系爭墩座前後10公尺，左右側3 公尺，經使用面積測量及確定古蹟定著土地所涉地號，並經新北市政府以於104年4月8日以系爭行政處分重新公告，業如前述（見本院上更㈠號卷第140頁反面、本院上更㈢號卷第252至253頁）。上訴人於發回前向本院提出104年2 月12日民事準備一狀，記載：「……來年（即102年8月5日）亦經更正後被上訴人轄下文化局將碧潭吊橋指定為新北市市定古蹟……且古蹟範圍查定尚在進行中，導致現下將因古蹟範圍劃定之大小而影響業已公告之系爭事業計畫案有聲請變更之必要，是就兩造簽訂系爭調解書時均認定之『已確定之系爭都市更新案業經公告實施之事業計畫內容』前提，已有變更，且該變更係簽訂系爭調解書時所無法預料……是以本件自有情事變更原則之適用」、「若以『碧潭吊橋後經指定為古蹟』乙節認定為『非當時所得預料之變動』者，則此變動恐係不可歸責於被上訴人，然更應有情事變更原則之適用」等語（見本院上字卷第109至110頁）。衡諸文資委員會於103年12月25日審議確認古蹟保存範圍為系爭墩座前後10公尺，左右側3公尺，新北市政府於104 年4月8日以系爭行政處分重新公告，合康公司即應依系爭墩座古蹟保存範圍而修正系爭都更案之設計規劃，業如前述，況新北市政府於104年4月8日以系爭行政處分公告系爭墩座古蹟保存範圍前，上訴人即於104年2月12日以上開書狀敘明碧潭吊橋經公告指定為市定古蹟，構成情事變更，此為上訴人不爭執（見本院上更㈢號卷第139頁），應認上訴人以碧潭吊橋公告指定為市定古蹟之情事變更為由，請求調整系爭調解第2項損害金給付之形成權，至遲於104 年4月8日完全成立，且上訴人於104年4月8日即得行使該形成權。被上訴人抗辯：碧潭吊橋於102年8月5日經公告指定為市定古蹟，上訴人於是日起即得行使該形成權云云（見本院上更㈢號卷第199頁），難謂有理。4.又查，上訴人以碧潭吊橋經公告指定為市定古蹟，構成情事變更為由，請求調整系爭調解第2項損害金給付期間末日之形成權，至遲於104年4月8日完全成立。上訴人自陳其於109年7 月31日始依情事變更原則行使請求調整系爭調解第2項損害金給付期間末日之形成權，此為被上訴人不爭執，並有上訴人109年7月31日提出民事準備二狀可稽（見本院上更㈢號卷第139頁、本院上更㈡號卷第177頁），則被上訴人抗辯上訴人行使該形成權已逾除斥期間，自屬有據。上訴人主張：系爭都更案地主就系爭行政處分提起訴願及行政訴訟，系爭行政處分尚未確定，應俟105年4月28日即臺北高等行政法院104年度訴字第1308號判決撤銷系爭行政處分關於系爭墩座之定著地範圍確定時，該形成權始完全成立，伊於109年7月31日行使該形成權，並未逾除斥期間云云（見本院上更㈢號卷第139頁、本院上更㈡號卷第244頁）。惟文資委員會於103年12月25日審議確認古蹟保存範圍為系爭墩座前後10公尺，左右側3公尺，新北市政府於104年 4月8日以系爭行政處分公告，上訴人至遲於104年4月8日得以碧潭吊橋經公告指定為市定古蹟，構成情事變更為由，請求調整系爭調解第2項損害金給付期間末日之形成權即完全成立，業經本院認定如前，自不因嗣後臺北高等行政法院於105年4月28日以104年度訴字第1308號判決，部分撤銷系爭行政處分關於系爭墩座之定著地範圍確定（見本院上更㈢號卷第251至271頁，且被上訴人未爭執），而認上訴人就該形成權於105年4月28日始成立，上訴人上開主張，並無可採。㈤從而，上訴人於109年7月31日始以碧潭吊橋經新北市政府於102年8月5日公告指定為市定古蹟為由，依民法第227條之2第1項情事變更原則，請求調整系爭調解第2項損害金之給付期間末日，該形成權已逾除斥期間而消滅，則上訴人提起備位追加之訴，依民法第22 7條之2第1項規定，請求將系爭調解第2項損害金給付期間末日調整至102年8月5日，為無理由，不應准許。上訴人此部分請求既無理由，則兩造關於上訴人依民法第179條規定，請求被上訴人給付自102年8月6日起至109年4月30 日止溢付之損害金2030萬3269元，有無理由之爭點，本院即無再予論述之必要，併此敘明。」等語。由上述判決理由觀之，本件原告提起前案訴訟時，原主張之情事變更事由為新北市政府遲不核定公告系爭都市更新計畫之權利變換案，然其原因乃係原告所舉前述第17次會議審查結論為系爭都市更新計畫實施者即原告合康工程顧問公司應完成事項未完成，故主管機關新北市政府乃不予核定公告系爭都市更新計畫之權利變換案，本件原告此一主張並未為前案判決所採取；而本件原告於前案第三次更審程序中，始於109年7月31日以碧潭吊橋經新北市政府於102年8月5日公告指定為市定古蹟為由，依民法第227條之2第1項情事變更原則，請求調整系爭調解第2項損害金之給付期間末日，該形成權已逾5年之除斥期間而消滅，已如前述，則前案確定判決固認為兩造於簽定系爭調解書後，鄰近系爭都市更新計畫範圍之碧潭吊橋經新北市政府公告指定為古蹟一事，為兩造簽定系爭調解書時未能預見之情況，而符合民法第227條之2第1項規定之情事變更之要件，故本件原告於本事件中主張關於原告於簽定系爭調解書時未能預見系爭都市更新計畫案遲未經主管機關新北市政府核定為情事變更事由一節，即無可採。（五）按「契約成立後，情事變更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，當事人得聲請法院增、減其給付或變更其他原有之效果。」，民法第227條之2條第1項定有明文；又按「當事人依民法第二百二十七條之二情事變更原則之規定，請求法院增加給付者，乃為形成之訴，須待法院為增加給付判決確定後，其就新增加給付之請求權始告確定發生，在此之前其所為相關給付之請求，僅屬對於他方當事人為變更契約內容之要約，尚無因此即認其已有請求權可得行使；而當事人據此規定為增加給付之請求，即就原來給付為量之增加，並無變更原來給付所依據之權利性質，則其請求權之消滅時效期間，仍依原來給付之性質定之，應自法院為該增加給付判決確定日起算，始符該形成判決所生形成力之原意。」（最高法院101年度台上字第1045號裁判要旨參照）、「當事人依民法第二百二十七條之二規定：「契約成立後，情事變更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，當事人得聲請法院增、減其給付或變更其他原有之效果」，請求法院增加給付者，為形成之訴，應待法院判決確定後，當事人就新增加給付之請求權始告發生，其請求權時效應自斯時起算，方符該形成判決所生形成力之原意。若一方當事人於法院為增加給付判決確定前，對他方當事人為增加給付之請求，經他方當事人同意者，乃雙方合意變更契約之權利義務關係；如他方當事人不同意者，請求之一方當事人仍須待法院為增加給付（形成）判決確定後，其請求權始確定發生。在此之前其所為相關給付之請求，僅屬對於他方當事人為變更契約內容之要約，尚無因此即認其已有請求權可得行使而起算請求權之消滅時效問題。」（最高法院97 年度台上字第1547號民事判決要旨參照），故原告主張依民法第 227條之2第1項規定，請求法院增減原契約約定之給付者，並非直接以意思表示即可發生效力，必須以訴為之，待法院判決形成新的法律關係內容，方發生增減給付之效力。本件原告主張於有情事變更事由發生之時，即得減少原來約定之給付，並據以請求被告應返還本件起訴前回溯5 年期間所受領原告給付之108年5月8日起至113年5月7日止共計14,908,425元部分，顯然係混淆情事變更事由發生時，乃得以行使其聲請變更給付內容之形成權開始之時點，而當事人是否行使該形成權仍由當事人自行決定，必待其採取實際行動，以訴請求法院裁判之行使時點之不同，否則即無前案判決認定本件原告雖有得以主張民法第227條之2第1項規定之形成權（關於碧潭吊橋被指定為古蹟部分），但因逾5年除斥期間方為訴之追加而為行使之行動，仍不能獲得該法條規定之法律效果之情況發生，前案判決業已闡述甚明如前，本件原告猶執陳詞為上述之主張，自無可採；且縱使法院為增減給付之判決，依上述最高法院判決意旨，亦待判決確定始生變動效力，更何況是起訴前已經屆期之原約定之給付，並無變動之餘地。從而，關於原告聲明第一項之請求部分，因被告係基於有效之系爭調解書所載本件原告同意給付之條件而受領，並非無法律上之原因，原告請求被告應返還該部分受領之金額一節，自非可許，應予駁回。二、原告又請求被告應自113年5月8日起至判決確定日止，按日給付原告8,169元及其利息等語，但為被告所否認。經查：（一）原告主張依民法第227條之2第1項規定，請求法院減少其依照前揭新北市新店區調解委員會調解書之第2項給付內容，如前所述，應待判決確定後始發生增減給付之形成效力，原告此部分請求已非可採；且被告亦抗辯原告尚未給付之款項，不得向原告請求返還等語，於此部分，原告並未提出其業已給付之證據，僅陳稱原告將按期給付云云，但被告既然尚無得利，自無返還之理由，原告此部分請求自無可採。　　（二）惟原告所請求被告返還其聲明所載之二個項目金額，乃基於請求法院減少其依前揭調解書所載第二項之給付內容而來，本院仍應審究其有無情事變更之事由存在，得否於本件判決確定後發生變更系爭調解書給付內容之效力。經查，本件原告所主張有情事變更事由為「以101年8月1日起迄今長達12年餘等情事為核心，以情事變更請求就起訴日回推5年即108年5月710日至113年5月7日溢付之損害金」等節，即與前案最後確定判決（臺灣高等法院民事判決11 1年度上更三字第118號）以新北市政府指定碧潭吊橋為古蹟一事為兩造簽定系爭調解書後之情事變更事由不同，然而本件原告前於103年3月10日於提起前案訴訟時，即已主張兩造於101年8月間成立系爭調解筆錄時，「新北市政府卻遲未公告……，拒絕核定公告權利變換案，……，被告所屬之新北市政府遲不核定公告權利變換案，並非兩造當時簽訂系爭調解書時所得預料之情況，……等語」之規定，訴請鈞院調整系爭調解書之內容為……（已如前述，不贅列）…… 方符公平。」等語，已如前述，而主管機關核定公告乃進行都市更新計畫期程之一部分，而原告自稱以從事都市更新事業為業，自應明瞭各都市更新計畫案常有需要相當時間進行之情況發生，甚至有超過20年以上之案例，且為媒體所經常報導者，並無何所謂標準時間可資依憑，顯見原告在本件之主張與其在前案起訴時之主張與本件起訴之主張相同，而已經於前案經法院判斷為不可採（見前引前案第一審判決理由），於本件中自無庸重複審認。又查，本件與前案不同之處為時間問題，於前案起訴至判決確定，迄今原告又再度起訴，時間又經過約10年之久，是否已符合民法第227條之2第1項所定之情事變更之要件，因原告並未舉證證明其業已依照前揭審查結論完成系爭都市更新計畫案應完成之事項，而仍未獲主管機關新北市政府核定公告權利變換案，其進行期程之延宕並非可歸責於原告，倘係可歸責於原告之事由而使主管機關不能核准並公告，自非可謂之雙方未能預見之情事變更之發生，故原告此部分主張乃亦無可採取。至於原告聲請鑑定系爭都市更新計畫案之實施期程等事項，因原告之主張並無可採，乃無進行鑑定之必要，原告此部分聲請應予駁回，併此敘明。三、綜上所述，原告主張依不當得利之法律關係，請求被告應給付原告14,908,425元、及自113年5月8日至判決確定日止，按日給付原告8,169元及其利息等節，均屬無理由，應予駁回。原告假執行之聲請，因訴之駁回而失所附麗，應併予駁回。伍、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法與證據，經本院斟酌後，與本件判決結果已不生影響，故不一一論列，附此敘明。陸、結論：原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條判決如主文。中　　華　　民　　國　　114 　年　　2 　　月　　18　　日　　　　　　　　　民事第六庭　法　官　許瑞東以上正本係照原本作成。如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。中　　華　　民　　國　　114 　年　　2 　　月　　18　　日　　　　　　　　　　　　　　　書記官　林俊宏

2025-02-18

PCDV-113-重訴-346-20250218-1

訴

臺北高等行政法院

土地重劃

臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第六庭 111年度訴字第1442號 114年1月9日辯論終結原告邱鴻義宋慧貞邱繼立邱鴻源邱鴻君邱鴻霖邱繼民邱垂志邱垂登原告政新塑膠工業股份有限公司兼代表人劉學鈺共同訴訟代理人楊仲強律師被告桃園市政府代表人張善政（市長）訴訟代理人黃成翔洪宇佳簡家豪參加人桃園市中壢區普義自辦市地重劃區重劃會代表人陳重熙訴訟代理人蔡本勇律師上列當事人間土地重劃事件，原告不服內政部中華民國111年9月 26日台內訴字第1110133326號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文訴願決定及原處分均撤銷。訴訟費用由被告負擔。　　事實及理由一、程序事項：　　被告之代表人原為鄭文燦，於訴訟中變更為張善政，並經新任代表人承受訴訟（本院卷一第253-254頁），核無不合，應予准許。二、事實概要：㈠、被告於84年8月7日發布實施「變更中壢平鎮都市擴大修訂計畫（第二次通盤檢討）案，暫予保留，另案辦理部分案」（下稱「84年都市計畫變更案」），將工二十三工業區變更為住宅區（約31.96公頃），附帶條件為應另行擬定細部計畫，並俟細部計畫完成法定程序發布實施後，始得發照建築，並以市地重劃方式辦理開發。嗣被告於88年11月4日發布實施「變更中壢平鎮都市計畫（部分住宅區為工商綜合專用區及生態綠地）案」（下稱「88年個案變更」），將訴外人泰豐輪胎股份有限公司所有位於「84年都市計畫變更案」範圍內851-1地號等土地（約10.25公頃）由住宅區變更為工商綜合區及生態綠地。被告復就上開「84年都市計畫變更案」範圍，扣除「88年個案變更」及南側「變更中壢平鎮都市擴大修訂計畫（配合臺鐵捷運化桃園段高架化建設計畫）案」之鐵（道）用地範圍之其餘土地，依照該計畫附帶條件辦理「擬定中壢平鎮都市擴大修訂計畫（原部分工二十三工業區變更為住宅區細部計畫）案」（下稱「系爭細部計畫案」），計畫範圍面積約21.66公頃；另為提高開發可行性，並考量全區公共設施用地之完整性及工廠搬遷期程等因素，調整為「整體規劃、分區開發」，將開發範圍劃分為再發展地區及市地重劃地區，市地重劃地區則劃為A區（含部分泰豐輪胎廠區）、B區（泰豐輪胎廠區範圍），後經桃園市都市計畫委員會108年7月24日第35次會議審定通過。㈡、參加人以「系爭細部計畫案」之市地重劃地區A區為自辦市地重劃範圍，並以110年5月11日函檢附相關資料向被告申請核定重劃範圍，經被告以110年6月10日府地重字第1100141717 號函通知補正，參加人以110年7月14日函補正相關資料後，被告以110年8月17日府地重字第1100207085號函通知土地所有權人陳述意見，並以110年9月13日府地重字第1100234256 號函檢送重劃範圍內土地所有權人及利害關係人陳述意見書，請參加人予以回應並函覆該府，被告另於110年8月13日邀集相關單位辦理會勘後，以110年9月10日府地重字第110023 2698號函檢送會勘紀錄予參加人，請參加人依各單位意見辦理。嗣參加人以110年10月4日函檢送陳述意見綜理表予被告，被告遂提送桃園市政府市地重劃會110年10月22日110年第 5次會議審議，決議略以：「請參加人積極溝通，依實際情形補充說明後再送下次會議審議」，並經被告以111年1月26 日府地重字第1110027571號函檢送上開會議紀錄予參加人。參加人再以111年2月10日函檢送修正後之陳述意見綜理表予被告，被告乃於111年3月28日召開桃園市政府市地重劃會11 1年第1次會議，決議：「同意參加人申請核定之重劃範圍」，被告遂以111年5月5日府地重字第1110121564號函（下稱原處分）核定申請重劃範圍（下稱「系爭重劃範圍」），並通知重劃範圍內全體土地所有權人及已知利害關係人，及以 111年5月5日府地重字第11101215641號公告於機關公告欄及網站。㈢、原告為「系爭重劃範圍」內之土地或建物所有權人，其中原告邱鴻源、宋慧貞、邱鴻君、邱繼立共有桃園市中壢區普義段（下同）888地號土地；原告邱鴻義、邱鴻源、邱鴻君共有888-1地號土地；原告邱鴻霖所有889、889-1地號等2筆土地；原告邱垂登、邱垂志共有890地號土地；原告劉學鈺所有891地號土地；原告邱繼民所有1337建號建物（門牌號碼：桃園市○○區○○○路0段000巷00號）；原告邱鴻源所有1338 建號建物（門牌號碼：桃園市○○區○○○路0段000巷00弄0號）；原告政新塑膠工業股份有限公司所有4153建號建物（門牌號碼：桃園市○○區○○○路0段000巷00號），均不服原處分，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。三、原告起訴主張及聲明：㈠、依最高行政法院109年度判字第258號判決意旨，行政機關依平均地權條例第58條第3項規定，對於自辦市地重劃業務是否符合獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵辦法）第13條第4項之規定具有實質裁量審核之權限，若刻意就某一極小面積地號土地移轉為多數人共有，以達法律規定人數半數以上之要求，則顯非以正當程序取得，於計算重劃區內私有土地所有權人是否半數以上時，該部分人數應不予以列計，主管機關就重劃區內私有土地所有權人是否過半，應為實質之審查。然被告竟僅以形式認定即予核准，完全未審酌有無虛灌人頭之情形，原處分顯有違比例原則，並有裁量怠惰及濫用權力之違法。㈡、本件參加人亦係透過多人共有一小筆土地方式，以達符合平均地權條例第58條第3項規定「重劃區內私有土地所有權人半數以上」之要件，經查，本件重劃面積為76,078.17平方公尺，土地筆數107筆，會員人數741人，重劃會會員大會名冊739人，自辦市地重劃預計得分配土地之最小面積為36平方公尺，低於此面積則無法分配土地，937-1地號土地係由9 37地號土地分割而來，分割面積僅有1平方公尺，該土地有3 93人係於105年3月間以贈與之名義取得土地，取得土地之面積均僅有0.002平方公尺，土地根本完全無法利用，土地贈與過戶之規費顯遠大於土地之價值，贈與毫無理由，顯為虛假增設之人頭。至於874、875地號土地，有91人以調處共有物分割之名義取得土地，取得土地之大抵均小於1平方公尺，實際上完全無法使用收益，亦為虛假增設之人頭，相加共計484人，3筆土地筆數僅佔土地總筆數之0.028(計算式：3/ 107)，然人數卻占重劃會員人數之0.655(計算式：484/739) ，3筆土地占自辦市地重劃預計重劃面積比例極低、占市地重劃土地筆數比例極低，然3筆地號內無法使用收益之所有權人數卻占全體會員人數的66%，比例顯然失衡。自辦市地重劃會主席即法定代理人陳重熙就973-1、874、875地號均為所有權人，又自辦市地重劃會之理事、監事、候補理監之全體即陳重熙、劉敏郎、李佳璋、鍾金倉、劉光漢、胡曉明、萬昆明、陳重吉、陳建翔、陳重勝，均恰好皆為874地號土地所有權人，且皆剛好有於109年3月7日取得市地重劃範圍內土地，更顯本件市地重劃不合理之處。874、875地號土地調處分割取得土地之人，委託他人代為行使自辦市地重劃同意權之比例竟然高達92%，然而其餘104筆地號土地，竟幾乎沒有任何代理人代為行使同意權，相關代理人竟剛好集中在系爭3筆土地，而未見於其他104筆土地，亦證上開移轉顯僅係參加人為形式符合獎勵辦法，會員大會決議須有1/2以上人數同意之規定，而事前虛假移轉、意圖虛灌人數借以符合資格之人頭至明。㈢、市地重劃需以整個地區(地域、地廓)而為整體範圍開發，並將該範圍內畸零細碎、形狀不整之土地，按原有位次，交換分合為形狀整齊的土地，藉以實現整體都市計畫，本件為提高辦理市地重劃可能性，改以分區開發，反造成規劃不連續、重劃範圍內土地畸零細碎、形狀不整而無法達成市地重劃之立法目的，亦與84年8月7日公告實施「變更中壢平鎮都市擴大修訂計畫(第二次通盤檢討)案，暫予保留，另案辦理部分案」將位於中壢區泰豐輪胎廠址及周邊地區31.96公頃由工業區變更用途為住宅區並將變更區域全部以市地重劃方式辦理整體開發意旨有違。㈣、市地重劃涉及參與重劃土地所有權人之財產權及居住自由等重要權益，自應就土地所有權人意願加以評估，原告並不同意市地重劃，被告顯未就土地所有權人之意願加以評估即准予核定重劃範圍，顯有審核、評估之瑕疵。市地重劃範圍本可考量使用目的、是否臨路、建物性質而將範圍內土地、建物予以排除而不列入，原告所有土地、建物與建成區範圍四、五區域土地、建物相鄰且並無任何不同均為合法建築，建成區範圍四、五區域土地排除理由為合法建築，基於相同事件相同處理原則，原告所有土地、建物自應排除於自辦市地重劃範圍內。㈤、聲明：原處分及訴願決定均撤銷。四、被告答辯：㈠、參加人係於109年6月18日核准成立，原告所稱應不予計入之4 84位會員，其中91人為874及875地號土地所有權人，係104 年間經調處共有物分割取得，即土地所有權人就其共有土地不能自行協議分割，依土地法第34條之1第6項規定向該管直轄市、縣(市)地政機關申請調處之登記，尚非新取得之土地；餘393人為937-1地號土地所有權人，係105年間辦理贈與登記，可謂上述484位會員其取得土地之時點均屬籌備會成立前1年(即108年)所取得，縱其等所有土地面積未達系爭重劃區最小建築基地面積之規定，亦非獎勵辦法第13條第4項但書第2款不予列入計算之範疇，本案被告依法審查，並無違誤，原告引述最高行政法院109年度判字第258號判決所涉案件，乃係臺中市政府係依據95年修正發布之獎勵辦法審查，與被告依循現行106年修正獎勵辦法踐行相關程序，顯有差異，難以比附。㈡、本案相關都市計畫規畫事宜經轉請被告所屬都市發展局查復，依據都市計畫細部計畫審議原則第10點及都市計畫整體開發地區處理方案參、解決對策第3點，就地區特性將現況屬密集之合法建築地區併同部分道路用地劃定為再發展區，不納入市地重劃範圍，並將該區之容積率由200%酌予調降至12 0%，以兼顧範圍內平衡，以上歷程均經都市計畫委員會法定審議程序，有關原告指陳本案主要計畫與細部計畫範圍不合且為提高開發可能性改以分區開發，有違主要計畫規定意旨一節，顯係誤解。原告為本案重劃之會員，就本案自辦重劃事務有其他意見，亦可於重劃會辦理徵求土地所有權人同意及重劃計畫書草案審議等程序提出，倘本件自辦重劃終未達平均地權條例第58條第3項過半數同意辦理市地重劃門檻，如確係都市計畫規劃內容有窒礙困難之處，自得交由都市計畫主管機關循程序檢討辦理。另查系爭都市計畫範圍B區已由該區土地所有權人發起辦理申請核准實施市地重劃作業，並於111年11月29日公告核准實施市地重劃，原告所陳重劃範圍畸零不整，且未指定泰豐廠區土地辦理市地重劃等情事，顯係不諳本案都市計畫規定開發範圍及內容。㈢、原告提出不同意重劃範圍、不參加重劃及建請納入泰豐公司土地辦理重劃等意見，經轉請參加人查復後，始彙整該案相關資料提陳桃園市政府市地重劃會110年第5次審議後，因部分回應內容尚欠詳盡，請參加人再依實際協調情形補充說明，並積極溝通研議合法建物保留方案有案，以確保土地所有權人權益，避免影響後續重劃作業推展，案經參加人依前揭會議紀錄爰提交補充回應綜理表後，提請桃園市政府市地重劃會111年第1次會議審議，因本案申請核定重劃範圍檢附之書表圖冊經審與獎勵辦法第20條規定尚無不符，且其擬辦範圍與84年主要計畫、106年公告重新公開展覽及本市都市計畫委員會110年第64次會議審定之細部計畫範圍相符，爰決議本案申請案原則照案通過，綜上所述，被告係依規定完成公告、提請合議制審議程序後，始以111年5月5日府地重字第1110121564號函依法核定系爭重劃範圍，洵屬有據。按市地重劃辦法第8條勘選重劃地區評估事項規定，土地所有權人意願僅為被告評估事項之一部分，尚應參酌都市計畫等其他評估事項就開發範圍作整體考量，本案核定範圍之申請經提市地重劃會合議制審議，考量系爭重劃範圍與都市計畫擬整體開發範圍相符，爰決議照案通過，有關區內土地所有權人陳述意見依獎勵辦法第6條規定程序，重劃會於徵求土地所有權人同意辦理重劃情形時，即應予以妥善溝通協調，以利重劃作業。　㈣、聲明：原告之訴駁回。五、參加人陳述：㈠、參加人審議擬辦重劃範圍，決議應屬合法。參加人於110年5 月8日召開第一次會員大會，依法通過桃園市中壢區普義自辦市地重劃區擬辦重劃範圍（同意人數為59.86％、同意面積為57.50％），於110年7月14日依獎勵辦法第20條之規定，檢送相關資料，申請被告依法核定系爭重劃範圍，並經被告以原處分核定系爭重劃範圍。原告主張不應列入會員393人部分，係於105年3月2日至105年3月7日取得重劃範圍土地之所有權，系爭重劃區籌備會係於109年6月18日經被告依法核准成立，依獎勵辦法第13條第4項規定，該393人不是在籌備會核准成立之日前一年起至重劃完成前取得所有權之重劃範圍土地，是其人數及所有土地面積仍應列入計算。另原告主張因繼承公同共有後，辦理分割為分別共有，而主張不列入會員91人部分，依獎勵重劃辦法第13條第4項但書規定，亦應列入計算。㈡、縱使扣除原告主張不列入會員393人部分，參加人於110年5月 8日召開第一次會員大會審議，議案一：「桃園市中壢區普義自辦市地重劃區重劃範圍」，依原告主張不列入會員部分 390人(成立大會時為393人，黃添勝死亡由黃詩婷辦理繼承登記，林進松、吳雪怡109年3月17日買賣移轉登記予陳重熙，故為390人)，剔除該不列入會員部分390人，可計表決會員人數為345人。則議案一：「桃園市中壢區普義自辦市地重劃區重劃範圍」（同意人數179人，同意比例51.88％）及議案二：「修改重劃會章程」（同意人數178人，同意比例5 1.59％-參證十一之人數計算有所錯誤，特此更正），亦符合全體會員二分之一以上，及其於重劃範圍所有土地面積逾該範圍土地總面積二分之一之同意之規定。㈢、參加人申請核定重劃範圍，案經審查擬辦範圍與被告84年都市計畫變更案指定辦理市地重劃範圍相同，嗣經桃園市政府市地重劃會111年第1次會議審議通過，本案核定重劃範圍處分均符合程序及相關規定，並無違法之情事，原告指稱未考量土地所有權人意見一節，按其等陳述相異涉及私權爭執，應循司法途徑裁判為宜；且土地所有權人意願僅為被告評估內容一部分，尚應參酌都市計畫等其他評估事項，就開發範圍作整體考量，原告為本案重劃會之會員，就重劃事務若有其他意見，亦可依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第6 條規定，徵求其他土地所有權人意見後，向重劃會提出，倘本案未能依平均地權條例第58條第3項過半數同意辦理市地重劃門檻，顯見都市計畫規劃內容有窒礙困難之處，自得交由都市計畫主管機關辦理檢討。按都市計畫細部計畫審議規則第10點規定，細部計畫之土地使用分區管制，應依據地區特性，按各種土地使用分區類別，分別訂定其土地使用容許項目及使用強度，並就其合理性與可行性予以審議；又按都市計畫整體開發地區處理方案參、解決對策第3點規定，已發展之市區，依計畫書規定實施整體開發確有困難者，得降低容積率後解除整體開發限制。本案實施整體開發確有困難部分，已於前開審定細部計畫區域內，依前開規定劃設為第一種住宅區(再發展地區)，並將容積率200%降至120%，以兼顧範圍內平衡。原告主張本案主要計畫與細部計畫範圍不合、重劃範圍畸零不整，有違主要計畫規定與細部計畫之情事，顯有誤解。㈣、另原告主張重劃範圍面積為84年都市計畫變更案三分之一，且為三塊畸零細碎、形狀不整之土地，與都市計畫整體開發之立法目的有悖。且原告所有土地並無道路需求，且無編入第二住宅區之必要，重劃範圍之劃定未考量細部規劃之合理性，亦無法使區域整體開發，並使原告蒙受損失一節。被告依據84年都市計畫變更案附帶條件，擬定系爭細部計畫案，將開發範圍劃分為再發展地區及市地重劃地區，並將市地重劃地區劃為A區(含部分泰豐輪胎廠區土地)、B區(泰豐輪胎廠區範圍)，系爭重劃會依系爭細部計畫案規劃之市地重劃區分區，據以擬定重劃範圍，原告主張應為系爭細部計畫案之內容，並非被告核定本案重劃範圍之行政處分審議範圍。原告之主張，顯有誤會。㈤、聲明：原告之訴駁回。　　六、得心證之理由　　事實概要欄除下列爭點之外，其餘為兩造所不爭執，並有84 年8月7日公告實施之「變更中壢平鎮都市擴大修訂計畫(第二次通盤檢討)案，暫予保留，另案辦理部分」書、圖（乙證卷1第13-22頁）、88年11月4日公告實施之「變更中壢平鎮都市計畫(部分住宅區為工商綜合專用區及生態綠地)案」書、圖（乙證卷1第235-301頁）、106年8月「擬定中壢平鎮都市擴大修訂計畫(原部分工二十三工業區變更為住宅區)」細部計畫書（乙證卷1第23-84頁）、桃園市都市計畫委員會 108年5月6日第31次會議紀錄（乙證卷1第85-105頁）、桃園市都市計畫委員會108年7月24日第35次會議紀錄（乙證卷1 第106-130頁）、被告109年6月18日府地重字第1090154132 號函（本院卷1第329頁）、參加人110年1月9日成立大會會議紀錄（本院卷1第331-337頁）、被告110年2月1日府地重字第11000254871號公告（本院卷1第339頁）、參加人110年 5月8日第一次會員大會會議紀錄（本院卷1第341-343頁）、被告110年6月10日府地重字第1100141717號函（本院卷1第3 45頁）、參加人110年7月14日普義自重字第047號函（乙證卷1第131頁）、110年8月13日桃園市中壢區普義自辦市地重劃區重劃範圍會勘紀錄（乙證卷1第135-138頁）、被告110 年8月17日府地重字第11002070851號公告（乙證卷1第132頁）、被告110年9月10日府地重字第1100232698號函（乙證卷 1第134頁）、被告110年9月13日府地重字第1100234256號函（乙證卷1第145頁）、參加人110年10月4日普義自重字第05 6號函（乙證卷1第147-164頁）、桃園市政府市地重劃會110 年10月22日110年第5次會議之會議紀錄（乙證卷1第165-167 頁）、參加人111年2月10日普義自重字第058號函（乙證卷1 第169-186頁）、桃園市政府市地重劃會111年3月28日111年第1次會議之會議紀錄（乙證卷1第187-234頁）、原處分（本院卷1第359頁）、訴願決定書（本院卷1第211-218頁）等在卷可證，足以認定為真實。本件主要爭點為被告對於973- 1、874、875地號土地所有權人於計算重劃區內私有土地所有權人是否半數以上時，應否實質審查？以及被告作成原處分未評估土地所有權人意願，是否有審核評估之瑕疵？㈠、平均地權條例第58條規定：「（第1項）為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。……（第2項）前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法，由中央主管機關定之。（第3項）重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。」內政部依據平均地權條例（以下簡稱本條例）第58條第2項規定訂定獎勵重劃辦法，並以95年6月22日內政部內授中辦地字第095072422 1號令修正發布全文58條，自發布日施行，之後分別於101年 2月4日、106年7月27日、108年4月9日修正部分條文。㈡、關於106年7月27日修正前獎勵重劃辦法第8條第1項發起人申請核定成立籌備會之要件，同辦法第9條第3款、第20條第1 項由籌備會申請核定擬辦重劃範圍、第9條第6款、第26條第 1項由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告，並通知土地所有權人等規定，同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍及核准實施重劃計畫之程序，以及平均地權條例第58條第3項規定之同意比率，是否合憲的問題，經司法院釋字第739號解釋認為95年版獎勵重劃辦法上開規定均違憲，平均地權條例第58條第3項規定之同意比率則為合憲。解釋文：「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第八條第一項發起人申請核定成立籌備會之要件，未就發起人於擬辦重劃範圍內所有土地面積之總和應占擬辦重劃範圍內土地總面積比率為規定；於以土地所有權人七人以上為發起人時，復未就該人數與所有擬辦重劃範圍內土地所有權人總數之比率為規定，與憲法要求之正當行政程序不符。同辦法第九條第三款、第二十條第一項規定由籌備會申請核定擬辦重劃範圍，以及同辦法第九條第六款、第二十六條第一項規定由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告，並通知土地所有權人等，均屬重劃會之職權，卻交由籌備會為之，與平均地權條例第五十八條第一項規定意旨不符，且超出同條第二項規定之授權目的與範圍，違反法律保留原則。同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍之程序，未要求主管機關應設置適當組織為審議、於核定前予利害關係人陳述意見之機會，以及分別送達核定處分於重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人；同辦法關於主管機關核准實施重劃計畫之程序，未要求主管機關應設置適當組織為審議、將重劃計畫相關資訊分別送達重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人，及以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，連同已核准之市地重劃計畫，分別送達重劃範圍內各土地所有權人及他項權利人等，均不符憲法要求之正當行政程序。上開規定，均有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。相關機關應依本解釋意旨就上開違憲部分，於本解釋公布之日起一年內檢討修正，逾期未完成者，該部分規定失其效力。平均地權條例第五十八條第三項規定，尚難遽謂違反比例原則、平等原則。」㈢、釋字第739號解釋理由書略以１、「憲法第十五條規定人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴（本院釋字第四００號解釋參照）。又憲法第十條規定人民有居住之自由，旨在保障人民有選擇其居住處所，營私人生活不受干預之自由（本院釋字第四四三號解釋參照）。國家為增進公共利益，固得以法律或法律明確授權之法規命令對於人民之財產權或居住自由予以限制，惟依法律授權訂定之法規命令，仍不得牴觸其授權之目的、內容及範圍，方符憲法第二十三條法律保留原則。又憲法上正當法律程序原則之內涵，應視所涉基本權之種類、限制之強度及範圍、所欲追求之公共利益、決定機關之功能合適性、有無替代程序或各項可能程序之成本等因素綜合考量，由立法者制定相應之法定程序（本院釋字第六八九號、第七０九號解釋參照）。」２、「自辦市地重劃個案係由部分土地所有權人申請主管機關核定成立之籌備會發動，此發動將使重劃範圍（平均地權條例第五十六條至第六十條之一所稱重劃區、重劃地區，及獎勵重劃辦法所稱重劃區、重劃範圍、重劃區範圍等語，本解釋概稱重劃範圍）內之土地所有權人，被迫參與自辦市地重劃程序，面臨人民財產權與居住自由被限制之危險。又土地所有權人於自辦市地重劃範圍經核定後，因主管機關得公告禁止或限制重劃範圍內土地之移轉及建築改良物之新建等，對其土地及建築改良物之使用、收益、處分權能已造成一定之限制；於執行重劃計畫時，亦應依主管機關核定之重劃計畫內容，負擔公共設施用地、工程費用、重劃費用、貸款利息，並僅於扣除重劃負擔後之其餘土地達最小分配面積標準時才可受土地分配（平均地權條例第五十九條、第六十條、第六十條之ㄧ、獎勵重劃辦法第二條、市地重劃實施辦法第十一條至第十三條規定參照），而受有財產權及居住自由之限制。申請主管機關核定成立籌備會之要件、主管機關核定擬辦重劃範圍及核准實施重劃計畫應遵行之程序，暨申請核准實施重劃計畫合法要件之同意比率規定，均為整體行政程序之一環，須符合憲法要求之正當行政程序，以衡平國家、同意參與重劃者與不同意參與重劃者之權益，始為憲法之所許（本院釋字第四八八號、第七０九號解釋參照）。」３、「獎勵重劃辦法第八條第一項規定：『自辦市地重劃應由土地所有權人過半數或七人以上發起成立籌備會，並由發起人檢附範圍圖及發起人所有區內土地所有權狀影本，向直轄市或縣（市）主管機關申請核定……。』如土地所有權人未達十二人時，僅須過半數土地所有權人，即可申請核定成立籌備會，不問發起人於擬辦重劃範圍內所有土地面積之總和應占擬辦重劃範圍內土地總面積比率為何；土地所有權人十二人以上時，僅須七人即可申請核定成立籌備會，不問發起人人數所占擬辦重劃範圍內土地所有權人總數之比率為何，亦不問發起人於擬辦重劃範圍內所有土地面積之總和應占擬辦重劃範圍內土地總面積之比率為何，皆可能迫使多數土地所有權人或擁有更多面積之其他土地所有權人，面臨財產權與居住自由被侵害之危險，難謂實質正當，不符憲法要求之正當行政程序，有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。」４、「平均地權條例第五十八條第一項規定：『為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。……』是自辦市地重劃事項應由重劃會辦理。同條第二項規定：『前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法，由中央主管機關定之。』據此授權訂定之辦法雖非不得就籌備會之設立及組成併為規定，但籌備會之功能應限於處理籌組重劃會之過渡任務，而不包括應由重劃會行使之職權，始無違於法律保留原則。獎勵重劃辦法第九條第三款、第六款規定：『籌備會之任務如下：……三、申請核定擬辦重劃範圍。……六、重劃計畫書之……申請核定及公告，並通知土地所有權人。』第二十條第一項規定：『籌備會成立後，應備具申請書並檢附下列圖冊向直轄市或縣（市）主管機關申請核定擬辦重劃範圍：……。』以及第二十六條第一項規定：『籌備會應檢附下列書、表、圖冊，向該管直轄市或縣（市）主管機關申請核准實施市地重劃：……。』均屬重劃會之職權，非屬籌組重劃會之過渡任務，卻交由籌備會為之，除與平均地權條例第五十八條第一項規定意旨不符外，且超出同條第二項規定之授權目的與範圍，違反法律保留原則。」５、「主管機關核定擬辦重劃範圍、核准實施重劃計畫之行政行為，係以公權力對於自辦市地重劃個案為必要之監督及審查決定，性質核屬行政處分，不僅限制重劃範圍內不同意參與重劃者之財產權與居住自由，並影響原有土地上之他項權利人權益（獎勵重劃辦法第三十七條、第三十八條規定參照）。相關法令除應規定主管機關應設置適當組織為審議外，並應按審查事項、處分內容與效力、對於權利限制之程度分別規定應踐行之正當行政程序（本院釋字第七０九號解釋參照）。獎勵重劃辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍之程序，未要求主管機關應設置適當組織為審議，亦未要求主管機關於核定前給予利害關係人陳述意見之機會，又未將核定處分分別送達於重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人，致未能確保其等知悉相關資訊及適時陳述意見之機會，以主張或維護其權利；同辦法關於主管機關核准實施重劃計畫之程序，未要求主管機關應設置適當組織為審議，又未要求主管機關應將該計畫相關資訊，對重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人分別為送達，且未規定由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，連同已核准之市地重劃計畫，分別送達重劃範圍內各土地所有權人及他項權利人等，致未能確保其等知悉相關資訊及適時參與聽證之機會，以主張或維護其權利，均不符憲法要求之正當行政程序。」６、「平均地權條例第五十八條第三項規定：『重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。』查市地重劃不僅涉及重劃範圍內不同意參與重劃者之財產權與居住自由，亦涉及重要公益之實現、同意參與重劃者之財產與適足居住環境之權益，以及原有土地上之他項權利人之權益，有關同意之比率如非太低而違反憲法要求之正當行政程序，當屬立法形成之自由（本院釋字第七０九號解釋參照）。上開規定縱採同條例第五十七條同一之同意比率，且未如都市更新條例第二十二條第一項區分不同類型，採不同之同意比率，亦難遽謂已達違反比例原則、平等原則之程度。惟有關機關允宜審酌擬辦自辦市地重劃之區域是否已擬定細部計畫或是否屬於平均地權條例第五十六條第一項各款得辦理市地重劃之區域，或重劃範圍是否業經主管機關列入當地分區發展計畫土地，或有進行市地重劃之急迫性等因素（獎勵重劃辦法第四條、都市計畫法第二十四條、都市更新條例第二十二條第一項規定參照），適時檢討申請之同意比率，併此指明。」７、綜合上述解釋理由，可知市地重劃所涉及的基本權，包括重劃範圍內不同意參與重劃者之財產權與居住自由、同意參與重劃者之財產與適足居住環境之權益、原有土地上之他項權利人之權益，以及重要公益之實現。主管機關以行政處分核定擬辦重劃範圍、核准實施重劃計畫，係以公權力對於自辦市地重劃個案為必要之監督及審查決定，不僅限制重劃範圍內不同意參與重劃者之財產權與居住自由，並影響原有土地上之他項權利人權益。申請主管機關核定成立籌備會之要件、主管機關核定擬辦重劃範圍及核准實施重劃計畫應遵行之程序，暨申請核准實施重劃計畫合法要件之同意比率規定，均為整體行政程序之一環，須符合憲法要求之正當行政程序，以衡平國家、同意參與重劃者與不同意參與重劃者之權益，始為憲法之所許。於闡釋相關法令規定時，如果迫使多數土地所有權人或擁有更多面積之其他土地所有權人，面臨財產權與居住自由被侵害之危險，即難謂實質正當而不符憲法要求之正當行政程序，有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。㈣、釋字第739號解釋之原因案件之一，是坐落於臺中市整體開發地區單元八之鑫新平自辦市地重劃區（後更名為臺中市中科經貿自辦市地重劃區），經訴外人臺中市政府以95年11月13 日府地劃字第0950234341號函及95年11月15日府地劃字第09 50240068號函核准訴外人李錦佃等發起人成立鑫新平自辦市地重劃區籌備會，該籌備會於96年10月22日依106年7月27日修正前獎勵重劃辦法第20條規定，申請臺中市政府核定鑫新平重劃區範圍及重劃區名稱，臺中市政府乃以97年1月22日府地劃字第0970016303號函核定重劃區（整體開發區單元八）範圍並核定重劃區名稱為「鑫新平自辦市地重劃區」，臺中市政府核算全區內同意辦理都市計畫細部計畫及參加重劃之私有土地所有權人人數為967人、同意人數占全區私有土地所有權人數53.51％、同意面積為33.7640公頃、同意面積占全區私有土地面積54.61％。97年11月6日及12月8日鑫新平自辦市地重劃區籌備會以鑫新平字第040號及鑫新平字第42 號函檢附該單元內土地清冊、土地所有權人同意參加重劃之同意書清冊、土地所有權人意見分析統計表、徵求土地所有權人等清冊，申請臺中市政府核定該單元之重劃計畫書，並更名為「臺中市中科經貿自辦市地重劃區」。經臺中市政府書面審核該重劃區取得區內私有土地所有權人半數以上及其所有面積半數以上之同意，認為符合平均地權條例第58條之規定，乃以97年12月19日府地劃字第0970298342號函核定重劃計畫書，交由該重劃區籌備會於98年3月10日起至98年4月 9日止公告重劃計畫書，嗣於98年5月22日假臺中市北屯區公所召開第1次會員大會，選出理、監事成立臺中市中科經貿自辦市地重劃區重劃會，上開會議紀錄並報經臺中市政府以 98年6月10日府地劃字第0980140854號函予以核定。訴外人胡天賜之被繼承人即訴外人陳絹不服臺中市政府核定臺中市中科經貿自辦市地重劃案，所提起之行政訴訟經臺中高等行政法院以99年度訴字第125號判決駁回陳絹之訴。陳絹不服，提起上訴，經最高行政法院100年度判字第1790號判決駁回確定。陳絹於最高行政法院100年10月13日判決當日死亡，胡天賜聲請司法院解釋，經司法院作成釋字第739號解釋後，胡天賜提起再審之訴，經最高行政法院106年度判字第5 15號判決以原確定判決所適用之法令（修正前獎勵重劃辦法第8條第1項、第9條第3款、第6款、第20條第1項、第26條第 1項），既經宣告為違憲，且胡天賜為司法院釋字第739號解釋之聲請人，其再審之訴為有理由，爰將原確定判決廢棄，回復至本件上訴審程序，判決發回臺中高等行政法院更為審理。嗣經臺中高等行政法院依行政訴訟法第198條規定，以1 08年度訴更二字第1號判決臺中市政府97年1月22日府地劃字第0970016303號函及臺中市政府97年12月19日府地劃字第09 70298342號函均違法、胡天賜其餘之訴駁回。臺中市政府就判決不利於其部分上訴，經最高行政法院109年5月7日109年度判字第258號判決駁回上訴而確定。㈤、最高行政法院109年度判字第258號判決維持臺中高等行政法院108年度訴更二字第1號判決之見解，認為參加重劃之私有土地所有權人透過多人共有1小筆土地方式，以達符合平均地權條例第58條第3項規定「重劃區內私有土地所有權人半數以上」之要件，違反平均地權條例第58條第3項之立法意旨及規範目的。最高行政法院進一步闡釋臺中高等行政法院係依臺中市政府核定時之平均地權條例第58條第3項規定，認該條所謂「重劃區內私有土地所有權人半數以上」，應指以正當程序取得所有權之所有權人而言，如為辦理重劃，刻意就某一極小面積地號土地移轉為多數人共有，以達法律規定人數半數以上之要求，則顯非以正當程序取得，於計算重劃區內私有土地所有權人是否半數以上時，該部分人數應不予以列計，主管機關就重劃區內私有土地所有權人是否過半，應為實質之審查。而認擬辦重劃範圍內廣順段557地號土地，面積34.42平方公尺，於95年10月1日以買賣為原因登記為789人共有，該789人是否臺中市中科經貿自辦市地重劃區或其前身籌備會為辦理重劃案，透過多人共有一小筆土地方式，以達符合平均地權條例第58條第3項規定「重劃區內私有土地所有權人半數以上」之要件，關係臺中市中科經貿自辦市地重劃區重劃案之適法與否，臺中市政府應為實質之審查，卻未為實質審查，於97年12月19日逕以該重劃區取得區內私有土地所有權人半數以上及其所有面積半數以上之同意，已符合平均地權條例第58條之規定，而作成核定重劃計畫書之行政處分，為有違誤。故臺中高等行政法院係認為刻意就某一極小面積地號土地移轉為多數人共有，以達法律規定人數半數以上之要求，則顯非以正當程序取得，於計算重劃區內私有土地所有權人是否半數以上時，該部分人數應不予以列計。而認臺中市政府就此部分應依平均地權條例第58條第3項規定之立法意旨，就重劃區內私有土地所有權人半數以上之要件為實質審查立論，經核於法並無違誤等語。可知最高行政法院認為主管機關於適用平均地權條例第58條第3 項時，對於重劃區內私有土地所有權人半數以上之要件，應進行實質審查，始能符合正當程序的要求，而且並未設下取得所有權之時間限制。綜上，主管機關應當遵循釋字第739 號所揭示的實質正當性、憲法要求之正當行政程序，對於私有土地所有權人進行實質審查，以免違反憲法保障人民財產權與居住自由之意旨，而且實質審查必須依照個別私有土地所有權之取得脈絡進行查核，包括其取得日期、取得方式、人數多寡、取得之合理性、是否為罕見型態等通盤考量，並無法逕以取得所有權之日期是否在例如籌備會成立前之某個特定時間點作為有無實質正當性之判斷標準。㈥、內政部依平均地權條例第58條第2項規定之授權所訂定的獎勵重劃辦法，其中關於會員大會的委託代理、決議事項所需表決人數與面積之原則與除外規定，95年6月22日修正發布第1 3條第3項規定：「會員大會對於前項各款事項之決議，應有全體會員二分之一以上，及其所有土地面積超過重劃區總面積二分之一以上之同意。但重劃前已協議價購或徵收取得之公共設施用地並按本辦法規定原位置原面積分配及依法應抵充之土地，其人數、面積不列入計算。」101年2月4日修正發布第13條第3項規定：「會員大會對於前項各款事項之決議，應有全體會員二分之一以上，及其所有土地面積超過重劃區總面積二分之一以上之同意。但有下列情形之一者，其人數、面積不列入計算：……二、籌備會核准成立之日前一年起至重劃完成前取得土地所有權，除繼承取得者外，其持有土地面積合計未達該重劃區都市計畫規定最小建築基地面積或土地分配後重劃區最小分配面積二分之一。……」101年2月 4日修正發布之第13條之修正理由略以：「……又會員大會召開時部分投機者仍以小面積移轉為多人共有方式藉人數之優勢掌控或阻擾會員大會決議之事項，並操控重劃業務之進行，爰增訂籌備會核准成立之日前一年起至重劃完成前取得土地所有權，除繼承取得者外，其持有土地面積合計未達該重劃區都市計畫規定最小建築基地面積二分之一或土地分配後重劃區最小分配面積二分之一者，其人數、面積不列入計算，俾遏止虛灌人數之情形。……」106年7月27日修正發布第13 條第4項規定：「會員大會對於前項各款事項之決議，應有全體會員二分之一以上，及其於重劃範圍所有土地面積逾該範圍土地總面積二分之一之同意行之。但會員有下列情形之一者，其人數及所有土地面積不列入計算：……二、自籌備會核准成立之日前一年起至重劃完成前取得所有權之重劃範圍土地，除繼承取得者外，其所有土地面積未達該範圍都市計畫規定最小建築基地面積；都市計畫未規定者，應達該直轄市或縣（市）畸零地使用規則規定建築基地最小寬度及最小深度相乘之面積。……」106年7月27日修正發布之第13條修正理由略以：「……又現行自辦市地重劃以會員於重劃範圍內所有土地面積合計是否達都市計畫規定最小建築基地面積二分之ㄧ或土地分配後重劃區最小分配面積二分之一作為計算會員大會同意比率之基準時，因其門檻較低，近年仍有個案自辦重劃區因虛灌人頭滋生糾紛，影響土地所有權人權益，為遏止投機者藉小面積移轉多數人共有，以人數優勢掌控或阻擾重劃業務之進行，爰提高其門檻，刪除現行第三項第二款『二分之一』之規定。……」108年4月9日修正發布第13條第4項第2款則僅將「畸零地使用規則」修正為「畸零地使用自治法規」，其餘不變。由上述修正歷程，可知獎勵辦法為遏止投機者藉由小面積移轉多數人共有之方式，以虛灌人頭之虛假人數優勢掌控阻撓重劃案，將籌備會核准成立之日前一年起至重劃完成前取得所有權之重劃範圍土地，除繼承取得者外，其所有土地面積未達該範圍都市計畫規定最小建築基地面積；都市計畫未規定者，應達該直轄市或縣（市）畸零地使用規則規定建築基地最小寬度及最小深度相乘之面積者，於會員大會不計入人數及所有土地面積，但此僅係例示，並非表示其他非以正當程序取得之土地所有權人，即可依獎勵辦法上開規定予以計入。因此，平均地權條例第58條第3項規定所謂「重劃區內私有土地所有權人半數以上」，應指以正當程序取得所有權之所有權人而言。如為辦理重劃，刻意就某一極小面積地號土地移轉為多數人共有，以達法律規定人數半數以上之要求，則顯非以正當程序取得，於計算重劃區內私有土地所有權人是否半數以上時，該部分人數應不予以列計，主管機關就重劃區內私有土地所有權人是否過半，應為實質之審查，除適用獎勵辦法第13條規定之外，仍應依據釋字第739號、上述實務見解意旨適用平均地權條例第58 條第3項之規定。㈦、又市地重劃係依照都市計畫規劃內容，將一定範圍內畸零細碎、形狀不整之土地，按原有位次，交換分合為形狀整齊的土地後，重新分配予原土地所有權人，並由原土地所有權人按其土地受益比例共同負擔公共設施用地及其所需興建費用的綜合性都市土地改良措施，為實現都市計畫目標之工具，有促進土地利用、加速經濟發展之功能，並為政府取得公共設施保留地之方式，具有重要公共利益。依平均地權條例第 58條規定可知，自辦市地重劃實施制度，係為促進土地利用效益、擴大辦理市地重劃，同時減免主管機關依平均地權條例第56條規定發動辦理市地重劃之勞費（司法院釋字第232 號解釋理由書參照），而獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重劃，在執行上具有私法自治的特性，惟市地重劃本質上為公行政任務，涉及參與重劃土地所有權人之財產權及居住自由等重要權益，且影響政府取得公共設施保留地等重要公共利益，主管機關仍須以公權力為必要之監督及審查決定，以盡國家擔保責任。㈧、查被告是以110年2月1日府地重字第11000254871號公告核准參加人之成立（本院卷1第339頁），擬辦重劃範圍內937-1 地號土地係於104年12月9日自937地號土地分割而來，面積僅1平方公尺，有重劃範圍土地地號清冊（表2）可參(本院卷4第425頁)，原由訴外人許正隆一人所有(本院卷9第339頁 )，嗣於105年3月2日以贈與為原因將謝偉翔等30人登記為所有權人(本院卷9第339頁至349頁)、於105年3月3日以贈與為原因將林明仁等90人登記為所有權人(本院卷9第351頁至379 頁)、於105年3月4日以贈與為原因將劉綺雅等150人登記為所有權人(本院卷9第381頁至425頁)、於105年3月7日以贈與為原因將蔣淑珍等126人登記為所有權人(本院卷9第427頁至 467頁)，有桃園市地籍異動索引可參，且其等所取得之土地面積每人皆為0.002平方公尺，有所有權人土地歸戶清冊（本院卷4第429頁至第492頁）、重劃會成立大會資格辦理情形一覽表（本院卷4第493頁至本院卷5第41頁）可參，可知9 37-1地號土地所有權人的人數，於105年3月2日至同年月7日之間，由1人迅速增加為397人，被告自申請書面資料極易查知上情，且一望即知其正當性顯有可疑，自應予以實質審查。㈨、又查，於105年3月7日辦畢上開所有權登記之後，109年6月18 日被告核准成立系爭重劃區之籌備會（本院卷1第329頁）， 110年2月1日被告公告核准參加人之成立（本院卷1第281頁）之前，937-1地號土地雖有發生小部分所有權人之變動，包括：⑴葉鴻基前於105年3月4日以贈與為原因登記之0.002 平方公尺（本院卷9第423頁），於105年12月12日另以繼承為原因登記予所有權人葉佩君、葉庭瑋各0.001平方公尺，葉鴻基於同日以繼承為原因遭刪除所有權人登記（本院卷9 第465頁、本院卷4第468頁），⑵陳重熙於109年3月17日以買賣為原因登記為所有權人，許正隆於同日以買賣為原因遭刪除所有權人登記（本院卷9第479頁），⑶楊福志前於105年3 月3日以贈與為原因登記之0.002平方公尺（本院卷9第365頁），於109年10月26日另以分割繼承為原因登記予所有權人楊曾素珍0.002平方公尺，楊福志於同日以分割繼承為原因遭刪除所有權人登記，因此，併計楊曾素珍前於105年3月3 日以贈與為原因登記之0.002平方公尺，楊曾素珍之所有權面積增加為0.004平方公尺（本院卷9第365、481頁、本院卷 4第467頁），⑷吳雪怡前於105年3月3日以贈與為原因登記之 0.002平方公尺（本院卷9第369頁），另於110年1月27日以買賣為原因登記予陳重熙為所有權人（本院卷9第483頁）， ⑸林進松前於105年3月3日以贈與為原因登記之0.002平方公尺（本院卷9第359頁），另於110年2月2日以買賣為原因登記予陳重熙為所有權人（本院卷9第483頁）。因此，937-1 地號所有權人與登記面積有些許變動，除陳重熙之所有權面積為0.12平方公尺，權利範圍為54/450（本院卷4第457頁），楊曾素珍所有權面積為0.004平方公尺，權利範圍為2/450 ，葉佩君、葉庭瑋各0.001平方公尺，權利範圍為1/900之外，其餘所有權人393人所有權面積為0.002平方公尺，權利範圍為1/450，其中被列入籌備會核准成立之日前一年起至重劃完成前取得土地所有權者之會員人數總計為397人，是否參加人或其前身籌備會為辦理重劃案，透過多人共有一小筆土地方式，以達符合平均地權條例第58條第3項規定「重劃區內私有土地所有權人半數以上」之要件，攸關重劃案之適法與否，被告自應為實質之審查。㈩、本件重劃區會員人數共741人，其中公有1人，私有740人，依桃園市畸零地使用自治條例，最小分配土地面積為36平方公尺等情，有系爭重劃區籌備會基本資料表可參(本院卷4第42 1頁)，937-1地號所有權人之會員總數為397人，大約占全體私有會員人數740人之53.6%，而110年5月8日第一次會員大會通過向被告提出系爭重劃範圍之申請核定，得參與表決之會員人數為735人（本院卷1第341頁），確實影響到平均地權條例第58條第3項規定「重劃區內私有土地所有權人半數以上」之要件，攸關原處分之適法與否，被告自應為實質之審查，卻未為審查，僅以形式上符合獎勵辦法第13條第4項第2款規定之會員資格作為基礎，取得私有土地所有權人2分之1以上及其所有面積2分之1以上之同意，逕依獎勵辦法第2 0條之規定，於111年5月5日以原處分核定系爭重劃範圍，為有違誤，自應予以撤銷。 、又查本件與最高行政法院109年度判字第258號判決之背景事實，有其相似之處。本件參加人之代表人為陳重熙，最高行政法院109年度判字第258號判決案件之參加人臺中市中科經貿自辦市地重劃區重劃會之代表人亦為陳重熙。臺中市中科經貿自辦市地重劃區重劃案係將擬辦重劃範圍內廣順段557 地號土地，面積34.42平方公尺，於95年10月1日以買賣為原因登記為789人共有，該789人是否臺中市中科經貿自辦市地重劃區重劃會或其前身籌備會為辦理重劃案，透過多人共有一小筆土地方式，以達符合平均地權條例第58條第3項規定「重劃區內私有土地所有權人半數以上」之要件，攸關重劃案之適法與否，臺中市政府自應為實質之審查。而臺中市政府卻未為實質審查，於97年12月19日逕以該重劃區取得區內私有土地所有權人半數以上及其所有面積半數以上之同意，已符合平均地權條例第58條之規定，而核定重劃計畫書，實有違誤等情，為臺中高等行政法院108年度訴更二字第1號判決所認定之事實與見解，並經最高行政法院109年度判字第2 58號判決予以維持，有上開判決附卷可參（本院卷13第310 、312、313、334頁），又若將34.42平方公尺平均分配給78 9人，則每人可分配之面積約為0.043平方公尺（小數點後第 4位以下數字無條件捨去）。本件則是將1平方公尺之面積，以贈與為原因登記給396人，且其等所取得之土地面積每人皆設定為0.002平方公尺，顯屬刻意行為，比前述最高行政法院109年度判字第258號判決之情形更為明顯，被告對於其正當性更應實質調查，不得僅依獎勵辦法作為審查標準。是本件參照上開實務見解，原處分之違法甚為明確。 、被告與參加人雖辯稱上述會員取得土地之時點均屬籌備會成立前1年(即108年)所取得，縱所有土地面積未達系爭重劃區最小建築基地面積之規定，亦非獎勵辦法第13條第4項但書第2款不予列入計算之範疇，況依民法第759條之1規定︰「不動產物權經登記者，推定登記權利人適法有此權利。因信賴不動產登記之善意第三人，已依法律行為為物權變動之登記者，其變動之效力，不因原登記物權之不實而受影響。」市地重劃實施辦法第15條規定︰「辦理市地重劃計算重劃人數及面積時，除下列規定外，以土地登記簿記載者為準」獎勵辦法第2條規定︰「土地所有權人自行辦理市地重劃（以下簡稱自辦市地重劃），依本辦法之規定。本辦法未規定者，準用市地重劃實施辦法之規定。」第3條第2項規定︰「前項重劃會，係以自辦市地重劃區內全體土地所有權人為會員」，參與自辦市地重劃之會員僅限於是否為土地登記簿記載之所有權人，被告之審查仍不得違反相關法令規定，恣意逾越法令逕為否准認定重劃區各土地所有權人之重劃會會員資格，會員資格爭議非屬公法範疇，原告可循民事訴訟主張云云。惟查，由上開辯詞可知被告確實並未適用平均地權條例第58 條第3項之規定，未遵照最高行政法院109年度判字第258號判決揭示之意旨，因此並未實質審查「重劃區內私有土地所有權人半數以上」之要件，被告亦未參照釋字第739號解釋意旨，以實質正當性去檢視937-1地號土地所有權人的人數，於105年3月2日至同年月7日之間，由1人迅速增加為397人，是否得以作為重劃區內之會員資格，繼而作成剝奪限制其他不願意參與重劃者之財產權與居住自由之決定？是否符合憲法保障人民財產權與居住自由之意旨？被告於監督參加人辦理市地重劃時，應優先遵照憲法基本權規定、釋字第739 號解釋、以及最高行政法院109年度判字第258號判決意旨，適用平均地權條例第58條第3項之規定，本應由被告以公權力監督介入，並非命被告予以變更原有之土地登記所生民事法律狀態，或僅適用下位階的獎勵辦法、市地重劃實施辦法。是其所辯並無可採。 、關於被告及參加人辯稱最高行政法院109年度判字第258號判決所涉案件係臺中市政府適用95年修正發布之獎勵辦法，與本件被告適用之現行獎勵辦法，顯有差異難以比附云云。惟查，平均地權條例第58條第3項之規定迄今並無修正，且經釋字第739號解釋認為合憲，無論是臺中市政府或被告於審核時都應優先予以適用，並且依照該解釋之意旨適用獎勵辦法。95年修正發布之獎勵辦法第13條雖無現行獎勵辦法第13 條第4項第2款規定，但參照獎勵辦法第13條第4項第2款規定歷次修法意旨是為了避免虛灌人頭情形，於適用時自應做實質審查才能符合修法意旨，現行獎勵辦法第13條第4項第2款規定雖僅例示「自籌備會核准成立之日前一年起至重劃完成前取得所有權之重劃範圍土地」，但不應以此即卸免主管機關於申請案件明顯有虛灌人頭之可疑時，依平均地權條例第 58條第3項之規定，應實質審查「重劃區內私有土地所有權人半數以上」，是否為正當程序取得所有權之所有權人之責。因此，如為辦理重劃，刻意就某一極小面積地號土地移轉為多數人共有，以達法律規定人數半數以上之要求，則顯非以正當程序取得，於計算重劃區內私有土地所有權人是否半數以上時，該部分人數應不予以列計，主管機關就重劃區內私有土地所有權人是否過半，仍應為實質之審查，亦即主管機關除適用獎勵辦法第13條規定之外，仍應依據釋字第739 號、最高行政法院109年度判字第258號判決意旨適用平均地權條例第58條第3項之規定。是其所辯並無可採。 、關於參加人辯稱縱使扣除937-1地號土地所有權人之會員人數及面積後，參加人於110年5月8日召開第一次會員大會審議，議案一：「桃園市中壢區普義自辦市地重劃區重劃範圍」，同意人數179人，同意比例51.88％，議案二：「修改重劃會章程」（同意人數178人，同意比例51.59％），亦符合規定云云。惟查，937-1地號土地所有權人係刻意以及小面積地號土地移轉為多數人共有，已達法律規定人數半數以上之要求，顯非以正當程序取得，其法律效果為計算重劃區內私有土地所有權人是否半數以上時，該部分人數不予以列計，被告應依平均地權條例第58條第3項規定予以實質審查而認定，非謂可由參加人自行認定扣除而自認符合規定。是其所辯並無可採。 、又原處分因被告未實質審查參加人是否為辦理系爭重劃案，透過多人共有937-1地號土地之方式，以達符合平均地權條例第58條第3項規定「重劃區內私有土地所有權人半數以上」之要件，由本院予以撤銷，則原告另行主張874、875地號土地有91人以調處共有物分割之名義取得土地，面積大多小於1平方公尺，且於參加人成立之後已有多人處分持有而非土地所有權人，另參加人之全體理事、監事、候補理監事即陳重熙、劉敏郎、李佳璋、鍾金倉、劉光漢、胡曉明、萬昆明、陳重吉、陳建翔、陳重勝均為874地號土地所有權人，且皆有於109年3月7日取得市地重劃範圍內土地（本院卷5第 129頁至130頁)，937-1、874、875地號3筆土地僅佔市地重劃土地總筆數約0.028(計算式：3/107)，然人數卻占市地重劃會員人數約0.655(計算式：484/739)。937-1、874、875 地號3筆土地所有權人有極高比例委託他人代為行使自辦市地重劃同意權，其餘104筆地號土地竟幾乎沒有任何代理人代為行使同意權，相關代理人集中在該3筆土地，原告因此主張874、875地號所有權人亦有虛灌人頭情事，以及審酌另有數名系爭重劃範圍之土地所有權人於陳述意見時同樣表示略以：「陳重熙於110年1月9日擔任主席時表示『我們在台中亦有幾處自辦市地重劃，其中有幾件已進入法律訴訟程序』… …啃食市地重劃利益是專業，……好一個好訟專業的市地重劃開發團隊……無知的地主出席人，選得過手中握有3、4百張委託書的開發利益團隊嗎？一堆委託書蓋一堆選票！……果然，陳重熙、萬昆明、鐘金倉等當選為理事，互選陳重熙為理事長，萬昆明－逢大開發有限公司，鐘金倉－台灣強發展機構…… 」部分，有參加人110年10月4日普義自重字第056號函檢附之系爭重劃範圍陳述意見綜理表（修正後）可參（乙證卷1 第154-158頁），兩相對照，是否亦有違反實質正當程序或是權利濫用情事，亦有必要由被告依法予以實質審查。七、從而，被告未實質審查是否參加重劃之私有土地所有權人透過多人共有973-1地號土地方式，以達符合平均地權條例第5 8條第3項規定「重劃區內私有土地所有權人半數以上」之要件，而作成原處分，尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。九、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　114 　年　　2 　　月　　13　　日審判長法官　洪慕芳法官　周泰德法官　郭銘禮一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中　　華　　民　　國　　114 　年　　2 　　月　　13　　日　　　　　　　　　書記官林淑盈

2025-02-13

TPBA-111-訴-1442-20250213-2

訴

臺北高等行政法院

都市更新

臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第二庭 111年度訴字第32號 114年1月2日辯論終結原告邱裕鈜訴訟代理人沈志成律師複代理人施懿哲律師訴訟代理人朱駿宏律師被告臺北市政府代表人蔣萬安訴訟代理人林正泰李曉萍張雨新律師參加人泰鼎臨建設開發股份有限公司代表人李原碩上列當事人間都市更新事件，原告不服臺北市政府中華民國110 年11月10日府都新字第11060153433號函，提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。　　事實及理由一、程序事項本件原告起訴後，被告之代表人於訴訟進行中由柯文哲變更為蔣萬安，並具狀聲明承受訴訟(見本院卷一第421頁)，應予准許。二、事實概要　　　　　訴外人程建輝前於民國106年9月20日以臺北市松山區寶清段二小段155、167-1、167-2、167-3、170、171、172、173、 174、174-1、175、176、177、178、179、180、181、182、 183、184、188、189、190、191、205-16地號等25筆土地申請自行劃定為都市更新單元（下稱系爭都更單元），並經被告以106年10月23日府都新字第10632160400號函（下稱劃定系爭都更單元處分）核准在案。參加人為系爭都更單元之都市更新事業實施者，於同年12月1日召開公聽會後，擬具「擬訂臺北市松山區寶清段二小段155地號等25筆土地都市更新事業及權利變換計畫案」（下稱系爭都更事業權變計畫），於同年12月28日向被告申請報核。嗣經被告依108年1月30 日修正施行前之都市更新條例（下稱修正前都更條例）第19 條、第29條規定，於107年8月1日起辦理公開展覽30日，且於同年8月24日舉辦公辦公聽會，再於109年5月29日舉行聽證會，復經「臺北市都市更新及爭議處理審議會」（下稱都更審議會）109年7月31日第428次會議及110年4月29日第471 次會議審議修正後通過，被告遂以110年11月10日府都新字第11060153433號函（下稱原處分）核准參加人實施。原告為臺北市松山區寶清段二小段188地號土地公同共有人及其上建物（門牌號碼：臺北市○○區○○路○段○○○號3樓，為未辦理保存登記之建物)權利人，對於原處分不服，遂提起本件行政訴訟。三、原告主張略以： (一)本件起訴合法，且都更審議會未實質審議，程序亦有違法，參加人不具足夠資力辦理系爭都更事業權變計畫　1.本件係經聽證程序作成原處分，原告自得逕向本院起訴。又原告就系爭都更事業權變計畫關於權利價值等爭議未依都市更新條例（下稱都更條例）第53條規定提起異議程序，亦合於法制，為訴訟當事人程序選擇權之展現。另都更審議會42 8次會議及471次會議開會時，參加人、地主就各項議案開會時間大約1分鐘，與會之23位審議委員及列席人員約有50位，會議時間只有1小時30分鐘，實不可能充分討論，此兩次會議之會議紀錄卻記載為「實施者已於會議中報告，並經委員及幹事充分討論」，可見都更審議會第428次會議及第471 次會議之會議紀錄與事實不符，該2次會議之紀錄僅為例稿式記載，並未實質討論審查，流於形式審議，違反正當法律程序。　2.參加人為106年間新登記設立公司，資本額僅新臺幣（下同）2500萬，代表人1人持股高達68%。參加人自成立以來並無營業，全無現金流，資本早已用盡。參加人之股權及銀行帳戶於原處分作成前已經臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）准予扣押在案，信用破產，無法向銀行申貸建築融資，並無能力、財力擔任系爭都更事業權變計畫實施者，且其經臺北地院以111年度重訴字第704號判決敗訴，可認目前尚積欠訴外人日商華大成營造工程股份有限公司（下稱華大成公司）債務約4億元。參加人於原處分作成前未提出其有自備款30％，另70％向銀行建築融資借款之證明，足見本件參加人並無能力實施系爭都更事業權變計畫，若參加人於建造，甚或拆除途中資金不足、金流斷裂，必形成爛尾樓，對於系爭都更單元地主及國家均會造成重大財產損失，被告及都更審議會未審酌此情，竟仍核定系爭都更事業權變計畫，有嚴重違失，應撤銷原處分。另參加人既有上述情事，被告自應依都更條例第75條、第76條主動監督參加人實施系爭都更事業權變計畫，並撤銷或廢止原處分。　3.系爭都更事業權變計畫所記載之實施進度日期與都更審議會第471次會議定之實施進度日期不符，可見參加人私下變更核定文書，而有未經聽證或審議之程序違法，被告疏而未查或放任其違法，原處分實有未當。又參加人雖有出具鄰房鑑定範圍內門牌資料，惟其中有99.9%之鄰房全無實施過鑑定，亦有重大瑕疵。　4.原處分作成後，系爭都更事業權變計畫核定實施之建築師已經辭職更換他人，依都更條例規定更換建築師亦屬違法，自應撤銷原處分。又系爭都更單元中，臺北市松山區寶清段2 小段180地號土地（面積97平方公尺）為空地，空地不能享有都更獎勵容積，但該空地卻享有獎勵容積，可見原處分違法。　5.依都更審議會第428次會議決議，因系爭都更單元中有部分為公同共有狀態，依規定應由公同共有人共同選配及登記，但參加人並未依該次會議決議重新辦理臺北市松山區寶清段 2小段188、190、191地號土地及其上建物公同共有人於權利變換後之房屋選配及登記事宜，原告早已多次陳情，但被告及參加人均置之不理。　 (二)原處分違反都更條例第43條、第44條及第56條、比例原則、平等原則　1.依都更條例第43條第1項規定及原處分之記載，系爭都更單元係以權利變換方事實施更新事業計畫，故參加人自應以權利變換方式分配房屋。但參加人卻與部分地主簽訂合建契約、委建契約，使此等地主可以獲得較以權利變換方式更多的坪數，此實已侵害未簽訂合建契約、委建契約地主之權利，對於此等地主極為不公。又既然只有「權利變換」一種實施方式，卻出現合建、委建，可見原處分係假「權利變換」行真合建、委建。又本件不符都更條例第44條規定，並無同時以協議合建及權利變換方式實施都市更新事業計畫之可能，參加人此舉，已屬違法，同時也違反都更條例第56條規定，被告未察及此，竟作成原處分，自須撤銷。　2.系爭都更單元內國有及市有地共有6筆，其餘則為私有土地，參加人卻規劃僅將私人土地全數加入信託，甚要求轉以參加人作為委託人，片面限制人民財產權，違反憲法所保障人民之自由權、平等權，且信託並無必要性，強制為之違反比例原則及平等原則。 (三)系爭都更單元部分地主是否同意參與都市更新可疑，且參加人僅聯繫部分地主確認是否參與都市更新，劃定系爭都更單元程序亦有違法　1.系爭都更單元範圍共25筆土地，其中58.17%同意之地主年齡高屆80至93歲，且參加人自104年起即扣住同意參與都市更新地主之所有權狀，並信託登記予第三人中華建築經理股份有限公司，同意參與都更之地主是否遭他人詐欺、脅迫，進而影響同意之效力，實乃都更程序前提要件，應為重要事實，自應詳查。　2.臺北市松山區寶清段2小段188、190、191地號土地為分別共有，其上建物則為原告與訴外人邱奕棟、邱奕仁、邱江寶蓮、邱秀惠、邱陳燦、邱煜堂、邱俊傑、邱威勝、邱于真、等人公同共有，現正另案民事訴訟終止公同共有關係中，參加人卻僅聯繫邱陳燦、邱煜堂、邱俊傑、邱威勝、邱于真等5 人並與之商談是否參與都市更新，並與之商議更新後分配給上揭5人1樓店面之房屋(含其所有土地持分)選配權益、拆遷補償金及租金補貼等事宜，顯與民法第828條第3項規定相悖，被告未查明臺北市松山區寶清段2小段188、190、191地號土地及其上建物之最終權利歸屬，即逕核定實施系爭都更權變事業計畫，實有違法。　3.依「臺北市自行劃定重建更新單元召開更新單元範圍內說明會及相鄰土地協調會須知」第3點第1項、第5點及臺北市自行劃定更新單元重建區段作業須知規定，申請自行劃定更新單元之土地及合法建物所有權人，須於申請送件前6個月召開更新單元範圍內說明會及相鄰土地協調會。本件申請自行劃定系爭都更單元之日期為106年9月20日，鄰地協調程序即應於申請送件日之前6個月即106年3月20日至106年9月20日間辦理。然本件民間申請自行劃定重建更新單元召開更新單元範圍內說明會及相鄰鄰地(西側相鄰土地187、209-3地號2 筆及東側相鄰土地等)協調會卻係於105年1月24日開會，與前述法定期間有違，且參加人迄今未舉證證明其有通知系爭都更單元東、西側鄰地等24筆土地所有權人陳述意見或表達參與都更之意願，以致系爭都更單元東、西側24筆土地無法參與本件都更案而成為畸零地，甚至參加人提供不實資料給被告，被告未詳加審核即核定系爭都更單元，明顯違法。另參加人早於劃定系爭都更單元處分作成前，即與訴外人華大成公司簽訂買賣契約，將本件都更案全部出售給訴外人華大成公司，且收取數億現金，且有諸多違法情事，被告於作成原處分前對此仍置之不理，益見原處分確屬違法。 (四)原處分違反都更條例施行細則第20條第1項等規定　依都更條例施行細則第20條第1項規定，各級主管機關對於實施者依都更條例第32條第1項或第48條第1項規定所申請之核定都市更新事業計畫或權利變換計畫案件，應自受理收件日起6個月內完成審核，且僅得延長1次，延長期間不得超過 6個月。被告係於106年12月28日受理參加人核定系爭都更權變計畫申請案，迄今已近7年，顯然超過都更條例施行細則第20條所訂審議期限。另依「臺北市政府受理都市更新案審查作業要點」（下稱北市都更審查要點）規定，若有補正，最多給予44日補正期間，是被告應於108年2月10日前為准駁之決定，原處分卻於110年11月10日方為核定，顯已違法。 (五)本件權利價值之評定多有瑕疵，且被告未實質審核參加人所列費用合理性　1.依108年6月17日修正前「都市更新權利變換實施辦法」（下稱修正前權變辦法）第13條第1項規定，權利變換之權利價值評價基準日，係由實施者定之，且日期限於權利變換計畫報核日前6個月內。但本件參加人所定權利價值評價基準日為106年9月30日，自預計興建時日即113年12月23日起算至少尚須再9年後，甚至要到112年12月31日後才能完工交屋，更新後地主分配回2樓以上房屋每坪平均單價70至75萬元，1 樓店面平均單價115萬元皆屬極低，已與客觀房地價值失真，而本件財務共同負擔費用比率為36.03％，一來一往，大幅增加原告等地主損失，實非公平。又參加人所委任之三家不動產估價者查估後所出具之估價報告書均載明彼等估價僅供短期、近期（即自106年9月30日評價基準日往後1年）參考使用，故參加人所委任之不動產估價者所為估價顯已與實際市場成交價脫勾。另本件被告逾審議期限而為系爭都更事業權變計畫之核定，容有違法，此亦將影響評價基準日，導致評價權利價值失真。遑論臺北市松山區塔悠路18巷及八德路 4段511巷（下稱系爭巷道）尚未廢巷，故系爭都更單元之實際範圍其實尚不明確。於此情形下所為權利價值之估價是否妥當、充分，客觀上即有相當之疑慮，應重新估價。　2.參加人雖委任巨秉不動產估價師事務所、宏大不動產估價師聯合事務所、信義不動產估價師事務所進行權利價值估價，但未曾將此三家事務所出具之不動產估價報告書提供給系爭更新單元地主，且此三家事務所之估價結果亦僅供短期、近期參考使用，則被告作成核定實施事業計畫及權利變換計畫既受法令所定期間之限制，超過此期間此等估價結果當然也是自動失效、無效。實則此三家事務所係共同假估價，其中兩家僅為陪襯，違反不動產估價師職業倫理規範。又參考原告之母另行委託之宇豐不動產估價師事務所所出具之不動產估價報告書，若將系爭都更單元考量30%的容積獎勵變更為考量系爭移入容積40%，則系爭更新單元土地權利價值更新前每坪平均單價應有600萬元，甚至780萬元以上，故更新前土地之權利價值自應以移入容積40％為估價前提。被告及都更審議會委員竟不依土地估價技術規則、不動產估價技術公報、不動產估價技術規則進行更新前土地、更新後之房地權利價值估價，致造成系爭更新單元25筆土地更新前土地權利價值及更新後地主分配回房屋(含土地持分)被參加人所委任之3家事務所極度低估，原處分未察及此，實有重大闕漏。　3.參加人應遵守系爭都更事業權變計畫中關於拆遷安置計畫、建物拆遷補償費、拆遷安置費、其他土地改良物之補償、占有他人土地舊違章建築戶之補償等費用規定，即應重新辦理臺北市松山區寶清段2小段188、190、191地號土地及其上建物所有權人負擔費用之計算，可見原處分之作成基礎已有疏失及錯誤。　4.依被告110年1月15日發布之「都市更新事業及權利變換計畫內有關費用提列總表」（下稱都更權變費用提列總表）說明十四地籍整理費之規定，地籍整理費原則以每戶2萬元計列，然系爭都更權變計畫卻記載地籍整理費（含信託登記及塗銷信託作業之代辦費）係以每戶2萬9000元計算，共提列426 萬3000元，此實與都更權變費用提列總表說明十四規定不符。又系爭都更事業權變計畫固載明此增列之金額係經都更審議會第428次會議討論後予以同意，然都更審議會並未說明是否確需辦理信託登記及塗銷信託登記等作業，亦未提出作業費用估算之計算式及依據，即逕行提高地籍整理費至2萬9 000元，實屬違法恣意。　5.依財政部109年9月14日台財稅字第10900611910號令釋（下稱財政部109年9月14日令）及都更權變費用提列總表說明十六稅捐之規定，擬訂事業計畫報核日於110年1月1日以後之案件，營業稅之認定應依都更權變計畫總表說明十六（二）提列說明所列2種公式擇一計列，但系爭都更權變計畫卻是逕以房屋現值x5%之方式提列地主應負擔之營業稅，系爭都更權變計畫提列營業稅之方式，不僅與財政部109年9月14日令及都更權變費用提列總表說明十六之規定不符，且恐將導致計算之房屋價值未排除土地持份之價值，而使營業稅提列金額增加，連帶提高共同負擔部分之金額，使地主之權益受損，可見原處分確屬違法。　6.參加人於106年至110年期間估價、申請報核都更及審核、審議決議，都更審議會於該期間議決3件都更案，分別由參加人、東家建設股份有限公司及親家地產股份有限公司擔任各該都更案之實施者，三案體量相差無幾，然土地所有權人平均財務共同費用負擔比例，卻差異甚大，分別為36.03%、31 .5%及20.21%，本件都更案地點最佳、土地及房屋每坪平均單價價值最高、第三種商業區最高的法定容積率560%，係以最差、最便宜RC構造施工，但本件都更案土地所有權人平均財務共同費用負擔比例卻是上揭3件都更案中最高，其估價之合理性存疑，容有重大瑕疵。　7.實施者固得依都更條例第30條提列負擔及費用，但都更審議會對於實施者所提列之營建工程管理費、風險管理費是否合理，應為實質審查以為判斷，並依實際情形加以調整。本件參加人於系爭都更事業權變計畫所提列之貸款利息、人事行政管理費、銷售管理費、信託管理費、風險管理費等5項管理費共計3億5526萬8406元，但依法系爭都更單元地主無須負擔此5項管理費。又上揭管理費中，人事行政管理費率為5 ％，風險管理費率為12％，共同財務負擔比率為23.92％，而都更審議會第428次會議中，臺北市政府財政局承辦人員已發言請參加人說明提列人事行政管理費、風險管理費，共同負擔財務費用比率之合理性，但參加人僅再將比率數值陳述1 次，並未說明具體成本由何產生，亦未提出紀錄及書據，被告竟認參加人所提列之金額合理，益見都更審議會並未對於系爭都更事業權變計畫所提列人事行政管理費、營建工程管理費、銷售管理費、風險管理費、信託管理費等共同負擔財務費用為實質審查，即依參加人所提列之數值逕為決議，此亦有法律涵攝之錯誤。 (六)廢止系爭巷道違法　　 1.原處分說明五已載明參加人若未能依「臺北市現有巷道廢止或改道自治條例」（下稱廢道自治條例），完成系爭巷道廢巷事宜，即應撤銷原處分，性質上應屬停止條件或負擔之原處分附款。本件參加人前後申請廢止巷道之範圍及位置並不相同，且參加人係持與部分地主所簽訂之已過期或失效之合建契約書及信託契約書擅自代理地主違法申請廢止系爭巷道，根本未取得同一街廓內相鄰地號及臨接系爭巷道兩側合計 42筆土地所有權人及地上權人人數、應有部分超過五分之三之同意，無法符合廢止系爭巷道之要件，被告自須否准參加人廢止系爭巷道之申請案，故參加人客觀上已無從滿足原處分之附款，參加人既然未依都更條例第74條第1項規定依系爭都更權變計畫完成廢巷，被告即不應作成原處分，原處分應予撤銷。 2.參加人擬具之事業計畫僅有廢止塔悠路18巷，並無八德路4 段511巷，都更審議會召開第428次會議時，亦未提及要廢止八德路4段511巷之現有巷道，都更審議會第471次會議竟無中生有要廢止八德路4段511巷之巷道，並使參加人可以無時間限制處理廢巷事宜，此已與原先審查擬廢止現有巷道之範圍有所不同。而原處分作成後，參加人多次申請廢止現有巷道，不僅前後範圍及位置不同，也與系爭都更事業權變計畫所載廢巷範圍及位置不符，且被告無視參加人係持與部分地主所簽訂之已過期或失效之合建契約書及信託契約書擅自代理地主違法申請廢止系爭巷道，根本未取得同一街廓內相鄰地號及臨接系爭巷道兩側合計42筆土地所有權人及地上權人人數、應有部分超過五分之三之同意，未命參加人補正，即准許參加人公開展覽廢巷範圍，並逕送「臺北市現有巷道廢止或改道審議委員會」（下稱廢巷審議委員會）審議，續為廢巷審查，均有程序瑕疵。又因參加人申請廢巷範圍與系爭都更事業權變計畫所載廢巷範圍不一致，廢巷審議委員會已駁回參加人廢止系爭巷道之申請，故必須退回都更案重新審查，是本件勢必須變更系爭都更事業權變計畫，並重行踐行完整之法定程序，可能至少要到125年以後始能完成核定，此顯然已違反都更條例施行細則第20條規定，益見原處分違法。 3.縱使依系爭都更事業權變事業計畫實施進度表，參加人必須於110年11月至111年1月間申請拆除及建築執照，但參加人迄今申請廢止系爭巷道屢遭被告駁回，可見原處分並未發生效力，被告所為自屬違法。又如前所述，廢止系爭巷道應屬原處分之必要條件，但廢巷審議程序中系爭更新單元內25筆土地之地主、相鄰土地地主等20多人均不同意廢巷，廢巷審議委員會決議內容卻未列具體理由說明採納不採納之理由，已流為形式審議，被告就系爭都更事業權變計畫有關廢巷部分，自有未盡說理義務之違法。　 4.被告、參加人及都更審議會明知同意參與都更之地主信託登記之合約已經過期，且參加人廢止系爭巷道之申請案已於11 3年9月20日遭臺北市政府都市發展局（下稱都發局）駁回，參加人已無法實施都更及申請建造執照，但歷來都更審議會、被告皆未就此詳查，為重大違失。 (七)系爭都更單元應可規劃更佳之容積獎勵　1.都發局於112年10月3日增訂「擬定臺北市防災型都市更新細部計畫」（下稱防災都更細部計畫），本件都更案符合該細部計畫資格，如重為辦理辦理都市更新案，並適用該細部計畫，一般情形可以增加依基準容積計算，至少2倍以上之容積獎勵，而可額外獲得危險建物重建容積獎勵及其他多種重建容積獎勵或容積移轉獎勵，此對於地主、公共安全及未來防災等均有利益，較符合公益。系爭都更事業權變計畫既已逾越都更條例施行細則第20條第1項、北市都更審查要點所定期間始經被告核准實施，自應撤銷原處分重為辦理，且可適用防災都更細部計畫，更顯較系爭都更事業權變計畫核定規劃之容積獎勵數值更佳。　2.臺北市松山區寶清段二小段155地號等25筆土地早於106年12 月23日即被劃定為系爭都更單元，之後我國制定「都市危險及老舊建築物加速重建條例」（下稱危老建物重建條例），已造成系爭都更單元無法取得危老建物重建條例獎勵容積佔法定容積50％之利益，造成原告損害。又參加人曾與地主簽約及向被告表示本件都更案要作40％移入容積獎勵，卻未盡善良管理人之義務，未依都市更新容積移轉實施辦法第8條第2項規定規劃設計移入容積40％，已有可議。又本件都更案於都更審議會第428次及第471次會議審議時，參加人規畫設計之更新獎勵容積為20.7008%，但原處分竟僅核定更新獎勵容積19.7008%，益見原處分違法，應予撤銷。是以，系爭都更事業權變計畫規劃設計嚴重錯誤，使原告等地主嚴重短少可獲得之更新獎勵容積及移入容積70.2％，自應重新規劃，依都更條例第86條規定重新辦理系爭都更單元事業計畫規劃設計，使更新獎勵容積依都更條例第65條第1項至第3項、臺北市都市更新建築獎勵容積辦法規定，由19.7008%增加至90 ％（即危老建物重建條例之獎勵容積50％加上移入容積40％）。實際上，本件都更案可以比照臺北市中山區長春段1小段7 64地號等2筆土地都更事業計畫，規劃設計移入容積及土地所有權人平均財務共同費用負擔比例為36.03%。 (八)聲明：原處分撤銷。　　四、被告答辯則以： (一)原告不得就劃定系爭都更單元處分再為爭執　　系爭都更單元是由訴外人程建輝依修正前都更條例第11條及 107年10月23日修正公布前臺北市都市更新自治條例第15條申請自行劃定，訴外人程建輝申請劃定都市更新單元時，已召開鄰地協調會，被告係待確認西側地主無更新意願後，才為劃定系爭都更單元處分。劃定系爭都更單元處分為被告前階段已辦畢事項，原告應受劃定系爭都更單元處分之拘束，不得於本件再行爭執。又原告為系爭都更單元內土地及建物權利人，更新後亦與其他邱姓家族成員以公同共有形態進行分配，原告無權益損失，且其他公同共有人也無異議，原告所訴當無理由。　　 (二)參加人能力、財力符合法規參加人為股份有限公司，符合行為時都更條例第14條規定。又參加人報核系爭都更事業權變計畫時已取得系爭都市更新單元內地主人數93.75% 、面積92.76%；合法建物所有權人9 1.30% 、面積96.25%同意，符合行為時都更條例第22條規定。直至都更審議會審議時，參加人也已取得96%地主及100% 合法建築物所有權人同意，足見本件多數地主認同參加人能力、財力，方簽署都更同意書讓參加人實施都更。況都更條例第七章亦有設計監督及管理機制，原告擔心參加人資力不足，實是過慮。又被告並無接獲其他地主主張都更同意書受詐欺或脅迫之事，原告空言臆測，當無可取。　 (三)原處分並無原告所指違法情事 1.參加人於106年12月28日向被告報核系爭都更事業權變計畫，依修正前都更條例第86條第2項規定，得適用修正前之規定。又原處分已載明本案係採「權利變換」方式實施，原告主張參加人未將所有實施方式報予被告審查而有違法情節，不知所云。另原告雖主張參加人有跟地主另行簽訂協議合建契約，然系爭都更事業權變計畫已載明本件實施方式為權利變換，縱使參加人與地主間有另行簽訂私約，亦非被告所應介入審酌。　2.原處分係核給參加人獎勵建築容積額度合計1,806.01平方公尺(占法定容積19.7008%)，原告所援用之都更容積移轉辦法第8條第2項但書，乃是「容積移轉」之規定，與本案毫無干係，原告等執此主張原處分違法，並無理由。　　　3.都更審議會第428次會議時，參加人已說明擬依廢道自治條例第4條第1項及第6條規定申請一般廢巷範圍，除了塔悠路1 8巷(部分)之外，另包括八德路4段511巷(部分)。惟因辦理時程及相關圖示標示不清，故後續都更審議會第471次會議時，則確認廢巷範圍及應辦時點。依廢道自治條例第2條規定，一般廢巷作業之受理機關屬都發局職掌，故原處分說明五方要求參加人在申請建造執照前須完成公告廢巷事宜。此僅是提醒參加人若未完成廢巷改道公告程序，即便申請建築執照，建築主管機關也無法核發建築執照，屬於行政指導，並非原處分之附款。　4.參加人為確保都市更新事業順利推動及進行，固有辦理產權信託管理，然此並非強制信託，此由原告所有之土地並未交付信託可明。至公有地部分，依修正前都更新條例第27條第 1項規定，係一律參加都市更新，並無辦理信託必要，自無所謂違反比例原則、平等原則情事。　5.參加人已於系爭都更事業權變計畫第12章防災與逃生避難計畫內敘明：一、防災安全區；二、救災及疏散動線；三、避難場所。另製圖標識防救災一層全區平面圖、防救災一層平面圖、防救災標準層平面圖，也依照「內政部劃設消防車輛救災活動空間指導原則」檢討消防車輛救災動線及消防車輛救災活動空間。經被告所屬消防局人員協助審查要求修正後，已表示無意見，故原告主張廢巷部分將影響日後消防救災一節，並不可採。　6.系爭都更事業權變計畫是經由都更審議會第428次及第471次會議審議通過，原處分已要求參加人須遵守系爭都更事業權變計畫，就涉及建管法令部分亦要求參加人依規定辦理。原告徒以都更審議會會議紀錄上有「實施者已於會議中報告，並經委員及幹事充分討論……」等文字，指摘都更審議會委員涉犯刑法第213條公務員登載不實罪，實屬無稽。　7.參加人所規劃都更進度自都更案核定後至成果備查約42個月，惟因目前廢巷問題尚未辦理完畢，故僅能先行就一般都更案進程預為評估。又都更案件涉及地主權益，相關程序繁瑣複雜，參加人就地主意見凝聚、違占戶處置亦須費時整合協調，絕非如原告所言短短1年44日內即應有准駁結果，都更條例施行細則20條僅為訓示規定，原處分自無違法。　8.依一般都更實務，通常參加人在領得建造執照前後，工程施工前，為避免日後如有鄰損原因不清會預為辦理鄰房鑑定，惟本案尚未請領建築執照，故未進行鄰房鑑定，自屬正常。 (四)系爭都更事業權變計畫相關稅費說明 1.參加人於權利變換計畫敘明本件權利變換所需費用提列係依提列總表(99年12月版)提列，與原告所舉提列總表版本不同。 2.地籍整理費部分，依提列總表(99年12月版)說明十六及該表 7(辛)、(申)地政士委辦費用各為4500元，參加人已敘明地籍整理費包括信託登記及塗銷信託登記之費用，故以每戶2 萬9000元提列地籍整理費。　3.營業稅部分，系爭都更事業權變計畫報核日為106年12月28 日，並無財政部109年9月14日令之適用。又參加人係依提列總表(99年12月版)說明十八，以更新後土地所有權人分配房屋現值×5%提列營業稅，並已載明在權利變換計畫10-8頁。　4.本件參加人於系爭都更事業權變計畫並未提列「營建工程管理費」。又有關人事行政管理費、銷售管理費部分，被告為具體化都市更新事業計畫及權利變換計畫內有關必要費用之內涵，已依都更條例、相關子法規定及都更審議會決議訂定費用提列總表，作為辦理都市更新審議作業之參據，此可參說明十九「人事行政管理費」、說明二十一「銷售管理費」規定。又參加人於系爭都更事業權變計畫已經敘明：「本案整合迄今已超過8、9年，到重建完成，期間進行土地整合、人事、庶務等行政作業、各項法律、會計等支出所需費用，人事行政費率提列之費率為5%；銷售管理費提列敘明為銷售更新後取得之折價抵付之費用，包括廣告、企劃及銷售等成本費用，銷售管理費以6%核計之費率；風險管理費依都更事權計畫內有關必要費用提列總表計算，人數以事業計畫及權利變換計畫申請報核日之〔門牌戶數+土地所有權人數與合法建物所有權人數聯集〕除以2計算為41人(第3級)…本案基地面積1,637㎡，面積規模為第2級；人數級別為第3級，依照風險管理費率對照表，風險管理費率以11.5%核計」等情，並於第428次都更審議會審議時說明，經該次都更審議會實質決議：「(五)財務計畫部分:……3.本案提列人事行政管理費率5 %、銷售管理費率6%、風險管理費率11.5%均以上限提列，經實施者說明合理性及必要性，並經審議會討論後，予以同意。」都更審議會已有實質審議，並無恣意違法。　5.依修正前都更條例第30條第2項規定意旨，共同負擔比例在都更具體個案中，因每一個都更個案所在區位、使用分區、建物構造、建物造價、房地估價等差異性，共同負擔比例自有不同，是原告以其他地區都更個案與本案互為比擬，並進而指摘本件共同負擔比例過高，當有誤解。　 (五)系爭都更事業權變計畫並無權利價值估價不實不公之事 1.參加人依修正前權變辦法第6條規定，委託三家估價師事務所，以106年9月30日為評價基準日(價格日期)進行估價，參加人擇取更新前土地總價值與更新後房地總權利價值最有利的巨秉不動產估價師聯合事務所為領銜估價師擬訂權利變換計畫，並無原告所稱共同假估價之事。 2.參加人所擬權利變換計畫暨三家估價報告已經都更審議會審查後修正通過，原告所言因被告未在107年12月29日作成核定都市更新事業計畫及權利變換計畫之決定，估價報告即自動失效，當有誤解。另原告本得循閱覽卷宗程序向被告提出申請閱覽三家估價報告，自不待言。 3.本案評價基準日為106年9月30日(價格日期)，參加人報核系爭都更事業權變計畫日期為106年12月28日，符合行為時權變辦法第8條評價基準日限於權變計畫報核日前6個月內之規定，並無原告所指估價時程過早之情形。　 (六)聲明：原告之訴駁回。　　五、參加人陳述略以：　　 (一)參加人起初雖提供系爭都更單元地主好幾種重建方式，但最終決定是採權利變換方式實施本件都更案，至於整合初期所簽訂的合建契約，因為後期發現還涉及公有土地，所以後來非以合建契約方式重建，最終決定以對地主權益較好的權利變換方式重建。參加人日後縱有簽訂合建契約書，亦與原處分是否適法無關。 (二)原告就何以原處分係因被告被詐欺而陷於錯誤所為乙節，並未有任何具體主張，亦未提出相關事證，僅藉由抽象概略大範圍之調查證據聲請，以導出或摸索出對於訴訟主張必要之事實，屬證據之摸索，有違辯論主義之要求。　　六、本件前提事實及爭點　　如事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，並有訴外人程建輝劃定臺北市松山區寶清段二小段155等25筆土地為更新單元檢討書、劃定系爭都更單元處分及都更處自行劃定更新單元核准網頁列印資料影本各1份（見本院卷一第201至268頁）、參加人106年12月28日都市更新事業計畫及權利變換計畫申請書1份(見本院卷一第123頁)、系爭都更事業權變計畫 1份（另行獨立存放）、都更審議會第428次會議開會通知單、會議紀錄、簽到簿影本1份(見本院卷一第271至316頁)、都更審議會第471次會議開會通知單、會議紀錄、簽到簿影本1份(見本院卷一第317至379頁)、原處分影本1份（見本院卷一第21至24頁）在卷可證，堪信為真實。又兩造既以前詞爭執，經整理雙方之陳述，本件爭點應為： (一)原告能否再對劃定系爭都更單元處分加以爭執？ (二)權利變換計畫中關於權利價值認定部分，原告起訴是否適法？本院得否於本件加以審理？ (三)原處分核定系爭都更事業權變計畫是否適法？七、本院之判斷　　 (一)按都更條例第86條第2項明定：「本條例中華民國一百零七年十二月二十八日修正之條文（按：於108年1月30日公布施行）施行前已報核或已核定之都市更新事業計畫，其都市更新事業計畫或權利變換計畫之擬訂、審核及變更，除第三十三條及第四十八條第一項聽證規定外，得適用修正前之規定。」查訴外人程建輝前於106年9月20日以臺北市松山區寶清段二小段155地號等25筆土地申請自行劃定為都市更新單元，並經被告以劃定系爭都更單元處分核准在案。嗣參加人擔任系爭都更單元之都市更新事業實施者，乃於106年12月28 日擬具都市更新事業計畫及權利變換計畫送請被告審議等情，為兩造所不爭執，並有訴外人程建輝劃定臺北市松山區寶清段二小段155地號等25筆土地為更新單元檢討書、劃定系爭都更單元處分影本1份（見本院卷一第185至218頁）、參加人106年12月28日都市更新事業計畫及權利變換計畫申請書1份(見本院卷一第115頁)在卷可憑，可見參加人確係於都更條例108年1月30日修正施行前即擬具系爭都更單元之都市更新事業計畫及權利變換計畫報請被告審核，是本件都市更新事業計畫及權利變換計畫之審核，依都更條例第86條第2 項規定，自可適用修正前都更條例相關規定，合先敘明。 (二)次按，修正前都更條例第3條規定：「本條例用語定義如下：一、都市更新：係指依本條例所定程序，在都市計畫範圍內，實施重建、整建或維護措施。二、都市更新事業：係指依本條例規定，在更新地區內實施重建、整建或維護事業。三、更新單元：係指更新地區內可單獨實施都市更新事業之分區。四、實施者：係指依本條例規定實施都市更新事業之機關、機構或團體。五、權利變換：係指更新單元內重建區段之土地所有權人、合法建築物所有權人、他項權利人或實施者，提供土地、建築物、他項權利或資金，參與或實施都市更新事業，於都市更新事業計畫實施完成後，按其更新前權利價值及提供資金比例，分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金。」第10條規定：「（第1項）經劃定應實施更新之地區，其土地及合法建築物所有權人得就主管機關劃定之更新單元，或依所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元，舉辦公聽會，擬具事業概要，連同公聽會紀錄，申請當地直轄市、縣（市）主管機關核准，自行組織更新團體實施該地區之都市更新事業，或委託都市更新事業機構為實施者實施之。(第2項）前項之申請，應經該更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過十分之一，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過十分之一之同意；其同意比例已達第二十二條規定者，得免擬具都市更新事業概要，並依第十五條及第十九條規定，逕行擬具都市更新事業計畫辦理。」第11條規定：「未經劃定應實施更新之地區，土地及合法建築物所有權人為促進其土地再開發利用或改善居住環境，得依主管機關所定更新單元劃定基準，自行劃定更新單元，依前條規定，申請實施該地區之都市更新事業。」第19條第1項至第3項規定：「（第1項）都市更新事業計畫由實施者擬訂，送由當地直轄巿、縣（巿）主管機關審議通過後核定發布實施；……。並即公告三十日及通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；變更時，亦同。（第2項）擬訂或變更都市更新事業計畫期間，應舉辦公聽會，聽取民眾意見。（第3項）都市更新事業計畫擬訂或變更後，送各級主管機關審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所公開展覽三十日，並舉辦公聽會；…… 。（第4項）前二項公開展覽、公聽會之日期及地點，應登報周知，並通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；…… 」第22條第1項、第2項規定：「（第1項）實施者擬定或變更都市更新事業計畫報核時，其屬依第十條規定申請獲准實施都市更新事業者，除依第七條劃定之都市更新地區，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過二分之一，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過二分之一之同意外，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過五分之三，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過三分之二之同意；其屬依第十一條規定申請獲准實施都市更新事業者，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過三分之二，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過四分之三之同意。但其私有土地及私有合法建築物所有權面積均超過五分之四同意者，其所有權人數不予計算。（第 2項）前項人數與土地及建築物所有權比例之計算，準用第十二條之規定。」第25條第1項規定：「都市更新事業計畫範圍內重建區段之土地，以權利變換方式實施之。但由主管機關或其他機關辦理者，得以徵收、區段徵收或市地重劃方式實施之；其他法律另有規定或經全體土地及合法建築物所有權人同意者，得以協議合建或其他方式實施之。」第29條第1項規定：「以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，依第十九條規定程序辦理審議、公開展覽、核定及發布實施等事項；變更時，亦同。但必要時，權利變換計畫之擬訂報核，得與都市更新事業計畫一併辦理。」 (三)大法官已於司法院釋字第709號解釋理由書明確闡釋：「都市更新為都市計畫之一環，乃用以促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益。都更條例即為此目的而制定，除具有使人民得享有安全、和平與尊嚴之適足居住環境之意義外，並作為限制財產權與居住自由之法律依據。都市更新之實施涉及政治、經濟、社會、實質環境及居民權利等因素之考量，本質上係屬國家或地方自治團體之公共事務，故縱使基於事實上需要及引入民間活力之政策考量，而以法律規定人民在一定條件下得申請自行辦理，國家或地方自治團體仍須以公權力為必要之監督及審查決定。依本條例之規定，都市更新事業除由主管機關自行實施或委託都市更新事業機構、同意其他機關（構）實施外，亦得由土地及合法建築物所有權人在一定條件下經由法定程序向直轄市、縣（市）主管機關申請核准，自行組織更新團體或委託都市更新事業機構實施（本條例第九條、第十條、第十一條規定參照）。而於土地及合法建築物所有權人自行組織更新團體或委託都市更新事業機構實施之情形，主管機關對私人所擬具之都市更新事業概要（含劃定更新單元）所為之核准，以及對都市更新事業計畫所為之核定，乃主管機關依法定程序就都市更新事業概要或都市更新事業計畫，賦予法律上拘束力之公權力行為，其法律性質均屬就具體事件對特定人所為之行政處分（司法院釋字第709號解釋理由書第3段參照）。」是綜合上述法令規定及說明可知，都更條例關於實施都市更新程序之規範，係採取多階段行政程序的方式，包括都市更新地區單元劃定階段、都市更新事業概要核准階段、都市更新事業計畫核定階段與權利變換階段等多個行政程序階段，而主管機關對私人所申請劃定之都市更新單元所為之核准，以及對都市更新事業計畫、權利變換計畫所為准予實施之核定，性質上為不同之行政處分，且此兩者乃前後階段審查，審查事項及應適用之法規並不相同。在主管機關已單獨為核准劃定都更單元範圍行政處分時，後續都市更新事業計畫、權利變換計畫之實施範圍，必須受核准劃定都更單元範圍行政處分之拘束，僅得在主管機關核准劃定之都更單元範圍內實施該都更單元之都市更新事業計畫、權利變換計畫。 (四)行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在，此為行政程序法第110條第3項所明定；又行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎，因而一有效行政處分(前行政處分)之存在及內容，成為作成他行政處分之前提要件時，前行政處分作成後，他行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎，該他行政處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象，該他行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性，前行政處分之合法性應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之（最高行政法院100年度判字第1118號判決、107年度判字第 712號判決、109年度判字第374號判決意旨參照）。 (五)修正前都更條例第32條第1項、第3項規定：「（第1項）權利變換計畫書核定發布實施後二個月內，土地所有權人對其權利價值有異議時，應以書面敘明理由，向各級主管機關提出，各級主管機關應於受理異議後三個月內審議核復。但因情形特殊，經各級主管機關認有委託專業團體或機構協助作技術性諮商之必要者，得延長審議核復期限三個月。當事人對審議核復結果不服者，得依法提請行政救濟。……（第3項）前二項異議處理或行政救濟結果與原評定價值有差額部分，由當事人以現金相互找補。……（按：該條文共計4項，於都更條例108年1月30日修正施行後移列至第53條，但僅第3 項酌作文字修正，其餘項次內容均未修正）」第16條規定：「各級主管機關為審議都市更新事業計畫、權利變換計畫及處理有關爭議，應分別遴聘（派）學者、專家、熱心公益人士及相關機關代表，以合議制及公開方式辦理之；必要時，並得委託專業團體或機構協助作技術性之諮商。」可知，修正前都更條例第32條第1項（即現行法第53條第1項）所定異議程序，乃立法者就土地所有權人對於權利變換計畫關於其「權利價值」不服時，為能有客觀且公平之機制，避免發生偏差情事，在依通常救濟程序提起訴願前所增設之特別救濟程序（最高行政法院98年度判字第1451號判決、99年度判字第668號判決、109年度裁字第27號裁定意旨參照）。由於各該程序皆有法定期間之限制，且依該條第1項後段規定，土地所有權人不服審議核復結果者，得依法提起行政救濟，且對於同條第3項更明定，異議處理或行政救濟結果如與原評定價值有出入時，僅得就差額部分由當事人以現金相互找補。於此情形，如解釋為土地所有權人對於權利變換計畫關於其「權利價值」不服時，得隨意進行其他救濟程序，譬如於異議程序終結前，尚得先行或同時進行訴願及行政訴訟程序，將造成同一事件之法律救濟途徑重疊、併行甚至結果歧異；如解釋為土地所有權人「選擇」一種救濟程序後排除其他救濟途徑者，不僅法無明文，而且「選擇」並無法定期間、次數之限制，亦可能造成同一事件之法律救濟途徑，無止境的中斷與接續，凡此皆顯然違反程序明確、程序安定與有效法律保護之法治國家基本原則。是以，土地所有權人對於權利變換計畫書關於其「權利價值」不服時，依修正前都更條例第32條第1項（亦為現行法第53條第1項）規定，縱使核定權利變換計畫已經聽證程序，仍須於核定發布實施後2個月內提出異議，始得提起行政救濟，該異議程序自屬土地所有權人對於權利變換計畫書關於其「權利價值」不服時，提起行政救濟前之必要先行程序。 (六)修正前都更條例第31條第1項前段規定：「權利變換後之土地及建築物扣除前條規定折價抵付共同負擔後，其餘土地及建築物依各宗土地權利變換前之權利價值比例，分配與原土地所有權人。」又內政部依據修正前都更條例第29條第3項授權已訂定權變辦法，而修正前權變辦法第6條第1項規定：「權利變換前各宗土地及更新後建築物及其土地應有部分及權利變換範圍內其他土地於評價基準日之權利價值，由實施者委託三家以上專業估價者查估後評定之。」第10條規定：「更新後各土地所有權人應分配之權利價值，應以權利變換範圍內，更新後之土地及建築物總權利價值，扣除共同負擔之餘額，按各土地所有權人更新前權利價值比例計算之。」第25條規定：「權利變換完成後，實際分配之土地及建築物面積與應分配面積有差異時，應按評價基準日評定更新後權利價值，計算應繳納或補償之差額價金，由實施者通知土地所有權人及權利變換關係人應於接管之日起三十日內繳納或領取。」準此，實施權利變換時係依照評價基準日之價值分別評定更新前各宗土地之權利價值，及更新後之土地及建築物總權利價值，再以更新後之土地及建築物總權利價值，扣除共同負擔之餘額，按各土地所有權人更新前權利價值之比例計算「更新後各土地所有權人應分配之權利價值」。其計算公式如下：「更新後之土地及建築物總權利價值」－「共同負擔」＝「其餘更新後之土地及建築物總權利價值」；「其餘更新後之土地及建築物總權利價值」×「各土地所有權人更新前權利價值之比例」＝「更新後各土地所有權人應分配之權利價值」。繼而檢視各土地所有權人「實際分配之土地及建築物」之權利價值，是否與其「更新後應分配之權利價值」有差異，多則應繳納差額價金，少則應發給差額價金。無論土地所有權人係對「更新前權利價值之比例」、「更新後應分配之權利價值」、「共同負擔」或「實際分配之土地及建築物」之權利價值之計算有爭執，觀之上開「更新後各土地所有權人應分配之權利價值」計算公式，暨檢視「實際分配之土地及建築物」之權利價值與「更新後應分配之權利價值」而計算之差異數，可知只要涉及該等計算之任一項目有爭議（諸如：評價基準日之決定、共同負擔之認定），基於各項目之變動會影響計算結果之密不可分關係，應均屬修正前都更條例第32條第1項對「權利價值」異議之審議核復程序應審查之範圍，而屬對於權利變換計畫關於「權利價值」有所爭執，揆諸前揭規定及說明，應先循異議程序未獲救濟，始得提起訴願及行政訴訟。 (七)經查：　1.如前所述，在主管機關已單獨為核准劃定都更單元範圍行政處分時，後續都市更新事業計畫、權利變換計畫之實施範圍，必須受核准劃定都更單元範圍行政處分之拘束，僅得在主管機關核准劃定之都更單元範圍內實施該都更單元之都市更新事業計畫、權利變換計畫。又訴願法第14條第1項、第2項規定：「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。（第2項）利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾三年者，不得提起。」準此，行政處分利害關係人提起訴願之期間，應自知悉時起30日內為之，惟受訴願法第14條第2項但書所定3年期間之限制。本件訴外人程建輝前於106年9月20日已以臺北市松山區寶清段二小段155等25筆土地申請自行劃定為都市更新單元，並經被告以劃定系爭都更單元處分核准在案，且該處分上已載明救濟教示之旨，被告並已將劃定系爭都更單元之資料上網公告等情，業經被告陳述明確，並有劃定系爭都更單元處分、臺北市都市更新處自行劃定更新單元核准網頁列印資料各1份在卷可憑（見本院卷一第185至190頁、第249至252頁），而劃定系爭都更單元處分係於106年10月2日寄存送達予訴外人程建輝等情，亦為本院辦理原處分相關行政爭訟事件職務上已知之事實（本院111年度訴字第33號判決參照），且原告亦自承臺北市松山區寶清段二小段155等25筆土地早於106年間即被劃定為系爭都更單元。另觀之被告所為劃定系爭都更單元處分，已具一般行政處分之要件，並無行政程序法第111條各款所定行政處分無效之情形，自屬有效之確定行政處分，則該處分迄今未經撤銷、廢止或未因其他事由而失效，其效力繼續存在，依前揭說明，被告及原告即受劃定系爭都更單元處分存續力及構成要件效力之拘束，不僅被告應以之作為審核系爭都更單元之都市更新事業計畫及權利變換計畫的基礎，原告亦不得於本件再為爭執劃定系爭都更單元處分之合法性。從而，本件原告固執前詞主張系爭都更單元部分地主是否同意參與都市更新可疑，且僅參加人聯繫部分地主確認是否參與都市更新，劃定系爭都更單元程序亦有違法云云（即原告主張（三）部分），核原告此部分主張，實係指摘劃定系爭都更單元處分違法，而對於已經確定之劃定系爭都更單元處分有所不服。依前述說明，劃定系爭都更單元處分既已有存續力及構成要件效力，本院自不能在本件訴訟再行審查該行政處分之合法性，而應尊重該行政處分，以其認定為審查原處分合法性之基礎，是原告此部分主張，已難採信。　2.原告雖執前詞主張本件權利價值評價基準日距今過久，權利價值之估價多有瑕疵，且被告未實質審核參加人所提列共同負擔費用之合理性云云（即原告主張（五）部分），惟原告此部分主張實已涉及權利價值評價基準日之決定、共同負擔費用金額之決定、權利變換前各宗土地及更新後建築物及其土地應有部分及權利變換範圍內其他土地於評價基準日權利價值之估定，核屬對於權利變換計畫中關於權利價值部分有所爭執。依前述規定及說明，原告應先循異議程序未獲救濟，復提起訴願遭駁回後，始得提起行政訴訟，是原告所稱因原處分已經聽證程序，故其可選擇不依都更條例第53條規定提起異議程序，而就權利變換計畫中關於權利價值部分逕行起訴一節，容有誤會，已難憑採。又本件原告尚未就權利變換計畫中關於權利價值部分完成異議程序等情，已經兩造陳明在卷（見本院卷三第459頁，本院卷五第6頁），則原告未經異議及訴願程序即提起本件訴訟，對於權利變換計畫中關於權利價值部分加以爭執，此部分之訴顯非合法，又屬不能補正，自應駁回。至於原告所主張原處分此部分違法之實體上主張，本院無從進而審究，附此敘明。　3.原告固又執前詞主張廢止系爭巷道違法云云（即原告主張（六）部分）。惟依廢道自治條例第2條、第8條規定、臺北市都市更新自治條例第10條規定，臺北市現有巷道之廢止，係以都發局為主管機關，且原則上須經由「廢巷審議委員會」審議後始得為之，僅在符合臺北市都市更新自治條例第10條規定時，始「得」併都市更新事業計畫送都更審議會審議，由都更審議會予以廢止或改道，而免依臺北市現有巷道廢止或改道有關規定辦理。又行政機關作成行政處分有裁量權時，得為期限、條件、負擔、保留行政處分之廢止權、保留負擔之事後附加或變更等附款，行政程序法第93條定有明文。觀之系爭都更事業權變計畫之記載（見本院卷一第127頁），本件參加人於擬具都市更新事業計畫及權利變換計畫時，已明確表示係欲依「廢道自治條例」於申請建築執照前向「都發局」辦理廢止系爭巷道位在系爭都更單元內之部分，另細繹都更審議會第428次會議、第471次會議紀錄及參加人於都更審議會第471次會會議所提出之簡報資料之記載（見本院卷一第305至311頁、第337頁、第358至367頁，本院卷三第47頁），都更審議會第428次會議與會委員確有針對八德路4段511巷廢巷問題予以討論，而參加人於該次會議亦有針對臺北市松山區塔悠路18巷及八德路4段511巷廢巷問題予以說明，另都更審議會第471次會議亦有委員對於參加人之廢巷計畫有所討論，並經參加人說明擬依北市廢道自治條例申請廢止系爭巷道之廢巷計畫，該次會議中副召集人更已表明系爭都更事業權變計畫並非同意辦理廢巷，公告廢巷應回歸主管機關依廢道自治條例辦理，故本案僅須在決議敘述依都發局辦理公告廢巷之意見，其後都更審議會作成參加人必須在申請建造執照前完成廢巷公告之決議。是原告所稱參加人申請廢巷範圍一再變更，擬具之事業計畫僅有廢止塔悠路18 巷，並無八德路4段511巷等節，已有誤會。又原處分說明五已載明（見本院卷一第21頁）：「本案依本市現有巷道廢止或改道自治條例辦理更新單元範圍內塔悠路18巷及八德路四段511現有巷道廢巷事宜，並請於申請建造執照前完成公告廢巷。」可見原處分僅是對於參加人為負擔之附款，要求參加人必須於申請建造執照完成前另依廢道自治條例完成廢巷程序，並非表示對於廢止系爭巷道有所准駁，亦無以廢止系爭巷道為停止條件之意。而被告對於核准系爭都更事業權變計畫既然有裁量權，其本即可於作成原處分時為此種附款，非謂必須先完成廢巷程序，被告始得核准系爭都更事業權變計畫，是原告此部分主張實屬對於法令之誤解，亦無可取。況且，原處分說明五之附款，已經被告以113年7月5日府都新字第11360054993號函（下稱113年7月5日函）變更為「本案依北市廢道自治條例辦理更新單元範圍內系爭巷道廢巷事宜，請於『核准建造執照前』完成廢巷」，而原告刻正對於11 3年7月5日函提起訴願中等情，有原告所提出之被告113年7 月5日函、113年8月16日府都新字第11301357871號函、被告訴願答辯書各1份在卷可憑（見本院卷四第383至394頁），可見被告已對於原處分關於廢止系爭巷道附款部分為第二次裁決，並以113年7月5日函取代原處分說明五之附款，原告猶執前詞對於已遭取代之原處分說明五之附款予以爭執，亦難認具有權利保護必要。至於原告所稱參加人係持已過期或失效之合建契約書及信託契約書擅自代理地主違法申請廢止系爭巷道，無法符合廢止系爭巷道之要件；申請廢止系爭巷道過程中，審議程序有諸多瑕疵；廢巷審議委員會已駁回參加人廢止系爭巷道之申請、准駁判斷未說明具體理由等節，均係就被告廢止系爭巷道准否決定所為之爭執，此實屬被告就准否廢止系爭巷道所為行政處分適法性之爭執，要與原處分合法性之認定無涉，原告一再將原處分與廢止系爭巷道之准駁決定混為一談，要無可取。此外，原告雖稱參加人客觀上已無從滿足原處分之附款，應撤銷原處分云云，然此實屬被告作成原處分後，是否切實行使職權監督參加人依系爭都更事業權變計畫實施都市更新事業，以及是否另依職權廢止原處分問題，仍與原處分之合法性認定無關，原告屢執與原處分無關之事濫陳，並不可採。　4.原告雖又執前詞主張原處分違反都更條例第43條、第44條及第56條、比例原則、平等原則云云（即原告主張（二）部分），然本件參加人所申請，原處分所核定系爭更新單元都市更新事業之實施方式均僅限於權利變換，被告並未核定參加人得以其他方式實施都市更新。被告以公權力監督的對象，亦僅止於參加人所提出作為分配依據之權利變換計畫。至於參加人是否另有與系爭都更單元土地所有權人簽訂「合建契約」及其內容如何，屬私法自治原則下之契約自由範疇，並非主管機關所得與問。質言之，實施者擬具之權利變換計畫與其與土地所有權人間簽訂之協議合建契約，二者並無關連，主管機關對權利變換計畫為審查時，自不及於協議合建契約之內容；而實施者依權利變換計畫或「協議合建契約」實際分配所生之爭議，則與權利變換計畫核定處分是否違法無涉（最高行政法院107年度判字第12號判決意旨參照）。是縱使本件參加人另行與系爭都更單元內部分土地所有權人簽訂「合建契約」，此亦與原處分之合法性無涉。又修正前都更條例第13條本即規定，都市更新事業得以信託方式實施之，而修正前都更條例第27條第1項則規定都市更新事業計畫範圍內公有土地及建築物，應一律參加都市更新，故公有土地並無不參與都市更新之可能。復對照系爭都更事業權變計畫之記載可知，參加人係為確保更新事業順利推動及進行，新建工程得順利完成，方就私有土地部分以信託方式實施（見權利變換計畫卷第19-1頁），可見系爭都更事業權變計畫係考量公有土地與私有土地是否強制參與都市更新之差異，故僅就私有土地規劃以信託方式實施。又觀之系爭更新單元土地權屬清冊、土地登記清冊表（見更新事業計畫卷第5-2 至5-6頁，權利變換計畫卷第17-3至17-7頁），並非系爭更新單元內所有私有土地均有辦理信託（例如：原告所公同共有之臺北市松山區寶清段二小段188地號土地即未辦理信託，編號16、編號24之私有土地部分共有人未辦理信託），且辦理信託之私有土地均係註明委託人為土地所有權人，而非參加人，甚至連同參加人所有之土地，亦係辦理信託，可見並無原告所稱強制信託之情事。遑論原告所有公同共有之臺北市松山區寶清段二小段188地號土地既未辦理信託，即難謂其有何權利受到限制之情事。是本件實難認原處分有何違反都更條例第43條、第44條及第56條、比例原則、平等原則之處，原告此部分主張實屬對於系爭都更事業權變計畫內容之誤解，並不可採。　5.本件原告雖主張被告作成原處分已逾越都更條例施行細則第 20條第1項等規定云云（即原告主張（四）部分），惟108年 5月15日修正前都更條例施行細則第9條之1第1項、第3項（按：修正後僅變更條次，並配合都更條例之修正酌作引用條次、項次之修正）固規定：「（第1項）各級主管機關受理實施者依本條例第十九條或第二十九條規定，申請核定都市更新事業計畫或權利變換計畫之案件，應自受理收件日起六個月內完成審核。但情形特殊者，得延長審核期限一次，最長不得逾六個月。……（第3項）第一項審核期限，應扣除實施者依前項補正通知辦理補正及依各級主管機關審議結果修正計畫之時間。」但上揭規定僅係對於主管機關辦理核定都市更新事業計畫、權利變換計畫審核期限之規範，該規定並無任何違反之法律效果，故縱使主管機關已逾越上述審議期限，亦非謂主管機關不能再核定都市更新事業計畫、權利變換計畫。至於原告所援引之北市都更審查要點第3點規定，則是關於都發局命核定都市更新事業計畫及權利變換計畫案件申請補正之期限規定，實與本件原處分合法性之認定無涉，是原告此部分主張，實屬對於上揭法令規定之誤解，其徒憑自己主觀對於審議期限之理解，任意指摘原處分違法，亦不可採。　6.原告固又以前詞主張都更審議會未實質審議，程序亦有違法，參加人不具足夠資力辦理系爭都更事業權變計畫云云（即原告主張（一）部分），然而：　　⑴會議討論事項是否已經充分討論與開會時間長短並無必然關聯，亦非謂開會時間未如與會者所預期，會議紀錄即不可能如實記載。遑論細繹都更審議會第428次會議紀錄及第471次會議紀錄（見本院卷一第305至312頁、第357至36 7頁），該2次會議與會委員均有對於參加人所擬都市更新事業計畫及權利變換計畫提出意見，並提出許多問題請參加人說明，甚至指出參加人所擬都市更新事業計畫及權利變換計畫說明不足或引用法規不夠精確之處，更要求參加人檢討修正所擬都市更新事業計畫及權利變換計畫，自難認都更審議會有何未實質審查討論，違反正當法律程序之情事。　　⑵修正前都更條例第14條前段規定，都市更新事業機構以依公司法設立之股份有限公司為限，而本件參加人確為股份有限公司，參加人自屬都市更新事業機構而得作為都市更新事業之實施者。至原告雖稱參加人並無能力實施系爭都更事業權變計畫云云，然都更審議會係就參加人是否符合都更條例所定擔任實施者之要件加以審查，且撤銷訴訟之裁判基準時為原處分作成時，而本件原告所指參加人與華大成公司間之民事糾紛及遭假扣押等情，依原告所提出臺北地院111年度重訴字第704號民事判決、臺灣高等法院11 1年度抗字第1418號民事裁定之記載（見本院卷三第215至 218頁，本院卷四第105至126頁），均係於原處分作成後始發生，是縱使參加人於原處分作成後有財務惡化無法實施系爭都更權變計畫之情事，此亦僅屬原處分作成後，被告是否有確實依修正前都更條例第55條、第56條規定對實施者就系爭都更事業權變計畫之執行情形進行監督管理問題，要與原處分合法性之認定無涉。而參加人是否有重新辦理臺北市松山區寶清段2小段188、190、191地號土地及其上建物公同共有人於權利變換後之房屋選配及登記事宜，亦屬原處分作成後，參加人是否確實執行系爭都更事業權變計畫問題，仍與原處分合法性無涉。從而，原告此部分主張，亦顯然誤解原處分之審查範圍，自難執為有利原告之認定。　　⑶原告所指鄰房鑑定係為工程施工前為避免日後如有鄰損原因不清所預為之鑑定，此實係系爭都更事業權變計畫執行問題，縱使參加人未辦理鄰房鑑定，亦僅涉及被告是否應依修正前都更條例第55條、第56條規定對實施者進行監督管理問題，而與原處分合法性無關。又細繹都更審議會第 471次會議紀錄（見本院卷一第366至367頁），該次會議並無關於實施進度之決議，且系爭都更事業權變計畫已載明實施進度僅為預估值，而如前所述，縱使主管機關已逾越修正前都更條例第9條之1第1項、第3項所定審議期限，主管機關並非不能核定都市更新事業計畫、權利變換計畫。另都更條例所定實施者並非各別建築師，縱使規劃設計之建築師於原處分作成後有所更換，亦與原處分合法性無關。此外，本件原處分係依都市更新建築容積獎勵辦法核定獎勵容積，所核定之獎勵容積乃係針對系爭都更單元整體而非各別土地。況且，原處分所核定之獎勵容積部分對於原告而言屬於授益處分，則主張臺北市松山區寶清段2 小段180地號土地不得享有獎勵容積一節，顯然對於法令有所誤解，亦欠缺權利保護必要，難以憑採。　7.至原告固執前詞主張系爭都更單元應可規劃更佳之容積獎勵云云（即原告主張（七）部分），惟能否適用危老建物重建條例，必須符合危老建物重建條例第3條第1項所定要件，且本件參加人係依都更條例擬具都市更新事業計畫及權利變換計畫向被告申請核定之，並非依危老建物重建條例條例辦理危險及老舊瀕危建築物之重建，是本件實與危老建物重建條例無關。又原處分係依都市更新建築容積獎勵辦法，於參加人所申請獎勵容積20.7008％之範圍內核定獎勵容積為19.700 8％，此與都更容積移轉辦法第8條第2項係針對容積移轉而為之規範不同，都更容積移轉辦法第8條第2項之規定亦與獎勵容積無涉。況且，該項規定為：「位於整體開發地區、實施都市更新地區、面臨永久性空地或其他都市計畫指定地區範圍內之接受基地，其可移入容積得酌予增加。但不得超過該接受基地基準容積之百分之四十。」亦可見該項規定僅是指被告至多可許可移入容積之上限為接受移入基地基準容積之 40％，非謂被告一定要核准移入容積40％。是原告此部分主張，不僅對於法令規定有所誤解，且係以其個人主觀片面之意見，執與本件原處分合法性認定無關事項，任意指摘原處分違法，殊無可取。　　 (八)綜上所述，原告所陳各節，均不足採。被告以原處分准予核定實施系爭都更事業權變計畫案並無違誤，原告猶執前詞訴請本院判命如其聲明所示事項，為無理由，應予駁回。另原告雖聲請通知證人華大成公司負責人鍾維宇、系爭都更單元35地主到庭作證，以證明參加人為詐騙公司、空頭公司，以及參加人私下係「假權利變換，真協議合建」；又聲請本院命參加人提出與地主私下簽署之全部土地合建(分屋)契約書、調取都更審議會第428次及第471次會議全程錄影錄音，以及調取臺北地院111年度重訴字第704號民事事件卷宗、臺灣高等法院111年度抗字第1418號民事裁定、臺北地院111年度全事聲字第82號民事裁定、111年度司裁全字第1173號民事裁定案件卷宗，然因本件事證已明，且原告所欲證明之事項實與本件原處分合法性之認定無關，本院認為均無調查之必要，是原告所為調查證據之聲請，無從准許，附此敘明。八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。　　　　中　　華　　民　　國　　114 　年　　2 　　月　　12　　日審判長法官　楊得君法官　高維駿法官　彭康凡一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人　　 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中　　華　　民　　國　　114 　年　　2 　　月　　12　　日　　　　　　　　　書記官李虹儒

2025-02-12

TPBA-111-訴-32-20250212-2

上

最高行政法院

都市更新

最高行政法院判決 112年度上字第94號上訴人陽信建築經理股份有限公司代表人王忠傑訴訟代理人李荃和律師辛啟維律師被上訴人新北市政府代表人侯友宜訴訟代理人李政寬馮梓琁陳郁涵律師上列當事人間都市更新事件，上訴人對於中華民國111年11月30 日臺北高等行政法院110年度訴字第1241號判決，提起上訴，本院判決如下：　　主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院高等行政訴訟庭。　　理由一、上訴人擔任實施者，依據民國99年5月12日修正公布之都市更新條例（下稱都更條例）第19條規定，檢具「擬訂新北市ＯＯ區ＯＯ段102地號等32筆土地都市更新事業計畫」案(下稱原都更案)計畫書及相關文件，於103年4月29日向被上訴人申請報核，被上訴人辦理公開展覽及舉辦公聽會後，提送都市更新暨都市設計聯審專案小組（下稱專案小組）審議，經10 7年12月28日原都更案第3次專案小組會議（下稱第3次會議）結論：「一、有關更新單元範圍部分，請實施者洽鄰地10 0、101地號及案內126地號所有權人確認參與更新之意願，倘擬排除126地號土地，考量該筆土地之排除對本案規劃內容影響甚鉅，請實施者依更新單元劃定基準等相關規定重新檢討後報府提請大會確認後，續行辦理重新公開展覽事宜。 ……。」被上訴人以108年1月21日函檢送上開會議紀錄　　予上訴人，命上訴人應於會議紀錄送達翌日起180日內，依審議結果修正完成並提起續審，逾期即駁回其申請。上訴人於108年7月19日檢送「擬訂新北市ＯＯ區ＯＯ段102地號等31筆( 原32筆)土地都市更新事業計畫案」（更新單元範圍排除126 地號土地，下稱系爭都更案），申請續審，經被上訴人提送 108年11月5日新北市都市更新及爭議處理審議會（下稱都更審議會）第3次會議審議決議：確認調整本案更新單元範圍（調整為ＯＯ段102地號等31筆土地），請實施者依第3次專案小組結論及相關規定檢送計畫書、圖報請被上訴人辦理重新公開展覽事宜後，續提專案小組審議。嗣被上訴人就上訴人檢送系爭都更案之計畫書、圖，於109年3月5日辦理公開展覽30日(自109年3月5日至109年4月3日止)、同年3月23日舉辦公聽會。期間，部分土地、合法建築物所有權人提出撤銷都市更新事業計畫同意書；公告期滿，經被上訴人所屬都市更新處（下稱都更處）重新核算結果，認同意比例未達都更條例第22條第1項規定（即更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過3分之2同意，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過4分之3同意），於109 年5月27日函請上訴人限期增補所有權人同意書或第22條第3 項後段但書之證明。上訴人逾期未增補同意書，經被上訴人提送110年4月23日都更審議會第22次會議審議，認上訴人逾期仍未增補同意書，且考量原都更案報核時與再公開展覽之更新單元範圍、面積、獎勵申請、建築設計、財務計畫等皆有所差異，決議駁回本案申請，被上訴人乃以110年5月31日新北府城更字第1104656186號函（下稱原處分）駁回上訴人系爭都更案之申請。上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。被上訴人應依上訴人依都更審議會108年11月5日第3次會議審議結論所提出系爭都更案為核定。經臺北高等行政法院(下稱原審)110年度訴字第124 1號判決(下稱原判決)駁回後，提起上訴。二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。三、原審為不利上訴人之判決，係略以：　㈠都市更新計畫之實施，本須具有公共利益，始得強制不同意更新之土地以及合法建築物所有權人納入更新範圍，而非單純私益上之考量。因而，更新單元是否變更，自屬於都市更新事業計畫（原判決誤繕為都市計畫，下同）同一性判斷基準之一，因此涉及劃定範圍內，如何與都市土地計畫之再開發利用、復甦都市機能、改善居住環境與景觀，以增進公共利益有關(都更條例第1條參照)，而非單純以前後都更計畫更新面積、範圍是否重疊為判斷之依據。如前都市更新事業計畫之內容，因更新單元已有改變，而失其同一性者，實施者自須重新申請主管機關核定新的都市更新事業計畫，此時如都更條例修正，相關要件自應依照修正後都更條例為之。　㈡經查，上訴人於原都更案既因更新單元內經都更審議會決議排除126地號土地之故，而經被上訴人重行核定系爭都更案，並於108年7月19日檢送新版事業計畫書。原審以為，依都更條例第19條第1項（108年1月30日修正公布全文施行之都更條例[下稱修正後都更條例]移列為第32條第1項）規定可知，更新單元範圍內土地，本屬實施者與該土地範圍內所有權人擬定事業計畫之重要事項，且因排除126地號土地之故，關於原都更案與系爭都更案比較，已有改變，自與前述公益目的考量有關，例如如何再開發、改善居住環境與景觀有涉，不僅更新單元面積減少，諸如獎勵面積、財務計畫、共同負擔、設計及規劃坪數變動、車道配置，以及選配方式均有改變，後續於都更條例其建築物高度、建蔽率，亦有不同之限制規範(修正後都更條例第65條以下參照)，甚而權利變換時(修正後都更條例第48條以下參照)都會有所不同，自應認原都更案經排除126地號土地後，已經失其同一性，系爭都更案即屬新都市更新事業計畫。　㈢本件既屬於自行劃定更新單元申請實施都市更新計畫，上訴人需要重新申請系爭都更案核定，自應適用修正後都更條例第37條第1項規定。然而，觀諸卷內事證，上訴人從未提出符合上開同意書比例之證據，復參照系爭都更案公開展覽公告期滿經都更處重新核算其同意比例未達都更條例第22條第 1項規定要求之同意比例，且原都更案更新單元範圍內26位土地或合法建築物所有權人表示撤銷其同意後，上訴人迄今均未再行取得住戶之同意書，應認為上訴人並未達到都更條例之同意比例，自無庸討論修正後都更條例第37條規定更嚴格之同意比例。故揆諸前開見解，上訴人既未提出取得合於修正後都更條例第37條規定比例之同意書，自不得申請系爭都更案之核定，原處分駁回上訴人之申請，固與原審認定有所不同，但結論並無不合等詞，為其論據。四、本院按：　㈠修正後都更條例第86條第2項規定：「本條例中華民國107年1 2月28日修正之條文施行前已報核或已核定之都市更新事業計畫，其都市更新事業計畫或權利變換計畫之擬訂、審核及變更，除第33條及第48條第1項聽證規定外，得適用修正前之規定。」其立法理由已指明：「考量本次修正已新增權利變換計畫之報核應取得同意、專業估價者選任方式等，對於進行中之都市更新案已依修正前之規定處理者，如無新舊法適用之緩衝時期，所擬之計畫將須重新估價、取得同意，影響推動時程，爰於第2項規定除因應司法院釋字第709號解釋於修正條文第32條及第46條新增之聽證程序規定外，對於已報核或已核定之都市更新事業計畫，其都市更新事業計畫或權利變換計畫之擬訂、審核及變更，得適用修正前之規定，以維持計畫及法規穩定性，降低修法衝擊。」據此，修正後都更條例於108年1月30日公布施行前已報核之都市更新事業計畫，其都市更新事業計畫或權利變換計畫之擬訂、審核及變更，除第33條及第48條第1項聽證規定外，得適用修正前之規定。　　　㈡都更條例第11條：「未經劃定應實施更新之地區，土地及合法建築物所有權人為促進其土地再開發利用或改善居住環境，得依主管機關所定更新單元劃定基準，自行劃定更新單元，依前條規定，申請實施該地區之都市更新事業。」第19條：「(第1項）都市更新事業計畫由實施者擬訂，送由當地直轄巿、縣（巿）主管機關審議通過後核定發布實施；其屬依第7條第2項規定辦理之都市更新事業，得逕送中央主管機關審議通過後核定發布實施。並即公告30日及通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；變更時，亦同。……(第3項）都市更新事業計畫擬訂或變更後，送各級主管機關審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所公開展覽 30日，並舉辦公聽會；……。」第22條：「(第1項)實施者擬定或變更都市更新事業計畫報核時，……其屬依第11條規定申請獲准實施都市更新事業者，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過3分之2，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過4分之3之同意。但其私有土地及私有合法建築物所有權面積均超過5分之4同意者，其所有權人數不予計算。……(第3項)各級主管機關對第1項同意比例之審核，除有民法第88條、第89條、第92條規定情事或雙方合意撤銷者外，以都市更新事業計畫公開展覽期滿時為準。所有權人不同意公開展覽之都市更新事業計畫者，得於公開展覽期滿前，撤銷其同意。……。」查都市更新事業計畫擬訂或變更後，送主管機關審議前，應辦理公開展覽及公聽會，不僅在使權利可能受影響之人知悉相關資訊，並得適時陳述意見，以主張或維護權利，且使不同意公開展覽之事業計畫或變更事業計畫內容之所有權人，得於公開展覽期滿前，撤銷其原為之同意，確保更新單元範圍內土地及建築物所有權人之權益。又都更條例第22條第3項規定，以「公開展覽期滿」為所有權人得撤銷其同意之期限，乃立基於都市更新計畫之必要資訊已明白揭示於公開展覽中，而公開展覽之事業計畫內容，即係更新單元範圍內土地、建物所有權人同意參與都市更新程序之要約內容，以此為據而廣納都市更新單元範圍外之大眾意見，進行公聽會予以回應；逾此期限，既不容所有權人任意撤銷同意，以免影響都市更新之進行，自亦不容許實施者任意就已公開展覽之事業計畫內容為變動，致損及更新單元範圍內土地、建築物所有權人之權益。故而，都市更新事業計畫申請報核後，實施者就已經公開展覽之事業計畫再行修正，若所修正者屬於所有權人之所以同意都市更新之事業計畫核心內容，即應依都更條例第19條第3項規定，重新辦理公開展覽及公聽會，使所有權人如不同意修正後事業計畫內容者，得依同條例第22條第3項規定，於公開展覽期滿前，撤銷其原為之同意，以符都市更新之正當行政程序保障。因此，倘都市更新事業計畫申請報核後，實施者就已經公開展覽之事業計畫修正核心內容，並重新辦理公開展覽，已可確保更新單元範圍內土地及建築物所有權人之權益，即屬合法，核與變更後之事業計畫與原事業計畫是否具同一性無涉。　㈢經查，上訴人擔任實施者，於103年4月29日檢具原都更案申請報核，經被上訴人辦理公開展覽及舉辦公聽會後，提送專案小組審議：嗣上訴人依專案小組第3次會議結論，將更新單元範圍排除126地號土地，於108年7月19日提出系爭都更案申請續審，經108年11月5日都更審議會第3次會議審議，決議確認調整本案更新單元範圍排除126地號土地後，被上訴人於109年3月5日辦理系爭都更案公開展覽30日、同年3月 23日舉辦公聽會；暨系爭都更案內容與原都更案相較，除更新單元面積減少，獎勵面積、財務計畫、共同負擔、設計及規劃坪數變動、車道配置及選配方式均有變更等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據資料相符，自得為本件裁判之基礎。故依上開說明，上訴人係於103年4月29日報核原都更案，嗣依專案小組會議結論，變更更新單元範圍，將修正後之系爭都更案申請續審，則依修正後都更條例第86條第2 項規定，在被上訴人核定系爭都更案前，系爭都更案除應踐行聽證程序外，得適用修正前之規定。而上訴人提出之系爭都更案內容，雖已變更原都更案之事業計畫核心內容，惟業經被上訴人依都更條例第19條第3項規定，將系爭都更案重新辦理公開展覽及舉辦公聽會，使所有權人如不同意系爭都更案內容者，得依同條例第22條第3項規定，於公開展覽期滿前，撤銷其原為之同意，核符上述都更條例要求之正當行政程序，被上訴人於公開展覽期滿後，依都更條例第22條第 1項規定，重新核算系爭都更案是否符合上開規定要求之同意比例，亦無不合。原審未查究修正後都更條例第86條第2 項規定及其立法意旨，逕以都市更新事業計畫之實施，本須考量公共利益，認系爭都更案之內容，不僅涉及同意權人、面積比例之變更，後續於其建築物高度、建蔽率及權利變換時，依修正後都更條例均設有不同之規範，自應認定系爭都更案與原都更案不具同一性，即屬新都市更新事業計畫，而認上訴人應適用修正後都更條例第37條第1項規定之同意比例，重新申請系爭都更案核定，進而謂上訴人並未提出取得合於修正後都更條例第37條規定比例之同意書，不得依法申請系爭都更案之核定，自有判決不適用法規之違誤。復依上述，上訴人係擬定原都更案報核後，依專案小組第3次會議結論，將更新單元範圍排除126地號土地，另擬定系爭都更案申請續審，並非於原都更案經核定實施後，將更新單元範圍排除126地號土地，而申請重行核定系爭都更案，原判決謂上訴人於原都更案因更新單元排除126地號土地之故，而經被上訴人重行核定系爭都更案，並於108年7月19日檢送新版都市計畫書乙節（見原判決第9頁第10-12行），亦有認定事實與證據不符之違法。　㈣又依原審確定之事實，被上訴人係以系爭都更案公開展覽期間，有部分土地、合法建築物所有權人提出撤銷同意書；公告期滿，經都更處重新核算，其同意比例未達都更條例第22 條第1項規定，且限期通知上訴人增補同意書，逾期仍未補正，因而駁回上訴人系爭都更案之申請。惟查，上訴人於原審主張訴外人賴豪雄等25位所有權人提出之陳情書及連署名冊，有日期被竄改、陳情內容時間相違背及連署名冊未加蓋騎縫章，致真實性顯屬可議及未於法定撤回期間送達等情，則此部分之實情究竟為何，攸關上開所有權人撤銷同意是否合法及同意比例之計算，確有詳查之必要，原審未進一步查明，亦未說明上訴人此部分主張不可採之理由，逕認在系爭都更案公開展覽期間因更新單元範圍內26位土地或合法建築物所有權人表示撤銷其同意後，上訴人迄未再行取得住戶之同意書，應認並未達到都更條例第22條第1項之同意比例等情，亦有未依職權調查證據及判決不備理由之違誤。　㈤綜上，原判決既有上述違背法令情事，且影響判決結果，上訴意旨求予廢棄，即有理由。又因本件事實有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審高等行政訴訟庭更為適法之裁判。　　五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　114　年　　2 月　 6 日最高行政法院第三庭審判長法官蕭惠芳　　　　　　　　　　　　法官梁哲瑋　　　　　　　　　　　　　　　法官李君豪　　　　　　　　　　　　　　　法官林淑婷　　　　　　　　　　　　　　　法官　林　惠　瑜　　　　　　　　　　　　　　　以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　114 　年　　2 　　月　　6 　日　　　　　　　　　　　　　　　書記官　林　郁　芳

2025-02-06

TPAA-112-上-94-20250206-1

上

最高行政法院

都市更新

最高行政法院判決 111年度上字第106號上訴人黃昭男黃紀文黃盛昌陳素蘭共同訴訟代理人劉韋廷律師林明忠律師被上訴人臺北市政府代表人蔣萬安訴訟代理人張雨新律師參加人康寶建設股份有限公司代表人鄭欣茹訴訟代理人楊延壽律師上列當事人間都市更新事件，上訴人對於中華民國110年12月23 日臺北高等行政法院109年度訴字第1115號判決，提起上訴，本院判決如下：　　主文一、上訴駁回。二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。　　理由一、爭訟概要：上訴人是坐落臺北市北投區關渡段二段309地號土地（下稱系爭土地）共有人。系爭土地經被上訴人於民國91年10月28日公告劃定為「北投區‧大度路三段知行市場更新地區」之都市更新地區範圍內。參加人康寶建設股份有限公司（下稱康寶公司）於101年6月14日，以其為都市更新事業之實施者，就系爭土地及其他4筆土地擬具「擬訂臺北市北投區關渡段二小段303地號等5筆土地都市更新事業計畫案」（下稱系爭都更事業計畫案）向被上訴人申請核定，經被上訴人以108年2月14日府都新字第10760150403號函准予核定實施（下稱系爭事業計畫核定處分）。康寶公司再擬具「擬訂臺北市北投區關渡段二小段303地號等5筆土地都市更新權利變換計畫案」（下稱系爭權變計畫案）申請被上訴人核定，歷經公開展覽、公聽會及聽證會等程序，經臺北市都市更新及爭議處理審議會（下稱審議會）於109年5月4日召開第417次會議（下稱第417次審議會）審查後，決議同意修正後通過；康寶公司依第417次審議會決議修正計畫書圖後，提送被上訴人所屬都市發展局（下稱都發局）報請被上訴人核定，經被上訴人以109年7月28日府都新字第10970095173號函（下稱原處分）准予核定實施。上訴人不服原處分，循序向臺北高等行政法院(下稱原審)提起撤銷訴訟，經原審以109年度訴字第1115號判決(下稱原判決)駁回。上訴人不服，提起本件上訴。二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明、原判決理由，均引用原判決所載。三、本院按： (一)建築法第44條：「直轄市、縣（市）（局）政府應視當地實際情形，規定建築基地最小面積之寬度及深度；建築基地面積畸零狹小不合規定者，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築。」第45 條第1項：「前條基地所有權人與鄰接土地所有權人於不能達成協議時，得申請調處，直轄市、縣（市）（局）政府應於收到申請之日起1個月內予以調處；調處不成時，基地所有權人或鄰接土地所有權人得就規定最小面積之寬度及深度範圍內之土地按徵收補償金額預繳承買價款申請該管地方政府徵收後辦理出售。徵收之補償，土地以市價為準，建築物以重建價格為準，所有權人如有爭議，由標準地價評議委員會評定之。」第46條：「直轄市、縣（市）主管建築機關應依照前2條規定，並視當地實際情形，訂定畸零地使用規則，報經內政部核定後發布實施。」臺北市畸零地使用自治條例（下稱北市畸零地條例）第6條第1項、第2項:「(第1項) 畸零地非經與鄰地調整地形或合併使用後，不得建築。(第2 項)畸零地申請建築前，應先由畸零地所有權人與鄰地所有權人協議調整地形或合併使用，並由鄰地所有權人以書面通知鄰地權利關係人知悉，無法達成時，應向臺北市畸零地調處委員會（以下簡稱畸零地調處會）申請公辦調處。」依此，畸零地乃建築法第44條對建築基地最小面積之管制而生，因其面積畸零狹小，須與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，才得為合法之建築使用，北市畸零地條例第6條第2項始承襲建築法第45條第1項之規範意旨，訂有公辦調處制度，解決畸零地與鄰地所有權人間難以協調問題，以促進土地符合建築管理之有序利用。至於都市更新條例（下稱都更條例）本為促進都市土地有計畫之再開發利用，以復甦都市機能，改善居住環境與景觀，增進公共利益而制定（同條例第1條參照）。都市更新就是依都更條例所定程序，在都市計畫範圍內，實施重建、整建或維護措施(同條例第3條第1款）。直轄市、縣（市）主管機關（下稱都更主管機關）依都更條例第2章規定劃定更新地區後，更新地區範圍內之土地及合法建築物所有權人委託都市更新事業機構，就都更主管機關劃定之更新單元，遞依都更條例所定程序，擬具事業概要、都市更新事業計畫，申經都更主管機關審議通過後核定而發布實施，其中涉有在更新單元內拆除原有建築物，重新建築，住戶安置，改進公共設施，並變更土地使用性質或使用密度之重建區段，實施權利變換計畫者（行為時都更條例第3條第5款〔現改列同條第7款〕、第4條第1款參照），須依都更條例所定程序，擬具權利變換計畫，申經都更主管機關審議通過後核定而發布實施。上述都市更新程序由實施者擬具計畫申請都更主管機關審議核定後發布實施，已藉由都更主管機關審核之監督，使更新地區內土地整體規劃利用，符合都市計畫及建築管理之有序發展與利用，自無須再循建築法令所定調處機制，解決更新地區內原屬畸零地難以有效利用之問題。又更新單元內重建區段內建築物所有權人提供建築物參與都市更新事業，而得依權利變換計畫，分配更新後土地、建築物或權利金，乃以其為合法建築物為限，此參行為時都更條例第3條第5款（現行同條第7款）規定自明。 (二)經查，系爭土地經被上訴人公告劃定為都市更新地區範圍內，康寶公司以其為實施者擬具之系爭都更事業計畫案，有經被上訴人以系爭事業計畫核定處分准予核定實施；康寶公司嗣再擬具系爭權變計畫案申請被上訴人核定，歷經公開展覽、公聽會及聽證等程序，並經第417次審議會審查後決議同意修正後通過，康寶公司依審議會之意見修正其計畫書圖後，提送都發局報請被上訴人以原處分准予核定實施，為原審依法確定之事實，核與卷內證據相符。原審並依調查證據之辯論結果，論明：康寶公司擬具包含系爭土地在內之系爭都更事業計畫案及系爭權變計畫案，被上訴人本應依循都更條例及相關子法所定程序辦理，不因其中包含畸零地在內而有異，審議會相關審議未審酌建築法及北市畸零地自治條例有關公辦調處之規定，並不違反行政程序法第4條、第9條及第 36條等規定；訴外人杜林守所有坐落臺北市北投區關渡段二小段21211建號、門牌號碼為臺北市北投區知行路245巷28號之建物（下稱系爭建物），現狀越界至系爭土地乃105年7月 28日至106年8月6日間整建之新違建，並非更新地區內之合法建築物，康寶公司擬具之系爭權變計畫案送經原處分核定之內容，未將系爭建物納入其內，亦無違誤；至於系爭權變計畫案之全部資料，均已經第417次審議會委員討論審議，其中系爭權變計畫案提列之人事行政管理費、銷售管理費、風險管理費等管理費用，也與「臺北市都市更新事業及權利變換計畫內有關費用提列總表」規定相合，故該次審議會另就其他有疑義部分請康寶公司說明及為修正，而作成同意系爭權變計畫案修正通過之決議，並無上訴人所稱審議會未就管理費用為實質審議之問題等語甚詳，經核與卷內證據亦無不合，且無悖於經驗法則或論理法則，亦無理由矛盾或理由不備之情事，且參前開規定及說明，並無違誤。至於原判決所述系爭事業計畫核定處分作成前，被上訴人或康寶公司已讓上訴人知悉系爭都更事業計畫案相關資訊並有適時陳述意見之機會，並未違反正當行政程序部分，則是關於系爭事業計畫核定處分而非原處分適法性之贅論，不論當否，與判決結果均不生影響。上訴意旨主張各節，無非執其個人主觀見解，就原審認定事實、證據取捨之職權行使事項，或就無關判決結論之贅論，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。四、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　114 　年　　1 　　月　　22　　日最高行政法院第三庭審判長法官蕭　惠　芳法官　林　惠　瑜法官　李君豪法官　林淑婷法官　梁　哲　瑋以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　114 　年　　1 　　月　　22　　日書記官曾彥碩

2025-01-22

TPAA-111-上-106-20250122-1

都訴

臺北高等行政法院

都市計畫

臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第八庭 111年度都訴字第5號 113年12月17日辯論終結原告呂邱阿香呂學宏呂學信陳其遠劉陳色陳健和蔡美齡上七人共同訴訟代理人簡凱倫律師熊依翎律師洪誌聖律師原告曾彥智共同訴訟代理人李柏寬律師熊依翎律師洪誌聖律師原告吳明哲徐石福𡖖莉麗孫偉忠蘇寶美上五人共同訴訟代理人郭鴻儀律師簡凱倫律師呂冠輝律師原告陳正宗鍾秀蜜李美霞簡麗秋陳建忠王亭（即王德發之承受訴訟人）王昱（即王德發之承受訴訟人）上七人共同訴訟代理人熊依翎律師郭鴻儀律師周宇修律師被告內政部代表人劉世芳（部長）訴訟代理人高烊輝律師沈政雄律師魏潮宗律師上列當事人間都市計畫事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。　　　　事實及理由壹、程序事項：一、被繼承人王德發提起本件訴訟後，於民國112年9月14日死亡，茲據其繼承人即原告王亭、王昱具狀聲明承受訴訟（本院卷三第427至428頁），核無不合，應予准許。二、本件原告起訴時，被告之代表人原為徐國勇，於訴訟進行中依序變更為花敬群、林右昌、劉世芳，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷二第61至62頁、第207至208頁及本院卷四第169至170頁），核無不合，應予准許。貳、事實概要：一、行政院於98年12月2日以院臺經字第0980073417號函核定通過「愛台12建設」總體計畫，將桃園國際機場為中心規劃之桃園國際航空城，列為12項優先建設之一。為因應桃園航空城之推動，改制前桃園縣政府先於99年4月30日公告實施桃園航空城區域計畫，規劃就機場園區及航空城區域範圍內，以新訂都市計畫方式及配合將來新訂桃園國際機場及附近地區特定區計畫辦理。續由交通部依據國際機場園區發展條例（下稱機場發展條例）第5條規定，報經行政院100年4月11日核定「桃園國際機場園區綱要計畫」（下稱園區綱要計畫）後，與桃園縣政府協商並獲致共識，桃園航空城計畫將於一個特定區計畫之原則及架構下，由交通部民用航空局（下稱民航局）及桃園縣政府分別為機場園區及附近地區之開發主體，辦理重要建設或土地開發等作業，並依財務各別獨立、同時啟動、分區取得開發之方式推動。交通部遂依機場發展條例第9條規定，於101年12月12日交航㈠字第1018100233號函（下稱101年12月12日函）送「擬定桃園國際機場園區及附近特定區計畫案」（下稱系爭計畫案），請被告協助辦理擬定特定區計畫及審議相關事宜，案經桃園縣政府102年1月28日府城綜字第1020012713號函同意後，被告以102年2月19日台內營字第1020818013號函復交通部同意擔任系爭都市計畫擬定機關及協助審議事宜。二、交通部依非都市土地申請新訂或擴大都市計畫作業要點，擬具「新訂桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫」申請書，提報102年3月25日被告區域計畫委員會第323次會議審查，決議略以：基於本案為行政院核定之國家重大建設計畫，為提升桃園機場服務機能，並發展航空關聯產業而提出新訂都市計畫之申請，考量該類型土地使用採都市計畫方式管制較為適宜，故本案採新訂都市計畫辦理，原則予以同意以面積4,791公頃辦理新訂都市計畫。行政院另於102年3月27日核定「桃園航空城機場園區建設計畫」（下稱園區建設計畫）及「桃園航空城附近地區建設計畫」（下稱地區建設計畫）為重大建設，並依機場發展條例及土地徵收條例（下稱土徵條例）規定採區段徵收方式開發，擬將桃園航空城規劃為以桃園國際機場所創造客貨運輸與運籌服務的便捷性與國際連結性，吸引相關產業在其周邊群聚發展，進而形成以機場為中心的多元機能都會區。園區建設計畫用地範圍包括現有機場及自由貿易港區，及機場擴建區範圍（擴充第三跑道用地、機場擴充用地、自由貿易港區及周邊地區）及生活地區（國防部同意釋出之海軍基地及周邊地區）；地區建設計畫用地範圍包括航空噪音60分貝等噪音線以北之產業發展區，捷運車站周邊商業、住宅區等（包含機場捷運A11、A15及A16 車站及航空城捷運線G14車站周邊地區）。三、系爭計畫案經被告營建署城鄉發展分署（下稱城鄉分署）依都市計畫法第19條第1項規定，自102年起陸續辦理系爭計畫案2次公開展覽、再公開展覽及補辦公開展覽，並分梯舉辦2 3場次公開說明會，期間參酌民航局及桃園市政府建議修正計畫資料研析後，數次函送計畫書、圖、處理情形表及公民或團體陳情意見綜理表，提交被告都市計畫委員會（下稱被告都委會）討論審議，並因案情複雜，由被告都委會組成專案小組召開21次會議暨赴現場勘查；另被告都委會專案小組與土地徵收審議小組（下稱土徵小組）專案小組共同召開7 次會議聯席審查，案經被告土徵小組於109年4月29日第201 次會議審查決議准予區段徵收，被告據以109年6月19日台內地字第1090122545號、第1090263261號函分別通知交通部及桃園市政府核准區段徵收，桃園市政府則以109年10月29日府地航字第10902616391號及第10902616393號公告；被告都委會於110年7月20日第993次會議審議通過「擬定桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫（第一階段）」（下稱系爭都市計畫），俟經被告於110年10月25日台內營字第1100816 063號函（下稱核定函）核定通過，嗣桃園市政府以110年10 月29日府都綜字第1100277897號公告（下稱110年10月29日公告），自110年11月2日發布實施，計畫範圍含括前開行政院核定地區建設計畫內之所有都市及非都市土地，合計計畫面積4,564.26公頃，第一期計畫範圍面積4,012.07公頃，至系爭計畫案第二期都市計畫（下稱第二期計畫）範圍依據被告都委會第919次會議決議，附近地區第二期發展區於附近地區第一期發展區產業專用區之產業招商權責發生率達65%以上，始可啟動。原告呂邱阿香等人不服，主張渠等所有土地及建物、居住地或工作地，經系爭都市計畫納入系爭都市計畫範圍內，損害其等權益，遂提起本件行政訴訟。參、原告之主張及聲明：一、當事人適格及權利保護必要部分：　㈠原告陳建忠、蔡美齡、王亭、王昱及簡麗秋均具當事人適格：　⒈原告陳建忠雖非系爭都市計畫範圍內之土地或建物所有權人，惟其設籍且長年居住之福海宮遭系爭都市計畫劃設為機場專用區並經被告於109年10月29日公告辦理先行區段徵收，福海宮管理委員會因系爭都市計畫要求其搬離住居所，雙方不論是租賃契約或是使用借貸關係，契約遭到福海宮終止之原因，明確載於臺灣桃園地方法院簡易庭111年度桃簡字第2 84號民事判決（下稱系爭民事判決），造成其無法再居住於原址，受有居住遷徙自由權利之直接損害，故原告陳建忠具有提起本件訴訟之當事人適格。　⒉原告蔡美齡為原告曾彥智之配偶，二人共同居住於系爭都市計畫範圍內東隆凱悅社區，建物係原告曾彥智所有，其居住地因遭系爭都市計畫劃設於緊鄰自二區與機場專用區之住宅區，將造成生活機能之不便利，嚴重影響居住品質，因加工製造、包裝、轉運、物流業進駐與大型運輸車輛之頻繁通行，造成空氣品質、噪音、安全性、生活機能等居住環境之不利影響，未來第三跑道興建後航空器起降之噪音評估增量上升到65至75dB之第二類管制區，將使超標的空氣污染更加惡化，其適足居住權確實受到影響，受有其他權利或法律上利益之損害，故原告蔡美齡具有本件訴訟之當事人適格。　⒊原告王亭、王昱之土地及建物，及原告簡麗秋從事托育之工作地，均位於第二期計畫範圍內，計畫雖尚未發布實施，惟系爭都市計畫第8章第15節已公開第二期計畫內容，將計畫人口納入整體規劃，並將徵收範圍明確標示於計畫書，載明啟動第二期計畫之條件，實質上直接將第二期計畫納入規劃內容整體衡量，在可預見之時間內範圍內土地及建物將遭徵收，剝奪渠等所有權及工作權，因此原告王亭、王昱及簡麗秋均屬於系爭都市計畫保護對象，具有原告當事人適格。　㈡原告徐石福、𡖖莉麗、蘇寶美等3人於本件訴訟仍有權利保護必要：　　原告徐石福、𡖖莉麗、蘇寶美等3人雖於本院110年度訴字第 860號撤銷土地徵收事件獲勝訴判決，確定被告對渠等之土地徵收處分撤銷。原告徐石福、𡖖莉麗、蘇寶美等3人因原有地上物欲回復至原本可居住使用狀態，需耗費龐大費用進行重建，雖曾提出重新納入徵收範圍之主張，惟被告內政部及需用土地人民航局是否同意重新辦理徵收，至今仍未確定。縱使被告及民航局未來同意將渠等原有之土地及地上物重新納入徵收範圍，辦理協議價購或徵收，然其方案亦可能涉及抵價地分配或安置事宜，而於重新徵收後，繼續居住於系爭都市計畫範圍內，致其居住權及所有權之侵害，故原告徐石福、𡖖莉麗、蘇寶美等3人仍有繼續本件訴訟之實益，具有權利保護之必要。二、計畫正當性與必要性部分：　㈠系爭都市計畫以財務自償作為計畫目標，不具正當性，且違反比例原則及公平負擔原則：　　系爭都市計畫第8章第11節「區段徵收公益性與必要性」二、桃園航空城附近地區建設計畫（二）必要性之內容，已明確揭示系爭都市計畫係以區段徵收之開發手段為規劃前提，而財務自償係區段徵收之核心目標，因此其計畫目標當然包含財務自償，惟無論是從都市計畫法第1條、第3條、第12條等規定，都無法推論其合法性。系爭都市計畫因已預設採抵價地式之區段徵收之土地開發手段，將第三跑道機場擴建用地、自由貿易港專用區、車站專用區等屬不特定多數人為受益者之公共建設成本，轉嫁於桃園航空城區段徵收內之被徵收人承擔外，計畫內容明確揭示被告係透過抵價地式之區段徵收，以超額徵收土地之方式，日後才能拿配餘地進行標售及多元開發，以達到財務自償之計畫目標，顯不具正當性，且已違反比例原則及公平負擔原則。　㈡系爭都市計畫之訂定理由及計畫目的以區段徵收之開發手段辦理，欠缺正當性及必要性：　⒈依原有桃園航空城區域計畫施行，倘被告以區段徵收作為本件預設之土地開發手段，依土徵條例第4條第1項第4款規定，非都市土地實施開發建設者仍得採用區段徵收，何須改以新訂都市計畫方式辦理，才能解決土地取得困難之問題？為何會有公共設施建設無法整體規劃、取得闢建之困難？以及各功能分區位置及範圍未臻明確及管制困難之問題？被告區域計畫委員會102年4月25日第323次會議紀錄之決議僅記載「考量該類型土地使用採都市計畫方式管制較為適宜」等文字，就本件有何無法以桃園航空城區域計畫方式辦理，完全未敘明理由並盡說明義務。　⒉又系爭都市計畫第8章第11節「區段徵收公益性及必要性」之說明，係援引園區建設計畫及地區建設計畫之說理。惟計畫內容，有土地配置及範圍、財務計畫或採取區段徵收之開發手段，被告本於職權應獨立審視土地空間配置之合理性及必要性，且就徵收範圍及財務規劃予以充分說理及衡量，不能以其他計畫內容取代被告應於系爭特定區計畫之說理義務。系爭都市計畫雖以「妥善安置適居」為計畫目標，卻採區段徵收之財務計畫及開發手段，預設以大規模迫遷之方式取得所需用地，並未衡量其徵收範圍之合理性及必要性外，對於開發手段是否另有採取市地重劃、都市更新或聯合開發等較小侵害之手段，從而縮小合理之開發面積範圍，已「倒果為因」而欠缺計畫正當性及必要性，且未予評估審視及說理，率認採區段徵收乃必要手段，有利益衡量怠惰之違誤。三、系爭都市計畫違反上位規範：　㈠系爭都市計畫違反都市計畫法第15條第1項規定：　　機場發展條例第10條第1項所列各款事項得視實際需要全部或一部予以簡化，係指「土地使用配置與分區管制」之事項可採彈性規劃，然簡化記載並非免除記載，系爭都市計畫完全未就主要上下水道之公共設施為任何記載，且未見敘明實際需要簡化記載之理由，違反都市計畫法第15條第1項及機場發展條例第10條規定。至被告稱系爭都市計畫之土地使用計畫，已配合計畫區生活污水處理所需，劃設2處污水處理廠用地，且系爭都市計畫之財務計畫，載明公共設施費用包含代辦管線工程等費用，於後續辦理區段徵收開發作業時，一併將主要上下水道系統納入，故並非未於計畫書表明云云，完全與系爭都市計畫內容無涉。　㈡系爭都市計畫違反都市計畫法第19條第1項及第2項規定：　　被告都委會未於第一次、第二次公開展覽及再公開展覽期滿 30日內審議系爭都市計畫，已違反都市計畫法第19條第1項公開展覽期滿30日內審議規定，且未於第二次公開展覽及再公開展覽期滿120日內完成審議，亦違反同條第2項所訂審議期間之規定。　㈢系爭都市計畫不符合都市計畫法第45條規定：　　系爭都市計畫之公共設施用地面積需求推估綜理表僅列公園綠地、廣場、體育場所、兒童遊樂場之需求面積為267公頃，遠低於全部計畫面積10%之456.432公頃，且被告僅以備註表示「以計畫區面積扣除機場專用區1,732公頃、自由貿易港區161公頃，計2,667公頃推估」，完全未敘明扣除機場專用區、自由貿易港區之面積進行公設面積核算之理由，已違反都市計畫法第45條規定。被告都委會未就系爭都市計畫是否符合都市計畫法第45條所稱「特殊情形」進行判斷或衡量，顯未盡說明義務，被告辯稱機場專用區及自由貿易港專供飛機、旅客、貨物進出，為限制對象及特殊規定發展之使用，且因設置機場起降跑道，空間使用本身即具有一定空曠性，若仍取其中10%面積於原本已足夠之其他使用分區再分配作為公園等用地，實屬不利於土地有效利用云云，乃被告應訴時代被告都委會進行斟酌或補充之理由，自不可採。四、系爭都市計畫有利益衡量之瑕疵：　㈠有關機場第三跑道選址有計畫衡量怠惰之瑕疵：　　⒈系爭都市計畫將園區綱要計畫列在第二章第二節「重大建設計畫」，而非第二章第一節「上位計畫」，顯見兩者並無上下位階之法拘束效力，況園區綱要計畫須依據實際發展情況，每5年檢討修正，亦見其內容僅具有指導而非拘束系爭都市計畫，被告主張系爭都市計畫不得抵觸園區綱要計畫之內容，顯有架空主管機關權責之嫌，自不足採。系爭都市計畫係以新訂都市計畫方式辦理，依系爭都市計畫所載，關於機場第三跑道選址於園區綱要計畫規劃階段曾擬訂三種配置構想方案，其中A方案第三跑道預定位置與現有桃園機場北跑道以北距離1,295公尺，符合國際規範可獨立運作之條件，考量桃園國際機場未來之計畫發展彈性、發展條件及地理優勢，最終採取方案A為擴建最終方案。然則，園區綱要計畫係以桃園國際機場之成長為規劃目的，以機場發展條例施行細則規範其園區綱要計畫內容，卻同時涉及被告土地利用規劃權限，並不妥適。　⒉桃園國際機場股份有限公司（下稱桃機公司）於辦理國際機場園區開發計畫第三跑道之環境影響評估程序時，即曾於第二階段環境影響評估範疇界定會議提出園區綱要計畫所列之三種開發方案，作為開發之替代方案討論。可知，園區綱要計畫所擇訂之開發方案，尚須經環境影響評估主管機關審查，並非拘束系爭都市計畫之開發方式，被告未衡量整體土地使用是否應採取新訂都市計畫方式規劃系爭都市計畫，全盤依照園區綱要計畫泛稱保留計畫發展彈性作為選擇A方案之規劃依據，並未說明園區綱要計畫之需求，需於園區外採行新訂都市計畫之高強度開發方式規劃，或對於園區所採取之區位選擇、開發方式及手段為利益衡量及充分之說理，計畫審議亦未就涉及第三跑道設置位置所可能造成之糧食安全、拆遷戶數（土地所有人權益影響）、區內意願調查回收率過低等不同利益予以說明考量，即逕自認定採取搬遷人口影響較多之A方案而免除其利益衡量及說理之義務，顯有計畫衡量怠惰與說理不足之違誤。　㈡被告未依法辦理原告之陳情意見：　⒈原告呂邱阿香、呂學宏、呂學信、陳其遠等人所有位於崙仔後聚落之土地及地上物確實不在航空噪音60分貝線以內之地區，且屬既有住宅，與系爭都市計畫所載要避免於航空噪音 60分貝線以上地區新設住宅區，顯有不同，被告未考量增設隔音牆、隔音門窗或窗簾設施等噪音防制措施，逕於被告都委會107年3月27日第919次會議以該區緊鄰機場第三跑道而生有噪音為理由將之納入計畫範圍，不符合公民及人民團體陳情意見類型暨處理原則表（下稱陳情處理原則）關於計畫增加範圍第1點、第2點之情事。　⒉原告劉陳色之土地座落位置，屬於計畫邊緣；且可於區段徵收階段申請原位置保留分配，顯見無土地使用需求，予以剔除不影響整體建設計畫，然被告卻未剔除計畫範圍，顯違反陳情處理原則剔除計畫範圍部分規定。又福海宮具合法寺廟登記依陳情處理原則有關宗教專用區處理原則類型一之規定，係採原地劃設宗教專用區，然被告未舉證福海宮有妨礙飛航安全及未來周邊發展機能之虞，復未依陳情處理原則，讓福海宮原地劃設宗教專用區，對福海宮之財產權與彰顯之文化資產身分造成侵害，顯然違法。　㈢農地變更之影響部分：　⒈系爭都市計畫未適當衡量農業用地變更之影響，有衡量不足之瑕疵：　⑴系爭都市計畫之土地使用計畫所定之農業專用區面積僅保留1 0.29公頃之範圍供農業使用，與使用現況供農業使用面積約 1,819公頃相距甚大，對於糧食生產面積之影響甚鉅，系爭都市計畫未提出具體數據說明對於農地總量及對於糧食生產環境之影響，顯未適當衡量農業用地變更之影響。行政院農業委員會（下稱農委會，即改制後農業部）102年4月8日農企字第1020012275號函（下稱農委會102年4月8日函）內容似未就系爭都市計畫有無影響農業生產環境之完整進行認定，且其說明事項第2點記載農業生產用地為540公頃，與系爭都市計畫記載之目前供農業使用之土地面積為約1,819公頃差距亦達3倍有餘，基礎事實與系爭都市計畫內容顯有出入，系爭都市計畫不得以上開函文即認對於農業用地變更之影響業有適當之衡量。　　　⑵我國農地違規使用之情形普遍，現況供農業使用必然低於使用地編定為農牧用地之面積，然計畫調查之結果反係現況供農業使用高於使用地編定為農牧用地之面積，有於調查、彙整階段衡量不足之衡量瑕疵。且值世界糧食短缺，國家重視糧食自足之時，然未見農委會提出具體數據說明或系爭都市計畫內容就農業用地變更導致之糧食減產數量有任何調查、彙整，難認本件農業用地變更有針對「變更農業用地所欲達成之公益」與「維持農用之糧食安全公益」間為利益衡量，難認其變更具事理正當性，亦有衡量不合比例之瑕疵存在。　⒉系爭都市計畫未能符合因應氣候變遷之規劃，有衡量不足之衡量瑕疵，且有違上位計畫：　　被告未具體說明大規模變更農業使用土地面積一事如何因應氣候變遷所造成之影響，且未有農地面積變化量與洪水變化量之相關數據分析及模擬研究，顯未能符合因應氣候變遷之規劃，容有於調查、彙整階段之衡量不足或未為衡量之瑕疵。再者，系爭都市計畫關於氣候變遷具體調適策略亦付之闕如，各項氣候變遷之調適策略，只是單純反映或保留既有之狀態（河川、埤塘），未見有特別因應氣候變遷做出何種調整。如滯洪需求之評估、各項排水與防洪規劃之推估，並未將氣候變遷之因素納入考量，系爭都市計畫就氣候變遷調適之基礎事實調查，以及後續所作成之調適策略，係建立在事實調查不足之基礎，顯有利益衡量不足之瑕疵，並致生違反桃園市國土計畫、環境基本法及國家氣候變遷調適政策綱領等上位計畫之恣意。　㈣滯洪設施規劃部分：　⒈關於滯洪需求及滯洪設施容量之調查推估，有衡量瑕疵：　⑴系爭都市計畫書之表4-17為評估防洪設施是否足供滯洪需求之重要參考依據，但其中滯洪體積、埤塘滯洪量等兩欄位數據顯與「桃園航空城水域環境活化再生計畫先期規劃及需求研擬計畫」（下稱水域需求研擬計畫）所載資訊顯有落差；綠地滯洪量、LID雨水貯留及相關保留量之資料來源也未見於水域需求研擬計畫中；二計畫對各集水分區是否足供滯洪需求亦有不同之評估結果，則表4-17之數據資料來源不明，其資訊正確性即有疑義，顯有於調查、彙整階段衡量不足之瑕疵，足證系爭都市計畫有關排水與滯洪之規劃，係基於錯誤之事實或推估所作成，而有重大瑕疵。　①埤塘滯洪量數值不符：系爭都市計畫稱計畫範圍內之埤塘總共可滯洪116.79萬立方公尺，但水域需求研擬計畫卻稱僅可滯洪59.23萬立方公尺，二者數據差異甚鉅。則系爭都市計畫所載資訊究竟從何而來？二者差異原因為何？是否有過度高估埤塘滯洪能力？皆未明確敘明理由，顯有疑義。　②滯洪設施能否妥善因應極端降雨之推估結果不同：系爭都市計畫書之表4-17雖宣稱「南崁1區」「南崁2區」「南崁4區」「埔心溪區」「新街溪區」之滯洪設施均足供滯洪需求，但水域需求研擬計畫表6.3.2，卻指上開各集水分區僅有「老街溪區」足供滯洪需求，其餘區域之滯洪設施均有不足。則系爭都市計畫之滯洪設施，能否妥善因應極端降雨？二者似有不同之推估結果，而有疑義。　③滯洪體積之數據不同：系爭都市計畫有關開發後所需「滯洪體積」載明為113.61萬立方公尺，而水域需求研擬計畫則為 116.81萬立方公尺，二者數據並不相同。系爭都市計畫一方面高估既有埤塘之滯洪能力，另一方面又低估開發後所需滯洪體積，並以來源不明之數據，稱系爭都市計畫多數集水分區之滯洪設施已足供滯洪需求，推算是否正確，即有可疑。　④綠地滯洪量及LID雨水貯留及相關保留量數據來源不明：水域需求研擬計畫全文，完全未見系爭都市計畫書之表4-16、表 4-17中所提及之「綠地滯洪量」及「LID雨水貯留及相關保留量」數據。惟資料來源，卻又載明數據是出自於水域需求研擬計畫，則該等資料是從何而來？評估之過程為何？　⑵對照系爭都市計畫書之表4-15至表4-17可知，用以滯洪之主要規劃，係現況埤塘滯洪量（116.79萬立方公尺）、綠地滯洪量（25.21萬）及LID雨水貯留及相關保留量（5.55萬），其中綠地滯洪量亦為利用計畫區各集水區內現有綠地而為計算，是可知系爭都市計畫利用現況埤塘滯洪量及綠地滯洪量，已佔總滯洪規劃高達約96%，表4-17並依此滯洪量之規劃，檢討得出除南崁3區及新街溪區外，其他各區均足供滯洪需求，此結論與「新訂桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫案」政策評估說明書（下稱評估說明書）套繪24小時延時降雨之淹水結果已有扞格。再者，因系爭都市計畫區河川周邊係屬淹水潛勢區，現況埤塘及綠地滯洪量於單日強降雨 200mm以上時，即會如評估說明書所示產生淹水，繼續以現況埤塘充作滯洪設施，已不敷滯洪需求，遑論因應開發期總尖峰流量354.94萬立方公尺之滯洪需求，顯見系爭都市計畫關於滯洪體積之調查，未將評估說明書所為氣候變遷衝擊評估之資料及結果納入計畫書並妥適為衡量，而有滯洪需求體積調查、衡量不足之瑕疵存在。　⑶系爭計畫書圖4-8編號3、4、6、8、9、10、11、13號埤塘，所刪除的埤塘則為乙證33編號3、4號埤塘。然而，被告對於上開埤塘增減事項，雖於計畫書中宣稱資料來源是依照水域需求研擬計畫，卻又於答辯狀自承二者列入計算之埤塘不同，反足證被告就滯洪需求之評估根本不是依據103年水域需求研擬計畫之評估所為，可知其計畫書記載顯有錯誤。又相關埤塘增減事宜，由於是影響系爭計畫範圍之滯洪體積能否因應氣候變遷之重要依據，然被告就此卻未於系爭計畫歷次審議會議中確認哪些埤塘納入或不納入滯洪設施，更顯有計畫基於不完整資訊所作成之瑕疵。再者，圖4-8之編號3滲眉埤於系爭計畫發布前已列為桃園捷運綠線北機廠建築用地，埤塘已遭填平並開始興建捷運機廠使用，及編號4拔子林埤依google空拍圖顯示正在施工及填平狀態，但系爭計畫書卻仍列為計畫區之滯洪設施，納入埤塘滯洪量體之計算中，顯見系爭計畫已有調查錯誤，且基於錯誤事實基礎作成之謬誤，而有衡量不足之瑕疵。　　⒉就逕流量之推估有未將氣候變遷調適納入利益衡量之違誤：　　系爭都市計畫不論在哪個分區或開發階段，均是將降雨強度固定設為每小時63.93公厘來推算尖峰流量，以現況降雨強度來評估20年後之降雨強度並據以作為尖峰流量的推估基礎，顯然沒有將降雨強度未來將增加之氣候變遷情境納入逕流量推估之考量，均以相同之現況或歷史數據，依現有數據對未來可能發生之情形進行降雨強度之推估，明顯低估開發後所需滯洪體積。系爭都市計畫及水域需求研擬計畫甚至完全未計算降雨強度時所擇定之降雨延時基準，未敘明其係以何「雨量測站」作為資料基礎來源，則在開發後將有大量農地轉為產業用地、住宅或機場跑道，以及氣候變遷所導致短延時暴雨等多重因素，顯然未妥善評估相關氣候變遷及開發情境。至系爭都市計畫第三章實質發展環境之氣候部分雖載明降雨季與非降雨季近十年來之差距改變已從258公厘增加至7 52公厘，並已調查桃園市歷年極端災害之災損，然上開記載僅是單純記述現況，非謂已有具體將氣候變遷調適納入實際防洪規劃之評估考量。尤其，系爭都市計畫評估之強降雨不僅明顯少於歷史尖峰值，更未對未來極端氣候衍生之強降雨為任何評估，已有應衡量而未衡量之瑕疵。況查，依評估說明書套繪降雨延時24小時600公厘之結果，顯示系爭都市計畫區已呈現嚴重淹水之情形，現有滯洪設施是否足敷因應等攸關氣候調適與都市防災之重要事項，未見任何評估或衡量，其所設定最大時降雨，更少於歷史尖峰值，而非立於對未來極端氣候型態之評估基礎。系爭都市計畫關於逕流量之推估，有未將氣候變遷調適策略納入利益衡量之瑕疵。　㈤產業人口推估部分：　⒈關於就業人口之估算，有調查及評價錯估之利益衡量瑕疵：　　系爭都市計畫書之表4-4及表4-5所載130年依低成長推估所計算之及業人口及產業人口，然上開數據係以Michel van Wijk 所著「Airports as Cityports in the City-region，Urba n and Regional Research centre Utrecht, Facultyof Ge osciences, Utrecht University」（下稱系爭文獻）一文所載，國際機場每百萬客運人次可創造（直接與間接合計）共2,000個工作機會為據，被告前於102年7月擬定桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫書誤植每百萬客運量人次可創造2,950個及業機會，並用以推估產業人口及計畫人口為12. 31至18.46萬人，其以錯誤資料為計算基礎所計算之產業專用區9.93萬人就業機會顯屬高估，無從以此推估產業專用區之需用面積。再者，依系爭文獻之各大國際機場彙整表，內容完全未提及「就業機會共計約2,600~3,200個」，且表格所援引資料不乏西元1994年之數據，迄今已20年有餘，系爭都市計畫如何取得數據，數據能否如實反映現行環境，均屬有疑。再者，國際機場彙整表直接就業機會所派生出間接就業機會超過2倍者，僅有鳳凰城、慕尼黑及米蘭等3個國際機場而已，其他彙整表所列10個國際機場，其直接就業機會所衍生間接就業機會根本不足2倍甚或不到1倍，則系爭都市計畫以2至2 .5倍之高倍數進行間接就業計畫之推算，根據為何？完全未見說明，顯有未為調查或調查不足之違誤。系爭都市計畫就桃園國際機場創造多少直接、間接就業人口，說理自我矛盾，並混用多個不同之評估基準，不當創造出過分低估直接就業人口及過度膨脹間接就業人口之評估結果，已構成都市計畫評價錯估之利益衡量瑕疵。　⒉關於國家重點發展產業新增人口推估有衡量瑕疵：　　系爭都市計畫除表4-4已推估之產業人口外，將國家重點發展產業新增就業機會衍生產業人口，其中15,842人額外計入產業人口數字，得出系爭計畫書表4-5產業人口推估表，其計算式是依經濟部關於國家重點發展產業之規劃，預計全國總計將新增18.4萬個就業機會，再就桃園市就業人口占全國就業人口之平均比重概念（約8.61%）而計算得出，系爭都市計畫將全市因國家重點發展產業新增就業機會全數計入系爭都市計畫之產業人口，未調查衡量桃園市或鄰近地區其他開發計畫有關產業發展內容及其吸納效應，有未為調查或調查不完足之違誤，顯然有衡量錯估之瑕疵。　㈥產業專用區需求推估：　⒈間接及業人口與重點發展產業新增人口有重複推估之瑕疵：　　系爭都市計畫關於直接就業機會及間接就業機會，分別係如何對應所預計引進之核心或非核心產業？倘直接就業機會指核心產業之就業，即已包含國家重點產業在內，系爭都市計畫未說明二者究竟有何不同。況且，依系爭文獻統計表4.5 之13個國際機場之總就業機會，包含直接就業機會及間接就業機會，而所謂間接就業機會，係指由直接就業機會所產生非直接、衍生及促生之就業機會。從而系爭都市計畫書之表 4-4稱依該文獻推估直接及間接就業機會並加總得出「總及業人數」，即已包含由直接就業機會所衍生所有間接就業機會在內，惟其竟又於總及業人數外，於表4-5額外加計國家重點發展產業新增就業機會衍生產業人口，顯屬重複計算，推估產業人口顯有過度膨脹之違誤。　⒉產業專用區及業人口規模顯然過度高估：　　依系爭文獻所謂間接就業人口之定義，係指由直接就業人口所衍生之就業機會而言，亦即間接就業人口並非僅在產業專用區內工作，亦有可能在自由貿易港區或商業區工作，以提供整體機場產業網絡所需之各項服務。是以系爭都市計畫所稱產業專用區及業人口，並不必然全數於產業專用區內工作，被告即有高估該區及業人口之謬誤。又依系爭都市計畫之產業專用區計算方式，並非單純指產業專用區所需，故系爭都市計畫將所有間接就業人口均算入產業專用區需地面積，顯然已過度膨脹專用區之就業機會。倘依系爭都市計畫之計算方式，認定產業需求面積為500至600公頃之間，則系爭都市計畫於自由貿易港區、商業區、產業專用區，合計規劃高達843.27公頃之產業發展地帶，顯然不合乎系爭都市計畫區域所需，而有計畫評價錯估之謬誤。　⒊系爭都市計畫僅擷取特定兩行業之需用面積用以推估產業專用區之全部面積，其推估結果顯有重大違誤：　　系爭都市計畫第四章第二節產業發展定位，內容僅泛稱桃園航空城之關聯產業及引進產業類別，未提出具體數據說明劃設429.21公頃產業專用區之必要，及其中各產業專用區之面積如何計算，遑論未論及第一、二之一種產業專用區仍位於現有沙崙油庫使用之安全性評估，未具體論述產業專用區之需求數據，無從證明其規劃之正當性及必要性。系爭都市計畫所訂第一、二、二之一、三及四種產業專用區之核心業務、次核心業務或支援性產業種類繁多，僅以其中機械設備製造業及倉儲業之所需面積，推估全部產業專用區之劃設面積，未慮及製造業或運輸及倉儲業等大業別項下，尚包含諸多與系爭都市計畫相關之產業類別，且其劃設之產業專用區主要引進機場之衍生產業類別，有相當多計畫所欲引進產業專用區之核心發展產業，屬於人均所需樓地板面積相對較小之服務性產業，被告未予評估衡量，也未敘明其不予採納其他行業別資料之理由，計算結果自有重大違誤。被告亦未衡量倉儲業已於自由貿易港區有所設置，亦不討論倉儲業之產業專用區之就業人口占比為何，即草率將二產業之人均樓地板面積平均，推估顯有過度恣意之嫌。綜上，被告未納入其他人均所需樓地板面積較低之第三級服務業，又未實質評估倉儲業在產業專用區之人口占比為何，即直接推斷人均樓地板面積為120至140平方公尺，顯有衡量欠缺之瑕疵。　⒋產業專用區平均容積率推估有利益衡量瑕疵：　　被告逕以四種類別產業專用區之容積率直接平均，並取整數 240%作為計算基礎，顯然未考量各不同類型之產業專用區面積不一，必須透過加權平均之方式才能計算平均容積率。系爭都市計畫一律以容積率為240%計算產業專用區之所需面積，數字來源顯屬有誤，且未針對各產業專用區分別計算，考量個別差異，亦有衡量錯估之謬誤。倘若比較240%與269.83%之容積率，二者換算所得產業專用區總樓地板面積相差達128.03 公頃，已構成明顯之利益衡量瑕疵。　㈦住宅區需求面積推估：　⒈系爭都市計畫以錯誤之人均所需樓地板面積為基礎，推估住宅用地需求，有計畫衡量瑕疵：　　系爭都市計畫以桃園國際機場及業人口加計國家重點發展產業新增就業機會衍生產業人口，推估產業人口為13.89萬人，顯有違誤，據此作為推估居住人口18.31萬人之基礎，自屬有誤。又依被告營建署110年住宅資訊統計彙報所列住宅居住水準年報表，其中桃園市平均每人居住面積換算為50.5 8平方公尺，系爭都市計畫以每人平均70平方公尺計算所需住宅區樓地板面積，與營建署住宅資訊統計彙報資料有極大差異。如以系爭都市計畫人口為18.31萬人為計，二者差距達346.79公頃，益見計畫衡量之基準顯有謬誤。　⒉未衡量商業區及毗鄰都市計畫住宅區亦可供住宅使用，具有衡量瑕疵：　　依系爭都市計畫之土地使用計畫面積表可知，除住宅區371.6 1公頃外，尚有商業區305.07公頃可作為住宅使用，被告忽略商業區可容納之居住人口，逕以居住人口18萬人推估所需住宅區面積，已有違誤，況依監察院103年內調79號調查報告之推估結果，認為可容納人口數約為25.4萬人，業已超過計畫人口。又系爭都市計畫推估住宅用地需求，不含系爭都市計畫規定之獎勵容積以及附近計畫人口未達80%以上之大園、大園（菓林地區）、航空貨運園區（大園南港地區）特定區計畫、高速鐵路桃園車站特定區、蘆竹（大竹地區）等都市計畫住宅區434.88公頃、商業區75.22公頃可提供之居住人口在內，更遑論系爭都市計畫之第二、三、四類之產業專用區所包含之旅館業、一般觀光旅館、國際觀光旅館、員工宿舍所可提供之居住人口，車站專用區亦可作為多戶住宅、旅館使用。系爭都市計畫規劃之商業區，既可作為住宅使用，且因住宅區面積顯屬高估且未評估空閒住宅率、低度用電使用住宅比率、待售住宅數等重要資料，足證系爭都市計畫規劃371.61公頃之住宅區，顯無必要性，不得逕自徵收系爭都市計畫範圍內之土地作為住宅區使用。　㈧商業區需求推估：　系爭都市計畫總人口為18.31萬，對應之商業區面積不得超過103.5公頃，惟系爭都市計畫目前規劃商業區高達305.07 公頃，如何期待於系爭都市計畫發布3至5年之定期通盤檢討時，能將商業區之規模降低至103.5公頃以符合計畫法規？是被告仍應遵守都市計畫定期通盤檢討相關規定調整，否則即構成計畫違反上位法規之情形。又被告雖引都市計畫定期通盤檢討實施辦法（下稱通盤檢討實施辦法）第31條第1項第2款規定，稱系爭都市計畫可規劃之商業區面積最大可達6 62公頃。然系爭都市計畫規劃305.07公頃之商業區，已大於通盤檢討實施辦法第31條第1項第1款計算總計畫人口為18.3 1萬人時，商業區總面積不得大於103.5公頃之規定，被告未附具理由敘明商業區推估依據，亦未論及如何估算機場園區、附近地區第一期計畫為何各有高達195.42公頃、110.86公頃商業區之需求。該條項並未設有第1款或第2款規定可選擇其一之規定，應認都市計畫商業區之劃設，仍應「同時符合」該二款規定始為適法，自不得以第2款事由排除第1款之適用，其理甚明。　㈨安置計畫之規劃：　⒈拆遷戶安置計畫有衡量怠惰之瑕疵：　　系爭都市計畫規劃用於拆遷戶安置之第二種及第五種住宅區共68.57公頃，然被告未調查受拆遷戶數及其他居住遷徙自由受影響之承租戶，致無從評估安置計畫所需土地使用面積，無法判斷設置面積是否足供達成妥善安置之目標。再者，被告不僅未調查將受系爭都市計畫影響之人民居住權，亦未調查、評價安置需求所涉公益之重要性，難認被告於核定系爭都市計畫時已調查、權衡受計畫影響之各方利益，使各種公益、私益均受到妥適之考量，而有衡量怠惰之違法。縱系爭都市計畫曾就安置需求進行推估，惟安置措施選項，未扣除所有權人未受財產權剝奪、所有權人受徵收但仍得居住於原址、所有權人僅單純領取補償等無庸安置情形，此基礎資訊之錯誤將導致安置需求之錯誤推估，亦使安置目標之公益受到錯誤評價，造成衡量錯估。綜上，系爭都市計畫關於安置計畫之利益衡量，因未充分調查拆遷戶之安置需求致無從衡量所需土地使用面積，即有衡量怠惰；安置措施未排除無庸安置情形，有未正確評估安置需求之衡量錯估，以及未盡公、私益調和之說理義務，而有衡量怠惰之情形。　⒉關於農民工作權之安置利益，有衡量怠惰之違法：　　系爭都市計畫僅調查農耕用地所有權人之安置意願，卻未調查農業實際從業人員，其未將農業實際從業人員之工作權及私益納入調查，難認被告於核定系爭都市計畫時已充分調查、衡量受計畫影響之利益，而有衡量怠惰之違法。另系爭都市計畫僅規劃10.29公頃之安置面積，無法滿足49.29公頃之農業專用區土地使用需求，且農業專用區選擇太少或與住宅區距離過遠等因素嚴重影響農民耕作意願，造成妥善安置、農民權益保障之目標遭到稀釋，均將農民工作權之安置利益評價為劣後於其他公益。系爭都市計畫未曾將農民工作權之安置利益受到何等評價，及此利益與其他公益進行調和後，農業專用區面積仍不敷安置需求之理由載明於計畫中，顯未盡計畫衡量之說理義務，自有衡量怠惰之違法。五、聲明：請求宣告系爭都市計畫無效。肆、被告之答辯及聲明：一、當事人適格及權利保護必要部分：　㈠原告陳建忠、蔡美齡、王亭、王昱及簡麗秋不具當事人適格：　⒈原告陳建忠係受福海宮管理委員會之委任而居住於寺廟內管理寺廟事務，其居住權源係源自福海宮管理委員會與其住持間之委任關係，亦即本於原土地及建築物所有權人之利益或其土地可利用性而來，並非都市計畫法所保護之利益。再者，福海宮之土地及建築物所有權人於系爭都市計畫公告前，已同意將寺廟遷移至系爭都市計畫劃設之宗教專用區，亦即認同系爭都市計畫對其原土地及建築物使用用途之變更，原告陳建忠之居住權因福海宮同意遷移而終止，其已無居住權源。又系爭民事判決命原告陳建忠應將福海宮所在之房屋全部騰空遷讓返還福海宮，從判決理由可知，原告陳建忠未能繼續居住於福海宮係因其自行承諾會於110年1月17日遷出，而福海宮同意配合搬遷，並非因系爭都市計畫公告實施致其居住權益受影響。故原告陳建忠並無權利或法律上利益遭受侵害，其不具備當事人適格。　⒉原告蔡美齡居住之東隆凱悅社區維持第一種住宅區而原地保留未予區段徵收遷移，並留設住宅區之必要進入道路，係被告都委會第832次會議決議採納社區住戶陳情原址保留不納入區段徵收範圍意見之結果。況其並非計畫範圍內之土地或建物所有權人，系爭都市計畫亦未徵收其居住地或變更其土地編定，且其居住於巷弄社區內，非大型運輸車輛通行經過之地點，對其居住環境並無影響，縱使因此有生活機能之不利影響，亦係社區所在地理位置原本具有之特性及機能，非系爭都市計畫所致，充其量僅是影響其於都市計畫實施後所生之反射利益或事實上利害關係。再者，由社區住戶同意維持第一種住宅區而不納入區段徵收範圍，可知飛機起降所生噪音並未對其生活造成重大難以忍受之侵害。是以原告蔡美齡並無因系爭都市計畫而致其權利或法律上利益損害，並不具備原告當事人適格。　⒊原告王亭、王昱所有之土地及建物，及原告簡麗秋之工作地雖位於第二期計畫範圍內，然第二期計畫目前尚未公告實施，即使達成啟動條件，仍需視桃園市政府是否有繼續開發意願，並非達成啟動條件即當然公告實施，最終是否納入區段徵收之開發範圍並核定徵收計畫書，尚難預見。而第二期計畫範圍目前仍維持原有土地使用分區管制或原有都市計畫之實施，屬非都市土地使用或大園（菓林地區）都市計畫與南崁地區都市計畫部分農業區，故原告王亭、王昱並無因計畫之發布實施而受有剝奪土地及建物所有權。至原告簡麗秋從事保母托育工作，縱使工作地之土地及建物嗣後因第二期計畫啟動而被徵收及遷移，僅是工作地點之變更，並未使其工作權受剝奪或限制，難認因此造成工作權之重大影響，縱認對工作權造成影響，充其量僅是影響其於都市計畫實施後所生之反射利益或事實上利害關係，故原告王亭、王昱及簡麗秋均不具有本件訴訟原告當事人適格。　　㈡原告呂邱阿香、呂學宏、呂學信、陳其遠、吳明哲、徐石福、蘇寶美、𡖖莉麗、劉陳色等人，並無提起本案之訴訟利益：　　被告對於原告呂邱阿香、呂學宏、呂學信、陳其遠、吳明哲、徐石福、蘇寶美、𡖖莉麗、劉陳色等人所有土地核准徵收處分，業經本院110年訴字第860號判決撤銷，因被告並未提起上訴而告確定，因此，原告呂邱阿香等人之土地及建築物所有權並未受有徵收處分，系爭都市計畫擬定以區段徵收為開發方式，並無侵害其土地所有權，渠等並無爭執系爭都市計畫採區段徵收為開發方式之訴訟利益。二、計畫正當性與必要性部分：　㈠系爭都市計畫並無違反比例原則及公平負擔原則：　　系爭都市計畫書所載「區段徵收為財務自償事業，……整體計畫面積須預留充足之配餘地，以供政府標售或多元開發，償還開發成本」等語，係闡明依平均地權條例第54條第1項後段、第2項及同條例施行細則第70條、第79條之1、第80條等規定，開發成本及費用應以出售區段徵收土地之地價收入抵付之意旨，並無違反公平負擔原則。又系爭都市計畫採行區段徵收，財務風險由政府自行負擔，開發經費由民航事業作業基金及平均地權基金先行支應及負擔貸款。另被徵收人原有屬農業區土地，如選擇抵價地領回，則是以開發後住宅區或商業區為原則，且區段徵收範圍內之公共建設，亦可由被徵收人使用，共享區域繁榮、優質居住生活發展空間、土地價值增益等開發利益，被告並無將第三跑道機場擴建用地、自由貿易港專用區、車站專用區等屬不特定多數人為受益者之公共建設成本，轉嫁區段徵收內之被徵收人承擔，符合正當法定程序，且補償計畫已充分補償被徵收土地所有權人之特別犧牲時，原則上即應予尊重而認其為適法，故具有正當性及必要性，並無違反比例原則及公平負擔原則。　㈡系爭都市計畫將妥善安置、適居環境納為計畫目標，為合理必要，具有正當性：　⒈系爭都市計畫敘明於拆遷階段有暫時性之安置措施外，另須依土徵條例及相關補償規定訂定安置措施，此應於區段徵收計畫中訂定之，安置措施選項應依據不同使用分區，分別就拆遷戶安置、工廠安置、學校安置等規劃不同安置措施。故系爭都市計畫之計畫目標㈥載以「尊重在地人文，妥善安置市區環境」，本屬採取區段徵收制度所應有之配套措施，符合區段徵收實施辦法第5條及第17條規定，且應於都市計畫中妥為規劃，避免錯亂安置影響都市發展及計畫實施，反而損及所有權人居住權益。是系爭都市計畫將妥善安置、適居環境納為計畫目標，為合理必要，且具有正當性。　⒉系爭都市計畫屬新訂都市計畫，需用土地人須提出區段徵收評估報告書供都市計畫審議之參考，計畫書關於區段徵收公益性與必要性，就以區段徵收為土地取得方式無可替代，並敘明：「鑒於區段徵收方式較可維護地主權益、為減少用地取得衝擊……就土地所有權人而言，可自行選擇領取現金或抵價地，其權益不因徵收而消失」等語，即經評估後認為區段徵收有其必要性。而園區綱要計畫亦已比較採行一般徵收與區段徵收對於機場園區開發之優缺，認為應循區段徵收方式辦理，系爭都市計畫依此指導原則為規劃，並無牴觸。　⒊系爭都市計畫範圍內大部分屬於非都市土地，亦非畸零細碎不整之土地，其範圍相當大，整體開發費用高，若由重劃土地所有權人共同負擔開發成本費用，財務風險過大，無論法令依據及環境客觀條件，均非合於市地重劃之要件。另需用土地人於評估報告書中調查土地所有權人參與區段徵收意願，就特定區計畫範圍內，非常願意及願意者約79.72%，持有土地面積佔私有土地總面積約67.95%；而附近地區計畫範圍內，有多達73%土地所有權人願意參加本案區段徵收，足見土地所有權人對於採區段徵收方式之意願極高，難認區段徵收為對所有權人權益侵害較採一般徵收方式為大之手段。三、系爭都市計畫符合上位規範：　㈠系爭都市計畫並無違反都市計畫法第15條第1項規定：　　系爭都市計畫之土地使用計畫內，已配合計畫區生活污水處理所需，劃設2處污水處理廠用地，面積9.79公頃。再者，系爭都市計畫於審議期間依法檢送用水計畫經經濟部水利署 102年5月20日經水源字第10215065650號函審查同意，故用水及污水相關需求，皆已納入計畫載明。又計畫書之財務計畫，關於園區建設計畫及地區建設計畫（第一期）之徵收開發成本估算表部分（即表8-9、表8-10）皆載明公共設施費用，包含代辦管線工程等費用，於後續辦理區段徵收開發作業時，一併將相關主要上下水道系統納入，因此，被告並非未於計畫書表明主要上下水道系統事項。況系爭都市計畫縱使未將主要上下水道系統事項列入，亦屬得依機場發展條例第10條第2項簡化應表明事項內容之結果，本即不受都市計畫法第15條之限制，於法無違。　㈡系爭都市計畫並無違反都市計畫法第19條規定：　　都市計畫法第19條第1項並無「應於公開展覽期滿30日內審議」之明文，故系爭都市計畫自無違反上開規定。至都市計畫法臺灣省施行細則第5條規定「公開展覽期滿30日內審議」，係指縣市政府擬定之都市計畫，但系爭都市計畫之擬定機關並非縣市政府，故無上開規定適用。又系爭都市計畫案件規模龐大，影響層面廣泛，計畫內容爭議性高，審議過程因應陳情意見而增辦聽證程序，併隨修補正文件資料或修正都市計畫書圖，自有延長必要，且審議時程亦應扣除修補正相關文件資料或書圖、增辦聽證程序之日數。縱有逾期，亦是為廣納民意並以充裕時間妥適謹慎處理及衡量各方利益，對計畫範圍內之人民或爭執計畫適法性之原告而言，並無不利益，尚難以未遵守都市計畫法第19條第2項有關審議期限之訓示規定，而認為構成計畫無效之法律效果。　㈢系爭都市計畫符合都市計畫法第45條規定之特殊情形要件：　　依系爭都市計畫土地使用分區管制要點（下稱土管要點）第 8點及第9點規定，機場專用區及自由貿易港專供飛機、旅客、貨物進出，而為限制對象及特殊規定發展之使用，且因設置機場起降跑道，兩旁亦應維持淨空，空間使用本身即具有一定空曠性，原本即無人潮長時間聚集，若仍取其中10%面積於原本已足夠之其他使用分區再分配作為公園等用地，實屬過當而不利於土地有效利用。系爭都市計畫檢討公園、體育場所、綠地、廣場及兒童遊樂場等開放性公共設施面積需求時，將符合公共空間開放需求特性之機場專用區及自由貿易港區面積自計畫總面積4,564.26公頃中扣除，採2,723.20 公頃之10%計算開放性公共設施之需求面積，符合都市計畫法第45條規定之特殊情形要件，並無裁量瑕疵。四、系爭都市計畫無利益衡量之瑕疵：　㈠系爭都市計畫採新訂都市計畫方式，機場園區第三跑道區位選擇，未牴觸園區綱要計畫等上位計畫，無裁量怠惰：　⒈園區綱要計畫為上位計畫，對於園區發展用地範圍及土地使用配置，具有指導園區特定區計畫訂定之功能。而園區綱要計畫提出三種不同跑道設計方案，最終採取A方案，此為交通部基於其為航空及機場發展條例之主管機關所提出之評估規劃，基此揭示園區發展用地範圍及土地利用配置以供訂定園區特定區計畫所遵循，而系爭都市計畫以園區綱要計畫所提出之A方案及其土地使用配置加以細部規劃，與其指導方向並無牴觸。　⒉園區綱要計畫評估第三跑道區位選擇之方案後，為因應發展目標運量需求，在跑道容量上保留餘裕，確保未來計畫發展彈性，建議採用方案A。而系爭都市計畫審酌各方案對於都市發展之影響程度及效益，認為園區綱要計畫所採方案A符合都市計畫發展之方向，且於計畫書詳細說明計畫範圍內各項資料蒐集、推估，空間規劃支援系統，及土地使用、分配等各項利益衡量，而將利益衡量結果形諸計畫內容。有關計畫範圍及其區位選擇、取捨，經由舉辦公開展覽、聽取人民陳情意見，並衡量各項陳述意見後而為綜合規劃，此從各次都委會會議紀錄及其所附陳情意見綜理表（含處理意見）可知。故被告已就土地利用為各項利益衡量，並將結果形諸計畫內容，自無計畫衡量怠惰或未為說理之違誤。　㈡被告作成系爭都市計畫時，並無違反陳情處理原則之情事：　⒈崙仔後聚落增加納為計畫範圍，係衡量全區土地所有權人多數表明同意納入區段徵收，並考量其區位緊鄰機場第三跑道位置，應屬第一級航空噪音管制區範圍，未來飛機起降產生之噪音影響甚鉅不適居住及跑道興建工程墊高高程，導致該區可能淹水，將產生對周邊環境脆弱度提高之虞，且該聚落部分地區已納入計畫範圍，社區之生活機能不完整等環境外部性問題，如不予納入計畫範圍將無法完整保留原有功能，將影響民眾居住品質，依個案檢討一併納入，並無違反陳情處理原則計畫範圍增加部分第2點規定。　⒉原告劉陳色之土地雖坐落於計畫邊緣，因其仍位在計畫範圍東側以縣道108線（海山路）交通用地邊界之界線內，基於以人為界線之原則，若予剔除將影響整體建設計畫之完整性，因此並未個案予以剔除，但將其劃為第三住宅區而可個案申請原位置保留，且其亦已獲准原位置保留之申請，故未予剔除並未損及原告劉陳色之權益。　⒊被告都委會原已同意福海宮保留其主體及周邊使用空間為宗教專用區，即原地劃設宗教專用區。因被告未同意福海宮擴大周邊留設之公共設施範圍之陳情意見，因而，福海宮改提出將寺廟原劃設宗教專用區0.55公頃調整位置，即遷移至公園用地（公8）南側靠商業區處劃設宗教專用區面積0.69公頃，後續區段徵收作業由福海宮所申領抵價地之權利價值辦理分配之方案。嗣經被告都委會109年12月8日第982次會議決議，係基於衡量增進機場營運效能與飛航安全政策，並保留福海宮無形文化資產活動場域之考量，於徵得福海宮意願之下，同意其所提出之搬遷方案，並未違反陳情處理原則，亦未對福海宮之財產權及文化資產身分造成違法侵害。　㈢農地變更之影響：　⒈已適當衡量農業用地變更之影響：　⑴被告依農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點及非都市土地申請新訂或擴大都市計畫作業要點第6點規定，提出系爭都市計畫之農地變更使用說明書，敘明相關數據與影響說明，特定區內農業用地變更使用並不影響農業生產環境之完整，經農委會102年4月8日函原則同意，顯見系爭都市計畫變更農業用地部分確有適當衡量農業用地變更之影響。至土地使用現況面積表內載明現況農業使用為1,819公頃，係依農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第4條規定，將得作農作、森林、養殖、畜牧、保育及休耕廢耕等土地列入總計面積，而農委會102年4月8日函說明二㈡所載，計畫區內從事農業生產用地尚有540公頃，係指計畫區內實際生產農地面積，並未列入休耕農地、廢耕及雜林地，二者分別依據不同標準為計算，並無基礎事實不同之違誤。另農委會於105年5月1日「桃園航空城計畫機場園區特定區特定農業區農牧用地納入徵收必要性聽證會議」總結發言表示，目前全國農地總量符合需求總量之目標值，尚維持在糧食安全範疇內，而桃園航空城計畫區尚非桃園市主要農業生產區域，且農地變更釋出造成糧食減少部分，由桃園市政府於計畫區外其他區域加強推動休耕地活化及農業生產加以補足；另外，配合農業專區之規劃、農業科技引用以及農業政策改變，亦能提高農業生產量，故系爭都市計畫變更農業用地尚無影響糧食安全之疑慮。　⑵交通部於機場園區範圍規劃農業專用區，提供安置需求，然土地區段徵收公告期間無人提出配售申請；桃園市政府於10 5年間辦理土地所有權人參與區段徵收及繼續耕作意願調查及本案106年桃園航空城計畫附近地區（第一期）區段徵收及農業耕作調查結果，多數土地所有權人表示無繼續耕作意願，而整體都市計畫規劃及農水路灌排設置區位劃設之農業專用區，於109年11月間區段徵收公告期間，亦無農耕需求對象提出申請配售，故實際並無面積不敷安置需求之情形，非可據此論斷系爭都市計畫有造成農民權益保障目標被稀釋之結果。因此，系爭都市計畫規劃10.29公頃之農業專用區，無損害計畫範圍內之農民權益，且係審酌實際需求而為規劃，以使土地資源達有效利用，並無評價劣後於其他公益之情形。綜上，系爭都市計畫確已適當衡量農業用地變更之影響，並已提出具體數據說明對於農地總量及對於糧食生產環境之影響，就農業用地變更所帶來之公益與維持農用所保護之公益進行衡量。　⒉農地策略確有將氣候變遷納入評估考量，並無衡量不足：　⑴系爭都市計畫第六章課題與對策內之都市防災，其中課題一內提及為因應全球極端氣候之趨勢，新興城市應透過土地使用規劃達到氣候變遷之調適策略，由是可知，系爭都市計畫係遵循國家氣候變遷調適政策綱領，研擬調適策略降低開發對環境之衝擊，具體方法即為透過土地使用分區及公共設施用地之規劃，提出減少逕流量及增加保水之調適措施。依據 109年5月28日桃園航空城機場園區特定區土地區段徵收計畫書可知桃園航空城計畫之農地情況非屬優良農地，自與國家氣候變遷調適政策綱領所稱之情形並不相符。可知，系爭都市計畫關於氣候變遷具體調適步驟及策略，已符合因應氣候變遷之規劃，並無調查彙整階段衡量不足之衡量瑕疵。　⑵系爭都市計畫於第三章實質發展環境第一節氣候部分、第八節都市防災就歷史災害概述部分，均已綜整桃園市105至108 年間受到颱風豪雨災害造成之災損、積淹水以及90年至104 年間乾旱或強降雨導致缺水等歷史災害資料。又系爭都市計畫之排水及滯洪設施規劃，依據桃園市政府水務局（下稱水務局）103年之水域需求研擬計畫內容計算滯洪總需求量為1 29.72萬立方公尺。而系爭都市計畫區內17口埤塘，可提供1 16.79萬立方公尺滯洪量體，綠地可提供25.21萬立方公尺之滯洪量體，至於南崁3區及新街溪二集水區滯洪供給量不足部分，則參採評估說明書結論利用現行公園，學校、公設地、河川綠帶等藍綠帶網絡等打造並納入滯洪設施，以解決分區滯洪供給量不均勻問題，符合滯洪要求，並因應氣候變遷所造成之極端降雨變化。再者，系爭都市計畫於辦理評估說明書，分別就颱洪災害、水資源以及海平面上升等氣候變遷衝擊，彙整系爭都市計畫區範圍內歷史災害事件整理。且系爭都市計畫於評估說明書套繪計畫區降雨延時24小時至600 公厘之淹水情形，足以涵蓋現在及未來極端降雨變化，顯示系爭都市計畫確有將現在及未來之氣候變遷情境下極端降雨變化納入評估，並進行模擬、推測如何因應氣候變遷所造成之極端降雨變化。綜上，系爭都市計畫確有將氣候變遷納入評估考量，並無衡量不足之瑕疵。　㈣滯洪設施規劃：　⒈有關排水及滯洪設施規劃，並無基於錯誤或不完整資訊所作成之衡量瑕疵：　⑴系爭都市計畫確有將氣候變遷納入評估考量。又系爭都市計畫之排水及滯洪設施規劃，相關內容為依據水務局103年之水域需求研擬計畫內容，就7大集水分區逕流係數開發前期0 .5、中期0.7、後期0.8，採低衝擊開發原則，計算各集水分區前、後期尖峰流量之差為滯洪體積，預計滯洪總需求量為 129.72萬立方公尺。另依據政策環境影響評估結論，計算計畫範圍內17口埤塘，可提供116.79萬立方公尺滯洪量體，綠地可提供25.21萬立方公尺之滯洪量體，至於南崁3區及新街溪二集水區滯洪供給量不足部分，則參採政策環境影響評估結論利用藍綠帶網絡打造並納入滯洪設施，以解決分區滯洪供給量不均勻問題，並符合滯洪要求。　⑵排水及滯洪設施規劃及水域需求研擬計畫之資料數據說明：　①埤塘滯洪量部分：計畫書之表4-15所計算之埤塘滯洪量，係依據集水分區示意圖所標示之17口埤塘，依功能需求，分為滯洪池、滯洪中水、中水迴歸水、戰備水池、灌溉滯洪中水等5類，以現有埤塘浚深或築堤1~3公尺，透過水閘門控制水位及水路串連，估算計畫區內17口埤塘可提供116.79萬立方公尺之埤塘滯洪量體。顯見系爭都市計畫與水域需求研擬計畫，二者乃以不同基準將埤塘列入各集水區並計算滯洪量。　②滯洪體積部分：計畫書之表4-14計畫區開發前後逕流量推估表，依正確之計算結果，南崁4區之滯洪體積應為8.42萬立方公尺，表4-17關於南崁4區之滯洪體積誤載而疏未更正，因而導致可提供之滯洪總量與水域需求研擬計畫之表6.3.2 有所不同。惟上開誤載導致之計算錯誤，亦不影響系爭都市計畫就滯洪體之檢討結論，蓋已更正後之滯洪總體積為116. 81萬立方公尺，而系爭都市計畫之埤塘滯洪量、綠地滯洪量以及LID貯留及相關保留量之加總為147.55萬立方公尺，亦得以滿足滯洪總量需求。　③系爭都市計畫係於102年起即提送被告都委會審議者，依據經濟部108年2月19日公告之出流管制計畫書與規劃書審核監督及免辦認定辦法第3條第1項第2款，以及第31條規定第1項第 2款規定，毋庸提出出流管制規劃書，惟未來區域辦理各項開發行為時仍應依據相關開發之法令規定辦理出流管制規劃，自得符合滯洪總量之要求。　⑶系爭都市計畫有關排水及滯洪設施規劃，並無基於錯誤或不完整資訊所作成之重大瑕疵，且未來區域辦理各項開發行為時仍應依據相關開發之法令規定辦理出流管制規劃。又系爭都市計畫為新訂都市計畫，依據都市計畫法第26條第1項規定，於系爭都市計畫發布實施後每3年內或5年內，尚須為通盤檢討，而滯洪體積後續仍應於定期通盤檢討時依當時現況再次檢討調整，非逕以此認定計畫有衡量不足之瑕疵。　⑷系爭計畫圖4-8之編號3滲眉埤區域，因底泥污染而停止使用，基於桃園市政府所提水域面積完全補償原則方案，經由被告區域計畫委員會及都市計畫委員會審查通過，已於110年6 月24日公告變更為捷運系統用地，依據桃園市政府審核通過之「桃園都會區大眾捷運系統航空城捷運線（綠線）建設計畫（北機廠）出流管制計畫」內容說明，該區域範圍於實際開發時，已透過「暴雨經理模式」（Storm Water Manageme nt Model）模擬各重現期降雨逕流以推估所需滯洪體積，據以設計規劃滯洪池，顯見該區域實際開發所規劃之有效滯洪體積，確實符合滯洪體積需求量，且依據前開會議審查結論，於系爭計畫第二期地區達啟動區段徵收條件時，桃園市政府及都市計畫擬定機關仍須依開發當時之時空背景及現況環境檢討調整航空城計畫後，並考量埤塘水系整體環境及生態服務系統後再予檢討調整。而編號4拔子林埤塘位於系爭計畫內之公園用地區域，為「桃園航空城計畫區段徵收工程A2 分標統包工程」範圍，於徵收工程決標後，目前由統包商續據以辦理細部設計及施工，後續仍將作為滯洪池使用，設計施工並無違反系爭計畫之政策環境影響評估結論。　⒉逕流量之推估已將氣候變遷調適納入衡量：　⑴系爭都市計畫於評估說明書套繪系爭都市計畫區降雨延時24 小時至600公厘之淹水情形，已足以涵蓋現在及未來極端降雨變化，顯示系爭都市計畫確有將現在及未來之氣候變遷情境下極端降雨變化納入評估，並進行模擬、推測如何因應氣候變遷所造成之極端降雨變化。評估說明書並就都市熱島效應為評估，評估方式為針對土地使用類別變遷與氣溫差異之變化進行長期而廣泛之統計分析，並擬透過最新都市規劃綠化手法，提高計畫區內公園、藍綠帶面積，及透過建築綠屋頂、綠牆面及產業用地較高比例之綠覆率，降低建築用地綠排放，提高透水綠及含水率，以控制都市熱島效應，益徵系爭都市計畫確有納入評估全球暖化所造成之氣溫變遷影響。　⑵水域需求研擬計畫有關逕流量之推估實已納入對現在及未來之氣候變遷情境下極端降雨變化進行模擬、推測，並將計畫區內之防洪保護標準均提升至100年重現期一日暴雨保護標準。所謂重現期雨量的計算便是利用降雨頻率分析之發生機率概念評估可能發生的極端降雨量。又系爭都市計畫係以擘畫桃園國際機場未來30年之發展藍圖，且依據通盤檢討實施辦法之規定，日後亦需進行通盤檢討，則必然再就21世紀末之氣候變遷情形再為檢討更正。至水域需求研擬計畫於推估逕流量非僅參考合理化公式，僅係作為參酌依據之一。復從水域需求研擬計畫第六章整體防洪治理先期規劃，對於既有水文分析，可知系爭都市計畫以及水域需求研擬計畫所預測推估之最大24小時暴雨及尖峰流量，均已足以涵蓋現在及未來極端降雨變化。足見，系爭都市計畫及水域需求研擬計畫確有將現在及未來之氣候變遷情境下極端降雨變化納入計畫評估，並進行模擬、推測如何因應氣候變遷所造成之極端降雨變化，而無衡量不足之瑕疵。　㈤產業人口推估：　⒈推估及業人口及產業人口，並無違誤：　　系爭都市計畫係參考系爭文獻，以國際機場每百萬客運量人次創造1,900個及業機會之低成長情境，依130年桃園國際機場客運量推估約6,478萬人，據以計算桃園國際機場及業人口為12.31萬人，再參考客運量相近之國際機場案例，採用間接就業機會為直接就業機會之2.11倍為推論基準，拆分總及業人口中3.93萬人屬直接及業人口、8.35萬人屬間接及業人口，最後再以間接及業人口加計國家重點發展產業新增就業機會衍生產業人口1.58萬人，推估出系爭都市計畫產業人口為9.93萬人。依照系爭文獻表4.5所列之每年每百萬客運量之總就業機會，13個國際機場中僅3個機場之總就業機會，低於系爭都市計畫採用之計算標準，故其採用國際機場每百萬客運量人次創造1,900個及業機會之低成長情境進行推估，具有合理性。至系爭都市計畫已敘明採擇該表中與桃園國際機場近年旅客量及發展率相近者，故選擇以鳳凰城機場（2.5倍）及慕尼黑機場（2.0倍）為參考範圍，並採用2.11 倍計算，據此拆分每年每百萬客運量之總就業機會1,900個，相當於直接就業機會611個、間接就業機會1,289個，與表 4.5所列13個國際機場相較，尚低於其中9個國際機場之間接就業機會，顯見系爭都市計畫並無明顯高估之情況，具有合理性。　⒉系爭都市計畫以國家重點發展產業推估系爭都市計畫內衍生產業人口，應屬合理：　　系爭都市計畫以國家重點發展產業之雲端運算、智慧電動車及綠能等3種產業於全國新增18.4萬個就業機會，並以桃園市就業人口佔全國就業人口之平均比重約8.61%進行估算，推估系爭都市計畫將因此衍生產業人口15,842人。且因桃園市工業區產業類型以化學製品（材料）製造業、紡織（成衣）業、金屬及電子業為主，較不適宜作為國家重點發展產業腹地，故此新興產業發展區位以座落系爭都市計畫較為適宜，因此推估國家重點發展產業於系爭都市計畫內將衍生產業人口15,842人，應屬合理。　㈥產業專用區需求推估：　⒈關於間接及業人口與重點發展產業新增人口並無重複推估：　　系爭都市計畫已敘明因應桃園市工業用地轉型之需求，以及因應機場園區及國家重點產業之發展需求，須劃設產業專用區。因此推估國家重點發展產業於系爭都市計畫內將衍生產業人口15,842人，作為產業人口之一部分，應屬合理。又系爭都市計畫參考系爭文獻，依130年桃園國際機場客運量推估，據以計算桃園國際機場及業人口，再參考客運量相近之國際機場案例，採用間接就業機會為直接就業機會之2.11倍為推論基準，據以拆分前開總及業人口之直接及業人口、間接及業人口。據此推估，計畫產業人口包括因應機場客運量所創造的間接及業人口8.35萬人及國家重點發展產業所創造之衍生產業人口1.58萬人，合計約9.93萬個就業機會，亦屬合理。　⒉產業專用區及業人口規模之推估係屬合理：　　間接就業人口縱使可能於自由貿易港區或商業港區工作，亦與產業專用區主要劃設目標為引入產業類別多屬機械設備製造業及倉儲業之機場衍生就業產業之目的並不相衝突，產業專用區之目的既在於引入機械設備製造業及倉儲業，則以此二類人均樓地板面積計算人均樓地板面積，以避免規劃面積不符需求，應屬合理。況系爭都市計畫劃設產業專用區仍須考量於60分貝噪音線以北劃設，實際劃設之面積為429.21公頃，亦已低於原先推算產業專用區之需求為500至600公頃。系爭都市計畫所推算產業專用區之面積需求，係依產業需要之計畫人口進行推估，相關數據之引用，均參考歷年資料及國外文獻，規劃過程除審慎運用國內外經驗進行專業評估，並後經被告都委會評估審定，前開用地所規劃之量體，並無過度評估之虞。　⒊以機械設備製造業及倉儲業之人均用地面積，推估所需產業用地面積，並無衡量瑕疵：　　關於推估產業空間需求之人均樓地板面積，系爭都市計畫是航空產業所發展出來之自主性新興產業都市計畫，計畫地區未來將以航空產業為基礎帶動相關周邊產業發展，搭配前店後廠概念，透過周邊產業區作為桃園機場相互支援，預期機場周邊將有人流、物流之經濟活動與需求，依95年工商普查資料分析核心產業類型篩選相關適用產業項目，即如系爭都市計畫書之表4-11機場特定區核心產業類型所示，因此產業類別選擇機械設備製造業及倉儲業等類型進行產業空間之推估，故以此二類人均樓地板面積平均值約120平方公尺，考量規劃彈性，以120至140平方公尺推估產業專用區需求面積，並無不合。縱間接就業人口可能於自由貿易港區或商業港區工作，亦與產業專用區主要劃設目標為引入產業類別多屬機械設備製造業及倉儲業之機場衍生就業產業之目的並不相衝突，產業專用區之目的既在於引入機械設備製造業及倉儲業，則以此二類人均樓地板面積計算人均樓地板面積，以避免規劃面積不符需求，應屬合理。　⒋以容積率240%計算推估產業專用區需求面積，確屬有據：　　系爭都市計畫計算產業專用區需求面積時，容積率採用240% 計算，是以四種產業專用區之容積率180%、210%、280%及32 0%之平均值247.5%，取整數240%計算。參考緊鄰系爭都市計畫之周邊開發計畫即高速鐵路桃園車站特定區細部計畫土地使用分區管制要點之容積率規範，以容積率240%計算推估產業專用區需求面積，確屬有據。原告主張應按各產業專用區之面積採用加權平均方式計算平均容積率，實乏依據。　㈦住宅區需求面積推估：　⒈以人均樓地板面積推估住宅用地需求並無衡量瑕疵：　　系爭都市計畫推估產業人口13.89萬人，透過格林勞利模式推估依賴人口與服務人口，進而推估居住人口為18.31萬人，確屬有據。系爭都市計畫復以計畫人口18.31萬人考量，評估應提供之適量住宅區，參考104年桃園市統計年報戶量為每戶2.81人，另以趨勢預測法預測目標年130年桃園市戶量約每戶2.53人，故以每戶2.5人推估目標年之平均戶量。又依據營建署住宅資訊統計彙報針對桃園市105年、106年核發使用執照平均樓地板面積（不含農舍）檢核，居住水準維持每戶50坪。系爭都市計畫遂以戶量成長趨勢即使用執照每戶建坪作線性迴歸分析，而計算目標年130年家戶居住水準趨近每戶55坪，進而推估每人樓地板面積為每人72.72平方公尺，故系爭都市計畫即係以70平方公尺推估計畫區內住宅區、商業區之可容納人口數，此與住宅用地需求及住宅區面積為不同面向之探討，自與110年被告營建署住宅資訊統計彙報所列「住宅居住水準年報表」，平均每人居住面積50.5 8平方公尺之數據不同。至監察院103年內調79號調查報告並非對目標年130年之預估，尚難援引。因此，系爭都市計畫以人均樓地板面積推估住宅用地需求並無衡量瑕疵。　⒉系爭都市計畫無需衡量毗鄰都市計畫住宅區及系爭都市計畫商業區亦可供住宅使用：　　系爭都市計畫依據營建署住宅資訊統計彙報，以平均每人樓地板面積70平方公尺推估計畫區內住宅區、商業區之可容納人口數計約18.26萬人，與計畫人口18萬人相符，足以提供計畫人口適量住宅。且由計畫書之表8-11「容積率與計畫人口檢核表」顯示系爭都市計畫確已將商業區部分比例作住宅使用納入計算總住宅樓地板面積，並無忽視商業區可供作住宅使用之情形。系爭都市計畫為獨立之都市計畫，規劃之住宅用地是依產業所需之計畫人口推估住宅區需求面積為595 公頃，因而具體規劃住宅區總計371.61公頃，系爭都市計畫有自身計畫人口之居住需求，自非考量周邊都市計畫尚可容納之人口數。況大園、大園（菓林地區）、航空貨運園區（大園南港地區）特定區計畫、高速鐵路桃園車站特定區、蘆竹（大竹地區）等周邊都市計畫現有的住商土地，各有其原有使用計畫，且需保留將來發展彈性，不可與系爭都市計畫之住宅區規劃混為一談。　㈧商業區需求推估：　系爭都市計畫為新訂都市計畫，並非對已發布實施都市計畫之通盤檢討，並無通盤檢討實施辦法第31條第1項第2款規定之直接適用。且系爭都市計畫為求審慎，於計畫內仍依據通盤檢討實施辦法相關規定檢核，以15%之上限劃設商業區，惟屬系爭都市計畫自我劃設之規範。系爭都市計畫商業區劃設規模需考量未來引進包含金融服務、跨國性企業等大型商業設施，並搭配捷運場站周邊大眾運輸導向型發展之規劃理念，於捷運站周邊服務半徑500公尺範圍內規劃商業區，劃設面積合計305.07公頃，未超過系爭都市計畫規範之商業區面積上限662公頃，尚屬合理。原告援引不適用之通盤檢討實施辦法，甚至以尚未發生之事實為立論基礎，稱系爭都市計畫有所瑕疵，顯乏依據。　㈨安置計畫之規劃：　⒈系爭都市計畫對於拆遷戶之安置計畫，並無衡量瑕疵：　⑴拆遷戶安置原則採「就近安置」及「先建後遷」為安置計畫最高原則。有關「就近安置」，原則上於各村轄內至少規劃 1處足額之安置街廓（第二種住宅區），供該村於區段徵收前即擁有合法透天住宅村民自由抽籤選配。而「先建後遷」部份，則採取第1階段先建，第2階段後遷，需求評估依據是以機場園區第二種住宅區面積共24.96公頃，以每戶100平方公尺計算，約可提供2,496戶安置，第五種住宅區（供安置住宅使用）面積共9.90公頃，容積率300%，以每戶樓地板面積約40坪計算，約可提供2,000戶居住，尚符合安置需求。　⑵依都市計畫法第15條及第22條，安置計畫非屬都市計畫依法應記載事項，系爭都市計畫僅針對拆遷戶安置敘明安置措施選項及拆遷戶安置原則，後續實際需求及規劃仍應依土徵條例第13條及第13條之1規定以核定之區段徵收計畫內容為準。因本案擬採區段徵收方式辦理開發面積約3,000餘公頃，系爭都市計畫於提請被告都委會第818次會議審議時，已請城鄉分署、交通部及桃園市政府補充區段徵收公益性及必要性說明、分期分區計畫、區段徵收可行性評估及意願調查資料、開發期程及預算編列情形、拆遷安置原則及相關配套措施等項，供審議參考。有關特定區計畫後續區段徵收之執行部分，被告都委會建議以「先建後拆」為安置計畫之最高原則，請交通部及桃園市政府依公共建設之優先順序，提供區段徵收工程執行期程規劃及安置計畫原則，納入計畫書敘明，以作為後續區段徵收執行之依據。因而，系爭都市計畫書之計畫內容亦有安置計畫，針對拆遷戶安置敘明安置措施選項及拆遷戶安置原則，並敘明「另含依土徵條例及相關補償規定訂定安置措施，後續仍應以核定之區段徵收計畫內容為準」等語。綜上，被告關於拆遷戶之安置計畫，並無衡量怠惰之瑕疵。　⑶有關安置計畫調查安置意願之情形，詳載於109年6月19日核准徵收之機場園區特定區土地區段徵收計畫書及附近地區（第一期）特定區區段徵收計畫書，故無衡量怠惰之違法。另桃園市政府規劃選配安置土地及配售安置住宅，供安置戶擇一選擇，其中安置土地劃設單元，參考桃園市區段徵收案執行經驗，每一單元劃設原則為100平方公尺，並加成1.2倍初步估算安置需求面積，後續在執行區段徵收過程，也參考人民陳情意見，考量計畫範圍內有設籍人口較多家戶情形，在符合選配條件下至多得選配160平方公尺，以滿足安置對象實際居住需要，目前附近地區（第一期）範圍安置土地（第二種住宅區）共劃設24.07公頃。另安置住宅由政府籌辦興建，其中附近地區（第一期）共興建846戶，尚符安置需要。再者，本案以優先安置合法建物精神，規劃提供安置土地選配及安置住宅配售等二大措施，供安置對象選擇。就桃園市政府之補助措施方面，非合法建物除依桃園市建物補償相關規定發放建築改良物救濟金，亦考量航空城地區歷史背景及計畫推動需要，提供包含搬遷獎勵金、房租補助費、人口遷移費、搬遷補助費、安置重建補助費等補助。可知，原告若屬於受拆遷戶，均已獲得妥善安置或相當補償，並無影響其居住遷徙自由，欠缺訴訟利益。　⒉系爭都市計畫已充分考慮農業實際從業人員權益：　　系爭都市計畫已敘明成立農民輔導安置工作小組、協助農民媒合或租用農地繼續耕作、設置農業專用區提供配售農地選擇、輔導轉業工作媒合等措施，實已充分考慮農業實際從業人員權益之情形。五、聲明：原告之訴駁回。　　　　　　伍、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有附表證據清單所示之證據可參，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：一、當事人適格及權利保護必要部分：　㈠原告陳建忠、蔡美齡、王德發（後由王亭、王昱承受訴訟）、簡麗秋是否具當事人適格？　㈡原告呂邱阿香等人是否具有權利保護必要？二、系爭都市計畫是否具備計畫正當性基礎之必要性？　㈠系爭都市計畫以財務自償之目標作為計畫目的，是否具有正當性？是否違反比例原則及公平負擔原則？　㈡系爭都市計畫之訂定理由及計畫目的以區段徵收之開發手段辦理，是否欠缺正當性及必要性？三、系爭都市計畫是否符合上位規範？　㈠系爭都市計畫有無違反都市計畫法第15條第1項第7款應於計畫書明列主要上下水道系統之規定？　㈡系爭都市計畫有無違反都市計畫法第19條公開展覽及審議期間之規定？　㈢系爭都市計畫有無違反都市計畫法第45條留設法定最低公共設施面積比例之規定？四、系爭都市計畫是否有利益衡量之瑕疵？　㈠被告以園區綱要計畫建議之方案A擬定系爭都市計畫，有無衡量怠惰之瑕疵？　㈡被告是否有違反陳情處理原則之瑕疵？　　　㈢農地變更之影響：　⒈是否衡量農地變更對糧食安全之影響？　⒉是否衡量農地變更如何因應氣候變遷？　㈣滯洪設施規劃：　⒈開發後滯洪需求及滯洪設施容量之調查推估有無衡量瑕疵？　⒉是否依國家氣候變遷調適綱領將氣候變遷情境納入衡量？　㈤產業人口推估：　⒈直接與間接及業人口推估有無衡量瑕疵？　⒉重點發展產業新增人口推估有無衡量瑕疵？　㈥產業專用區需求推估：　⒈間接及業人口與重點發展產業新增人口有無重複推估之瑕疵？　⒉是否有錯估產業專用區內及業人口規模之衡量瑕疵？　⒊是否有人均所需產業用地面積推估之衡量瑕疵？　⒋產業專用區平均容積率推估有無衡量瑕疵？　㈦住宅區需求面積推估：　⒈平均每人所需居住面積推估有無衡量瑕疵？　⒉是否衡量毗鄰都市計畫住宅區及系爭都市計畫商業區亦可供住宅使用？　㈧商業區需求推估：　有無違反通盤檢討實施辦法有關商業區劃設面積之上限規定？　㈨安置計畫之規劃：　⒈安置計畫是否已具體衡量被拆遷戶之安置需求？　⒉安置計畫是否已具體衡量農民之工作需求？　　　　　陸、本院之判斷：　　一、本件應適用之法律：　㈠按機場發展條例第1條規定：「為提升國家競爭力，並促進國際機場園區及航空城發展，進而帶動區域產業及經濟繁榮，特制定本條例。」第2條規定：「本條例之主管機關為交通部。」第3條規定：「本條例用詞，定義如下：一、機場專用區：指主管機關劃定提供航空運輸服務所需之機場範圍。二、國際機場園區：指機場專用區及其區內或毗鄰之自由貿易港區（以下簡稱自由港區）。三、航空城：指國際機場園區周邊因機場活動所衍生發展之各類商業、加工製造、會議展覽、休閒娛樂及住宅等相關使用之區域。…」第5條規定：「（第1項）主管機關應擬訂園區綱要計畫，報行政院核定；變更時，亦同。…（第2項）機場公司應依前項園區綱要計畫及第9條園區特定區計畫，擬訂園區實施計畫，報主管機關核定……（第3項）第1項園區綱要計畫應視實際發展情況，至少每5年檢討修正一次。但有下列情事之一者，得隨時檢討修正：……」第9條規定：「主管機關得依第5條第1項園區綱要計畫，商請中央都市計畫主管機關擬訂園區特定區計畫。…」第11條規定：「主管機關核定園區實施計畫所需新增之土地，…其為私有者，由機場公司與所有權人協議價購或以其他方式取得使用權利，協議價購或以其他方式取得使用權利已達計畫新增用地面積百分之50，而其他新增計畫用地無法價購或取得使用權利時，得依法申請徵收。必要時，得由主管機關指定民航局依法辦理撥用、徵收或區段徵收。… 」第36條規定：「為促進航空城之發展，園區所在地之直轄市、縣（市）政府得依區域計畫法規定，於特定範圍擬定區域計畫；……」又都市計畫法第12條規定：「為發展工業或為保持優美風景或因其他目的而劃定之特定地區，應擬定特定區計畫。」第14條第1項規定：「特定區計畫，必要時，得由內政部訂定之。」第19條第1項規定：「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點刊登新聞紙或新聞電子報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」第20條規定：「（第1項）主要計畫應依左列規定分別層報核定之：……五、特定區計畫由縣（市）政府擬定者，由內政部核定；直轄市政府擬定者，由內政部核定，轉報行政院備案；內政部訂定者，報行政院備案。（第2項）主要計畫在區域計畫地區範圍內者，內政部在訂定或核定前，應先徵詢各該區域計畫機構之意見。…」第26條第1項規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」由此可知，為促進航空城之發展，直轄市、縣（市）政府得依區域計畫法規定，於特定範圍，就其未來發展願景、構想、人口、產業、環境等事宜，擬定區域計畫，送直轄市、縣（市）區域計畫委員會審議報內政部核定。國際機場園區之主管機關即交通部，依據機場發展條例第5條之規定，則亦應先擬定園區綱要計畫，使機場園區發展作業進入綜合規劃階段，嗣園區綱要計畫奉行政院核定後，有關機場園區新增土地之使用變更及用地取得，得由交通部依機場發展條例第9條規定，商請內政部依園區綱要計畫擬定特定區計畫，核定園區實施計畫所需新增之土地，必要時，並得依法辦理撥用、徵收或區段徵收。足見區域計畫、園區綱要計畫與園區特定區計畫間具多階段行政程序之架構，不同行政程序間彼此交錯、前後銜接，且彼此間具有上下位階之計畫關係，行政機關於前階段就計畫內容已進行之先行程序及決定，與後階段程序及決定彼此間息息相關，應居於相互協調之關係，且為因應現況之改變，園區綱要計畫及園區特定區計畫均須依據實際發展情況，定期檢討修正計畫內容。　㈡次按都市計畫係由主管行政機關依據都市現在及既往情況之認知，於進行調查、評估、分析、評價、預測在時間推移下都市未來發展形態及所追求之價值目標，就一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃，於改善居民生活環境及維繫世代發展等各方需求，以專業、多元、彈性及綜合之手段，事前就所設定之都市發展目標可能涉及之問題、有關之解決方法、步驟或措施等加以討論規劃，以實現其預設目標之計畫決定，此觀都市計畫法第1條、第3條及第5條規定可明。都市計畫決定是以達成未來目標為目的，為帶有預測性、創造性之規劃行為，與傳統行政機關面對已發生或是目前待解決之個案作成之行政行為有別。因此，立法者對都市計畫多以訂定目標性、指示性之框架規範，至於計畫目標之設定，以及如何達成該目標或應如何具體化履行該任務，則交由行政機關以自我負責方式規劃。基此特性，行政機關對於達成目標之規劃，自具手段綜合性及可選擇性，而對計畫內容享有一定範圍之形成自由，無形成自由之規劃即無計畫可言。惟該計畫性行政行為之公權力行使，仍應受立法者事先設定之指示及事後司法審查之控管，以保護人民權益。在計畫決定自由與相對之下會壓縮該形成自由之控管界限，由立法者界定。司法則在計畫決定所追求之目標是否合法、合理必要，及實現目標的手段上有無逾越立法者設定之界限，牴觸法律設定之指導原則，或違反其上位計畫，並應符合一般得為法源之行政法一般原則，及其程序上有無踐行法律規定之正當程序，確保公眾及其他機關意見之實質參與而得展現不同立場或利益等進行全面合法性審查。復因都市計畫之規劃者在進行規劃及計畫決定時，必須綜合考量各項需求及政策、財政等各種複雜因素，權衡受到計畫決定影響且相互牽動之各方公私利益，評估各種可行性，而為適切之比較衡量。故行政機關享有之計畫形成自由，必須建立在計畫內容形成過程中對於可能受計畫決定影響之利益及對達成計畫目標手段必要性進行比較衡量，使各方公私利益於計畫內容處於衡平狀態，從而形成計畫決定，而為計畫形成自由之合法界限。由於計畫行為之特性，立法者對於行政機關如何實現計畫目標，及應如何具體化及實現該目標所涉及各方立場與不同利益間應如何調和、權衡，採取開放態度，將此具有高度政策、行政與專業之評估與判斷，授權行政機關有形成計畫內容決定之規劃高權，故司法機關對行政機關計畫形成自由應遵守之利益衡量原則，僅能有限度的審查利益衡量過程及利益衡量結果有無瑕疵，包括未為衡量、衡量不足、衡量評價錯誤及衡量不合比例原則等違反利益衡量原則情事。是除該決定有前述違法情事及利益衡量瑕疵情形外，應予尊重（最高行政法院111年度上字第372號判決意旨參照）。又主管機關對於受計畫影響之已知或應知之公、私益，未就重要事項進行適當之調查或評估，包含未為衡量、衡量不足或衡量錯估，均可歸類屬利益衡量程序瑕疵，此類瑕疵僅於瑕疵明顯且對利益衡量結果有影響時，始為具重要性之瑕疵，蓋計畫形成自由行使如逾越前開界線，因計畫作成後常伴隨後續一連串之開發行為，可能涉及人民財產使用收益等權利，如不論瑕疵情節、程度輕重均使之影響計畫之法律效果，顯不利於法律安定性之維護。換言之，利益衡量程序瑕疵不僅須明顯，且依個別情形有具體可能性可認為無該瑕疵，計畫內容將有所不同時，該瑕疵始具重要性，而可能影響計畫之效力。二、當事人適格及權利保護必要部分：　㈠按憲法第16條保障人民訴訟權，係指人民於其權利或法律上利益遭受侵害時，有請求法院救濟之權利。基於有權利即有救濟之憲法原則，人民權利或法律上利益遭受侵害時，必須給予向法院提起訴訟，請求依正當法律程序公平審判，以獲及時有效救濟之機會。司法院釋字第156號解釋：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟 ……。」所稱「一定區域內人民」固係指都市計畫個別變更範圍內之人民而言，惟都市計畫個別變更範圍外之人民，如因都市計畫個別變更致其權利或法律上利益受侵害，基於有權利即有救濟之憲法原則，仍應許其提起行政訴訟以資救濟，始符憲法第16條保障人民訴訟權之意旨（司法院釋字第774 號解釋意旨參照）。行政訴訟法第五章之都市計畫審查訴訟程序，係以依都市計畫法發布之都市計畫為訴訟客體，使人民、地方自治團體或其他公法人認為行政機關依都市計畫法發布之都市計畫違法，而直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害其權利或法律上利益者，得據以對該都市計畫，提起行政訴訟，預為紛爭解決，此觀行政訴訟法第23 7條之18第1項規定自明。依此，都市計畫審查程序雖具有客觀訴訟的性質，但並非民眾訴訟，原告提起都市計畫審查訴訟，仍須主張自己的主觀公權利受到損害或在可預見的未來有損害之虞，而具備訴訟權能，始得為之。　㈡承前所述，系爭計畫乃是為提升國家競爭力，並促進國際機場園區及航空城發展，進而帶動區域產業及經濟繁榮而擬定，現階段桃園國際機場二條跑道客貨運量無法因應未來發展需求，擴建第三跑道勢在必行，園區綱要計畫擘畫桃園國際機場未來30年之發展藍圖，期能「強化桃園國際機場作為東亞樞紐機場之功能，並帶動國內潛力產業從事創新，創造更頻繁之客運需求」，除機場園區內第三跑道、第三航廈及各項建設之興建推動外，周邊地區更為提供機場關聯及支援產業重要腹地，以發揮競爭優勢與互補效能（參系爭都市計畫第一章第一節計畫緣起所載）。故一旦系爭都市計畫確定機場園區及附近地區整體發展之目標及計畫，即為後續執行該都市計畫所必要之開發措施（例如：營建許可之核發、土地區段徵收等）建立基礎，且系爭都市計畫範圍內及毗鄰土地相互間之狀況即因計畫內容而持續改變，計畫範圍內土地相關權利人及鄰地土地所有權人因此可預測都市計畫範圍內依法容許之行為及限制，倘計畫內容確定，致都市計畫範圍內或範圍外之人民認都市計畫有違法之情事致其權益受損，揆諸前揭司法院解釋意旨，即應容許其提起行政訴訟以資救濟。　㈢原告陳建忠、蔡美齡、王德發（後由王亭、王昱承受訴訟）、簡麗秋之當事人適格：　⒈原告陳建忠固主張設籍且長年居住之福海宮遭系爭都市計畫劃設為機場專用區，福海宮管理委員會因系爭都市計畫要求其搬離住居所，雙方不論是租賃契約或是使用借貸關係，契約遭到福海宮終止之原因，明確載於臺灣桃園地方法院簡易庭民事判決，造成其無法再居住於原址，其因系爭都市計畫受有居住遷徙自由權利之直接損害等語。惟查，福海宮廟方於系爭都市計畫審議過程中原堅持原地保留，惟經福海宮管理委員會於108年11月20日函知交通部民航局同意遷移暨提出遷建基地地點，另於109年10月16日向被告所屬營建署提出陳情書，再次重申為配合國家重大建設同意遷移，此業經福海宮管理委員會全體委員同意等語，嗣經被告都委會多次審議，終於109年12月8日第982次會議審議參酌福海宮廟方遷移意願及民航局等機關意見，同意遷移劃設宗教專用區等情，有福海宮108年11月20日函、109年10月16日陳情書及內政部都委會109年12月8日第982次會議紀錄等附卷可稽（本院卷三第598至602頁、第611至618頁）；另參以卷附原告陳建忠援引之系爭民事判決以觀（本院卷二第561至567頁），可知該案為福海宮對原告陳建忠訴請返還房屋（即福海宮提供廟祝居住之房屋）事件，該案爭議固可能係起因於福海宮管理委員會決議配合系爭都市計畫遷移，但原告陳建忠是否有繼續占有使用並居住在福海宮之合法權源，顯係繫於其廟祝職務之關係是否存在，及渠等間是否已達成原告陳建忠應於110年1月10日遷出之合意等私法關係，而與被告嗣於110 年10月25日核定之系爭都市計畫並無直接關連，原告陳建忠所稱居住遷徙自由權利等損害顯非因系爭都市計畫所致，自難謂系爭都市計畫直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害其權利或法律上利益。從而，原告陳建忠提起本件行政訴訟，請求宣告系爭都市計畫無效，顯非適格之當事人。　⒉原告蔡美齡住所為○○市○○區○○村0鄰○○○○段000巷00號，且自9 7年起設籍迄今，其所居住社區（東隆凱悅社區）位於系爭都市計畫範圍內，且位於即將開闢之機場第三跑道附近，現位處60分貝線以南之第一級航空噪音防制區，然於機場第三跑道興建完成航空噪音分貝線模擬示意圖套疊蔡美齡住所，未來第三跑道興建完成後，其住所將位於65分貝線至75分貝線範圍內，即屬第二級航空噪音防制區，此業據被告具狀陳明（本院卷三第218頁），且有原告蔡美齡所提供之戶籍謄本、桃園國際機場航空噪音防制區示意圖及桃園國際機場第三跑道環境影響評估報告書節本等在卷可佐（本院卷一第18 9頁、本院卷二第489至494頁），足見原告蔡美齡主張系爭都市計畫將造成噪音等居住環境之不利影響，使其適足居住權因而受侵蝕，受有權利或法律上利益之損害，故具有本件訴訟之當事人適格等語（本院卷二第272頁筆錄），尚非無憑。此另可參諸原告所居住社區雖屬系爭都市計畫範圍內，惟因居民陳情意見分歧，前經剔除於區段徵收範圍外而採原地保留，然仍有居民持續表達參與區段徵收意願，交通部民航局因此曾以109年7月10日函載明：「就機場園區長期規劃而言，考量園區整體發展之完整性及營運安全管理，及政策環評結論避免於60分貝線以上地區新設住宅區等因素，該區域未來長遠規劃仍以機場園區為宜，並應避免不相容之土地使用（住宅區）」等語（本院卷三第588頁），由此益徵系爭都市計畫機場園區之開發確屬可能影響計畫範圍內原告蔡美齡之居住品質等權益，揆諸前揭規定及說明，應具當事人適格。　⒊原告王德發（後由王亭、王昱承受訴訟）、簡麗秋所有之土地均位於系爭都市計畫第二期計畫範圍內，且第二期範圍與第一期相緊鄰（參系爭都市計畫圖8-22分期分區發展示意圖），此為兩造所不爭執，並有原告王德發、簡麗秋提供之土地登記謄本及位置圖在卷可參（本院卷一第191頁、第213頁、卷二第481頁）；另觀諸系爭都市計畫第八章計畫內容第十五節「第二期計畫內容」，固可見對於第二期計畫範圍、土地使用、公共設施、交通系統及分期分區發展等計畫，均已有具體明確之規劃，惟亦同時敘明：「第二期範圍依據內政部都市計畫委員會第 919 次會議決議，附近地區第二期發展區於附近地區第一期發展區產業專用區之產業招商權責發生率達 65%以上，始可啟動。」（系爭都市計畫第8-139 頁），堪認第二期範圍內之土地於前揭條件成就前，均仍維持原有土地使用分區管制，且不會啟動區段徵收程序。然從系爭都市計畫第四章第五節「公共設施耐受力分析」、第六節「排水及滯洪設施規劃」等內容綜合以觀，足見系爭計畫第一期與第二期範圍鄰近，於第一期範圍內進行土地之開發顯將連帶影響第二期範圍內居民之財產權，致有為前揭整體一致性規劃之必要，此可觀諸都市計畫圖4-8「計畫區集水分區示意圖」、圖8-14「防災計畫示意圖」（系爭都市計畫第4-23頁、第8-56頁）均同時囊括第一期及第二期計畫範圍益明，從而，原告主張第一期範圍已開始進行大規模之土地利用變更所可能引發洪災等風險已產生，會實質影響到第二期範圍內原告生命及財產的權利，故土地位於第二期範圍之原告亦有利害關係等語（本院卷四第30頁），尚非全然無據，是依前開規定及說明，堪認系爭都市計畫（第一期）範圍外之原告王德發（後由王亭、王昱承受訴訟）、簡麗秋，亦應屬本案適格之當事人。　㈣原告呂邱阿香等人仍有權利保護必要：　被告雖答辯稱：本案原告呂邱阿香、呂學宏、呂學信、吳明哲、徐石福、蘇寶美、𡖖莉麗、劉陳色、陳其遠、陳正宗、鍾秀蜜等11人（下稱原告呂邱阿香等人），被告對於其所有土地核准徵收處分，業經本院110年訴字第859號、第860號判決撤銷，被告並未提起上訴，因前揭原告之土地及建築物所有權並未受有徵收處分，系爭都市計畫雖擬定以區段徵收為開發方式，但並無侵害其等土地所有權，原告呂邱阿香等人無爭執系爭計畫中採區段徵收為開發方式之訴訟利益等語。惟查，原告呂邱阿香、呂學信、呂學宏、陳其遠所有之土地及建物均位於海口里崙仔後聚落，原本並非於計畫範圍內，但因聚落多位民眾陳情（海口里居民權益自救會檢附全區所有權人96.9％表明同意）納入計畫範圍部分，經被告都委會107年3月27日第919次會議決議，考量因其區位緊鄰第三跑道飛機起降範圍，受噪音影響甚鉅不適居住，第三跑道興建完成後，應屬第一級航空噪音管制區範圍；再者因應跑道興建需墊高高程，將產生對周邊環境脆弱度提高之虞；且該聚落部分地區已納入計畫範圍，社區之生活機能不完整等有利於都市發展之因素，如不予納入計畫範圍將無法完整保留原有功能，影響居住品質，遂依個案檢討一併納入。並於10 7年5月11日至同年6月9日間補辦公開展覽及說明會後，始將海口里崙仔後聚落納入系爭都市計畫範圍所調整土地使用計畫內容為第二種產業專用區，此有本院依職權查詢海口里崙仔後聚落納入計畫範圍補辦公開展覽之相關網頁公開資料在卷可稽，並於審理中當庭提示兩造確認無訛（本院卷三第65 7至674頁、卷四第24頁）；原告吳明哲、徐石福、蘇寶美、𡖖莉麗、劉陳色、陳正宗、鍾秀蜜所有之土地則由一般農業區農牧用地或交通用地變更為產業專用區或第三種住宅區（本院卷三第241頁）。足見原告呂邱阿香等人所有土地及建物，經納入系爭計畫範圍後，縱其等土地所受區段徵收處分業經本院前揭判決撤銷，然區段徵收及系爭都市計畫合法性之判斷本屬二事，其等財產權於前揭區段徵收事件判決後，位處海口里崙仔後聚落部分之原告仍可能受系爭都市計畫機場跑道開發之影響，而影響居住生活之品質（參本院卷三第 548至549頁、第655頁）；至土地使用分區管制計畫部分仍待需地機關即交通部研議撤銷徵收後之系爭都市計畫調整因應作法，交由被告都委會審議，此分據被告及交通部具狀及於本院審理中到庭敘明（參本院卷四第218至219頁筆錄、第 492至495頁筆錄、第237至242頁），是迄今原告呂邱阿香等人所有土地仍受系爭都市計畫前開土地使用分區管制之拘束，其等提起本件都市計畫審查訴訟，依此主張具備訴訟權能，自非無憑，尚難以其等因本院另案區段徵收判決已獲權利救濟，逕否認原告呂邱阿香等人有提起本件訴訟之權利保護必要。　　三、計畫正當性與必要性部分：　㈠系爭都市計畫以財務自償之目標作為計畫目的，是否具有正當性？是否違反比例原則及公平負擔原則？　⒈依土徵條例之規定，區段徵收係指政府基於新都市建設、舊都市更新、農村社區更新或其他建設目的需要（土徵條例第 4條第1項參照），經由法定程序公益性及必要性之權衡判斷後（土徵條例第3之2條規定參照），對於一定區域內之土地，全部予以徵收，並重新規劃整理。俟開發完成後，由政府直接支配使用公共設施用地，其他之可供建築使用土地，部分供作土地所有權人領回抵價地之用，部分作為開發目的或撥供需地機關或專案讓售予特定對象，剩餘土地則辦理公開標售、標租或設定地上權（土徵條例第44條規定參照），並以處分土地所得收入優先償還抵付開發總費用，如有盈餘，原則全部撥充實施平均地權基金；如有不足，由實施平均地權基金貼補之一種整體建設方式（土徵條例施行細則第56條規定參照）。是以，透過辦理區段徵收，政府可無償取得公共設施用地及節省龐大之建設經費支出，土地所有權人亦可領回抵價地，享有開發後土地價值提高、公共設施完善及生活品質提升等諸多利益，屬公私互蒙其利之「自償性財務計畫」。且為確保區段徵收計畫之合理可行，需用土地人申請區段徵收土地，應檢具區段徵收計畫書、徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，送由當地直轄市或縣（市）主管機關邀集需用土地人及土地所有權人舉行公聽會後，報請中央主管機關核准（土徵條例第38條規定參照），關於其檢具之區段徵收計畫書即應載明「財務計畫，包括預估區段徵收開發總費用、預算編列情形及籌措方式及償還開發總費用分析。」（土徵條例施行細則第36條第1項第21款規定參照）中央主管機關於審核時則應審查「該事業計畫之財務評估是否合理可行」（土徵條例第13條第2項第5款、第48條規定參照）。綜觀前揭規定可知，都市計畫之開發方式採區段徵收方式者，其財務之風險係由政府承擔，而由於區段徵收自開始實施至完成常耗時多年，諸多因素均可能為區段徵收之費用及收入增添變數，此與都市計畫採區段徵收方式開發之成敗，自屬密切相關，屬都市計畫中財務計畫可行性評估之一環，應屬當然之理，此可參諸都市計畫草案以區段徵收方式辦理開發應行注意事項第2點規定：「都市計畫草案以區段徵收方式辦理開發者，都市計畫主管機關應主動送請地政主管機關就可行性、財務等分析評估，並加強聯繫動態調整計畫草案內容。」益明。　⒉承前所述，為降低財務風險及不確定性，現行法令要求主管機關對於相關可能影響區段徵收之變數於一定條件下進行財務試算，亦即針對地價補償費、土地改良物補償費、工程費用、土地標售價格、抵價地發還比例等因素進行敏感度分析，以作為未來風險控管之參考，更進一步供作決定抵價地發還比例之重要參考依據。準此，系爭都市計畫第八章第十節財務計畫即分別援引桃園航空城機場園區特定區土地區段徵收計畫書、桃園航空城附近地區(第一期)特定區區段徵收案區段徵收計畫書之財務計畫，就開發總費用、市價評定標準、預算編列情形及籌措方式暨償還開發總費用分析等項進行估算，目的係在對系爭都市計畫採區段徵收方式之財務風險進行控管，經核，應合於前揭相關都市計畫及區段徵收相關法令之要求。至系爭都市計畫第八章第十一節「區段徵收公益性與必要性」二、桃園航空城附近地區建設計畫中有關必要性分析內容所載：「(3)區段徵收財務自償，須有充足之配餘地：區段徵收為財務自償事業，區段徵收開發總費用將達數千億元，整體計畫面積須預留充足之配餘地，以供政府標售或多元開發，償還開發成本。」等語（參系爭都市計畫書第8-122頁），至多僅是重申系爭都市計畫採區段徵收開發方式屬自償性財務計畫，應依法令之要求對開發費用、風險進行推估及控管而已，僅為都市計畫中財務計畫可行性評估之一環，實無涉都市計畫之目標，原告片面擷取上開都市計畫之內容，並將之曲解為系爭都市計畫目標，依此推論被告係透過抵價地式之區段徵收，以超額徵收土地方式，才能拿到配餘地進行標售及多元開發，以達到財務自償之計畫目標，系爭都市計畫不具正當性，已違反比例原則及公平負擔原則云云，容有誤會，要非可採。　㈡系爭都市計畫之訂定理由及計畫目的以區段徵收之開發手段辦理，是否欠缺正當性及必要性？　⒈按都市計畫之新訂、擴大或非都市土地實施開發建設，擬以區段徵收方式開發時，由需用土地人會同當地直轄市或縣（市）主管機關及其他相關機關勘選區段徵收範圍，並填寫區段徵收評估報告書，作為各級都市計畫委員會審議都市計畫或區域計畫委員會審議區域計畫之參考。需用土地人應於內政部區域計畫委員會或內政部都市計畫委員會審議通過前，向內政部土徵小組報告其公益性及必要性（區段徵收實施辦法第4條規定參照）。區段徵收辦理之依據經常為都市計畫之擬定或擴大，但都市計畫之審議主要是以土地利用規劃之合理性為主，係以形成合理之土地利用規劃及都市空間規劃為其核心，而區段徵收係以用地取得及建設為核心開發之手段，審議之對象則為核准徵收與否，涉及私有財產權之限制或剝奪，性質上與前階段都市計畫概念、目的、作用、審議之性質及所關注之公益面向迥然不同。區段徵收與都市計畫兩者間固然密切相關，但都市計畫為空間利用之上位規範，理應先有必要且合理之都市計畫存在，而後始有進一步考量為落實都市計畫應選擇何種開發手段，乃至於有無採行區段徵收必要性之考量，故而都市計畫之必要性與區段徵收之必要性，所應考量之項目及要素均有不同，兩者應屬不同層次之問題，尚非得混為一談。準此，為因應桃園航空城之推動，改制前桃園縣政府先於99年4月30日公告實施桃園航空城區域計畫，續由交通部於園區綱要計畫報經行政院100年4月11 日核定後，依機場發展條例第9條規定，以101年12月12日函送系爭計畫案請被告協助辦理擬定特定區計畫及審議相關事宜，案經改制前桃園縣政府102年1月28日發函同意後，被告遂以102年2月19日台內營字第1020818013號函復交通部同意擔任都市計畫擬定機關，其間園區綱要計畫經檢討修正後，於109年12月經核定發布第二版；另經被告都委會之多次審議，終於110年7月20日第993次會議審議通過系爭都市計畫，俟經被告以110年10月25日核定函核定通過，桃園市政府並以110年10月29日公告，自110年11月2日發布實施。承前所述，系爭計畫緣起於現階段桃園國際機場二條跑道客貨運量不敷未來發展之需求，亟需擴建第三跑道，園區綱要計畫擘畫桃園國際機場未來30年之發展藍圖，除機場園區內第三跑道、第三航廈及各項建設之興建推動外，周邊地區更為提供機場關聯及支援產業重要腹地，以發揮競爭優勢與互補效能，故桃園航空城既為國家重大建設，系爭都市計畫以取得未來20年發展所需發展腹地為對策（參系爭都市計畫第8-1 頁計畫年期訂為130年），考量其特殊需求予以規劃周邊土地之使用，應具有其公益性之考量，具備計畫之正當性要無疑義；另系爭都市計畫於第四章「發展預測及檢討」根據機場園區之發展預測及產業發展定位，對計畫人口及土地使用面積需求進行推估，其對策係由行政院推動桃園航空城核心計畫專案小組進行產業規劃及招商，透過產業發展政策，吸引產業及就業人口移入，亦引入商業、住宅等使用，健全計畫區生活機能，納入自給自足之新市鎮規劃理念，打造適居環境，提高人口移居意願，抒解桃園區及中壢區既有發展都心，甚至大臺北都會區人口壓力（參系爭都市計畫第六章第二節課題與對策，第6-4頁至第6-5頁），經核其預測及推估之結果，亦具合理性及必要性（詳後述）。　⒉原告固以前揭情詞主張非都市土地實施開發建設者仍得採用區段徵收，何須改以新訂都市計畫方式辦理，才能解決土地取得困難之問題，並質疑被告區域計畫委員會102年4月25日第323次會議紀錄之決議僅記載「考量該類型土地使用採都市計畫方式管制較為適宜」等文字，就本件有何無法以桃園航空城區域計畫方式辦理，完全未敘明理由並盡說明義務等語，惟查，觀諸系爭都市計畫第一章緒論中已明白揭示：「桃園航空城區域計畫於99年4月公告實施，屬綱要性之指導計畫，空間上規劃八大功能分區，依區域計畫法及非都市土地使用管制規則申請開發許可，惟因下列因素致使計畫內容難以施行，包括：(1)各功能分區位置及範圍未臻明確及其管制困難；(2)區域計畫範圍內土地以開發許可方式辦理，土地取得困難；(3)公共設施建設無法整體規劃、取得闢建，滿足地方需求。致使區域計畫政策產生轉折，故延續桃園航空城區域計畫之規劃理念，採新訂都市計畫方式辦理。」（參系爭都市計畫第1-4頁）有關採新訂都市計畫方式辦理乃前經被告區域計畫委員會於102年4月25日第323次會議決議一：「本案為行政院核定之國家重大建設計畫，為提升桃園機場服務機能，並發展航空關聯產業而提出新訂都市計畫之申請，考量該類型土地使用採都市計畫方式管制較為適宜，故本案採新訂都市計畫辦理，原則予以同意。」及決議四：「本案後續依法辦理都市計畫規劃時，建議申請機關應確實遵照下列事項辦理：（一）有關本案新訂都市計畫範圍內之土地，未來應秉持公平合理原則下研定回饋負擔機制，本案暫不審定其開發方式，俟後續都市計畫擬定時，再循都市計畫審議機制審定其開發方式，俾有效落實公平合理原則與計畫目標；惟本案開發方式如擬不採區段徵收，應敘明不採區段徵收之理由，具體說明辦理範圍、土地開發計畫、分期分區發展計畫及財務計畫，並應於依都市計畫法擬定都市計畫前，徵得行政院同意。……」在案（參系爭都市計畫附2-1頁、附2-3頁，本院卷一第399至403頁），被告始以102年5月17 日台營字第1020805301號函明白表示：基於系爭計畫為行政院核定之國家重大建設計畫，為提升桃園機場服務機能，就區位、規模及機能等項目原則同意辦理新訂都市計畫，並重申前揭決議意旨（參系爭都市計畫附1-1頁、附1-2頁）。由此足徵桃園航空城區域計畫採新訂都市計畫方式辦理，係經被告區域計畫委員會之審議通過，衡以區域計畫與系爭都市計畫間具多階段行政程序之架構，不同行政程序間彼此交錯、前後銜接，且彼此間具有上下位階之計畫關係，桃園航空城區域計畫為系爭都市計畫之上位計畫，揆諸首揭規定及說明，可知行政機關於前階段就計畫內容已進行之先行程序及決定，與後階段程序及決定彼此間息息相關，應居於相互協調之關係，系爭都市計畫因此受區域計畫委員會決議之影響，並於計畫書中據以敘明採取新訂都市計畫方式辦理之理由，洵屬有據。　⒊此外，交通部於擬定園區綱要計畫時，已就用地取得方式採取一般徵收或區段徵收，分別基於「財務負荷」、「地主權益與推動執行性」、「整體開發效益」等評估指標，分析比較兩者之優劣（參園區綱要計畫第9-12頁），考量機場園區擴建計畫為帶動航空城甚至國家整體發展之旗艦計畫，系爭計畫需地規模龐大且大部分土地歸屬私人所有，後續涉及大面積聚落、學校、寺廟及墓地等拆遷，又基於區段徵收之地主配合意願較高，且具加速周邊公共建設、帶動航空城整體發展的可觀外部效益等考量，已決定採區段徵收方式辦理機場園區擴建用地取得作業，並朝一次取得機場園區擴建用地、分階段開發方式辦理，因此將區段徵收作業期程設定自20 11年推估至2026年底（參園區綱要計畫第9-11頁）；另對照桃園航空城區域計畫於第六章土地分區使用計畫與土地分區管制第三節三、各功能分區指導原則中有關「航空服務生活地區指導原則」亦清楚敘明：「本功能分區未來配合機場園區土地取得採跨區區段徵收，後續之土地使用及相關管制依都市計畫相關規定辦理。實際範圍依『新訂桃園國際機場及附近地區特定區計畫』核定範圍為準。」（參桃園航空城區域計畫第6-23頁）系爭都市計畫因此延續園區綱要計畫及桃園航空城區域計畫中之前述規劃及決定，於計畫第八章第九節事業計畫中有關「開發方式」載明：「本計畫依行政院核定之『桃園航空城附近地區建設計畫』及『桃園航空城機場園區建設計畫』重大建設範圍，依國際機場園區發展條例及土徵條例規定以區段徵收方式開發。」（參系爭都市計畫第8- 104頁），亦屬歷經區域計畫、園區綱要計畫與系爭都市計畫等多階段行政程序評估及規劃之結果，且已就可能之土地開發方式為利弊評估，於法並無不合。　⒋末以，區段徵收與都市計畫兩者間固然密切相關，但被告都委會對土地利用所為預測推估及利益衡量，與於徵收階段，被告土徵小組應衡量徵收之公益性及必要性，兩者所應考量之項目及要素均有不同，業如前述。被告對於原告呂邱阿香等11人所有土地所為核准徵收處分，固經本院110年訴字第8 59號、第860號另案判決以被告土徵小組及其專案小組關於原告所有土地所為准予區段徵收之決議，未審慎審查並說明其公益性、必要性及比例原則等面向，並敘明其理由，容有未經實質審查恣意判斷之違誤，而據以撤銷被告准予區段徵收原告呂邱阿香等11人所有土地之處分，然此至多僅屬區段徵收範圍因個案判決事後發生重新檢討之必要，經檢討後如為配合區段徵收之需要，例如：依交通部訴訟代理人於本院言詞辯論程序中所述，核准徵收處分嗣後經法院判決撤銷之部分原告，未納入區段徵收範圍卻共同享有區段徵收開發之利益與成果，對於其他參與區段徵收之所有權人並不公平，為考量區段徵收公平性問題，後續擬將此部分原告所有土地使用分區變更或回復（參本院卷四第495頁筆錄），需地機關即應比照區段徵收實施辦法第7條及第14條等規定配合辦理都市計畫通盤檢討或個案變更之問題，而不當然影響上位規範即系爭都市計畫合法性之判斷，自無從依此為原告有利之認定，併此敘明。四、是否符合上位規範：　㈠都市計畫法第15條第1項第7款部分：　⒈按都市計畫法第15條第1項規定：「市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並視其實際情形，就左列事項分別表明之：……七、主要上下水道系統。……」第16條規定：「鄉街計畫及特定區計畫之主要計畫所應表明事項，得視實際需要，參照前條第1 項規定事項全部或一部予以簡化，並得與細部計畫合併擬定之。」第22條規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、計畫地區範圍。……」機場發展條例第10條規定：「（第1項）園區特定區計畫之主要計畫及細部計畫得合併訂定，載明下列事項：一、計畫地區範圍。二、發展現況及預測。三、發展定位及策略。四、整體發展架構。五、土地使用配置與分區管制。六、主要道路及其他公眾運輸系統。七、公共設施。八、開發方式。九、實施進度及財務計畫。十、其他應加表明之事項。（第2項）前項各款事項，得視實際需要全部或一部予以簡化，不受都市計畫法第15條、第16條及第22條規定之限制。」其立法理由明白揭示為利未來訂定土地使用配置與分區管制時，應能採彈性規劃，避免限制日後開發使用之彈性，爰明定有關前述各款園區特定區計畫應記載事項，得視實際需要全部或一部予以簡化，不受都市計畫法第15條、第16條及第22條規定之限制。　⒉從前揭規定可知，園區特定區計畫目的在規劃國際機場園區及航空城之發展，其性質與規模均與一般都市計畫迥異，依機場發展條例第10條規定，園區特定區計畫之主要計畫及細部計畫得合併擬定，且應記載事項與都市計畫法第15條等規定亦有差異，為保留園區土地發展之彈性，不僅有關法定之應記載事項得視需要全部或一部予以簡化記載，依同條文第 2項規定更已明訂園區特定區計畫不受都市計畫法第15條、第16條及第22條規定之限制，原告忽視前揭條文之規定，仍執前詞主張系爭都市計畫未將主要上下水道系統事項納入計畫書內，已違反都市計畫法第15條第1項第7款之規定云云，於法不符，容有誤會。　㈡都市計畫法第19條部分：　⒈依都市計畫法第19條規定：「（第1項）主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點刊登新聞紙或新聞電子報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。（第2項）前項之審議，各級都市計畫委員會應於60天內完成。但情形特殊者，其審議期限得予延長，延長以60天為限。（第3項）該管政府都市計畫委員會審議修正，或經內政部指示修正者，免再公開展覽及舉行說明會。」其立法理由揭示前揭有關審議期間之規定，乃都市計畫法於91年5月15日修正時，參照環境影響評估法第13條規定之立法例增訂，以有效掌握審議時程。　⒉原告固質疑系爭都市計畫未遵守都市計畫法第19條所定開始審議及審議完成期限之限制規定云云，惟查，觀諸都市計畫法第19條規定，並無原告主張應於「公開展覽期滿30內審議」之相關規定，至其另援引都市計畫法臺灣省施行細則第5 條及都市計畫法桃園市施行細則第3條等規定，其所適用之對象乃縣（市）政府及桃園市政府所擬定之都市計畫，與系爭都市計畫係由內政部擬定之情況有間，於本件自無適用之餘地；又按都市計畫法第19條乃涉及公眾參與之程序性規定，由於都市計畫所擬定之建設開發及土地利用計畫可能直接影響都市計畫範圍內眾多土地、建築物所有權人之財產權及居住自由，並因其利害關係複雜，為使主管機關於審議都市計畫時，能保持公開透明，並斟酌各方面之利益，透過促使人民積極參與，建立共識，以提高其接受度，一方面課予主管機關就計畫內容應公開展覽及舉行說明會之義務，以建立公眾參與之機制，另一方面，明訂都委會完成審議之期限，以兼顧審議之效率與期程。然若不問都市計畫之規模及性質，均適用相同審議期間之規定，顯非妥適，尤其當計畫規模龐大，所需關照之利害關係人眾多且複雜，為確保利害關係人知悉相關資訊之可能性，僅舉辦說明會往往已不符實際需求，而須反覆多次舉辦聽證會，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，經都委會斟酌全部聽證紀錄，請相關機關提供必要之資訊並補正相關文件後，說明採納及不採納之理由始能作成最終核定，此情況亦非少見，故倘墨守前述審議期限之規定，又要求主管機關擴大公眾參與，恪遵正當行政程序之要求，無異是緣木求魚，其非合理妥當之法令解釋方式至明。　⒊第查，系爭都市計畫之書圖共辦理4次公開展覽，分別為：第一次公開展覽（自102年7月24日起至102年8月22日止）、第二次公開展覽（自103年2月25日起至103年3月26日止）、再公開展覽（自106年8月11日起至106年9月9日止）、補辦公開展覽（自107年5月11日起至107年6月9日止）。其中，第二次公開展覽部分，係依據102年12月30日都市計畫委員會第818次會議決議辦理（原處分卷第3-8頁），公展期間至10 3年3月26日期滿，後續被告都委會共召開25次專案小組會議，其間於103年6月20日檢送修正計畫書提都委會；嗣於辦理再公開展覽後，因持贊同或反對意見之公民或團體所提事證分歧，涉及航空城發展之專業性事證釐清，送經被告都委會 106年12月5日第913次會議決議依「內政部舉行聽證作業要點」第3點第1項第2款規定辦理聽證會議（原處分卷第3-200 9頁），於107年2月3日舉行聽證，另由被告營建署城鄉分署依聽證總結及都委會專案小組初步建議意見修正後之計畫書，於107年3月23日函送被告修正計畫書、圖及處理情形對照表，併同本案聽證總結，再提被告都市委會107年3月27日第 919次會議審議，通過計畫範圍再縮減約127公頃，惟因再公開展覽部分新增海口里崙仔後聚落納入計畫範圍（面積4.37 公頃），超出原公開展覽變更範圍，決議請依都市計畫法規定辦理公開展覽（原處分卷第3-2022頁）。因此，再行就該部分修正計畫書補辦公開展覽後，提被告都委會107年7月17 日第926次會議審議通過（原處分卷第3-2831頁）。又因配合被告土徵小組107年10月31日第171次會議針對開發範圍內涉有剔除區邊界面積調整、都市計畫圖與地籍圖不一致、國道2號路權範圍套繪錯誤及都市計畫圖使用分區誤植等事項之決議，案經需地機關交通部民航局及桃園市政府函送相關資料予被告營建署城鄉分署，經該分署檢討修正後於108年2 月11日檢送修正計畫書、圖資料，再提經被告都委會108年2 月19日第940次會議審議通過（原處分卷第3-2842頁）。綜觀前述系爭都市計畫之審議經過，足認被告答辯稱：系爭都市計畫歷經兩次公開展覽、再公開展覽及補辦公開展覽，並舉辦多次說明會，又因計畫範圍規模龐大，影響層面廣泛，計畫內容爭議性高，為因應諸多陳情意見而增辦聽證，並隨時補充、修正相關文件及計畫書圖，自有延長審議期限之必要等語，應屬有據，況原告並未能具體指出被告有何刻意延宕系爭都市計畫審議或行政怠惰之情事，都市計畫法第19條第2項有關審議期限之規定，自僅能認屬訓示性之規定，尚無足影響系爭都市計畫之有效性。　㈢都市計畫法第45條部分：　⒈按都市計畫法第42條規定：「（第1項）都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。二、學校、社教機構、社會福利設施、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。三、上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。四、本章規定之其他公共設施用地。（第2項）前項各款公共設施用地應儘先利用適當之公有土地。」第45條規定：「公園、體育場所、綠地、廣場及兒童遊樂場，應依計畫人口密度及自然環境，作有系統之布置，除具有特殊情形外，其占用土地總面積不得少於全部計畫面積百分之10。」衡以前揭規定之立法目的應在於都市居民生活品質之維持有賴建築物周邊諸多公共設施之設置，而公共設施之負擔承載及供給能力有限，其中尤以公園、體育場所、綠地、廣場及兒童遊樂場更有依計畫人口密度及自然環境，作有系統布置之必要，因此除有特殊情形外，否則容任都市土地作高強度之使用，將可能對人民居住環境及城市景觀帶來負面之影響。　⒉系爭都市計畫有關公園、體育場所、綠地、廣場及兒童遊樂場用地需求面積之推算係採計畫總面積扣除機場專用區、自由貿易港專用區面積，以2,723.20公頃之10%計算（參系爭都市計畫表8-3公共設施計畫面積檢討表及表4-13公共設施用地面積需求推估綜理表，8-30頁、4-22頁）。原告固質疑系爭都市計畫未說明何以採前揭方式估算公園等公設面積之理由，顯未盡說理之義務等語，惟觀諸系爭都市計畫第八章第二節土地使用計畫顯示機場專用區及自由貿易港專用區合計達占全部計畫面積約45.84%，而機場專用區係供既有桃園國際機場、第三跑道預定地、第三航廈、新客機坪、新貨運站、維修區及支援輔助設施區等使用；自由貿易港區則除供作既有航空貨運園區使用，另規劃引進物流機能、製造機能，吸引高附加價值之物流服務業者或高科技產業製造廠進駐（系爭都市計畫第6-21頁）。足見系爭計畫範圍內之機場專用區及自由貿易港區土地使用規劃之用途特殊且明確，且計畫區部份位於航空噪音防制區，不適合規劃住宅、學校及醫療等生活服務設施，計畫所預設之人口密度及自然環境自與其他土地使用分區明顯有別，系爭都市計畫爰於第六章第一節發展潛力與限制中明白揭示：後續規劃應審慎考量航空噪音補償等因素，針對計畫範圍、土地使用、公共設施等予以合理配置等語（系爭都市計畫第6-1頁、第6-2頁），此並經被告於本院審理中具狀補充敘明：依系爭計畫土管要點第8 點、第9點規定，可知機場專用區及自由貿易港專供飛機、人、貨短暫進出等特定用途之使用，空間不具有人口處於長時間聚集狀態之特性，自無留設前述綠色生活空間之需求，倘若仍將其面積計入最低限度比例之基礎，反而強留過大比例之公園等設施予其他使用分區，難認符合實際需求，且有未能有效利用土地之疑慮等情明確（本院卷二第82至83頁），由此堪認系爭都市計畫有關公園、體育場所、綠地、廣場及兒童遊樂場用地需求面積之推估，乃依據機場專用區及自由貿易港區土地使用之特殊性，並參酌計畫人口密度及自然環境，作有系統之合理配置，核無原告所指摘前述違法之情事。五、利益衡量部分：　㈠被告以園區綱要計畫建議之方案A擬定系爭都市計畫，核無衡量怠惰之瑕疵：　⒈按機場發展條例施行細則第2條第1項規定：「本條例第5條第 1項所定園區綱要計畫，應包括下列事項：一、計畫範圍。二、國際機場園區功能定位及發展策略。三、相關社會與經濟狀況之現況分析及發展推估。四、航空運量現況分析及發展預測。五、園區發展用地範圍及土地使用配置。六、機場專用區及自由貿易港區。七、地面運輸系統。八、公共設施。九、開發方式與事業及財務計畫策略。十、其他應表明之事項。」園區綱要計畫既係為促進國際機場園區及航空城發展，進而帶動區域產業及經濟繁榮而擬定，與國家整體運輸及產業發展息息相關，參諸前揭規定可知，其規劃之內容即無可迴避必須就園區發展用地範圍及土地使用配置（包含機場跑道預定之位置）作出指引性之方向及原則，供作後續被告擬定系爭都市計畫之基礎，然此並不妨礙系爭都市計畫基於建築密度分布、產業結構發展及土地利用等節，進行基礎調查及分析推計後，為進一步土地使用分區之規劃，是園區綱要計畫與系爭都市計畫間應屬多階段行政程序之架構，不同行政程序間彼此交錯、前後銜接，彼此間息息相關，應居於相互協調之關係，業如前述，原告主張：被告以園區綱要計畫建議之方案A擬定系爭都市計畫，有架空其身為都市計畫主管機關權責之嫌云云，容有誤會。　⒉此外，觀諸園區綱要計畫主要內容包含園區功能定位與發展策略、運量發展預測、未來用地範圍及使用配置、交通運輸規劃、開發方式與事業及財務計畫策略等，相當於可行性研究階段，於計畫奉行政院核定後，機場園區發展作業將進入綜合規劃階段，並分成建設發展、用地取得等兩個軸向進行。在建設發展部分，將由機場公司擬訂園區實施計畫；用地取得部分將擬訂園區特定區計畫，並據以辦理區段徵收（參園區綱要計畫1.1計畫位階所載）。就機場第三跑道配置之構想，園區綱要計畫則提出方案A～C，並就㈠跑道容量、㈡用地徵收範圍、㈢周邊環境衝擊、㈣計畫發展彈性等項進行評估，最終採取方案A為跑道配置建議之理由略以：「方案A為確保整體跑道系統容量最大化，新建第三跑道與北跑道位置距離較遠，所需配合的用地徵收範圍最大、對周邊環境的衝擊也較其他方案大。方案C則需要在北側用地取得後，立即展開兩條跑道新建工程，才能廢除既有05/23跑道。新跑道建設期程為整體園區發展之關鍵，若期程受阻，則所有園區發展均將面臨延滯。綜觀世界各國既有之樞紐機場發展歷程，機場容量及確保發展彈性是重要之成功要件。由於跑道設施是決定機場容量之關鍵設施，而跑道建設因對周邊環境衝擊大，也往往多遭受周邊居民抗議難以取得跑道建設用地。因此，方案B、C在因應發展目標運量需求後已無餘裕，未來桃園機場園區高度成長將須再另覓用地建設新的跑道。而方案 A除能因應發展目標運量需求之外，在跑道容量上尚保留相當餘裕，確保未來計畫發展彈性。因此，為確保可靠之機場容量並保留計畫發展彈性，本計畫建議跑道配置採用方案A 。」（參園區綱要計畫第13-19至第13-29頁）園區綱要計畫嗣經行政院於100年4月11日核定後，系爭都市計畫於103年2 月25日起至同年3月26日止辦理公開展覽，續經被告都委會1 03年7月29日第832次會議審議通過，交通部復依據前揭都委會之審定結果，分別就機場園區及附近地區（第一期），自 104年10月3日起至同年11月15日止各辦理12場預備聽證，及自105年4月29日起至同年5月1日止辦理各3場聽證，其中爭點一「有關政府興闢桃園機場第三跑道及自由貿易港區有無必要？其用地需求量體推估及區位選擇，是否有具體合理性及必要性」中，即分別針對「第三跑道設置必要性」、「運量預測評估」、「第三跑道設置區位」、「第三跑道配置方案」、「第三跑道預定地現況條件」、「自由貿易港區設置必要性」等議題，通知徵收範圍內之土地所有權人、他項權利人、已辦竣建物登記之建物所有權人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人等到場參與，總通知人數約1萬餘人，令持正、反意見之民眾、相關機關及中央目的事業主管機關均有表示意見之機會，最後經交通部彙整意見，並審酌全部聽證紀錄後，就前開爭點始形成結論略以：「目前實際客貨運量逐年成長，甚至超過綱要計畫提出之運量預測，為滿足 2030年運量需求使機場永續發展及提升國家競爭力，第三跑道確有興建必要性，而將其設置於現有北跑道以北用地範圍，始能對周遭環境影響降至最低……。」等語，此有交通部提供之聽證作業報告及會議紀錄（參丙證卷1-1第17至26頁）附卷可稽。　⒊於歷經前述多次聽證後，被告都委會另參酌行政院109年12月核定之園區綱要計畫（第二版），審議通過之系爭都市計畫始援引園區綱要計畫為指導性之重大建設計畫，有關機場第三跑道配置構想方案載稱：「第三跑道於規劃階段曾擬訂三種配置構想方案，其中除A方案第三跑道預定位置與現有桃園機場北跑道距離1,295公尺，符合國際規範可獨立運作之條件外，其餘B、C等方案均為相距380公尺，跑道起降容量受限。其中，各方案之跑道配置型式中，方案B及方案C兩方案之相依平行跑道配置，推估兩方案可服務年旅客量皆為5~6.5千萬人，未來如桃園機場園區較發展目標高度成長，跑道容量將無因應之餘裕，可能需要再另覓用地建設新的跑道。而方案A 之獨立平行跑道配置，可服務年旅客量為7~9千萬人，除能因應發展目標運量需求之外，在跑道容量上尚保留相當餘裕，確保未來計畫發展彈性。再者，規劃採用方案A，於機場北側靠海地區興建能平行獨立起降之第三跑道，除考量機場南側、高鐵青埔站至中山高沿線一帶，為桃園西側地區人口、產業集聚發展之都市發展帶，如劃設為第三跑道勢對都市發展產生較大影響，同時亦可藉由廢除桃園海軍基地，提供航空城周邊都市較優質之發展空間。」等語（系爭都市計畫第2-11頁）。綜上，堪認相關機關於園區綱要計畫核定後，已透過聽證程序確保利害關係人知悉相關資訊之可能性，及許其適時向主管機關以言詞或書面陳述意見，以主張或維護其權利之機會，被告據此衡量各方利益後，亦已在系爭都市計畫中客觀審酌前述機場第三跑道配置A～C方案之利弊得失，並詳載最終採用方案A之理由，核無原告主張不附理由全盤採納園區綱要計畫所選擇方案，或衡量怠惰之瑕疵。　㈡系爭都市計畫核無違反陳情處理原則：　⒈崙仔後聚落部分：　　原告主張系爭都市計畫違反陳情處理原則關於計畫增加範圍第1點及第2點規定之理由，無非係以被告未調查原告呂邱阿香、呂學宏、呂學信、陳其遠等人所有位於崙仔後聚落之土地及地上物是否確係不在航空噪音60分貝線以內之地區，逕於被告都委會第919次會議將之納入計畫範圍，違反計畫範圍「以不增加為原則」等語，惟查，海口里崙仔後聚落部分之原告可能受系爭都市計畫機場跑道開發之影響，於開發後原告呂邱阿香、呂學宏、呂學信、陳其遠等人所有之土地均會位於第一級及第二級航空噪音管制區範圍內，而影響居住生活之品質等情，業據本院當庭與兩造確認無訛（本院卷三第549頁、第641至642頁），並有原告所提出桃園機場第三跑道計畫目標年之航空噪音管制線範圍與原告呂邱阿香等人原有土地及地上物之相對位置圖1紙附卷可佐（本院卷三第6 55頁）。準此，被告都委會第919次會議因此審酌海口里崙仔後聚落多位民眾陳情納入計畫範圍部分（編號再人83等），雖第832次會議決議有關計畫範圍增加之陳情處理原則第1 點係以不增加為原則，惟考量其區位緊鄰機場第三跑道位置，未來飛機起降產生之噪音及跑道工程高程較高導致該區可能淹水等環境外部性問題，確實將影響民眾居住品質，與陳情處理原則第2點「倘所陳土地部分未納入計畫範圍，而無法完整保留原有功能，影響居住品質，則視各案檢討一併納入。」之精神並無違背，始決議將海口里崙仔後聚落納入計畫範圍，並應另案補辦理公開展覽及說明會（原處分卷第3- 2022頁、第3-2051頁至第3-2052頁），自非無憑。原告以前揭情詞泛稱噪音防制尚有其他改善措施云云，尚無從逕予推論系爭都市計畫有違反陳情處理原則之情。　⒉原告劉陳色及福海宮之土地部分：　⑴依原告劉陳色提供所有土地之位置圖（本院卷一第411頁）觀之，固可見其土地坐落於計畫邊緣，然系爭都市計畫第一期計畫範圍東側係以縣道108線（海山路）交通用地為邊界（系爭都市計畫第1-5頁），而原告劉陳色之土地位處系爭都市計畫範圍之邊界內，若將之剔除可能影響計畫完整性，是依據剔除計畫範圍處理原則3「以天然或人為界線為原則」（系爭都市計畫第6-19頁），故未將該個案予以剔除，此據被告具狀敘明（本院卷三第473頁），經核應屬有據；另陳情處理原則有關宗教專用區部分，建議保留原則為：「具合法寺廟登記，並且不妨礙飛航安全及未來周邊發展機能者。原地劃設宗教專用區；具合法寺廟登記，惟妨礙飛航安全及未來周邊發展機能者。則應協商寺廟建築位移於鄰近地區，劃設宗教專用區。」足見福海宮是否能原地保留主要應審究其存在是否可能影響飛航安全，就此節經被告都委會專案小組於109年10月16日第15次會議審議時已請民航局提供相關資料（本院卷三第607至608頁），參諸該局以109年11月12 日航工規字第1090031207號函復略以：有關福海宮宗教專用區調整位置一節，基於原審定專用區位於第三跑道南側轉接面，異地安置可強化飛航安全並增進機場營運效能。與廟方協調溝通，考量福海宮「飛輦轎、過金火」等民俗祭典儀式經公告登錄為無形文化資產，建議南移後考量後續該土地使用活動空間宜由廟方維護管理等語（本院卷三第603頁），及被告都委會109年12月8日第982次會議決議載稱：「福海宮目前所在位置確實恐有影響飛航安全之疑慮，今福海宮提出願意搬遷，應予以支持；另福海宮強調南移位置及面積0. 69公頃之方案是請示輔信王公擲筊欽點結果，前開南移方案又為福海宮願意搬遷之強烈訴求，爰基於飛航安全政策考量，並保留福海宮無形文化資產之活動場域，同意宗教專用區南移後面積為0.69公頃。」等語（本院卷三第611至614頁），可知福海宮原廟址因十分鄰近第三跑道位置，確有妨礙飛航安全之可能，且福海宮經協商後，也已同意搬遷，有交通部提供之福海宮管理委員會108年11月20日函及109年10月16 日陳情書等（本院卷三第598至602頁）附卷可按，是被告都委會經審議後決議同意其遷移，另劃設宗教專用區，實與前述陳情處理原則無違。　⑵原告固仍質疑被告未舉證福海宮有妨礙飛航安全之虞云云，然衡諸系爭都市計畫對於宗教專用區之土地使用分區管制規範明訂：應符合「交通部民用航空局對機場四周禁止施放有礙飛航安全物體實施要點」、「航空站飛行場及助航設備四周禁止或限制燈光照射角度管理辦法」及「航空站飛行場助航設備四周禁止限制建築物及其他障礙物高度管理辦法」等相關規定，避免人為有礙飛航安全之土地使用或活動。並禁止有礙飛航安全物體、活動，包括人為施放之風箏、天燈、爆竹（鞭炮）、煙火、信號彈、煙霧彈、遙控飛機、氣球或其他類似物品類、或可能影響航空器飛航安全之漂浮或移動物體（系爭都市計畫第8-77頁），對照前述福海宮「飛輦轎、過金火」等民俗祭典儀式，確非無可能對飛航安全造成危害，是權責機關以人為慶典活動難以完全禁止，且飛航安全不容有任何閃失為由，協商福海宮遷移，另劃設宗教專用區，亦應無違前述陳情處理原則。　㈢系爭都市計畫對農地變更之影響核無衡量不足之瑕疵：　⒈糧食安全之影響：　⑴按「農業用地變更使用，屬下列情形之一者，應徵得農業主管機關同意：……（三）都市計畫農業區、保護區農業用地劃定或變更為非農業使用。」「興辦事業人申請農業用地變更使用，應擬具農業用地變更使用說明書，就下列事項詳予說明：（一）擬申請變更之農業用地之使用現況。（二）變更使用前後之使用分區、編定類別、面積。……」「目的事業主管機關對於興辦事業人申請農業用地變更，應就事業設置之必要性與計畫使用農業用地所提區位、面積之必要性、合理性及無可替代性，提出評估意見，或具體表示是否支持該興辦事業及土地使用。」此為農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第2點第3款、第3點第1項及第4點所明訂。　⑵準此，本件被告以102年3月4日函檢附「新訂桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫」農地變更使用說明書予農委會，獲農委會102年4月8日函復原則同意農業用地得變更使用，並同時敘明略以：「鑑於本案辦理變更使用之農業用地面積甚廣，應請開發機關注意相關農民權益處理，及採行必要措施降低對週邊農業生產環境之影響。計畫區內從事農業生產用地尚有540公頃，故對農民權益保障與維護，應予以重視。爰請詳細調查本案區域徵收範圍內農民繼續從事農業耕作及經營意願，得依土徵條例第43條之1規定規劃配設農業專用區，以引導農民集中農業經營。基於推動國內農業轉型並共創雙贏，本計畫請將農業加值發展納入產業用地規劃。請重視農業具有生態環境等多功能價值及效益，儘力保留農地劃為綠色空間，以符本案『創造吸引力、競爭力之產業與生態並重的綠色生活概念都市』之計畫目的。」（系爭都市計畫附1-4頁、第1-5頁）又按「特定農業區經行政院核定為重大建設須辦理徵收者，若有爭議，應依行政程序法舉行聽證。」為土徵條例第10條第3項所明定。是交通部於104至105 年間所舉辦之預備聽證及聽證會議，就徵收農地與糧食安全之議題，農委會於聽證會中之回應意見為：全國農地需求總量之目標值為74萬到81萬公頃，現階段可供生產之農地，除平地型之一般農業區及特定農業區約40多萬公頃外，尚有都市計畫農業區的10萬多公頃及山坡地之農牧用地約25萬公頃，故目前全國農地總量，尚維持在糧食安全之範疇內。桃園航空城計畫區內糧食生產分布，與桃園市其他鄉鎮或全國的農業生產區域相比，尚非主要農業生產區域，但農委會仍會持續從事農業生產面及通路行銷面等各部分推動措施，以減緩本案開發對全國農業生產之影響。至所形成聽證結論為：目前全國農地總量尚維持在糧食安全範疇內，且本案徵收範圍非屬主要糧食生產地區，農地釋出尚無糧食安全之虞，農委會後續也將積極推動休耕地活化等措施，以增加糧食生產，另針對計畫範圍內有繼續從事農耕意願之土地所有權人，依土徵條例第43條之1規定劃設農業專用區，滿足其繼續耕作之需求等語（參丙證卷1-1第33頁、第35至36頁）。嗣於系爭都市計畫為回應土徵小組之決議，有關糧食安全乙節回應說明則載稱略以：「1.特定區計畫地理環境位處沿海地區，不宜作物生長，且近年來因沿海不明公害、水源污染、季節性風害、農村老化、農地休耕及灌溉渠道廢弛使農地無法耕作，生產價值低。特定區全區實際稻作面積約310公頃，本計畫區約144公頃(依區段徵收面積比例47%推估)，僅佔農業用地14%，對糧食安全影響應屬輕微。2.另依102年農委會休耕政策改為全年僅休耕獎勵一期，農地將恢復耕作。目前全縣尚可活化6,092公頃農地復耕，足以彌足特定區內原有糧食生產。」（系爭都市計畫附2-4頁）　⑶綜上，足徵被告針對計畫範圍內農地變更對糧食安全所造成之影響，自都市計畫審議及辦理徵收等階段之多階段行政程序中，已依法調查、舉行聽證及彙整正反意見，具體評估全國農地之需求總量及系爭都市計畫對糧食生產環境之影響，並於計畫中敘明認定有關農地之變更不影響國內糧食安全之理由，並無衡量不足之瑕疵。至原告固另指稱：依系爭都市計畫之調查，計畫範圍內之土地利用現況供農業使用之面積約1,819公頃(包含休耕農地面積約906公頃，系爭都市計畫第3-38頁)，且使用地編定為農牧用地之面積約1,716公頃（系爭都市計畫第3-39頁），惟衡諸我國目前農地使用狀況，違規使用之情形相當普遍，是現況供農業使用必然低於使用地編定為農牧用地之面積，然系爭都市計畫調查之結果反係現況供農業使用高於使用地編定為農牧用地之面積，可徵系爭都市計畫確存在於調查及彙整階段之衡量不足之衡量瑕疵云云，惟細譯原告所指系爭都市計畫第3-38頁表3-22係針對「計畫區土地使用現況」之面積進行調查，其中供農業使用之面積為1,819公頃；系爭都市計畫第3-39頁表3-24則係針對「計畫區非都市土地使用地編定」之面積進行調查，其中經編定為農牧用地之面積為1,716公頃。足見前者調查範圍及目的為計畫區內全部土地中供農業使用者，後者調查範圍及目的則集中於計畫區內之非都市土地編定為農牧用地者，兩者調查之範圍及目的均不相同，自非可相提併論，原告前開論述顯已混淆兩者；至農委會102年4月8日函復固提及「計畫區內從事農業生產用地尚有540公頃」，然此僅係指實際生產農地而言，而尚未加計休耕農地（約906公頃）、廢耕及雜林地（約492公頃），此亦有卷附農委會針對被告所提農地變更使用說明書之意見回應說明可證（本院卷三第37 1至375頁）。是綜觀原告前揭主張均僅片面擷取系爭都市計畫中部分之內容相比對，或以前揭農委會102年4月8日函所載農業生產用地面積與系爭都市計畫內容相比對，且僅憑比對得出之統計數據不同，即逕予推論系爭都市計畫於調查、彙整階段有衡量錯誤或不足等利益衡量瑕疵，卻未詳予審究兩者統計數據之範圍、時間及標準是否相同，其立論基礎顯有誤會，本院尚難遽予採憑。　⒉氣候變遷之影響：　⑴按「非都市土地申請辦理新訂或擴大都市計畫，應依下列規定辦理：……（六）氣候變遷調適策略：依據行政院核定國家氣候變遷調適政策綱領，考量都市計畫類型因地制宜就災害、維生基礎設施、水資源、土地使用、海岸、能源供給及產業、農業生產與生物多樣性及健康等調適領域，研擬調適策略。」為非都市土地申請新訂或擴大都市計畫作業要點第5 點第1項第6款所明訂。行政院101年6月25日院臺環字第1010 036440號函核定之國家氣候變遷調適政策綱領內容分就災害、維生基礎設施、水資源、土地使用、海岸、能源供給及產業、農業生產及生物多樣性與健康等8個調適領域，分別陳述各領域所受氣候變遷的衝擊與挑戰，並且提出因應調適策略，及落實執行的推動機制與配合措施。其中領域四、土地使用（二）調適策略6.檢討既有空間規劃在調適氣候變遷之缺失與不足。(3)保護優良農地，避免轉為非農業生產功能的使用。陸、落實執行，二、配合措施，議題一、研究發展，（二）調適研究發展的方向，5.氣候變遷治理：……(4)納入氣候變遷考量，研擬在國家糧食安全、水資源供給條件下的鄉村規劃、農業發展與農地政策（本院卷一第466頁、第4 79頁）。　⑵原告固援引前揭規定主張：系爭都市計畫未具體說明大規模變更農業使用土地面積如何因應氣候變遷所造成之影響，顯屬未能符合因應氣候變遷之規劃，有衡量不足之衡量瑕疵云云，惟查，國家氣候變遷調適政策綱領有關土地使用之調適策略固提及「保護優良農地，避免轉為非農業生產功能的使用」，然參諸系爭都市計畫於審議過程中，其評估結果認為系爭計畫地理環境位處沿海地區，不宜作物生長，且近年來因沿海不明公害、水源污染、季節性風害、農村老化、農地休耕及灌溉渠道廢弛使農地無法耕作，生產價值低。且桃園航空城計畫區內糧食生產分布，與桃園市其他鄉鎮或全國的農業生產區域相比，尚非主要農業生產區域，故尚無影響糧食安全之虞等節以觀，系爭計畫內之農業區能否得謂屬國家氣候變遷調適政策綱領所指之「優良農地」，已非無疑；又況，細繹前述調適策略之文義，當土地開發與農地之保護相衝突時，應僅是儘量避免將優良農地轉為非農業生產使用，而非不論個案情況，一律禁止之意。此外，觀諸系爭都市計畫第六章課題與對策中，有關因應全球極端氣候之趨勢，土地使用規劃之調適策略及作法，明白揭示：「對策：參酌『國家氣候變遷調適政策綱領』，就土地規劃管理之角度落實氣候變遷調適策略（Adaptation Strategy），降低氣候變遷可能之影響與衝擊，提出相關調適策略。1.災害領域(1) 限制環境敏感地區之開發：透過土地使用規劃，避免環境敏感地區之不當開發，降低未來受災之可能。本計畫範圍市管河川老街溪、南崁溪依據堤防預定線區域線劃設為河川區，避免開發利用。(2)災害潛勢地區緩衝空間之留設：於颱洪災害潛勢地區劃設緩衝之藍、綠軸帶，降低暴雨侵襲可能造成之災損。2.土地使用領域(1)減少逕流量之調適措施：透過埤塘之保留、生態補償措施、增加雨水貯留滲透率、強化公共設施截水，提升整體透水率，降低地表之總逕流量，減少下游承受水體之負荷。(2)增加保水之調適措施：訂定各類使用分區及公共設施之綠化透水面積、強化各項開發及公共設施之截水及保水措施，使用透水材質，加強整體地區保水。(3)生態綠網系統建構：透過整體綠網建構、生態網絡之串聯，緩和都市熱島效應，減輕氣候變遷之影響。(4)水岸藍帶串聯：透過水岸藍帶串聯，降低水資源之消耗，降低能源之使用，並調節整體城市之微氣候。」（系爭都市計畫第6-17頁）由此堪認系爭都市計畫已針對氣候變遷下之極端氣候，根據國家氣候變遷調適政策綱領之指引，提出調適之策略及因應措施，尚難認有原告所指摘之前開衡量瑕疵存在。　㈣滯洪設施規劃部分：　⒈被告關於滯洪需求及滯洪設施容量之調查推估並無衡量瑕疵：　　　 ⑴觀諸系爭都市計畫第四章發展預測與檢討第六節排水及滯洪設施規劃內容，主要係參考改制前桃園縣政府水務局委託中興工程顧問股份有限公司於103年1月出具之水域需求研擬計畫（本院卷三第21至165頁），據以推估計畫區（除機場專用區及自由貿易港專用區外）開發前後逕流量，以計算滯洪體積（後期尖峰流量與前期尖峰流量之差值），並調查計畫區各集水區內埤塘、綠地滯洪量及LID雨水貯流及相關保留量，用以預估計畫區開發後滯洪設施能否滿足滯洪總量之要求。系爭都市計畫另參酌政策環境影響評估之結論，認應整合區內河川水系、埤塘、排水之藍綠帶網絡規劃，並考慮水資源回收、循環利用、生態廊道、景觀軸線等整體功能，初期建議將航空城區內17口埤塘依功能需求，分為滯洪池、滯洪中水、中水迴歸水、戰備水池、灌溉滯洪中水等5 類，以現有埤塘浚深或築堤1～3公尺，透過水閘門控制水位及水路串連，讓埤塘成為航空城最重要滯洪池。經計算結果可提供 116.79萬立方公尺滯洪供給量（見表4-15），尚可滿足滯洪總量要求。惟亦同時指出南崁3 區及新街溪區供給量仍有不足（見表4-17），建議利用現行公園，學校、公設地(如污水處理廠)、河川綠帶等打造滯洪設施等納入後續工程施作之考量，並於後續規劃階段研議調整集水分區邊界，以解決分區滯洪供給量不均勻問題，使符合滯洪要求 (系爭都市計畫第4-25頁）。 ⑵原告固執水域需求研擬計畫與系爭都市計畫內容相比對，發現兩者資料有多處明顯不符之處，且數據資料來源不明，依此主張系爭都市計畫有關排水與滯洪之規劃，係基於錯誤之事實或推估所作成，而有重大瑕疵等語。然觀諸系爭都市計畫內容有關開發前後逕流量推估表、滯洪量體計算表及開發後滯洪設施計算表等，雖均註明資料來源為水域需求研擬計畫，惟該計畫早於103年1月作成，迄系爭都市計畫於110年1 1月2日發布實施時，已歷時多年，為因應各種可能之情事變更，自有與時俱進隨時更新之必要，故不妨礙被告針對計畫區內埤塘之現況及參考其他調查資料，作進一步之更新，而難僅憑系爭都市計畫之內容與引註資料來源內容不符，或有部分數據資料來源引註不明，即遽推論係基於錯誤之事實或推估作成，況系爭都市計畫已明白揭示另參酌政策環境影響評估之結論，將航空城區內17口埤塘依功能需求，分為滯洪池、滯洪中水、中水迴歸水、戰備水池、灌溉滯洪中水等5 類，此與水域需求研擬計畫僅針對計畫區內12口埤塘計算滯洪量顯有不同（本院卷三第95頁），因此兩者所計算得出之滯洪量差異甚鉅，自屬當然之理。 ⑶再者，系爭都市計畫推估計畫區開發前後逕流量，即以後期尖峰流量與前期尖峰流量之差值以計算滯洪體積，目的在檢討開發前後所增加之逕流量，以目前計畫區內滯洪設施之滯洪體積而言，是否足以滿足滯洪總量之要求，核屬符合國家氣候變遷調適政策綱領所揭示有關領域四土地使用之調適策略：「逕流總量管理制度應納入都市及區域計畫審議，並於都市及區域計畫通盤檢討落實推動，由開發單位自行吸收因開發增加之逕流量。」之意旨（本院卷一第465頁）。至原告另援引之政策評估說明書套繪系爭計畫區降雨延時24小時 200mm、350mm、450mm、600mm之淹水情形，發覺系爭計畫區於南崁溪、埔心溪、新街溪、老街溪周邊淹水潛勢範圍，其淹水深度、範圍隨單日降雨強度增加而提升，其中又以計畫區東北側南崁溪周邊地區較為嚴重，如圖3.2-22「計畫區及鄰近地區淹水潛勢示意圖」所示（參本院卷三第357至358頁），其用意則在檢視氣候變遷於系爭計畫可能造成災害風險之調查與評估，藉以劃設高災害風險區與潛在風險區，並評估系爭重大公共工程之災害脆弱度與防護能力，係屬依據國家氣候變遷調適政策綱領所揭示有關領域一災害之調適策略而為（本院卷一第458頁）。足見系爭都市計畫有關滯洪體積之調查，與原告所援引政策評估說明書之內容無涉，原告竟片面擷取政策評估說明書中「氣候變遷衝擊及脆弱度分析」之部分內容，指摘被告未將評估說明書所為氣候變遷衝擊評估之資料及結果納入計畫書並妥適為衡量，而有滯洪需求體積調查、衡量不足之瑕疵存在云云，容有混淆誤認滯洪體積調查評估之目的，無堪採憑。 ⑷此外，原告又主張：系爭都市計畫圖4-8編號3滲眉埤於系爭計畫發布前已列為桃園捷運綠線北機廠建築用地，埤塘已遭填平並開始興建捷運機廠使用，及編號4拔子林埤依google 空拍圖顯示正在施工及填平狀態，但系爭計畫書卻仍列為計畫區之滯洪設施，納入埤塘滯洪量體之計算中，顯見系爭計畫已有調查錯誤，而有衡量不足之瑕疵等語。惟查，滲眉埤係位於系爭都市計畫第二期範圍內（本院卷四第343頁），桃園市政府於109年5月14日擬具「桃園都會區大眾捷運系統航空城捷運線（綠線）建設計畫」北機廠工程用地之開發計畫，規劃滲眉埤變更為桃園捷運綠線北機廠使用（本院卷四第455頁），並報請被告區域計畫委員會110年1月28日第443 次會議審核後決議略以：經考量本案開發時程急迫性，以及航空城計畫第二期須俟第一期產業專用區之招商權責發生率 65%以上始可啟動，開發期程及後續規劃內容具高度不確定性，被告原則同意將申請人（即桃園市政府）所提建議調整方案錄案，納入該計畫第二期啟動區段徵收時之整體考量，屆時請申請人及都市計畫擬定機關（即被告營建署城鄉分署）依開發當時時空背景及現況環境，並考量埤塘水系整體環境及生態服務系統功能再予檢討調整，研提研析意見及修正方案後，送被告都委會審議，同意確認，請申請人納入計畫書載明等語（本院卷四第345至346頁），及被告都委會110 年3月9日第986次會議審議後決議：有關本案區位選址合理性涉及已審定系爭都市計畫調整等事宜，並涉及系爭都市計畫（第二期部分）相關審議決議及應遵循事項，請桃園市政府依區域計畫委員會第443次會議決議補充說明相關建議調整方案及處理情形，並納入計畫書敘明等語（本院卷四第37 1至373頁），被告始於110年8月5日依區域計畫法第15條之1 規定，同意核發開發許可（本院卷四第459至461頁）。由此足徵滲眉埤變更為興建捷運機廠使用乙事，始終為被告所掌握，僅係因考量系爭都市計畫採分階段開發，又滲眉埤係位於系爭都市計畫第二期範圍，開發期程及後續規劃內容均具高度不確定性，故經被告都委會審議後決議納入系爭都市計畫（第二期）之後續檢討、修正，是縱系爭都市計畫對埤塘滯洪量體之推估，因前開情事變更而未臻精確，然此為被告都委會明知且經審酌，可期待依嗣後之檢討及修正而得補正，縱認屬瑕疵亦不具重要性，尚無足影響系爭都市計畫之效力。 ⑸又按「辦理土地開發利用達一定規模以上，致增加逕流量者，義務人應提出出流管制計畫書向目的事業主管機關申請，由目的事業主管機關轉送該土地所在地之直轄市、縣（市）主管機關核定。」「（第1項）前2條之削減洪峰流量方案，應能削減因土地開發利用所增加之洪峰流量，使土地開發利用基地排水出流於檢核基準下之開發後洪峰流量不超過開發前洪峰流量。（第2項）前項檢核基準及洪峰流量計算方法，由中央主管機關公告。」為水利法於107年6月20日修正（ 108年2月1日施行）時增訂第83條之7第1項及第83條之9所明定，經濟部並依水利法第83條之9第2項規定之授權訂定發布出流管制計畫書與規劃書檢核基準及洪峰流量計算方法。準此，因土地開發所增加之逕流量管制除應納入都市計畫審議外，依現行法制於後續實際進行開發前，開發人尚須提出出流管制計畫書，以確保整體開發利用所增加之洪峰流量由開發人設置相關減洪設施所吸納。有關滲眉埤之前述開發計畫，業經桃園市政府捷運工程局提送出流管制計畫書，且經桃園市政府核定通過（參本院卷四第319至321頁），核亦符合國家氣候變遷調適政策綱領所揭示逕流總量管理制度之推行，及由開發單位自行吸收因開發增加之逕流量等調適策略之意旨，併此敘明。 ⑹末以，有關編號4拔子林埤部分，乃位於系爭都市計畫內之公園用地區域，為「桃園航空城計畫區段徵收工程A2分標統包工程」範圍，基於系爭都市計畫所揭示水與綠網絡生態策略，為提高公共綠色開放空間便利性，串聯各開放空間，形塑生態綠網，並營造多樣性空間（系爭都市計畫第8-42頁），而將原為灌溉使用之編號4拔子林埤，規劃作為滯洪池，未來完工後將營造為公園內生態滯洪池，提供民眾休憩及作為防災滯洪使用，目前由統包商據以辦理細部設計及施工，後續仍將作為滯洪池使用，此業據被告具狀敘明，並有提其出工程設計說明書影本在卷可考（本院卷四第339頁），足徵原告僅憑網路空拍圖推論編號4拔子林埤正在施工及填平狀態與事實不符，要非可採。　⒉系爭都市計畫並無違反國家氣候變遷調適政策綱領：　⑴觀諸系爭都市計畫第六章課題與對策中，有關因應全球極端氣候之趨勢，土地使用規劃之調適策略及作法，已明白揭示參酌「國家氣候變遷調適政策綱領」，就土地規劃管理之角度落實氣候變遷調適策略，降低氣候變遷可能之影響與衝擊，提出相關調適策略等情，業如前述。原告固援引國家氣候變遷調適政策綱領之序言揭示「因應氣候變遷的調適措施必須儘早展開，且不得不在未知之中進行能讓風險最小化的決策」，並質疑系爭都市計畫關於開發前後逕流尖峰流量之推估，未將極端氣候所衍生之強降雨納入考量及評估，依此主張其有違反國家氣候變遷調適政策綱領及未妥善進行利益衡量之違法。然國家氣候變遷調適政策綱領之序言亦同時提及：「氣候變遷具有高度的不確定性，包括時間與空間的不確定，聯合國的氣候報告與諸多文獻模擬未來氣候變遷衝擊之各類情境，產生多種不同的預測。」（參本院卷一第427頁）。足見於極端氣候下，有關降雨量之推估有各種可能之方式，國家氣候變遷調適政策綱領就應如何為降雨量之合理推估，實未提供任何具體之指引，有關臺灣氣候變遷，就降雨方面僅揭示略以：「若僅看年度總降雨量，過去100年以來，臺灣年平均雨量並沒有明顯的變化趨勢，但若以數十年為週期來看待，則可觀測到乾季與濕季的降雨變化。值得注意的是，臺灣降雨日數呈現減少的趨勢，以100年來看，趨勢為每10年減少4天；但若看最近30年，則增至每10年減少 6天，顯示降雨日減少趨勢益發明顯。……同時，統計資料顯示大豪雨日數（日雨量大於200mm）在近50年和近30年皆有明顯增多的趨勢，且近10年極端強降雨颱風數目倍增。與灌溉和水資源保育有關的小雨日數則大幅度減少，近 100年趨勢為每1 0年減少2天，而近30年增加為每10年減少4天，同樣顯示小雨日數減少趨勢的極端化。」等語（本院卷一第435頁），是原告僅憑一己主觀之見解，指摘系爭都市計畫未將氣候變遷導致極端氣候之情形納入考量云云，已難認可採。　⑵其次，都市計畫涉及計畫地區現況之基本調查，及未來發展之分析推計，目的在針對未來發展之願景，對土地使用作出合理之規劃。因此，由於計畫行為之特性，立法者對於行政機關如何實現計畫目標，及應如何具體化及實現該目標所涉及各方立場與不同利益間應如何調和、權衡，採取開放態度，將此具有高度政策、行政與專業之評估與判斷，授權行政機關有形成計畫內容決定之規劃高權，故司法機關對行政機關計畫形成自由應遵守之利益衡量原則，僅能有限度的審查利益衡量過程及利益衡量結果有無瑕疵。是除該決定有前述違法情事及利益衡量瑕疵情形外，應予尊重。準此，有關逕流尖峰流量之推估既為預測，本涉及高度不確定性及專業性，且立法者就洪峰流量之計算方法，除於申請開發許可階段提出出流管制計畫書或出流管制規劃書時，依「出流管制計畫書與規劃書檢核基準及洪峰流量計算方法」訂有相關規範外，並無其他與本案相關之框架性立法，在此情況下，逕流尖峰流量之推估本有多種可能之方式，應考量之變數眾多，且涉及高度之風險預測判斷，本院自難僅憑原告空言指稱系爭都市計畫未將降雨強度未來將增加此一氣候變遷情境納入逕流量推估之考量中，有衡量不足之瑕疵云云，逕為其有利之認定。　㈤產業人口推估部分：　⒈直接與間接及業人口推估尚難認有衡量瑕疵：　　系爭都市計畫有關產業人口推估載稱：「參考 Michel van Wijk（2007）以國際機場進行相關研究，其經驗法則平均每百萬客運量人次創造950個直接及業機會，而每個直接及業機會約至少可再創造另一個間接及業機會，故共計至少創造 2,000個及業機會。另除了依經驗法則提出眾數外，作者彙整各大國際機場相關統計供參，國際機場創造及業機會共計約2,600～3,200個，其間接就業機會為直接就業機會約0.6～3 .1倍不等。桃園國際機場 2007年客運量2,342萬人次，2012 年成長至2,784萬人次，成長率3.14%，依第一節內容推估130 年桃園國際機場客運量約為6,478萬人。參考前述文獻同頁之國際機場彙整表中，與桃園國際機場近年旅客量及發展率相近者，其間接就業機會為直接就業機會約2~2.5 倍。參考桃園航空城區域計畫之計畫人口推估方式，以及業人數之高成長（2,850）、中成長（2,400）及低成長（1,900）不同情境推估桃園國際機場及業人口於130年介於12.31 萬人~18 .46萬人之間（詳表4-4）。」（系爭都市計畫第4-11頁、第 4-12頁）可知系爭都市計畫援引之系爭文獻係以彙整表之方式，整理比較數個國際機場每百萬客運量所衍生之直接與間接就業機會，並選擇其中與桃園國際機場近年旅客量及發展率相近者為比較之參考依據，得出間接就業機會為直接就業機會約2~2.5倍間，因此以2.11倍（參表4-4）為推估之依據，此為經彙整比較且推估之結果，與首揭「每個直接及業機會約至少可再創造另一個間接及業機會，故共計至少創造2, 000個及業機會」等語，係指依一般經驗法則概略而言，兩者並無矛盾或衝突；是倘依系爭都市計畫所推估130年時桃園國際機場客運量達6,478萬人（系爭都市計畫第4-3頁），以每百萬客運量增加1,900人就業機會之低成長標準計算，合計約增加12.31萬個就業機會（計算式：64.78×1,900＝123 ,082），再依前述2.11倍之比例，推算12.31萬個就業機會內含直接就業機會約為3.96萬個及間接就業機會約為8.35萬個，經核系爭都市計畫業已詳述其估算之原理原則及依據，且前後一致，並無原告指摘之矛盾或錯誤之處。　⒉重點發展產業新增人口推估尚難認有衡量瑕疵：　「國家重點發展產業」係指經濟部依據產業發展綱領之精神，並順應全球外在環境的變遷，促進我國產業的升級轉型，研擬「2020年產業發展策略」。該策略即在考量「市場潛力、經濟關聯效果、與綠色成長之連結性」等，契合產業發展綱領精神後，選定與目前行政院推動相關之技術領域與核心產業，做為未來經濟部政策之推動重點，包括精密機械產業、智慧型自動化產業、高附加價值金屬材料產業、智慧手持裝置產業、智慧電子產業、智慧生活產業、高值化石化產業、高值化紡織產業、設計產業及資訊服務產業等，分屬金屬機械工業、資訊電子工業、化學工業及民生工業（系爭都市計畫第4-5頁），因此經濟部根據國家重點發展產業之規劃，如雲端運算產業預計新增50,000個就業機會、智慧電動車產業預計新增24,000個就業機會、綠能產業預計新增 110,0 00個就業機會。系爭都市計畫依此就桃園市就業人口占全國就業人口之平均比重概念（約8.61%），估算產生之就業機會如下：雲端運算產業預計新增4,305個就業機會、智慧電動車產業預計新增2,066個就業機會、綠能產業預計新增9,4 71個就業機會，合計衍生產業人口約15,842人（系爭都市計畫第4-12頁）。原告固質疑前揭推估方式未說明桃園市其他開發計畫何以完全不會吸納國家重點產業人口，主張被告有衡量錯估之瑕疵等語。惟從系爭都市計畫有關土地使用面積之需求載稱：「依照桃園航空城核心計畫產業規劃及招商分組第3次會議，台灣經濟研究院所提報之產業需求分析，本案產業專用區適合引進產業類型包括產業全球運籌中心、複合式休閒產業、物流配銷產業、文化創意產業、軟體產業、智慧電動車產業；本計畫規劃之產業專用區，以三低一高為核心產業原則，引進策略性產業以提升整體產業技術水準，使桃園航空城成為經貿樞紐，全面提升台灣經濟與國際地位，符合整體產業轉型升級需求。目前機場鄰近工業區開發已飽和，剩餘土地面積小且零散。桃園科技工業園區所有土地皆已售出，66%都已完成建廠，而環保科技園區也全數土地皆有廠商申請入園，另外大潭工業區為專屬台電使用並已進駐，大園工業區已有約200家廠商、觀音工業區有約300家廠商進駐，皆已趨近飽和，既有工業區產業類型多屬化工、傳產、電子及環保產業，與航空城引入產業不符，因應未來航空城發展，亟需完整的產業用地。另國家重點產業為帶動國家產業轉型發展之重要項目，航空城為國家重大建設計畫，集中規劃產業專用區引導產業發展之群聚效應，較適合重點產業設置。桃園市工業區現況產業類型以化學製品（材料）製造業、紡織（成衣）業、金屬及電子業為主，較不適宜作為國家重點發展產業腹地，故此新興產業發展區位以座落於機場特定區之新市鎮較為適宜。」等語以觀（系爭都市計畫第4-18頁），足徵系爭都市計畫乃根據國家重點產業之發展需求，分析計畫區內規劃產業專用區足以引導產業發展群聚效應之優勢，又機場鄰近既有工業區開發已飽和，且桃園市工業區現況發展之產業類型，不適宜作為國家重點發展產業之腹地等因素綜合考量下，始認國家重點產業發展區位以選擇坐落系爭都市計畫範圍內之產業專用區較為適宜，此本隱含有政策及價值之決定，屬計畫形成自由之範疇，且計畫書內已敘明作此產業發展定位及規劃之緣由，是原告以前開理由泛稱被告有衡量錯估之瑕疵，實屬無據。　㈥產業專用區需求推估部分：　⒈間接及業人口與重點發展產業新增人口核無重複推估：　　查系爭都市計畫屬產業發展為主之都市計畫，為因應桃園國際機場整體發展，參考國外文獻以機場客運量推估其衍生產業（及業）人口，因此提及因應機場客運量所直接創造的就業機會（直接及業人口）與間接創造之就業機會（間接及業人口），另加計國家重點發展產業之規劃預計可能創造之就業機會，透過格林勞利模式推估前述產業人口衍生之依賴人口與服務人口，進而推導出本計畫之居住人口，做為計畫人口參考依據；至「核心發展產業」、「次核心發展產業」及「支援性產業或附屬設施」等3大類型，目的係在就機場園區之產業發展作定位，乃為產業專用區預計引進之產業預先規劃，且於計畫中針對前揭3大類型產業類別一併敘明（系爭都市計畫第4-10頁）。此可分別參諸系爭都市計畫第四章第二節產業發展定位及第三節計畫人口推估之內容益明。足徵計畫中所指涉「直接及業人口」、「間接及業人口」與「核心發展產業」，各有不同之用意，原告徒憑未見計畫中說明「直接及業人口」及「間接及業人口」如何對應預計引進之「核心」或「非核心發展產業」乙節，逕自推論出系爭都市計畫有關產業人口之推估有重複計算云云，實難認有何關聯性，顯屬無據。　⒉產業專用區內及業人口規模難認有衡量瑕疵：　　有關產業專用區空間需求之推估，系爭都市計畫係根據前述產業人口推估，包括「因應機場客運量所間接創造的就業機會」（8.35萬）及「國家重點發展產業所創造的就業機會」 (1.58萬)，計約為9.93萬個就業機會。產業空間需求則係參考95年工商普查單位從業樓地板需求（100年及105年工商及服務業普查資料未統計前述樓地板面積）之調查結果，分析核心產業類型篩選相關適用產業項目，包含運輸輔助業、機械設備製造業及倉儲業等之人均樓地板面積分別為301.58、 43.78、195.88㎡（如表4-11）；又運輸輔助業主要集中於機場專用區內。產業專用區則引入機場衍生產業，又以機械設備製造業及倉儲業為主，本計畫遂以此二類產業前述經調查之人均樓地板面積平均值約120㎡，並考量規劃彈性，以 120 ㎡~140㎡為推估依據。以9.93萬就業機會、容積率240%（參考高速鐵路桃園車站特定區細部計畫土地使用分管制要點）、產業人均樓地板面積120㎡~140㎡，推估產業專用區需求面積，估計需劃設500公頃~600公頃之產業專用區（系爭都市計畫第4-19頁）。原告就此雖以間接就業人口並非僅可能在產業專用區內工作，亦可在自由貿易港區或商業區內工作，依此指摘系爭都市計畫有高估產業專用區及業人口之謬誤。然承前所述，基於產業專用區對於未來引進產業類別之規劃，及空間發展定位之想望，系爭都市計畫因此預設產業專用區規劃目標為引入國家重點發展產業，及國際機場衍生之間接及業工作機會，此乃涉及政策及價值之決定，屬計畫形成自由之範疇，原告以個人一己主觀之見解，質疑產業專用區內及業人口規模有高估之嫌疑，實屬無據。　⒊人均所需產業用地面積推估難認有衡量瑕疵：　　原告就系爭都市計畫有關產業專用區空間需求之推估，另主張其推估全部產業專用區之劃設面積，毫未慮及製造業或運輸及倉儲業等大業別下，尚包含諸多與系爭都市計畫相關之產業類別，且系爭都市計畫劃設之產業專用區主要引進機場之衍生產業類別以觀，事實上有相當多計畫所欲引進產業專用區之核心發展產業，屬於人均所需樓地板面積相對較小之服務性產業，被告完全未予評估衡量，也未就此敘明其不予採納其他行業別資料之理由，計算結果自有重大違誤等語。然查，系爭都市計畫業已敘明產業專用區所引入機場衍生產業，以機械設備製造業及倉儲業為主要大宗，爰以此二類人均樓地板面積調查結果平均值為估算基礎（系爭都市計畫第4- 19頁），核已合理說明其推估之依據，至原告提出之前揭諸多質疑，固言之成理，然都市計畫對於未來發展之分析推計，乃具有高度政策、行政與專業之評估與判斷，行政機關具有形成計畫內容決定之規劃高權，其所需關照、衡量之各方利益眾多，本難有一絕對客觀之推估方式，倘行政機關對於其所採利益衡量之因素及分析推計方式已得為合理之說明，並無逾越立法者設定之界限，牴觸法律設定之指導原則，或違反其上位計畫，並符合一般得為法源之行政法一般原則，本院自應予適度尊重。又況，產業專用區引進之衍生產業類別不勝枚舉，所需人均樓地板面積各不相同，且產業用地面積之推估除考量所需人均樓地板面積外，亦可能參考國內外實務發展之經驗，衡平考量個案及區域發展之特性，包括腹地條件、交通區位及民眾意見等予以彈性調整，可能考量之因素本難以窮盡列舉，倘不採系爭都市計畫前述推估方式，究應採何種推估方式為妥適，亦未見原告敘明，自難僅憑原告隨機撿擇其中部分衡量因素，主張系爭都市計畫未予衡量或衡量不足，即遽推論其前開主張為可採。再者，產業專用區於劃設時，系爭都市計畫另參酌政策環評審查意見，另增設以60分貝噪音線以北劃設產業專用區之限制（系爭都市計畫第4-21頁），故實際劃設之面積為429.21公頃（系爭都市計畫第8-7頁），亦已低於前開推算產業專用區空間之需求為500公頃~600公頃，是原告所指前揭利益衡量程序瑕疵是否可認為無該瑕疵，計畫內容將有所不同，而屬重要性瑕疵，亦非無疑。　⒋產業專用區平均容積率推估難認有衡量瑕疵：　　原告就產業專用區空間需求之推估，又質疑系爭都市計畫書所載土地使用分區之容積率，第一、二、二之一、三及四種產業專用區之容積率分別為180%、210%、210%、280%及320% ，系爭都市計畫卻以一律以容積率為240%計算產業專用區之所需面積，其數字來源顯屬有誤，且未針對各產業專用區分別計算，考量個別面積差異，必須透過加權平均方式才能算出平均容積率等語。然承前所述，都市計畫乃為在計畫範圍地區內有關都市生活作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃，自涉及對未來發展之預測及需求之分析推計，然礙於可能之變數眾多，何部分為應納入衡量之重要因素、何部分為可得忽略，及應採取平均或加權平均之推計方式等，所持見解及立場均因人而異，都市計畫相關法令就此並無強制性之框架規範，且為因應未來發展之各種可能性，自有授權行政機關具有形成計畫內容決定規劃高權之必要，行政機關對於達成目標之規劃，應具手段綜合性及可選擇性，況有關產業專用區設置之合理性及必要性亦經列入交通部於105年所舉辦聽證之爭點二討論，並作成結論略以：本計畫產業專用區、住宅區及商業區等用地面積之劃設，係參考歷年資料及國外文獻，規劃過程中除審慎運用國內外經驗進行專業評估，亦衡平考量個案發展特性，同時由各相關機關共同檢視，並參考民眾意見，最後經都市計畫委員會評估審定，所規劃之量體應屬合理等語（丙證卷1-1，第26頁），惟原告前揭主張無異係以個人主觀之見解取代被告都委會透過計畫審議程序作成之決定，且未具體敘明如採其所謂加權平均方式計算，再綜合斟酌前述不同之產業類別及人均樓地板面積，推估結果將有何不同，自難認可採。　㈦住宅區需求面積推估部分：　⒈平均每人所需居住面積推估難認有衡量瑕疵：　⑴系爭都市計畫綜合考量桃園國際機場衍生產業人口和重點發展產業創造就業，推估創造就業機會介於13.89萬~20.04 萬人間，應屬有據，業經本院認明如前，另有關計畫人口之推估，系爭都市計畫則透過格林勞利模式推估前述產業人口衍生之依賴人口與服務人口，進而推估居住人口，所參採之參數包含通勤率、依賴人口係數（總人口/二、三級產業人口）及人口服務比率（三級及業人口/總人口）等，並配合區域計畫之計畫年期，計畫人口分別以115年及130年予以訂定。依此推估結果介於18.31萬~25.75萬人，且考量本計畫係以產業發展需求而訂定之都市計畫，配合區域計畫總量管制並引導周邊都市計畫區人口進駐及相關重大都市計畫之開發，並為兼顧環境容受力、水資源及環境品質，研訂計畫人口11 5年為10萬人，130年為18萬人。依130年計畫人口18萬人，推估戶數7.2萬戶（參考桃園市104年戶量2.81人/戶，考量未來家庭結構轉變，酌予調整以2.5人/戶推計），並依桃園市平均每戶建坪50坪（165㎡）（參考內政部營建署住宅資訊統計彙報），總樓地板面積約1,188公頃，以住宅區容積率20 0%推估住宅用地需求約595公頃（系爭都市計畫第4-13頁、第4-21頁）。經核系爭都市計畫有關計畫人口數及住宅用地需求之推估，業已合理說明其推估之方式及依據，於法並無不合。　⑵原告固以前揭情詞質疑系爭都市計畫所採平均每人所需居住面積之基準（70平方公尺/人）有誤，而認應採營建署110年住宅資訊年報所列住宅居住水準年報表平均每人居住面積50 .58平方公尺，或監察院103年內調79號調查報告所採平均每人居住面積50平方公尺之標準為妥適。惟對照被告就此答辯稱：系爭計畫即係參考104年桃園市統計年報戶量為2.81人/ 戶，另以趨勢預測法預測目標年130年桃園市戶量約2.53人/ 戶，故以2.5人/戶推估目標年之平均戶量。另依據內政部營建署住宅資訊統計彙報針對桃園市105年、106年核發使用執照平均樓地板面積（不含農舍）檢核，桃園市當時居住水準維持50坪/戶。系爭計畫遂以戶量成長趨勢即使用執照每戶建坪作線性迴歸分析，而計算目標年130年家戶居住水準趨近55坪/戶。依此推算每人平均居住面積為22坪/人（72.72 平方公尺/人），故系爭計畫即係以70平方公尺以推估計畫區內住宅區、商業區之可容納人口數等語（本院卷二第519 至520頁），足見系爭都市計畫有關平均每人所需居住面積推估除已為現況調查外，並考量未來家庭結構之變化，詳予說明其推算目標年分析推計之理由，反觀原告援引營建署11 0年住宅資訊統計彙報所列住宅居住水準年報表平均每人居住面積，認應採平均每人居住面積50.58平方公尺計算，卻未合理所明其依據，至監察院前揭調查報告所採平均每人居住面積50平方公尺之標準（本院卷一第541頁），所援引都市計畫工業區檢討變更審議規範第9條規定，係為審議都市計畫工業區變更為非工業使用案件，並落實都市計畫法第27 條之1第2項規定而訂定（審議規範第1條參照），適用範圍為依通盤檢討實施辦法有關工業區檢討基準檢討後，不適合繼續作工業使用等案例（審議規範第2條參照），足見該審議規範所規範之客體與系爭都市計畫不同，是否得於適用於本件計畫，已非無疑，況該規定並未區分地區之特性及未來需求之變化，均一體適用相同之標準，亦難認已妥適回應計畫地區內現在及未來之需求，是認應以系爭都市計畫所採前揭平均每人所需居住面積之基準為合理，原告前揭主張為無理由。　⒉是否應衡量毗鄰都市計畫住宅區及系爭都市計畫商業區亦可供住宅使用？　⑴原告固援引監察院103年內調79號調查報告載稱：依系爭計畫所載之土地使用計畫面積表，「桃園航空城附近地區建設計畫」區內除規劃住宅區665.77公頃外，尚有商業區345.15公頃，再依系爭計畫土地使用分區管制規定，商業區仍可作為住宅使用，如此推估可容納人口數約為25.4萬人（如附表3 ），已超過計畫人口，如依每人50㎡為標準計算，推估可容納人口數高達35.54萬人，遠超過計畫人口，上述之計算結果，尚不含系爭計畫規定之獎勵容積20%以及附近計畫人口未達80%以上之「大園」、「大園（菓林地區）」、「航空貨運園區（大園南港地區）特定區計畫」、「高速鐵路桃園車站特定區」、「蘆竹（大竹地區）」等都市計畫住宅區43 4.88公頃、商業區75.22公頃可提供之居住人口在內等語（本院卷一第541至542頁），主張系爭都市計畫未衡量毗鄰都市計畫住宅區及系爭都市計畫商業區亦可供住宅使用，具有衡量瑕疵等語。惟查，系爭都市計畫規劃住宅區及商業區總計分別為371.61公頃、305.07公頃，與原告所援引監察院前揭調查報告依據之背景資訊已有差異，原告逕將之採為其主張論證之基礎，已有未洽；又觀諸系爭都市計畫於第八章計畫內容載稱：「考量桃園市整體區域發展訂定計畫人口18 萬人，為符合計畫人口發展需求，於本計畫提供適量之住宅區。依據內政部營建署住宅資訊統計年報，以平均每人樓地板面積70㎡推估計畫區內住宅區、商業區之可容納人口數，計約18.26萬人，與本計畫之計畫人口18萬人相符。」等語（系爭都市計畫第8-134頁），足見其不僅就住宅區可容納之人口數進行考量，因依據系爭都市計畫之土地使用分區管制規定，商業區亦容許作多戶住宅使用（系爭都市計畫第8- 70頁至第8-72頁），故亦已將商業區可容納之人口數一併納入考量，此可參諸系爭計畫表8-11容積率與計畫人口檢核表所載益明（系爭都市計畫第8-135頁），原告前開主張顯有誤會。　⑵又按非都市土地申請新訂或擴大都市計畫作業要點第5點規定：「（第1項）非都市土地申請辦理新訂或擴大都市計畫，應依下列規定辦理：（一）區位分析：1.都市發展趨勢之關聯影響：（1）新訂或擴大都市計畫，該申請範圍所在之鄉（鎮、市、區）既有都市計畫區都市發展用地或計畫人口應達百分之80以上。其中都市發展用地部分，應檢附最新版（ 1年內）航空照片或衛星影像之分析結果。（2）為符合區域計畫所指定城鄉發展優先次序，新訂或擴大都市計畫，應先檢討利用鄰近或原有都市計畫整體發展地區、推動都市更新地區及都市計畫農業區。……（二）規模分析：……2.應依據各該區域計畫對於目標年人口與用地需求總量管制及成長管理之指導，核實推估人口成長與分布，及實際用地需求。3.調查計畫範圍內之現況人口，並說明擬引進計畫人口（含居住人口或產業人口）之策略及優勢條件。各類型都市計畫之計畫人口規模推估方式如下：……（2）產業為主型：依據產業發展需要，核實推算就業人口，並應經中央工業或產業主管機關核可。（第2項）非都市土地以發展產業、保持優美風景、管制發展或其他特定目的，申請辦理新訂或擴大都市計畫者，得不受前項第1款之限制。」前揭規定之立法意旨揭示為配合內政部於99年6月15日公告實施之「變更臺灣北、中、南、東部區域計畫─因應莫拉克颱風災害檢討土地使用管制」有關土地使用基本方針所指定城鄉發展優先次序，為避免土地資源浪費與過度耗用，城鄉發展應以原有都市計畫地區內尚未開發土地，及都市周邊土地為優先考量範圍；並應加速辦理都市更新，以促進土地資源再利用。新訂或擴大都市計畫係第4順位，爰規定應先檢討利用鄰近或原有都市計畫整體發展地區、推動都市更新地區。惟同點第2項規定亦同時明白揭示為配合國家重大建設或發展重大產業需要，得免受上開城鄉發展優先順序之限制。準此，系爭都市計畫於第一章緒論中即開宗明義說明系爭計畫經行政院於102年3月27日核定為國家重大建設，係以產業發展需求而訂定之都市計畫，自得不受前述「申請範圍所在之鄉（鎮、市、區）既有都市計畫區都市發展用地或計畫人口應達百分之80以上」條件之限制。又系爭都市計畫透過產業發展政策，目標在吸引產業及就業人口移入，開發建設初期闢建機場第三跑道、自由貿易港區及產業專用區將創造及業機會，進而吸引人口移入。依照大園、蘆竹社會遷移率（約55%）推估，估計115年約5.5萬人自市外遷入本計畫區，4.5萬自市內移入；130年約9.9萬人自市外遷入本計畫區，8.1萬人自市內移入。並納入自給自足的新市鎮規劃理念，打造適居環境。建構完善大眾運輸與轉乘設施，透過交通便利性擴大服務範圍，提高人口移居意願，同時紓解桃園區及中壢區既有發展都心甚至大臺北都會區人口壓力（系爭都市計畫第4-15頁、第6-5頁）。從而，系爭都市計畫既已預設吸引產業及就業人口移入之目標，並打造自給自足之新市鎮，則其以產業人口推估居住人口，並依計畫自身人口居住之需求，具體規劃住宅區需求面積，自無不當。原告主張應考量毗鄰都市計畫住宅區亦可供住宅使用云云，顯與系爭都市計畫吸引產業及就業人口移入、打造自給自足新市鎮，並紓解周遭既有發展都心人口壓力等目標背道而馳，難認可採。　㈧商業區需求推估部分：　查系爭都市計畫有關商業區空間需求之推估，係參酌都市計畫定期通盤檢討實施辦法第31條第1項第2款第1目之規定，商業區總面積占都市發展用地總面積之比例不得超過15%，依此推估商業區面積不應超過662公頃（系爭都市計畫第4-2 1頁）。另於計畫內容實際規劃時，劃設商業區面積合計305 .07公頃，佔計畫面積7.60%。依區位、容許使用內容及發展強度分為第一種商業區、第二種商業區、第三種商業區及第四種商業區（系爭都市計畫第8-3頁）。原告固援引通盤檢討實施辦法第31條第1項第1款第3目之規定，主張系爭都市計畫總人口為18.31萬，故對應之商業區面積不得超過103.5 公頃，系爭計畫目前規劃商業區高達305.07公頃，已有違反上位規範之情形云云。然通盤檢討實施辦法係依都市計畫法第26條第2項規定授權訂定，所規範之對象為都市計畫定期通盤檢討之事項，惟系爭都市計畫為新訂都市計畫，業如前述，前開規定於本件顯無適用之餘地，原告前揭主張容有誤會；至原告另以系爭計畫目前所規劃商業區之規模，難以期待於發布實施後3至5年之定期通盤檢討時，能將規模降低以符合前述計畫規範等語，至多亦僅是涉及系爭都市計畫日後進行定期通盤檢討時適法性之問題，無從影響本院前開之認定。㈨安置計畫之規劃部分：　⒈安置計畫已具體衡量被拆遷戶之安置需求：　⑴按土徵條例第13條規定：「（第1項）申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。（第2 項）中央主管機關為前項之審核，應審查下列事項：……六、依本條例第34條之1提出之安置計畫是否合理可行。……」第1 3條之1第1項規定：「前條所稱徵收計畫書，應記載下列事項，並檢附相關證明文件：……十九、安置計畫。」又都市計畫為空間利用之上位規範，其審議主要是以土地利用規劃之合理性為主，係以形成合理之土地利用規劃及都市空間規劃為其核心，而區段徵收係以用地取得及建設為核心開發之手段，審議之對象則為核准徵收與否，涉及私有財產權之限制或剝奪，故兩者審議之內容及重點自有差異。是從前揭規定可知安置計畫乃涉及用地取得及建設重要之一環，故列為徵收計畫書依法應記載事項，及被告土徵小組應審核之內容，而都市計畫書應記載事項眾多，且不若徵收處分將立即發生完全剝奪人民財產權之效果，是都市計畫法第15條及第22條均未將安置計畫列為計畫書圖之應記載事項，遑論園區特定區計畫因其特殊性，依機場發展條例第10條規定，更有採彈性規劃之需求，而得視實際需要全部或一部予以簡化記載。從而，系爭都市計畫依法應為審酌及各方利益衡量之項目眾多，惟基於前述理由，安置計畫並非其依法應記載事項及被告都委會審議之重點，至多因系爭都市計畫之新訂擬以區段徵收方式開發，依區段徵收實施辦法第4條第1項規定，須由需用土地人會同當地直轄市或縣（市）主管機關及其他相關機關勘選區段徵收範圍，並填寫區段徵收評估報告書（包含安置計畫，參同辦法第5條規定），作為被告都委會審議系爭都市計畫之參考。　⑵原告固主張：系爭都市計畫關於安置計畫之利益衡量，因未充分調查拆遷戶之安置需求致無從衡量所需土地使用面積，即有衡量怠惰；安置措施未排除無庸安置情形，有未正確評估安置需求之衡量錯估，以及未盡公、私益調和之說理義務，而有衡量怠惰之情形云云。惟揆諸前開規定及說明，足見安置計畫並非系爭都市計畫書應記載事項，及被告都委會審議之重點，原告前揭主張於法無據，容有誤會；又綜觀被告都委會審議過程，可知系爭計畫因擬採區段徵收方式辦理開發，面積達3千餘公頃，影響人民權益甚鉅，被告都委會早於 102年12月30日召開之第818次會議決議，即請被告營建署城鄉分署、交通部及桃園縣政府補充區段徵收之公益性及必要性說明、分期分區計畫、區段徵收可行性評估及意願調查資料、開發期程及預算編列情形、拆遷安置原則及相關配套措施等項，供其審議參考（原處分卷第3-11頁）；嗣依被告都委會專案小組第25次會議彙整之初步建議意見，更建議有關區段徵收安置計畫部分適度摘錄於都市計畫書中敘明，以利查考。並請交通部及桃園縣政府補充安置計畫之需求推估依據，及規劃是否符合前開安置計畫需求之說明（原處分卷第3- 689頁）。交通部因此於103年8月桃園航空城機場園區建設計畫區段徵收評估報告書中敘明略以：拆遷戶安置原則採「就近安置」及「先建後遷」為安置計畫之最高原則。有關「就近安置」，原則上於各村轄內至少規劃1處足額之安置街廓（第二種住宅區），供該村於區段徵收前即擁有合法透天住宅村民自由抽籤選配。而「先建後遷」部份，則採取第1 階段先建，第2階段後遷，需求評估依據是以機場園區第二種住宅區面積共24.96公頃，以每戶100㎡計算，約可提供2,4 96戶安置，第五種住宅區（供安置住宅使用）面積共9.90公頃，容積率300%，以每戶樓地板面積約40坪計算，約可提供 2,000戶居住，尚符合安置需求等語（本院卷三第481至483 頁）；桃園市政府則於103年6月5日回應被告都委會專案小組第22至27次會議之簡報資料中亦說明略以：有關整體安置計畫中遷移安置戶數推估，係依本特定區計畫之都市計畫第一次公展版（102年7月），查詢範圍內各戶政事務所提供門牌資料並參考桃園縣蘆竹地政事務所已辦妥建物登記之建物門牌……等資料，初步區分附近地區範圍內合法建物及非合法建物數量各為2,839及1,445戶，合計附近地區建物總數量約為4,284戶。經都市計畫再公展版（103年2月）草案中已新增許多第一種住宅區或第一之一種住宅區（皆屬不納入區段徵收範圍）或依民眾陳情意見將其建物座落地劃設為第三種住宅區（未來區段徵收階段可申請原位置保留），故實際需遷移戶將較上述統計數量大幅減少。且按再公展草案，住二安置街廓約可提供2,700戶安置，另合宜住宅用地約可提供8 ,000戶居住，符合安置需求等語（本院卷三第488頁）。另有關安置意願等基礎資訊之調查評估，亦依土徵條例第13條及第13條之1等規定，詳載於桃園航空城機場園區特定區及附近地區（第一期）特定區土地區段徵收計畫書（本院卷三第491至498頁）。由此足徵系爭都市計畫第八章第12節安置計畫僅係擷取部分內容，且其審議程序符合區段徵收實施辦法第4條及第5條之規定，原告僅憑計畫書中節錄之部分安置計畫內容，而未全盤檢視安置計畫評估、審議之經過，即遽指摘系爭都市計畫有前開衡量瑕疵，尚無堪採憑。　⒉安置計畫已具體衡量農民之工作需求： ⑴按土徵條例第43條之1第1項規定：「區段徵收範圍內得規劃配設農業專用區，供原土地所有權人以其已領之現金地價補償費數額申請折算配售土地，作為農業耕作使用。」土徵條例施行細則第48條之1規定：「（第1項）本條例第43條之1 所稱農業專用區，指供農業耕作使用之土地使用分區。（第 2項）需用土地人應於都市計畫規劃時，調查原土地所有權人於區段徵收後繼續從事耕作之意願，作為劃設農業專用區面積及位置之參考。（第3項）各級主管機關依本條例第43 條之1第2項規定訂定配售辦法時，應會商需用土地人並邀集原土地所有權人舉行土地配售說明會，且應於徵收公告時，於公告事項內載明欲申請配售農業專用區土地之原土地所有權人，應選擇領取現金補償。（第4項）先行區段徵收地區，都市計畫應於農業專用區劃設完成後再發布實施。」另區段徵收實施辦法第5條第9款規定：「前條第1項區段徵收評估報告書，應記載下列事項，並應附具範圍圖：……九、土地所有權人參加區段徵收意願及繼續耕作意願調查情形。……」第32條之2第2項規定：「農業專用區規劃時，應考量都市計畫整體規劃、區段徵收財務計畫及原土地所有權人繼續從事耕作之意願。配售之土地以耕作單元為規劃原則。」是為保障原土地所有權人繼續從事耕作之權利，各級主管機關得視原土地所有權人需求情形，規劃農業專用區，於完成都市計畫程序後，供原土地所有權人以其已領之現金補償費數額申請折算配售土地，繼續農業耕作使用。 ⑵觀諸系爭都市計畫第八章計畫內容第二節土地使用計畫中有關規劃農業專用區劃設面積為10.29公頃，佔計畫面積 0.26 %（系爭都市計畫第8-5頁、第8-7頁）。另於第十二節安置計畫中有關農民權益保障載稱：「(一)成立農民輔導安置工作小組，協助維護農民權益。 (二)針對有意於區外繼續農耕農民，利用農地銀行系統，協助農民媒合購買或租用農地繼續耕作。(三)設置農業專用區，提供配售農地選擇：依土地徵收條例第43之1條規定，劃設農業專用區2處，供參加區段徵收原土地所有權人以其已領現金地價補償費數額申請折算配售土地，作為永續農業耕作使用。但無人申請配售或申請配售仍有剩餘之農業專用區土地，於下次通盤檢討時調整變更為其他使用分區或用地。(四)輔導離農者轉業工作媒合。(五)採取主動關懷，進行農民意願調查。」等語（系爭都市計畫第8-129頁）；又依前述規定，需用土地人應於都市計畫規劃時，調查原土地所有權人於區段徵收後繼續從事耕作之意願，作為劃設農業專用區面積及位置之參考，是參諸系爭都市計畫附錄五、六所附交通部民航局及桃園市政府所填報之區段徵收評估報告書，均分別記載經調查區內土地所有權人之意願略以：「區內土地所有權人目前仍有意願從事農耕者，在瞭解農專區使用限制及配售原則後，仍有意願申請配售農專區之地主計121位，約佔目前有意願繼續農耕者5 5.5%，持有土地面積約21.88公頃，約佔私有土地總面積2.4 8%。表示無意願者計97位，約佔目前有意願繼續農耕者44.5 %，持有土地面積約20.78公頃，約佔私有土地總面積2.35% 。另本計畫已針對121位土地所有權人進行電訪，經確認後僅 21人尚有意願配售農業專用區。」、「為瞭解有繼續耕作意願之土地所有權人對於申請配售農業專用區土地之意願，其中就日後有繼續耕作意願之土地所有權人（280人）與其面積（62.33公頃）分析：經調查結果顯示，表示有意願計111 人（佔6.27％），面積27.41公頃（佔7.11％）；無意願計120 人（佔6.78％），面積22.99公頃（佔5.97％）。亦即僅有少數有繼續耕作意願之土地所有權人有意願申請配售農業專用區，且持有土地面積約27.41公頃。」（系爭都市計畫附5-3 2頁、附6-35頁）可證系爭都市計畫有關農業專用區之規劃，已綜合考量都市計畫整體規劃及原土地所有權人繼續從事耕作之意願，並於安置計畫中，針對有意願繼續耕作之農民提供協助，核與前開法令規定並無不合。原告主張系爭都市計畫未將農業實際從業人員之權益納入考量，有衡量怠惰之違法云云，殊非可採。至原告另援引前述桃園市政府區段徵收評估報告書中之土地所有權人意願調查結果載稱略以：「現況仍做農業耕作之土地所有權人對於區段徵收開發後繼續耕作之意願不高，其可能原因應為土地所有權人受訪年紀太大、農業專用區選擇區域太少或農業專用區與住宅區距離太遠等原因」，主張系爭都市計畫有關農業專用區之規劃面積不敷安置需求等語。然查，於109年11月間區段徵收公告後，經通知土地所有權人得於公告期間提出農業專用區之申請，實際上並無原告主張面積不敷安置需求之情形，又系爭都市計畫劃設農業專用區有2處可供選擇，係考量針對土地所有權人繼續耕作意願調查之結果，且並非所有農業專用區均距離住宅區遙遠，尚須視實際配售之位置而定，此業據被告當庭及具狀敘明（本院卷三第461頁、卷四第491頁），並有系爭都市計畫圖8-4土地使用計畫示意圖㈢可資參照（系爭都市計畫第8-12頁），是難僅憑原告前揭片面之詞為其有利之認定。柒、綜上所述，原告主張各節均非可採，改制前桃園縣政府於99 年4月30日公告實施桃園航空城區域計畫，規劃就機場園區及航空城區域範圍內，以新訂都市計畫方式及配合將來新訂桃園國際機場及附近地區特定區計畫辦理。續由交通部依據機場發展條例第5條規定，報經行政院100年4月11日核定園區綱要計畫後，另依機場發展條例第9條規定商請中央都市計畫主管機關即被告擬訂園區特定區計畫，本件被告遂依都市計畫法規定，自102年起陸續辦理系爭計畫案2次公開展覽、再公開展覽及補辦公開展覽，業已依法踐行公眾參與程序，且具備計畫之正當性及必要性。原告呂邱阿香等人不服，主張渠等所有土地及建物、居住地或工作地，經系爭都市計畫納入系爭都市計畫範圍內，損害其等權益，遂提起本件行政訴訟，惟查，原告陳建忠所稱居住遷徙自由權利等損害顯非因系爭都市計畫所致，難謂具原告當事人適格；至其餘原告所主張系爭都市計畫違法之瑕疵，依本院逐一調查審認之結果，系爭都市計畫不僅符合都市計畫法所規範之強制規定及關於系爭都市計畫規劃之上位指導原則外，亦查無利益衡量瑕疵等違法，被告都委會於110年7月20日第993次會議審議通過系爭都市計畫，俟經被告以110年10月25日核定函核定通過，嗣桃園市政府以110年10月29日公告自110年11月2日發布實施，於法並無違誤。原告徒執前開情詞，訴請宣告系爭都市計畫無效，為無理由，應予駁回。捌、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此指明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　114 　年　　 1　　月　　21　　日　　審判長法官　侯東昇　　　法官　郭淑珍　　　法官　鄭凱文一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中　　華　　民　　國　　114 　年　　 1　　月　　21　　日　　　　　　　　　　　　　　　　　　書記官　高郁婷

2025-01-21

TPBA-111-都訴-5-20250121-1

上

最高行政法院

徵收補償

最高行政法院判決 112年度上字第7號上訴人廖貴雲訴訟代理人王冠瑋律師被上訴人桃園市政府代表人張善政訴訟代理人儲益昌上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國111年10月27 日臺北高等行政法院109年度訴字第744號判決，提起上訴，本院判決如下：　　主文一、上訴駁回。二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。　　理由一、被上訴人之代表人原為鄭文燦，嗣變更為張善政，玆據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合。二、本件事實經過： (一)被上訴人為辦理「機場捷運A20站地區區段徵收開發案」(下稱系爭開發案)，申請徵收桃園市○○區○○段相關地號等281筆土地及興和段92地號等420筆土地，並一併徵收區段徵收範圍內公、私有土地上之私有土地改良物，經內政部以民國10 7年6月25日內授中辦地字第1071304156號函核准，被上訴人乃以107年6月28日府地區字第10701564061號公告徵收（下稱徵收公告，公告期間自107年7月10日起至同年8月9日止，含土地地價補償費清冊）。上訴人所有○○段718、719、720 、721地號土地（下稱系爭土地），及原有○○段692、694、7 14、715、716、717、722、723、733、734、735、743地號土地(下稱692地號等12筆土地)，均位於上開徵收案範圍內，其中○○段718地號土地經公告核定徵收補償費之當期市價單價為每平方公尺新臺幣(下同)34,500元，719、720、721 地號土地則為每平方公尺23,500元。 (二)嗣因上訴人配偶余歛提出異議，被上訴人發現上開土地除系爭土地外，其餘692地號等12筆土地在徵收公告前之107年5 月10日即經贈與登記為余歛所有。被上訴人乃依贈與後之所有權歸屬，重新合併評價單元及宗地條件後計算地價，提請 108年4月1日桃園市地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）108年第4次會議重新評定（此曾以108年6月14日府地區字第10801394562號函通知上訴人），決議系爭土地徵收補償之當期市價單價改為每平方公尺19,600元，被上訴人先以同年8月2日府地區字第1080193851號函更正系爭土地之應領補償費共計5,940,956元（下稱系爭補償費）。經上訴人異議後，被上訴人依土地徵收條例第30條第1項、第2項，及土地徵收補償市價查估辦法（下稱查估辦法）第10條第1項、第17條第2項、第3項、第18條前段、第20條第1項前段等規定，以108年9月3日府地區字第1080222242號函維持系爭補償費價額（下稱原處分）。上訴人仍不服，遞經被上訴人10 8年12月27日府地區字第1080330193號函（下稱復議決定）維持系爭補償費價額、內政部訴願駁回，遂提起行政訴訟，並聲明：1.訴願決定、復議決定及原處分(應指對其不利部分）均撤銷。2.被上訴人應就系爭土地作成增給7,352,236 元徵收補償費之行政處分。經臺北高等行政法院（下稱原審）以109年度訴字第744號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人遂提起本件上訴。　　三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決之記載。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： (一)依土地徵收條例第30條、土地徵收條例施行細則第29條、第 30條規定，可知被徵收土地的當期市價，是依土地徵收條例第30條第4項授權訂定之查估辦法加以確定。又查估辦法第2 條、第3條、第4條、第6條第1項、第7條第2款、第9條第1項、第10條第1項、第11條、第13條第1、2款、第17條、第18 條、第19條第1、2項、第20條第1項、第21條第1項第3款規定，係由內政部依授權所訂定具法規命令性質，旨在具體化「徵收當期之市價」時應遵守前揭規定所定之程序，俾保障被徵收土地所有人能依徵收當期之市價獲得適法之補償，相關機關於辦理土地徵收補償之市價查估時，自應受拘束。再依查估辦法第19條第1項第1款之規定，買賣實例須依同辦法第13條估計土地正常單價，並經調整至估價基準日後，始為比較標的之選擇，查估機關於蒐集市場買賣實例階段，尚無從預知何筆買賣實例為比較標的，自應就案例蒐集期間之全部買賣實例依規定填載買賣實例調查估價表，交由地評會查核審認，尚不得僅就採為比較標的之買賣實例填寫。另徵收土地應補償之地價，依土地徵收條例及查估辦法規定，原有一定之程序與標準，補償機關為徵收補償處分，如已踐行法定程序並合乎標準，當事人自不能因不滿意補償價額，遽指其為違法。 (二)本件被上訴人就系爭補償費之形成，均有依土地徵收條例及查估辦法規定之程序與標準辦理後，並提交所屬地評會依法評定，核無違誤：　　 ⒈關於系爭土地均劃入P004地價區段及其中比準地之選取部分：　⑴上訴人並不爭執系爭土地經合併為一宗土地（合併評價單元）而劃分入P004地價區段，及在此地價區段選取桃園市○○區興和段125-1地號土地(下稱興和段125-1土地)作為比準地，並據被上訴人陳明因系爭土地均為上訴人所有，符合查估辦法第10條第1項所定地價相近、地段相連、情況相同或相近土地，故得劃為同一地價區段，且屬於農業區內側區段，並有提交地評會審核無訛。　⑵系爭718地號土地，於被上訴人107年6月28日徵收公告核定徵收補償費時，雖與另3筆土地劃分為不同地價區段，並曾核計土地徵收補償費在案，惟在土地徵收條例施行細則第30條規定之徵收當期市價基準日即本件徵收公告期滿次日起算第 15日之前，上訴人確於107年5月10日將系爭土地以外之其餘所有土地贈與而移轉為余歛所有，但前開徵收補償費核計時漏未查得此情，既經上訴人自承無訛，基於土地所有權人之變動，業已關涉地價區段劃分應斟酌之土地利用現況暨是否情況相同等因素（另參內政部編製之土地徵收補償市價查估作業手冊伍、一有關宗地個別因素清冊等資料第7點⑴），並有依法送經地評會108年度第4次會議重新評定在案，被上訴人因認就系爭土地之補償費核計有認定事實錯誤之違法，即為有據。另關於查估辦法第17條規定之估價基準日，乃係查估階段就同辦法第13條規定為土地正常單價估計時，定有時間基準以供與買賣實例為比較調整之目的，此僅為估價因素之擇定；至於土地徵收條例施行細則第30條規定之徵收當期市價時間基準，則為系爭補償費評定須適用之法定標準，前述估價結果僅屬預估程序，關於徵收土地宗地單位市價之評定結果，則須合乎土地徵收條例施行細則第30條規定之時間基準規定，二者仍有不同，此由查估辦法第4條第4至7款以之為先後不同之程序，亦可明之；上訴人卻謂其土地所有權變動時間在估價基準日後即不影響系爭補償費評定結果，容屬對前開規定之誤解，並不足採。　⑶再者，上訴人移轉與余歛部分之土地徵收補償費總額，經余歛基於權屬問題提出異議，而被上訴人就此部分重新查估之結果，不僅高於原本以上訴人為土地所有權人時之金額（上訴人對此並未救濟），況將原處分重估後之系爭土地補償費所減少數額一併列計，重新估算後之余歛受贈土地之補償費與系爭土地補償費合計總額，仍高於原均歸屬為上訴人所有時所評定之價額等情，可佐上訴人應無信賴之事實；又縱使上訴人有其所稱信賴利益存在，基於土地徵收補償費之核定，尚涉及公益性，亦難認撤銷結果有何信賴利益大於所維護公益之情事；另上訴人就土地所有權變動之情事，當知涉及對系爭土地之補償費核計重要事項(適法性之問題)，而未完全陳述，有信賴不值得保護之事由。故被上訴人以原處分重新更正核計系爭補償費外，並撤銷前徵收公告所核定系爭土地之補償費部分，自亦符合行政程序法第117條、第119條規定。　⒉關於P004地價區段所選取比準地及系爭土地之地價查估部分：　⑴本件土地徵收補償市價之查估，係依查估辦法第3條規定委託不動產估價師辦理。本件就P004地價區段係選取興和段125- 1土地（土地使用分區農業區，屬內側區段、非建地目）為比準地，且就查估辦法第17條第2項以買賣實例為估價時，擇定估價基準日為107年3月1日，復經以被上訴人提出之買賣實例調查估價蒐集總表（下稱蒐集總表）列載情形為憑，認欠缺適當實例，而依同條第3項規定放寬案例蒐集期間為1 06年3月2日至107年3月1日，自為有據。　⑵其次，就比準地所為比較價格之查估，係依查估辦法第4條第 2款、第6條規定，在前述案例蒐集期間內進行市場買賣實例之蒐集調查，調查結果並經估價師列載於買賣實例調查估價表（蒐集總表）而提交為地評會之審查資料；針對比準地比較標的之選擇，係選擇桃園市○○區○○段1141、1141-2至-5地號等5筆土地（位於P903-00地價區段內）為比較標的1（估價師之簡報檔資料經編為買賣實例3），同區萬能段252-6地號（位於P904-00地價區段內）為比較標的2（估價師之簡報檔資料編為買賣實例4），並據被上訴人說明未依查估辦法第19條第1項第1款規定在P004地價區段內選擇比較標的，係因徵收公告之區段徵收整體開發案，早於98年7月2日起即曾就主要計畫、細部計畫等為公開展覽公告、101年8月6日公告於同年月8日舉辦說明會、107年1月9日舉行公聽會等，該區域內存在農地變更為建地、可申領抵價地等期待因素，區域內農地之正常價格因此期待因素影響而有偏離，且影響交易價格之情況、程度等存在無法有效掌握及量化調整之問題，故而選取其他地區之買賣實例作為比較標的，堪認尚符合查估辦法第19條第2項規定，並不違法。　⑶又上開比較標的1之土地交易日期為106年4月26日、正常交易單價為每平方公尺24,938元，比較標的2之土地交易日期為1 06年5月9日、正常交易單價每平方公尺19,748元，經就估價基準日為交易日期因素、區域因素（因比較標的均選取自其他地價區段，尚須併同考量區域因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、環境污染及其他影響因素等項）及個別因素（包括宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件、行政條件等項）調整後，比較標的1之交易日期因素調整率-1.00%、區域因素調整率-12.25%、個別因素調整率2.50%，價格形成因素之相近程度23.25%)，試算價格為22,206元、權重40%；比較標的2 之交易日期因素調整率-1.00%、區域因素調整率4.75%、個別因素調整率為8.75%，價格形成因素之相近程度為14.50%) ，試算價格為22,272元、權重60%，推估比準地比較價格為2 2,246元，並依查估辦法第21條(原判決漏載第1項)第3款規定進位，估定比準地價格為每平方公尺22,300元，經核亦與查估辦法第13條、第17條、第19條及第21條等規定相符，均無違誤。　⑷被上訴人依查估辦法第20條第1項規定，就系爭土地與比準地之宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件、行政條件以及其他個別因素等項目為比較調整，並以系爭土地較比準地之面積小、深度較淺，又屬非鄰接地且無道路條件，以總調整率為-12.50％而試算價格為每平方公尺19,513元，續按查估辦法第21條第1項第3款無條件進位至百位，估算系爭土地之預定徵收土地宗地單價為19,600元，經核與規定相符。而被上訴人復已將前開依法定程序辦理之查估資料送交所屬地評會，經以108年4月1日之108年第4次會議審核評定，並據以核計系爭補償費在案，在難認地評會就此之判斷，有出於錯誤事實、不完全資訊或有何恣意等違法判斷之情況下，自當予以尊重而難認有違法之情事。則被上訴人據以作成原處分而以系爭土地之徵收補償費應為5,940,956元，自亦合法有據。 (三)至上訴人雖主張估價師並未就所蒐集調查之買賣實例逐一填載買賣實例調查估價表，有違反查估辦法第7條規定之情事云云。而查，查估辦法第7條第2款前段固然規定若買賣實例有因期待因素影響，致交易價格明顯偏高或偏低者，應記載於買賣實例調查估價表而為適當之修正，惟同條但書亦明文影響交易價格情況達無法有效掌握及量化調整時，仍可不予採用；可知若影響因素得以造成之差異難以具體量化，由量化為正確之調整既有其困難，本即無從憑為比準地價格調整估計之依據，應屬事實上無法或不宜選取為比較標的之情形。本件被上訴人已提出蒐集總表影本1份（對地評會審查所為簡報另有提出10筆），並於備註欄逐一具體說明不予採用，係涉及情況無法有效掌握及量化之理由，復難認其所指情由有何與事實不符之問題，其對不予採用之買賣實例，因而未另行逐一填載買賣實例調查估價表，自無違法可言。況且，觀諸前開蒐集總表登載內容，除可見經逐一載明不予採用之個案交易考量因素外，亦有就交易時間、買賣實例總價、買賣總價、正常買賣單價、土地面積即地上有無建築改良物等情，分別列明，與比較標的1、比較標的2所列載之買賣實例調查估價表經登載項目（其中空白未據填載者，多屬涉及建築改良物方須填載之項目，與本件情形無涉），相互參照，關於查估程序所須比對之買賣實例主要價格影響因素，已有列明而可供地評會審核，在買賣實例數眾多之情形，列表登載亦較利於比對，自亦難認地評會就買賣實例調查結果所涉及比較標的選取之審核等，有何資訊不完全而影響判斷正確性、客觀性之疑義。至於上訴人雖另稱其在前述案例蒐集期間自行查得86筆買賣實例，然均未能提出具體之比對說明，更未見其陳明如何可動搖查估程序所選取比較標的之合法性，進而影響徵收當期市價評定結論等情；其另謂蒐集總表可見有多筆單價高於每平方公尺40,000元者，謂被上訴人之查估評定違反平等原則、不當聯結禁止原則等違法，亦係就被上訴人所為情況不同之說明，泛稱不可採，均無從憑上訴人之空言主張而對其為有利之認定。 (四)末以，上訴人復執蒐集總表編號10即同區○○段767-2地號土地（下稱編號10土地）於107年1月之土地交易單價每平方公尺43,856元，主張系爭補償費價格有過低之違法云云。然而，蒐集總表中即有載明編號10土地存在因期待因素而影響交易價格而難以量化之情事，且該筆土地在前開交易後，因徵收公告所核定之土地徵收補償市價單價，亦係以較低之每平方公尺22,600元核定在案，是上訴人對於所主張土地徵收當期市價單價，究竟有何具體可採之依據暨理由等，均未能說明，自難認其此部分主張為有理由等語，以原判決駁回。五、經核原判決駁回上訴人在原審之訴，其結論尚無違誤，茲就上訴理由論斷如下： (一)土地徵收條例第39條第1項前段規定：「區段徵收土地時，應依第30條規定補償其地價。」第48條規定：「區段徵收之程序及補償，本章未規定者，準用第二章及第三章規定。」第30條規定：「(第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。……（第2項)前項市價，由直轄市、縣(市) 主管機關提交地價評議委員會評定之。(第3項)各直轄市、縣(市)主管機關應經常調查轄區地價動態，每6個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據。(第4項)前3項查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項等辦法，由中央主管機關定之。」同條例施行細則第30條第1項規定：「本條例第30條第1項所稱徵收當期之市價，指徵收公告期滿次日起算第15日經地價評議委員會評定之當期市價。」可知，被區段徵收土地應按徵收當期之市價補償其地價，該當期市價之查估、評定，應遵循土地徵收條例第30條第4項授權內政部訂定之查估辦法所示程序、方法，由地評會具體評定之。　　 (二)依平均地權條例第4條及土地法第155條第1項規定授權訂定之行為時地評會組織規程第3條第1款、第5款、第6款規定，「地價區段之劃分及各區段之地價」、「土地徵收補償市價及市價變動幅度」及「依法復議之徵收補償價額」之評議，為地評會之任務；又依同規程第4條規定，地評會之成員，包括議員代表、地方公正人士、地政專家學者、不動產估價師、法律、工程、都市計畫專家學者及地政、財政、稅捐、工務或都市計畫、建設及農業主管等。足見，地評會為合議制組織，其所作成地價或土地徵收補償市價之評議，乃經由不同屬性之代表，各自依其專業之不同觀點，依照一定之法律程序，獨立行使職權，共同作成之決定，應認享有判斷餘地。而在判斷餘地範圍內，行政法院對於地評會就土地徵收補償市價之評定，固應予尊重，採取較低之審查密度，然非不予審查，如地評會之判斷有恣意濫用或其他違法情事時，仍得予撤銷或變更之，其情形包括：1.是否基於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.是否違反一般公認之價值判斷標準。5.是否出於與事物無關之考量。6.是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之組織是否合法且有判斷之權限。8.是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等。 (三)依土地徵收條例第30條第4項規定訂定之查估辦法第2條規定：「本辦法用詞定義如下：一、市價：指市場正常交易價格。二、比準地：指地價區段內具代表性，以作為查估地價區段內各宗土地市價比較基準之宗地……」第3條規定：「(第1 項)直轄市或縣（市）主管機關依本辦法規定辦理土地徵收補償市價查估時，得將查估程序全部或一部委託不動產估價師辦理，委託費用由需用土地人負擔。(第2項)不動產估價師受託查估土地徵收補償市價者，應依本辦法辦理。」第4 條規定：「土地徵收補償市價查估之辦理程序如下：一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。二、調查買賣或收益實例、繪製有關圖籍及調查有關影響地價之因素。三、劃分或修正地價區段，並繪製地價區段圖。四、估計實例土地正常單價。五、選取比準地及查估比準地地價。六、估計預定徵收土地宗地單位市價。七、徵收土地宗地單　　位市價提交地價評議委員會評定。」第6條第1項規定：「依第4條第2款調查實例，以蒐集市場買賣實例為主，並得蒐集市場收益實例。調查實例應填寫買賣實例調查估價表或收益法調查估價表。」第7條第2款規定：「買賣或收益實例如有下列情形之一，致價格明顯偏高或偏低者，應先作適當之修正，記載於買賣實例或收益法調查估價表。但該影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整時，應不予採用：……二、期待因素影響之交易。」第9條規定：「(第1項)土地徵收補償市價查估應調查影響之區域因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、環境污染、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響因素之資料等。(第2項)前項影響區域因素之資料，應依地價區段勘查表規定之項目勘查並填寫。」第10條第1項規定：「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖及地價區段勘查表實地勘查，原則以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、環境污染、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。」第 11條規定：「地價區段之界線，應以地形地貌等自然界線、道路、溝渠或使用分區、編定使用地類別等使用管制之界線或適當之地籍線為準。」第13條規定：「以買賣實例估計土地正常單價方法如下：一、判定買賣實例情況，非屬特殊情況者，買賣實例總價格即為正常買賣總價格；其為特殊情況者，應依第7條及第8條規定修正後，必要時並得調查鄰近相似條件土地或房地之市場行情價格，估計該買賣實例之正常買賣總價格。二、地上無建築改良物（以下簡稱建物）者，計算土地正常買賣單價。其公式如下：土地正常買賣單價＝正常買賣總價格÷ 土地面積……」第17條規定：「(第1項)依第13條估計之土地正常單價或第14條採用之收益實例租金或權利金應調整至估價基準日。(第2項)前項估價基準日為每年9月1日者，案例蒐集期間以當年3月2日至9月1日為原則。估價基準日為3月1日者，案例蒐集期間以前1年9月2日至當年3月1日為原則。(第3項)前項案例蒐集期間內無適當實例時，得放寬至估價基準日前1年內。」第18條前段規定：「比準地應於預定徵收土地範圍內各地價區段，就具代表性之土地分別選取。」第19條規定：「(第1項)比準地比較價格之查估，應填載比較法調查估價表，其估計方法如下：一、就第17條估價基準日調整後之土地正常單價中，於同一地價區段內選擇1至3件比較標的。二、將前款比較標的價格進行個別因素調整，推估比準地試算價格。三、考量價格形成因素之相近程度，決定比準地地價。(第2項)地價區段內無法選取或不宜選取比較標的者，得於其他地區選取，估計時應進行區域因素及個別因素調整。(第3項)第1項第2款及前項區域因素及個別因素調整，分別依影響地價區域因素評價基準表及影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。……」第20條規定：「(第1項)預定徵收土地宗地市價應以第18條選取之比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整估計之。但都市計畫範圍內之公共設施保留地，不在此限。(第2項) 前項宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等影響地價個別因素依影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。(第3項)依前二項估計預定徵收土地宗地市價，應填寫徵收土地宗地市價估計表。……」 (四)依上開規定可知，辦理土地徵收補償市價查估，應先調查案例蒐集期間之買賣實例，案例蒐集期間原則上為估價基準日（含當日）前6個月。蒐集市場買賣實例後，如買賣實例之價格明顯偏高或偏低，則應視有無查估辦法第7條及第8條規定之特殊情況，而就實例進行價格修正或調整，並將之記載於買賣實例調查估價表，以估計買賣實例之土地正常單價，僅於影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整時，始得不予採用作為買賣實例。再以此為基礎，於預定徵收土地範圍內各地價區段，就具代表性之土地分別選取比準地，並以估價基準日調整後之土地正常單價，於同一地價區段內選擇 1至3件比較標的，就其價格進行個別因素調整，推估比準地試算價格，並考量價格形成因素之相近程度，決定比準地地價，而將之填載於比較法調查估價表（如同一地價區段內無法選取或不宜選取比較標的者，得於其他地區選取比較標的，進行區域因素及個別因素調整，以查估比準地地價）。復再以查估辦法第18條選取之比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素，調整估計預定徵收土地宗地市價，並將之填載於徵收土地宗地市價估計表，提交地評會評定。　 (五)經查，被上訴人為辦理系爭開發案，報經內政部核准區段徵收包含上訴人所有之系爭土地4筆及上訴人原所有之692地號等12筆土地在內之420筆土地，被上訴人於107年6月28日徵收公告，公告期間自107年7月10日起至同年8月9日止。系爭土地中之718地號土地因與上訴人原所有之692地號等土地相連，被劃分為臨路之P002地價區段，乃經公告核定徵收補償費之當期市價單價為每平方公尺34,500元，系爭土地中之71 9、720、721地號土地，則被劃分為P004地價區段，經公告核定單價為每平方公尺23,500元。嗣因上訴人之配偶余歛提出異議，被上訴人發現該692地號等12筆土地在徵收公告前之107年5月10日即經贈與登記為余歛所有，被上訴人乃依贈與後之所有權歸屬，徵收宗地合併評價單元改變，乃將系爭土地全部劃分為P004地價區段，重新合併評價單元及宗地條件後計算地價，提請地評會108年第4次會議重新評定，決議系爭土地徵收補償之當期市價單價改為每平方公尺19,600元，被上訴人乃更正系爭土地之應領之系爭補償費共計5,940, 956元。P004地價區段係選取興和段125-1土地（土地使用分區農業區，屬內側區段、非建地目）為比準地，估價基準日為107年3月1日，因106年9月2日至107年3月1日案例蒐集期間內，欠缺適當實例，因而放寬案例蒐集期間為106年3月2 日至107年3月1日。而針對比準地比較標的之選擇，因同一地價區段內存在農地變更為建地、可申領抵價地等期待因素影響交易價格情事，估價師乃選擇位於P903-00地價區段內之桃園市○○區五權段1141、1141-2至-5地號等5筆土地為比較標的1，及位於P904-00地價區段內之同區萬能段252-6地號為比較標的2。上開比較標的1之土地交易日期為106年4月 26日、正常交易單價為每平方公尺24,938元，比較標的2之土地交易日期為106年5月9日、正常交易單價每平方公尺19, 748元，經估價師就估價基準日為交易日期因素、區域因素及個別因素調整後，推估比準地比較價格為22,246元，並進位為每平方公尺22,300元。進而再就系爭土地與比準地之宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件、行政條件以及其他個別因素等項目為比較調整，並以系爭土地較比準地之面積小、深度較淺，又屬非鄰接地且無道路條件，以總調整率為-12.50％而試算價格為每平方公尺19,513元，進位為1 9,600元。經上開調查及估價後，被上訴人復已將查估資料送經108年4月1日之地評會108年第4次會議審核評定系爭土地之徵收當期市價單價為每平方公尺19,600元，並據以核計系爭補償費，已經原審依調查證據及辯論結果，詳述得心證之理由；並就上訴人主張其土地所有權變動時間在估價基準日後即不影響系爭補償費評定結果，泛稱原定蒐集期間是否無適當實例，應有疑義，程序容有違法，估價師並未就所蒐集調查之買賣實例逐一填載買賣實例調查估價表各節，何以不足為有利於上訴人之認定，予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，則依上開說明，原判決認地評會所為地價之決定，已依法考量系爭土地條件及其所在區段影響地價因素，核與上開徵收補償相關法令均屬無違，而駁回上訴人聲明之請求，並無不合。上訴意旨舉○○段713、704-9地號土地為例，主張該2土地均非臨路且位於系爭土地(718、719地號)旁，其徵收價格為何、被上訴人是否違反平等原則等情，原審均未加以調查云云，經核此屬新的攻擊防禦方法，且與前揭法定之徵收土地地價查估方式有間，自不可採。 (六)上訴意旨仍執陳詞主張被上訴人原以每平方公尺23,500元至 34,500元作為系爭土地徵收補償之單價，於上訴人同意申請抵價後，竟調整為19,600元，顯有違誠信原則云云。然查，原判決業已論明：上訴人就其107年5月10日所為贈與部分自身原有土地之行為，當知悉乃涉及足以影響徵收補償評定之重要因素，此由被上訴人所舉上訴人移轉與其配偶余歛部分之土地徵收補償費總額，即係經其配偶余歛基於權屬問題提出異議，而被上訴人就該異議部分重新查估結果，不僅高於前述原本以上訴人為土地所有權人時之金額，上訴人且稱其對此並未救濟，且縱使將原處分重估後之系爭土地補償費所減少數額一併列計，重新估算後之余歛受贈之土地補償費與系爭土地補償費合計總額，仍高於原本均歸屬為上訴人所有時所評定之價額等情亦可佐證等語，稽之卷附地評會108年第4次會議提案2說明以：674、693、743地號土地查估市價為34,000元/㎡，724、725地號土地查估市價29,400元/㎡，73 9地號土地查估市價29,800元/㎡，736、737、738地號土地查估市價19,600元/㎡，692、694、714、715、716、717、718 、722、723、733、734、735地號土地，因權屬相同合併為同一評價單元，查估市價為34,500元/㎡，719、720、721地號土地，因權屬相同合併為同一評價單元，查估市價單價為 23,500元/㎡；上訴人於107年3月1日估價基準日後之107年5 月10日將692地號等12筆土地贈與配偶余歛，余歛所有674地號等20筆土地係屬宗地市價評定後，徵收宗地個別條件變動，依合併後權屬狀況及宗地條件重新計算地價，除743地號土地未與其他土地相鄰，無法合併為一宗土地估價，維持原查估地價外，其餘19筆土地權屬已變更為同一人所有，建議依合併後土地使用狀況重新評定地價，合併後地價評估為34 ,500元/㎡；另718地號未移轉余歛所有，尚不得與上開674地號等19筆土地合併估價，建議與同段719、720、721地號土地合併估價，合併後地價均調整為19,600元/㎡等語益明。上訴意旨所為被上訴人有違誠信原則之指摘，顯屬無據，不足採信。 (七)末按，查估辦法第27條及第30條固分別規定以：「(第1項) 直轄市、縣（市）主管機關計算被徵收土地市價變動幅度之作業步驟如下：一、分2期蒐集去年9月2日至當年3月1日（現期）買賣實例、去年3月2日至去年9月1日（基期）買賣實例。二、分期計算實例市價單價並排序。三、分期計算排序後百分位數25至百分位數75間案例市價單價平均值。四、現期市價單價平均值除以基期市價單價平均值，計算市價變動幅度。(第2項)前項市價變動幅度計算之作業分區，原則以鄉（鎮、市、區）為單位，並得將地價變動情形相近之鄉（鎮、市、區）合併計算；鄉（鎮、市、區）內地價變動差異大之地區，得予分開計算。」「依第27條計算土地市價變動幅度結果應於每年6月底前送交地價評議委員會評定，於7月前提供需用土地人，作為7月至12月間調整徵收補償地價之依據。」再依土地徵收補償市價查估作業手冊之規定，被上訴人計算被徵收土地市價變動幅度之作業表格，應製作市價變動幅度計算表、市價變動幅度計算總表及市價變動幅度評議表3種；蓋如以9月1日為估價基準日之徵收市價評議結果，該價格適用於次年12月底完成發價案件，倘該案件之徵收計畫報送、徵收公告及發價中任一時間點係落於下半年7月1 日起)辦理者，即應配合土地徵收條例第30條第3項規定，將先前取得之徵收土地宗地市價清冊所載評定市價，依查估辦法第27條已評定之6個月間市價變動幅度計算調整。然依查估辦法第28條第1項規定：「需用土地人依第20條第4項所為之通知，應於每年9月1日前送達直轄市、縣（市）主管機關，作為次年土地徵收補償查估之依據。但屬當年具急迫性或重大公共建設推動之需者，得於當年3月1日前送達。」第29 條規定：「依第21條計算之宗地市價應於依第20條第4項所為通知之次年2月底前提供需用土地人，作為通知之次年報送徵收計畫計算徵收補償價額之基準。屬前條第1項但書規定者，應於當年7月底前提供需用土地人，作為當年7月至12 月報送徵收計畫計算徵收補償價額之基準。」即徵收案件如因作業時程緊迫，未及於9月1日報送資料，而於預定徵收當年3月1日前報送者，原則以3月1日為估價基準日，評議結果適用於當年12月底完成發價案件。查本件查估基準日係107 年3月1日，於同年7月10日公告徵收，為原判決所確定之事實，則依首揭查估辦法規定所評定之市價，即係作為當年7 月至12月報送徵收計畫計算徵收補償價額之基準，而無再將直轄市、縣（市）主管機關計算、於每年6月底前送經地評會評定之徵收土地市價變動幅度結果，作為7月至12月調整徵收補償地價依據之必要。上訴意旨指摘市價變動幅度計算表、市價變動幅度計算總表及市價變動幅度評議表等資料，依法均應係依實價登錄蒐集整理並計算，係地評會評定之重要事實基礎，原審似未提示，亦未告知兩造就此證據為事實上及法律上之辯論，顯有判決不適用法規之違誤云云，顯屬個人主觀歧異見解，自非可採。 (八)綜上，原判決駁回上訴人在第一審之訴，並無違誤，上訴意　旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　114 　年　　 1 　月　　 9　日最高行政法院第四庭審判長法官王碧芳　　　　　　　　　　　　　法官　李玉卿法官　王俊雄法官　鍾啟煒法官　陳文燦以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　114 　年　　 1 　月　　 9　日　　　　　　　　　　　　　　書記官徐子嵐

2025-01-09

TPAA-112-上-7-20250109-1

訴

臺北高等行政法院

都市更新

臺北高等行政法院裁定高等行政訴訟庭第七庭 112年度訴字第183號原告蕭金一被告新北市政府代表人侯友宜（市長）訴訟代理人陳玫均李政寬林彥君被告大吉祥國際建設股份有限公司代表人陳碧華訴訟代理人林秀香律師被告聖德科技投資有限公司代表人王宏文上列當事人因都市更新事件，原告提起本件行政訴訟，本院裁定如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。理由　　一、原告於民國111年11月29日（法院收文日）起訴時，原以大吉祥國際建設股份有限公司（下稱大吉祥公司）、聖德科技投資有限公司（下稱聖德公司）為被告，嗣具狀追加新北市政府為被告（本院卷第213、287頁），核其上揭被告雖有追加，然其請求之基礎不變，故其此部分訴之追加應予准許。二、按111年6月22日修正公布112年8月15日施行之行政訴訟法施行法第1條規定：「本法稱修正行政訴訟法者，指與本法同日施行之行政訴訟法；稱舊法者，指修正行政訴訟法施行前之行政訴訟法。」第18條第1款規定：「修正行政訴訟法施行前已繫屬於高等行政法院之通常訴訟程序或都市計畫審查程序事件，於修正行政訴訟法施行後，依下列規定辦理：一、尚未終結者：由高等行政法院依舊法審理。其後向最高行政法院提起之上訴或抗告，適用修正行政訴訟法之規定。」準此，本件為修正行政訴訟法施行前已繫屬於高等行政法院，而於修正行政訴訟法施行後尚未終結之通常訴訟程序事件，除有特別規定外，應適用修正施行前之行政訴訟法規定，合先敘明。三、訴外人合城建設股份有限公司（下稱合城公司）為「擬訂新北市新店區惠國段724地號等58筆土地都市更新事業計畫及權利變換計畫案」（下稱系爭都更權變案）之實施者，於11 3年3月25日向被告新北市政府所屬都市更新處申請核准，並於同年9月2日起辦理公開展覽30日，於同年9月13日舉辦公聽會，被告新北市政府迄未核准系爭都更權變案。被告大吉祥公司、聖德公司所有新店區惠國段690、692號等多筆土地亦位於系爭都更權變案內。四、原告起訴主張略以：原告是新北市新店區惠國市場（下稱系爭市場）繼承人代表及市場經營權人，被告大吉祥公司、聖德公司及訴外人合城公司均無系爭市場之權利，卻向被告新北市政府申請辦理系爭市場之系爭都更權變案，侵害其憲法第15、8條保障之財產權、自由權，且被告大吉祥公司、聖德公司係非法占有系爭市場土地之羅福助組織犯罪集團，原告依行政訴訟法第9條為維護公益提起本件訴訟（本院卷第2 13至215、217至227頁）。並聲明：㈠被告大吉祥公司、聖德公司無權申請系爭市場的系爭都更權變案。㈡被告新北市政府應強制停止及廢棄系爭都更權變案，先補強系爭市場202 戶建物。五、經查：　㈠修正前行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應先定期間命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件。」第9條規定：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」稽其立法意旨，乃依傳統「訴訟利益」之理論，須就與自己權利或法律上利益有直接關係之事項，始得提起訴訟，但情況較為特殊之公法爭議事件，為維護公益，應許與自己權利及法律上利益無直接關係之人民，得就行政機關之違法行為提起行政訴訟，惟此種訴訟究屬例外，不宜過度擴張，故明文規定須以法律有特別規定者為限，始得為之。如法律並無相關之特別規定，逕行提起行政訴訟法第9條公益訴訟，即屬起訴不備要件，應依修正前行政訴訟法第107條第1項第10款之規定裁定駁回其訴。　㈡觀諸原告起訴固主張訴訟類型為公益訴訟，並聲明：「㈠被告大吉祥公司、聖德公司無權申請系爭市場的系爭都更權變案。㈡被告新北市政府應強制停止及廢棄系爭都更權變案，先補強系爭市場202戶建物。」惟原告經本院歷次開庭（本院卷第209至211、259至260頁），均未陳明係依據何法律規定提起本件公益訴訟；而依起訴意旨及聲明顯係與系爭市場之系爭都更權變案有關，遍查都市更新條例亦無人民得就都市更新提起公益訴訟之相關規定，故本件訴訟並非原告所稱之行政訴訟法第9條之公益訴訟。原告逕行提起行政訴訟法第9 條公益訴訟，即屬起訴不備要件，無法命補正，應依修正前行政訴訟法第107條第1項第10款之規定裁定駁回其訴。另原告於準備程序主張聲明第1項亦依據民法第184條第1、2項及第767條請求（本院卷第259至260頁），本院爰另以裁定移送至管轄法院即臺灣臺北地方法院，附此敘明。　　六、結論：原告之訴不合法，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　114 　年　　1 　　月　　7 　　日審判長法官　侯志融法官　張瑜鳳法官　傅伊君一、上為正本係照原本作成。二、如不服本裁定，應於送達後10日內，向本院高等行政訴訟庭提出抗告狀並敘明理由（須按他造人數附繕本）。三、抗告時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.抗告人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，抗告人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，抗告人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.抗告人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.抗告人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，抗告人應於提起抗告或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中　　華　　民　　國　　114 　年　　1 　　月　　7 　　日　　　　　　　　　書記官方信琇

2025-01-07

TPBA-112-訴-183-20250107-1

訴

臺北高等行政法院

都市更新

臺北高等行政法院裁定高等行政訴訟庭第六庭 113年度訴字第1036號原告何潘素芯被告臺北市政府訴訟代理人洪大植律師梁紹芳呂承嶸參加人東馬建設股份有限公司代表人闕錦富（董事長）上列原告與被告間都市更新事件，本院裁定如下：　　主文東馬建設股份有限公司應獨立參加本件訴訟。　　理由一、行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，上開規定於其他訴訟準用之，行政訴訟法第42條第1項、第3項定有明文。二、東馬建設股份有限公司（下稱東馬公司）擬具「變更臺北市士林區光華段4小段508-6地號等29筆土地都市更新事業計畫及擬訂權利變換計畫案」（下稱系爭更新案)報核，遞經被告辦理公開展覽、公聽會及民國107年9月21日舉行聽證後，經臺北市都市更新及爭議處理審議會107年11月5日第349次會議(下稱第349次會議)決議同意修正計畫後通過，被告遂以108年1月31日府都新字第10760160383號函核定實施系爭更新案(下稱108年1月31日核定函)，並副知更新範圍内各土地及建物所有權人。原告為系爭更新案内臺北市士林區光華段4小段532-2、533地號土地（應有部分持分各1/6，下合稱系爭土地）之所有權人，其更新前土地權利價值為新臺幣（下同）713萬6,340元，更新後應分配權利價值為2,018萬1,6 13元，應負擔之共同負擔為550萬4,640元，實際更新後應分配權利價值扣除共同負擔後為1,467萬6,973元。因系爭更新案最小單元價值為1,781萬9,959元，而原告應分配之土地及建築物於折價抵付後未達最小分配面積單元，且未能與東馬公司達成協議以現金繳納共同負擔，東馬公司爰依第349次會議決議内容，將其列入不參與權利變換分配名單，嗣於10 8年4月15日通知原告領取現金補償，並於108年5月27日於臺灣士林地方法院提存所辦理提存，再於108年6月5日列冊送請被告囑託臺北市士林地政事務所(下稱士林地政事務所)辦理所有權移轉登記，並經被告以108年7月2日府授都新字第1 083013043號函(下稱108年7月2日函)囑託士林地政事務所辦竣原告所有系爭土地移轉所有權登記予東馬公司在案。原告不服第349次會議紀錄、108年1月31日核定函、108年7月2日函及被告就其請求回復參與系爭更新案分配權利有應作為而不作為，提起訴願，經內政部以113年8月26日台內法字第11 30036689號訴願決定不受理，原告仍不服，於是提起本件行政訴訟，請求回復參與系爭更新案分配權利，並撤銷第349 次會議關於「請東馬公司於計畫核定前與原告達成協議，若協議不成則改回不能參與分配之名單」部分，以及撤銷被告 108年7月2日函，將系爭土地所有權回復登記返還原告。三、東馬公司為被告所核定系爭更新案之實施者，本院審酌原告所提本件訴訟之結果，倘獲得勝訴判決，東馬公司之權利或法律上之利益將受有損害，故有使其獨立參加本件訴訟之必要，爰依職權命東馬公司獨立參加本件訴訟，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　114 　年　　1 　　月　　3 　　日審判長法官洪慕芳　　　　　　　　　　　　法官　郭銘禮　　　　　　　　　　　　法官　孫萍萍上為正本係照原本作成。不得聲明不服。中　　華　　民　　國　　114 　年　　1 　　月　　3 　　日　　　　　　　書記官李虹儒

2025-01-03

TPBA-113-訴-1036-20250103-1