下水道法
高雄高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第三庭
113年度簡上字第36號
上 訴 人 長虹光學企業股份有限公司
代 表 人 陳力萁
訴訟代理人 李文福 律師
被 上訴 人 經濟部安平產業園區服務中心
代 表 人 鄭元東
訴訟代理人 林世勳 律師
蔡長勛 律師
上列當事人間下水道法事件，上訴人對於中華民國113年6月20日
本院地方行政訴訟庭112年度簡字第30號判決，提起上訴，本院
判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
㈠上訴人前向被上訴人申准聯接使用被上訴人污水下水道系統
，被上訴人於民國107年11月間3次派員至上訴人之廢(污)水
放流口進行水質採樣，其中107年11月20日、11月21日2次所
採取之水質樣本經化驗其COD(化學需氧量)值分別為222mg/L
、189mg/L，合於經濟部工業局安平工業區(下稱安工區)污
水處理廠下水水質標準400mg/L ，惟同年月19日所採取之水
質樣本經化驗其COD值為10,991mg/L，超過上開標準限值。
被上訴人乃據上開檢測結果，以107年12月4日安工字第0000
000000號函附編號1DZ000000000000/2DZ000000000000號繳
款單(下稱前處分)核定上訴人應繳納107年11月份污水處理
費新臺幣(下同)541,364元、一般公共設施維護費2,578元，
合計共543,942元。上訴人不服前處分關於污水處理費部分
，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經本院以108年
度訴字第243號判決（下稱前判決）：「一、訴願決定及前
處分（被告107年12月4日安工字第0000000000號函）關於污
水處理費541,364元部分撤銷。二、被上訴人應返還上訴人5
95,500元。三、上訴人其餘之訴駁回。四、訴訟費用由被上
訴人負擔2分之1，餘由上訴人負擔。」被上訴人不服前判決
對其不利部分，提起上訴，經最高行政法院109年度上字第4
55號判決將前判決關於命被上訴人應返還上訴人54,136元部
分及該訴訟費用部分廢棄，並發回由本院111年度訴更一字
第9號受理，然業經當事人撤回而確定在案(下稱系爭前案)
。
㈡嗣被上訴人以107年11月19日採樣水質化驗其COD值為10,991m
g/L，超過進場限值400mg/L之事實，依「經濟部所屬產業園
區管理機構下水道使用管理及收費規定」(下稱系爭收費規
定)第14點第2款、第20點第1項第2款及第23點第1項，在111
年7月4日安工字第0000000000號函附編號2DA900800111070
號繳款單(下稱原處分)重新核定上訴人應繳107年11月污水
處理費合計182,373元。上訴人不服，提起訴願，經訴願決
定駁回，提起行政訴訟，亦經本院地方行政訴訟庭（下稱原
審）112年度簡字第30號判決（下稱原判決）駁回上訴人之
訴。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯、原審判決理由，
均引用原審判決書所載。
三、上訴意旨略以：
㈠經濟部無權訂定系爭收費規定：
系爭收費規定係屬法規命令，依該規定第1點所稱，係依據
下水道法第19條及產業創新條例第53條規定而訂定；然而下
水道法並未授權經濟部制定任何規章，且經濟部訂定之費率
，行為時未報開發機關臺南市政府核定，故系爭收費規定違
反行政程序法第150條規定，係屬無效。而被上訴人依無效
之法規命令所為之原處分，依行政程序法第111條第6款規定
，自屬於無效之行政處分。
㈡系爭收費規定責令限期改善又收取具懲罰性質之使用費用，
違反法律保留原則及比例原則：
⒈系爭收費規定之母法為下水道法，然依下水道法第25條第2
項規定下水道用戶排洩下水，超過標準者，下水道機構應
限期責令改善。若未能於期限內改善者，依同法第32條第
1項第4款規定處1萬元以上10萬元以下之罰鍰。況且下水
道法關於使用費規定，僅於第四章第26條規定繳納使用費
及第27條規定滯納金及強制執行。然而經濟部卻無限上綱
，巧立名目，於系爭收費規定第20點增列異常或違規使用
費之計收方式規定，即依測定用戶排放廢（污）水之懸浮
固體、化學需氧量、重金屬、pH值等，分級計算費率，並
視當次回溯前1年內有無違規紀錄，依計算金額為2、3倍
計收，顯係具有懲罰性質。更在系爭收費規定第20點第2
款第2目規定查獲違規當日改善完成者，以1日計，似認為
改善亦應直接處罰，顯屬行政權之濫用。故系爭收費規定
明顯逾越母法，而有違法律保留原則，應為無效之行政命
令規章。
⒉系爭收費規定第20點規定加徵異常或違規使用費，最高計
收金額可罰1千萬元，核與案發當時臺北市政府檢查臺北
市溫泉飯店水質，有8家溫泉飯店水質大腸桿菌、總菌不
合標準部分，各處罰鍰2,000元等情，在人體溫泉使用水
與本件廢污水水質皆不合標準下，讓人有好水不如壞水之
感慨，顯然有違比例原則；更何況被上訴人於訴願答辯書
（第6頁第6行）亦自認不符比例原則。
㈢系爭收費規定違反法律不溯及既往原則：
系爭收費規定係經濟部於110年2月20日經工字第0000000000
0號公告，而本件事件發生在107年11月19日，被上訴人將後
制訂之規定適用前已發生之事實，有違法律不溯及既往之原
則。
㈣另「安平工業區地下水道使用管理規章」自110年2月1日停止
適用，此有被上訴人110年3月15日安工字第0000000000號函
知在案，則原判決誤引已停止適用管理規章所公告之收費費
率，自屬違法。
㈤本件採樣違反程序規定：
⒈被上訴人之證據調查違反經濟部工業局訂定之「工業區污
水處理廠營運管理要點」第7點規定及改制前行政院環境
保護署公告之「事業放流水採樣方法」第6點第3項、第9
點第3項規定，採取適當之空白樣品，以判定樣品設備及
在運送中是否遭受污染等之處理採樣及保存與品質管制事
宜。被上訴人工作人員於107年11月19日前來上訴人處採
樣時，未依規定將容器進行清洗，即行取水，亦未採取空
白樣品為判定樣品是否遭受污染使用，程序上嚴重違反規
定。然原判決不依科學方法認定事實，逕採被上訴人使用
人即員工自證有清洗之證言為證據方法，有違行政程序法
第1條公正原則之不自斷己案原則之嫌。
⒉又事業放流水採樣方法第9點第3項所謂採樣時「視需要」
一詞，就法理言，可解讀為行政裁量或空白授權。本件被
上訴人工作人員採樣後，係依當時有效之檢測方法-重鉻
酸鉀迴流法NIEAW515.54A檢測，而該檢測方法第9點明白
規定應做空白樣品分析，既然法規已有明確之執行程序，
執行人員即應遵守，而無自由裁量之餘地。至於證人周信
賢在原審113年2月21日庭訊證稱：「所謂的需要看個人及
現場環境是否需要」之證言，顯與法規不合，是其證言，
應不足採。
㈥上訴人得合併提起給付訴訟：
綜上，上訴人認被上訴人係依無效規章，違法或逾越權限所
作成之原處分，而提起訴願及本件撤銷訴訟。然而，被上訴
人於行政救濟中仍發文催繳，並告知逾期加計滯納金，上訴
人恐有巨額滯納金之負擔，已於111年8月19日完成繳款手續
，但本件原處分若經撤銷，爰依行政訴訟法第8條第2項及民
法第179條不當得利請求權，請求被上訴人返還已繳納之金
額182,373元等語。並聲明：⒈原判決廢棄。⒉訴願決定及原
處分均撤銷。⒊被上訴人應返還上訴人182,373元。
四、本院經核原判決駁回上訴人於原審之訴，結論並無違誤，茲
就上訴意旨再論述如下：
㈠系爭收費規定可為本件污水處理費收取之依據：
⒈污水處理費之徵收為公課：
⑴按產業創新條例第53條規定：「(第1項)依第50條規定成
立之管理機構，得向區內各使用人收取下列費用：一、
一般公共設施維護費。二、污水處理系統使用費。三、
其他特定設施之使用費或維護費。(第2項)前項各類費
用之費率，由管理機構擬訂，產業園區屬中央主管機關
開發者，應報中央主管機關核定；屬直轄市、縣（市）
主管機關、公民營事業開發者，應報直轄市、縣（市）
主管機關核定。(第3項)中央主管機關及直轄市、縣（
市）主管機關開發之產業園區內使用人屆期不繳納第1
項之費用者，每逾2日按滯納數額加徵百分之1滯納金；
加徵之滯納金額，以應納費額之百分之15為限。」
⑵依上開規定可知，依產業創新條例成立之管理機構向區
內用戶收取包含產業創新條例第53條規定之維護費及使
用費等費用，係基於特定之政策目的，對園區內負特殊
群體責任之具同質性的特定群體所課徵，用以實現有利
區內用戶環境之公共任務所需經費，而以區內群體為共
同義務人，專款專用於與該群體有密切關聯之共同利益
事務，且其收入與用途間並不存在對價關係，屬達成特
定國家任務之特別公課。
⒉系爭收費規定與法律保留原則無違：
⑴經濟部有權訂定系爭收費規定：
經濟部肩負全國產業園區管理之責，但為帶動區域發展
乃於各地區設置不同管理機構，而為利所屬產業園區管
理機構執行下水道法第19條規定，辦理產業園區下水道
系統之使用管理及收費事項，然該條與如何計算污水處
理系統使用費之「費率」無關，自不得作爲費率之授權
規定，經濟部特依據產業創新條例第53條第2項規定訂
定系爭收費規定，並在法定程序後，於110年2月20日發
布系爭收費規定，自屬一適法之法規命令。
⑵被上訴人可適用系爭收費規定，毋須報主管機關臺南市
政府核定：
被上訴人既係經濟部產業園區管理局臺南分局設置之19
個產業園區之一，負責管理產業園區內公共設施、污水
處理及對產業園區內廠商之服務工作，且為系爭收費規
定附表一所規範適用對象，自可援引系爭收費規定及其
附表二「經濟部所屬產業園區管理機構污水處理系統使
用費費率」為收取費用之依據。又因依系爭收費規定計
算之各類費用之費率，係經濟部所訂定，而非由被上訴
人以管理機構地位所自行擬訂，自無須依產業創新條例
第53條第2項報開發機關臺南市政府核定。是上訴人主
張經濟部無權訂定系爭收費規定，而被上訴人直接適用
此(行為時)未報臺南市政府核定之系爭收費規定作成原
處分，係屬無效云云，顯有錯誤理解，核不足採。
⑶再者，系爭收費規定第14點及附表二訂定收取污水處理
系統使用費部分，係依用戶排放廢（污）水之懸浮固體
、化學需氧量、重金屬、pH值及其他特殊項目未符合下
水水質標準等分級不同課徵標準，此係為管制園區廠房
污水之排放及下水道污水處理系統之使用，並藉以維護
與改善園區下水道系統及園區水域之水質，及充作園區
開發管理基金，未逾母法產業創新條例第1條及第49條
第2項、第3項第3款之立法目的及範圍，核與法律保留
原則無違。
⒊被告收取之費用金額無違反比例原則：
上訴人主張依系爭收費規定第20點，被上訴人在已收取污
水處理費後，又再收取異常違規費用，顯不合理云云。查
，污水處理系統本會因水質不同而有不同之處理勞費、耗
材、維護等成本，未區分水質均收取相同之處理費用，方
才難認合理適當。故依排放標準值內正常水質與異常水質
分計費用，自屬合理適當，更無違反比例原則。至於上訴
人所主張臺北地區溫泉業者水質不符標準違規，僅罰2,00
0元，本件卻遭重罰，不符比例原則部分，因上訴人所舉
案例之裁罰事實或收費依據，與本件均不同，自不得單憑
裁罰金額遽認違反比例原則，故無法比附援引之，原告此
部分主張，尚難採認。
⒋綜上，被上訴人既屬經濟部所屬產業園區管理機構，自得
適用系爭收費規定，而系爭收費規定由經濟部訂定，踐行
其法定程序，與法律保留原則、授權明確性原則無違。至
原判決以「經濟部工業局安平工業區污水處理系統使用費
費率」，其內容與系爭收費規定一致（原審卷2第216-220
、233、235-237頁參照），其有關被上訴人得向上訴人收
取污水處理費之依據雖屬有誤，但不影響結論，況原處分
所引用依據係系爭收費規定而非經濟部工業局安平工業區
污水處理系統使用費費率，是上訴人持此主張，難謂其有
利之依據。況系爭收費規定對園區內用戶(非一般大眾)收
取污水處理系統使用費，其目的正當，並依用戶用水量、
水質(污染物含量)訂定不同之費率，亦符合公課公平原則
。上訴意旨以污水處理系統使用費應由被上訴人依下水道
法第19條規定授權後自行訂定，經濟部擅自訂定系爭收費
規定供被上訴人援引使用，且未報經開發機關臺南市政府
核定，不僅欠缺授權依據，且程序並非適法；縱被上訴人
援引經臺南市政府核定之「經濟部工業局安平工業區污水
處理系統使用費費率」，惟該規定已於110年2月1日停止
適用，是被上訴人作成原處分欠缺合法之法律依據，應予
撤銷云云，核無足採。
㈡被上訴人依系爭收費規定收取污水處理費，並無違反法律不
溯及既往原則：
⒈上訴人另主張被上訴人以事後訂定之系爭收費規定適用之
前已發生之事實，顯違反法律不溯及既往原則云云。
⒉如上所述，系爭收費規定係按各使用人排入之廢水量、水
質差別級距及污水處理費計算公式，向上訴人收取污水處
理費，且該費用之性質為特別公課，並非行政罰。上訴人
身為園區廠商，本應遵守污水排放限值標準，卻未為之，
以致107年11月19日採樣檢測上訴人排放污水之COD值超標
，彼時雖尚未有完成費率核定之法規可以之相繩，但此非
代表上訴人可置身於區內群體用戶責任之外，享有免費使
用園區下水道系統之利益而免繳污水處理系統使用費，實
則依產業創新條例第53條第1項規定，上訴人仍有繳納安
工區污水處理系統使用費之責任，本件如有合法費率依據
，被上訴人即有可適用相關費率規定計算上訴人應繳之使
用費，加以補收，以符公平，此有最高行政法院109年度
上字第455號判決意旨所明述。況在系爭收費規定第28點
規定：「本規定實施前，本機構已依法公告處理區域內之
用戶，適用本規定。」則系爭收費規定於110年2月20日公
告後，被上訴人已以110年2月24日安工字第0000000000號
函文區內各公司（廠）知悉系爭收費規定自000年0月0日
生效（原審卷1第71頁），則上訴人難諉謂不知有被依系
爭收費規定補收污水處理系統使用費之預見可能性。
⒊是以，被上訴人依上訴人污水採樣結果呈現之COD值，以系
爭收費規定之費率重新核定，於111年7月4日以原處分向
上訴人補收相對應之污水處理費，既未罹於請求權時效（
行政機關公法上請求權時效為5年），亦無違處分時有效
之系爭收費規定，原處分並無不法。上訴人以本件污水處
理使用費之補收違反法律不溯及既往原則云云，核無足採
。
㈢系爭採樣之保存及分析並無程序瑕疵：
⒈上訴人主張本件採樣未循事業放流水採樣方法，如被上訴
人人員於107年11月19日執行採樣時，未依規定將容器進
行清洗，即行取水，也未採取適當之空白樣品，以判定樣
品設備及樣品在運送中是否遭受污染等，與當時測定水中
化學含氧量之檢測方法-重鉻酸鉀迴流法NIEAW515.54A第9
點規定不符，故被上訴人行政程序違反規定甚明云云。
⒉按行為時環保署98年5月11日環署授檢字第0000000000號公
告「事業放流水採樣方法（NIEA W109.51B）」第2點適用
範圍：「本方法適用於事業、污水下水道系統及建築物污
水處理設施放流水之採集。」第6點採樣與保存：「……(二
)採樣方式：一般可採抓樣（Grab samples）或混樣（Com
posite samples）方式：1.抓樣為於放流水之放流口(處)
採集單一樣品，可反應採樣當時污染物之瞬間濃度。……(
三)採樣前，採樣容器（或圓筒）及樣品保存容器應依照
環境檢驗器皿清洗及校正指引（NIEA-PA106）或附表所列
清洗方式進行清洗。(四)手動採水設備採樣：1.將採樣器
之採樣容器或圓筒，以擬採之水樣洗滌2、3遍後，採取足
量之放流水水樣，裝入樣品容器；如以樣品容器進行採樣
，該樣品容器即可作為樣品保存容器。……。」第9點第3款
品質管制：「(三)採樣時，視需要採取適當之空白樣品：
……。」環境檢驗器皿清洗及校正指引第3點器皿之清洗：
「(一)……應依據器皿材質及檢測方法規定訂定相關清洗步
驟。……若檢測方法未規定者，檢驗室可依據實際經驗或參
考文獻自行訂定之。」可知，採取適當之空白樣品，目的
在判定「樣品設備」或「採樣設備」是否遭受污染，若採
樣過程符合「採樣前洗滌」或「空白樣品」擇一要件，即
得認樣品容器未受污染。
⒊採集樣品部分：
查被上訴人於107年11月19日上午8時58分至上訴人廠區排
放口定期採樣檢測化學需氧量，採樣樣品外觀微濁，立即
分析PH值為7.3合格，溫度為攝氏27.2合格，並加硫酸冷
藏保存及籤封等節，業經上訴人之人員會同簽名，有廠商
取樣分析紀錄表為憑(原審卷1第181頁)。再者，本件採樣
時有以事業放流水採樣方法清洗採樣容器，業據當日採證
技術員劉國民於原審到庭證稱略以：樣品容器會先在化驗
室清洗曬乾，檢測PH值及溫度並校正，再準備酸劑保存，
會通知會同人員一起採樣，採樣前會將採樣容器以廢水洗
滌2、3次，採樣後會在大塑膠桶攪拌均勻後倒入樣品容器
，當場檢驗PH值及溫度與加酸保存，樣品鎖起來後會問會
同人員有無問題，若無即請其簽名；採樣容器也有以採樣
水樣之廢水清洗2、3次等語(原審卷2第307-308頁)，核與
前開採樣規定所述採樣前應就採樣容器及樣品容器洗滌之
程序並無不合。
⒋未執行空白樣品分析部分：
上訴人另以被上訴人未依「水中化學需氧量檢測方法－重
鉻酸鉀迴流法」第9點品質管制規定，應就空白樣品分析
乙情。然查，空白樣品之採取，如上所述，依行為時事業
放流水採樣方法（NIEA W109.51B）第9點之規範意旨，係
屬降低因樣品容器所造成污染之方法，應於個案採樣中「
視需要」採取，並非強制採樣時均應採取相關空白樣品。
本件被上訴人依其專業認定無採取空白樣品之必要，而未
採取，於法難謂有違，上訴人所述，容有誤解。又本件既
無採集空白樣品，則被上訴人以重鉻酸鉀迴流法檢測COD
數值時，自無從就「空白樣品」為分析，乃屬當然之理。
上訴意旨以被上訴人以重鉻酸鉀迴流法檢測COD，未執行
空白樣品分析，而主張檢測流程與法定程序有違云云，並
無足採。
五、綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，認上訴
人請求撤銷原處分無理由，訴願決定遞予維持原處分亦無不
合，上訴人訴請撤銷，即無理由；則被上訴人據以向上訴人
重新核定應補繳COD處理費182,373元，即有法律上原因，上
訴人請求被上訴人返還其已繳納之上開COD處理費，核屬無
據，原判決駁回上訴人之訴，應無違誤，自予維持。上訴論
旨，仍執前詞，指摘原判決不利部分違背法令，求予廢棄，
為無理由，應予駁回。
六、結論：本件上訴無理由。
中 華 民 國 113 年 12 月 27 日
審判長法 官 林 彥 君
法 官 廖 建 彥
法 官 黃 堯 讚
上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 114 年 1 月 2 日
書記官 林 映 君
KSBA-113-簡上-36-20241227-1