傳染病防治法
臺北高等行政法院判決
地方行政訴訟庭第三庭
113年度簡字第185號
113年12月20日辯論終結
原 告 楊文志
訴訟代理人 賴頡律師
被 告 衛生福利部
代 表 人 邱泰源
訴訟代理人 陳昶安律師
陳傑明律師
簡佑霖律師
上列當事人間傳染病防治法事件,原告不服行政院中華民國112
年7月12日院臺訴字第1125013718號訴願決定,向本院高等行政
訴訟庭提起行政訴訟,嗣經本院高等行政訴訟庭以112年度訴字
第985號裁定移送本院(地方行政訴訟庭)管轄確定,本院判決
如下:
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項:
一、本件係其他關於公法上財產關係之訴訟,其標的之金額為新
臺幣(下同)20萬元,依行政訴訟法第229條第2項第3款之
規定,應適用同法第2編第2章之簡易訴訟程序。
二、原告起訴時(民國112年8月16日),被告代表人原為薛瑞元
,嗣於113年5月20日變更為邱泰源,而新任代表人已於113
年6月12日(本院收狀日)具狀聲明承受訴訟(見本院卷第2
1頁至第23頁),核無不合,應予准許。
貳、實體方面:
一、爭訟概要:
緣原告於110年7月26日接種AstraZeneca COVID-19疫苗(下
稱AZ疫苗)後認有受害情形,乃於110年9月9日申請預防接
種受害救濟(下稱系爭申請),嗣經被告預防接種受害救濟
審議小組(下稱審議小組)112年2月23日第197次會議(下
稱第197次會議)審議,審議結果認依據病歷資料記載、臨
床表現及相關檢驗結果等研判,原告接種疫苗後3日因發燒
、噁心與嘔吐等症狀就醫,其相關檢查結果與臨床表現符合
感染症狀與急性肝炎,而AZ疫苗非屬複製型腺病毒載體疫苗
,並不具致病力,不會造成感染症,又原告本身具B型肝炎
病史,故其症狀與接種AZ疫苗無關,依預防接種受害救濟基
金徵收及審議辦法(下稱審議辦法)第17條第1款規定,不
予救濟,被告即於112年3月10日以衛授疾字第1120100299號
函(下稱原處分)檢送上開會議紀錄予社團法人國家生技醫
療產業策進會,再由該會於112年3月13日以(112)國醫生
技字第1120313003號函通知原告其申請預防接種受害救濟一
案,經審定不符合預防接種受害救濟之給付要件。原告不服
,提起訴願,經行政院以112年7月12日院臺訴字第11250137
18號訴願決定書(下稱訴願決定)予以駁回,原告仍不服,
遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明:
(一)主張要旨:
1、原告確係因接種AZ疫苗後引發血栓,應為受害救濟:
⑴查原告於l10年7月26日接種AZ疫苗後,因出現發燒、噁心
與嘔吐、腿部紅腫等狀況,遂於110年7月31日前往恩主公
醫院急診就醫,依當時抽血檢驗報告顯示血小板(platel
et)結果值急降為「192」,然原告於101年6月11日(即
疫苗接種前)之血小板檢驗結果值為「289」,另於近日
即112年3月9日之檢驗結果值為「288」,此有原告於1l0
年7月31日行天宮醫療志業醫療財團法人恩主公醫院(下
稱恩主公醫院)血液檢驗報告、原告於101年6月l1日大桃
園耳鼻喉科診所檢驗報告及原告健康存褶查詢於112年3月
9日檢驗檢查結果可證,顯見血小板係於接種AZ疫苗才發
生數值降低之情況,顯與接種AZ疫苗具有相關性甚明。
⑵次查,原告血小板於接種後數值低下,如果係因B型肝炎之
緣故,何以原告現仍有B型肝炎,血小板數值卻可回升至
正常值,審議結果之認定應有違誤。
⑶末查,原告於接種AZ疫苗後,出現腿部紅腫之症狀,腿部
紅腫又於治療後消腫復原,此有原告腿部接種疫苗後與復
原比較圖可證,顯見前揭症狀確係因接種AZ疫苗後引發血
栓,而急性肝炎係血栓之併發症,故原告請求受害救濟,
自有理由。
2、依審議辦法,被告應認定的是原告不良反應究竟與預防接
種有無關係?與原告之不良反應數值是否能符合正常人的
正常數值無關。因此即便被告提出乙證8、9,用TTS標準
證明原告在接種疫苗之後血小板數值仍然符合正常人數值
,但是否與接種疫苗有關,本與該數值是否符合正常人數
值無關,況且TTS並非法定標準,而是醫學指引。
3、原處分卷第119頁、第141頁分別有護理記錄單、急診病歷
首頁,說明原告在接種疫苗後,有疑似不良反應產生血栓
或血管瘤的情形,並無審議結果所稱因為B型肝炎引發的
感染而導致血小板低下或血栓之情形。
(二)聲明:
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告應依原告110年9月9日之申請,作成核定給付預防接
種受害救濟金20萬元之行政處分。
三、被告答辯及聲明:
(一)答辯要旨:
1、原處分乃依照審議辦法規定,由審議小組作成專業鑑定結
果,並依照審議小組審定結論而作成,原處分之決定事涉
醫學專業判斷,並已認定接種AZ疫苗與原告疑似不良反應
之關聯性為無關,故被告作成之原處分核屬被告之判斷餘
地:
⑴行政機關下設委員會作成之審議結果,基於尊重其不可替
代性、專業性及法律授權之專屬性,就醫學專業判斷,應
享有判斷餘地:
①按,最高行政法院109年度判字第431號判決謂:「依同
規程第4條規定,地評會之成員,包括議員代表、地方
公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表
、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設
及農林機關主管等。足見,地評會為合議制組織,其所
作成地價及徵收補償價額之判斷,乃經由不同屬性之代
表,各自依其專業之不同觀點,透過嚴格程序之要求,
獨立行使職權,而共同作成決定,應認享有判斷餘地。
在判斷餘地範圍內,行政法院祗能就行政機關判斷時,
有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一
般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因
素等事項審查,其餘有關行政機關之專業認定,行政法
院應予尊重。」。
②次按,最高行政法院108年度上字第1072號判決亦闡述:
「又按行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司
法審查範圍限於裁量之合法性,而不及於裁量行使之妥
當性;至於不確定法律概念,行政法院以審查為原則,
但對於具有高度屬人性之評定(如國家考試評分、學生
之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等
)、高度科技性之判斷(如與環保、醫藥、電機有關之
風險效率預估或價值取捨)、計畫性政策之決定及獨立
專家委員會之判斷,則基於尊重其不可替代性、專業性
及法律授權之專屬性,而例外承認行政機關就此等事項
之決定,有判斷餘地,對其判斷採取較低之審查密度,
僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時,得
予撤銷或變更(司法院釋字第382號、第462號及第553
號解釋理由參照)。」。
③準此,如行政機關下設獨立專家委員會所作成之判斷,
乃經由不同屬性之代表,各自依其專業之不同觀點,透
過嚴格程序之要求,獨立行使職權,共同作成決定,且
其判斷涉及醫藥領域高度科技性之判斷時,基於尊重該
獨立專家委員會之不可替代性、專業性及法律授權專屬
性,應認行政機關就此等事項之決定享有判斷餘地,對
其判斷採取較低之審查密度,僅於原告得證明行政機關
之判斷有恣意濫用及其他違法情事時,行政法院方有介
入審查之空間。
⑵被告下設審議小組辦理預防接種受害救濟之審議,符合上
開司法實務意旨,係以合議制組織就高度科技性事項共同
作成之決定,故被告依據審議小組鑑定結論作成之原處分
,應享有判斷餘地,法院應採取較低密度之審查:
①被告下設審議小組,符合前開司法實務見解之「行政機
關下設委員會/合議機構」之意旨,以及具有醫學上之
專業性並兼具法律及社會公正之考量,以昭公信:
A.按「因預防接種而受害者,得請求救濟補償」、「中
央主管機關應於疫苗檢驗合格時,徵收一定金額充作
預防接種受害救濟基金」及「前項徵收之金額、繳交
期限、免徵範圍與預防接種受害救濟之資格、給付種
類、金額、審議方式、程序及其他應遵行事項之辦法
,由中央主管機關定之」,傳染病防治法第30條第1
項、第3項及第4項定有明文。
B.次按,被告依上開傳染病防治法之授權而訂定之審議
辦法有如下規定,用以組成審議小組並進行審議:
a.第9條規定:「中央主管機關為辦理預防接種受害
救濟之審議,應設預防接種受害救濟審議小組,其
任務如下:一、預防接種受害救濟事項之審議。二
、預防接種受害原因之鑑定。三、預防接種受害救
濟給付金額之審定。四、其他預防接種受害相關事
項之審議。」。
b.第10條規定:「審議小組置委員十九人至二十五人
;委員由中央主管機關就醫藥衛生、解剖病理、法
學專家或社會公正人士聘兼之,並指定一人為召集
人。前項法學專家、社會公正人士人數,合計不得
少於三分之一;委員之單一性別人數不得少於三分
之一。委員任期二年,期滿得續聘之;任期內出缺
時,得就原代表之同質性人員補足聘任,其任期至
原任期屆滿之日止。審議小組之召集人,負責召集
會議,並擔任主席。召集人因故不能出席時,由委
員互推一人為主席。」。
c.第11條規定:「審議小組審議預防接種受害救濟案
時,得指定委員或委託有關機關、學術機構先行調
查研究;必要時,並得邀請有關機關或學者專家參
與鑑定或列席諮詢。」。
②經查,本件審議小組於112年2月23日第197次會議審議原
告申請案,當時審議小組之組成,含召集人等共24人,
其中包括感染症、神經學、病理學及過敏免疫等專科醫
師,與法學專家及社會公正人士,任期自111年1月1日
至112年12月31日,此有111至112年度預防接種受害救
濟審議小組委員名單可稽,且依會議紀錄可知,第197
次審議小組會議係由召集人邱南昌主持,並擔任主席。
據此,審議小組之組成與審議小組第197次會議召開,
實係植基於傳染病防治法第30條第4項之授權,並與審
議辦法第10條所定之法定組成方式相符。
③次查,關於本件申請案之審議程序,被告為求審慎,於
接獲本件申請後,即先蒐集原告相關資料,包含原告之
就醫紀錄、相關檢查及檢驗結果等,依審議辦法第10條
規定,送請審議小組指定之鑑定委員先行調查研究並作
成「衛生福利部疑似預防接種受害案件鑑定書」(下稱
初步鑑定意見),再將其所作之初步鑑定意見及相關資
料卷證,提交審議小組會議進行綜合討論,故審議小組
是依據原告所提原告疑似受害事實之各種資料,包含申
請書之陳述、病歷資料、臨床檢查及實驗室檢驗結果,
以及接種疫苗之特性等,基於委員個別學術專業、相關
醫學資料或文獻及臨床經驗,釐清疑似受害事實與預防
接種間之關聯性或因果關係。據此可知,被告審議小組
之審議程序(包括但不限於出席、審查及決議),核與
前揭傳染病防治法及審議辦法第9條、第11條規定相符
。
④準此,本件審議小組係合法組成,並依據法定程序,本
於原告之發病過程、實驗室檢驗結果,依據醫學專業知
識綜合研判作成本件審定結果,故依司法實務見解,審
定結果即原處分之作成核屬被告之判斷餘地,法院應採
取較低密度審查,除被告之判斷有明顯恣意濫用及其他
違法情事時,否則應予尊重。
2、審議小組依照原告提出申請資料,復審酌原告病歷、臨床
檢查及實驗室檢驗結果、就醫過程等資料,綜合研判得出
接種AZ疫苗與原告受害情形之關聯性為「無關」,係依據
審議辦法第13條規定之審查標準進行認定,其事實認定並
無違誤:
⑴審議辦法第13條規定,不應單純以接種後發生疑似不良反
應之時序關係,作為判斷關聯性之唯一依據:
①按,審議辦法第13條第1項第1款規定:「審議小組鑑定
預防接種與受害情形關聯性之分類如下:一、無關:有
下列情形之一者,鑑定結果為無關:(一)臨床檢查或
實驗室檢驗結果,證實受害情形係由預防接種以外其他
原因所致。(二)醫學實證證實為無關聯性或醫學實證
未支持其關聯性。(三)醫學實證支持其關聯性,但受
害情形非發生於預防接種後之合理期間內。(四)衡酌
醫學常理且經綜合研判不支持受害情形與預防接種之關
聯性。」。
②次按審議辦法同條第3項規定:「第一項綜合研判,指衡
酌疑似受害人接種前後之病史、家族病史、過去接種類
似疫苗後之反應、藥物使用、毒素暴露、生物學上之贊
同性及其他相關因素所為之醫療專業判斷。」,準此,
審議小組於鑑定預防接種與受害情形關聯性時,如認為
符合審議辦法第13條第1項第1款各目其中之一之情形時
,其鑑定結果即可為「無關」,而其鑑定之判斷因素,
應衡諸疑似受害人接種前後之病史、家族病史、過去接
種類似疫苗後之反應、藥物使用、毒素暴露、生物學上
之贊同性及其他相關因素所為之醫療專業判斷,以進行
綜合研判。
③再按前開第3目雖規定,倘接種疫苗後,不良反應並非於
免疫反應之合理期間出現者,與接種疫苗為無關。然而
,審議小組審定關聯性時,並不得將本條之邏輯顛倒,
認定免疫反應之合理期間出現之疑似不良反應者,即意
謂與接種疫苗相關,蓋前後時序雖為證明關聯性之必要
條件,但非充分條件,而在進行關聯性之鑑定時,除時
序關係外,尚須審酌前開審議辦法第13條第3項所列因
素為綜合判斷,不得以時序關係為唯一參考因素。簡言
之,接種疫苗後出現疑似不良反應,僅表示兩者間有時
序上之先後關係,非當然代表兩者間有關聯性或因果關
係,合先敘明。
④經查,原告於110年7月26日接種系爭AZ疫苗,同年月29
日後出現發燒、噁心、嘔吐等症狀,原告之疑似不良反
應雖係於接種疫苗後發生,惟此時序上之先後關係非當
然代表兩者有關聯性或任何因果關係。審議小組仍係以
原告各項病歷或就醫資料綜合研判關聯性。
⑵原告送醫後所接受臨床診斷、實驗室檢驗,以及後續治療
過程,均顯示原告受害情形不符血栓併血小板低下症候群
,應為自身B型肝炎病史合併感染症造成之急性肝炎所致
,故與接種疫苗無關:
①依照原告就醫診斷紀錄與血液檢驗結果均顯示,原告接
種疫苗後血小板數值並未下降至異常情形,不符合接種
AZ疫苗潛在不良反應「血栓併血小板低下症候群」之臨
床診斷標準,顯然原告並無血小板低下並造成血栓之情
形:
A.按我國與世界衛生組織發布之相關臨床指引,接種AZ
疫苗潛在不良反應「血栓併血小板低下症候群」應以
血小板低下(低於150,000/µl)為必要條件:
a.所謂血栓併血小板低下症候群,英文為Thrombosis
with Thrombocytopenia Syndrome,下稱「TTS」
,國際血栓暨止血學會則命名為「免疫血栓性血小
板低下症」,英文為Vaccine-induced immunethro
mbotic thrombocytopenia,下稱「VITT」,其機
轉(按:致病原理)係AZ疫苗施打後引發抗體反應
,造成血小板聚集形成血栓。
b.上開疾病依中華民國血液病學會、衛生福利部傳染
病防治諮詢會預防接種組及衛生福利部疾病管制署
共同編修之「血栓併血小板低下症候群臨床指引」
,TTS(VITT)之臨床診斷標準為:影像確診血栓
、血小板低下(血小板計數低於150,000/µl)及an
ti-platelet4/heparin抗體強陽性。
c.次按,世界衛生組織出版之TTS相關臨床處置指引
「Guidance for clinical case management of t
hrombosis with thrombocytopenia syndrome(TT
S)following vaccination to prevent coronavi
rus disease(COVID-19)」亦將血小板低下列為
必要之診斷依據:TTS確定病例(Confirmed TTS)
之必要條件為嚴重血小板低下(血小板計數低於50
,000/µl);TTS可能病例(Possible TTS)之必要
條件為輕度至中度血小板低下(血小板計數低於15
0,000/µl)。是以,血小板低下(血小板計數低於
150,000/µl)係為診斷「血栓合併血小板低下症候
群(TTS)」之必要條件。
B.原告雖稱其血小板數值於接種疫苗後有降低情形,顯
然是接種AZ疫苗導致,惟查:
a.原告提出其於101年6月11日血小板檢驗值為289,00
0/µl、112年3月9日血小板檢驗值為288,000/µl,
並對照其於110年7月31日於恩主公醫院之檢驗結果
為192,000/µl,據稱血小板有所降低。一般而言,
血小板數值會有所波動,故檢驗結果正常與否係以
一定區間為參考範圍,在此範圍內皆屬正常,查原
告110年7月31日於恩主公醫院之血檢結果為「192,
000/µl」,仍在「150,000/µl至400,000/µl」正常
範圍間,原告泛以接種疫苗前後血液檢驗數值有所
差異為由,認為乃為接種疫苗所導致,並不符合審
議辦法規定應以各項科學因素綜合研判之認定方法
,換言之,原告血液檢驗報告數值差異,僅表示原
告於不同時期所作之生理檢驗數值有所不同,但均
在正常範圍內,未能據以認定原告血液檢驗數值有
所異常,更遑論其有任何因接種疫苗導致不良反應
可言。
b.再者,原告於恩主公醫院之血小板檢驗結果「192,
000/µl」,不符前開各該醫學指引中診斷罹患TTS
之必要條件「血小板計數低於150,000/µl」,已足
以排除原告確診TTS之情形。故原告主張其因接種
疫苗引發血栓,而急性肝炎為血栓之併發症云云,
並不可採。
②按原告送醫後之臨床診斷及實驗室檢驗結果,顯示原告
病徵乃疑似發生感染,以及自身慢性B型肝炎所造成之
急性肝炎所導致,故審議小組審酌原告診斷資料與檢驗
報告,並審酌初步鑑定意見後,鑑定本件關聯性為無關
,符合審議辦法規定:
A.按,AZ疫苗為腺病毒載體疫苗,是利用攜帶有SARS-C
oV-2棘蛋白核酸序列(DNA核酸序列)的腺病毒,接
種後在人體細胞內製造SARS-CoV-2棘蛋白此疫苗抗原
並自人體細胞釋出,誘發人體免疫系統產生保護力對
抗病毒入侵。是上開作用原理並不會使人體產生細菌
感染,或者造成其他急性發炎等感染性疾病。
B.依照醫院診斷及血液檢驗結果,以及後續治療改善過
程,足證實原告係疑似發生感染,加以原告自身B型
肝炎之病史所造成急性肝炎,方導致多日發燒及噁心
嘔吐之結果:
a.按C-反應蛋白(C-reactive protein,CRP)為臨床
上普遍應用的急性發炎指標,當身體發生急性發炎
反應(如感染、外傷、缺血、燒燙傷等等),C-反
應蛋白會經由肝臟分泌,造成濃度迅速在血液中上
升,參與免疫系統啟動及白血球吞噬作用。D-dime
r為一種纖維蛋白分解產物,同樣可能因為體內感
染症造成檢測數值上升。
b.原告送醫後臨床診斷與實驗檢測數值說明如下:
(a)根據原告預防接種受害救濟申請書記載,原告
於110年7月29日腳出現血點並腫大,已連續發
燒3日。
(b)110年7月31日恩主公醫院病歷,原告C反應蛋
白為9.7mg/dL(正常參考值0-1mg/dL)、D-di
mer為1.75mg/L(正常參考值:0-0.55mg/L)
,顯見原告就醫時體內C反應蛋白、D-dimer已
高於正常值。
(c)110年7月31日轉至林口長庚醫院,C反應蛋白
為135.02mg/L(正常參考值<5mg/L),前降鈣
素Procalcitonin為0.99ng/mL(敗血風險0.5-
2中,2-10高,>10極高)、D-dimer為1883ng/
L(正常參考值:≦550ng/L),顯見原告就醫
時體內C反應蛋白、前降鈣素Procalcitonin、
D-dimer均高於正常值,顯示應有感染之情形
。
(d)110年8月9日亞東醫院病歷記載,原告仍持續有
發燒及噁心(nausea)情形,白血球(WBC)計
數為12,370/µL(正常參考值:3,800-10,400/µ
L),嗜中性白血球(Neutrophil)為85.7%(
正常參考值:40.0-75.0%),體內C反應蛋白為
8.849(正常參考值:0.000-1.000mg/dL),均
為異常上升,顯示體內有感染情形。
(e)由上可知,原告出現發燒、嘔吐症狀,且血液
檢測呈現C反應蛋白、前降鈣素、D-dimer、白
血球等高於正常數值,以上均為身體出現感染
導致發炎反應常見之現象,又原告之發燒及紅
疹症狀於醫師開立抗生素治療後即逐步好轉(
原文:after transferal,the antibiotics wi
th Ceftriaxone,Doxycycline and Targocidwa
s kept.The fever subsided,as well as the
skin rashes),亦足證原告症狀應屬感染症引
起。
C.綜上,原告就醫後所作臨床檢查與實驗室檢驗結果,
以及投入抗生素後症狀改善之治療經過,足以顯示發
燒、嘔吐等症狀係感染症所引起,又原告為B型肝炎
帶原者,且有長期飲酒史(原文翻譯:Cigarette sm
oking or Alcohol drinking: Drinking保力達for m
ore than 30 years.),其急性肝炎症狀應為原本病
史合併感染症後加重所致,又因AZ疫苗之性質並不會
導致接種者出現感染性疾病,故審議小組依據原告臨
床檢查、實驗室檢驗結果資料,參酌其申請書之陳述
、就醫治療過程以及接種疫苗之特性等,經綜合研判
,鑑定預防接種與受害情形間關聯性為無關,審議小
組鑑定結論符合審議辦法第13條第1項第1款第1目規
定。
3、被告專業判斷既享有判斷餘地,倘原告欲主張被告有何判
斷瑕疵,應負客觀舉證責任具體指明被告之判斷餘地有何
判斷違法之處,原告起訴狀泛以其發病歷程稱原處分認定
有所違誤,然並未具體指謫被告判斷有何違法之處,於法
尚乏依據:
⑴按最高行政法院見解,法院就行政機關作成決定享有之判
斷餘地,原則上應以低密度審查,僅於行政機關作成決定
時有出於錯誤事實認定、違背行政正當程序等恣意濫用或
違法之情形,法院始審查行政機關判斷之合法性:
參照最高行政法院100年度判字第2043號判決要旨:「至
於不確定法律概念,行政法院以審查為原則,但對於具有
高度屬人性之評定(如國家考試評分、學生之品行考核、
學業評量、教師升等前之學術能力評量等)、高度科技性
之判斷(如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價
值取捨)、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷,
則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性,
而承認行政機關就此等事項之決定,有判斷餘地,對其判
斷採取較低之審查密度,僅於行政機關之判斷有恣意濫用
及其他違法情事時,得予撤銷或變更,其可資審查之情形
包括:1.行政機關所為之判斷,是否出於錯誤之事實認定
或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時,其涵攝有
無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則
或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷,是否有違一
般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷,是否出於與
事物無關之考量,亦即違反不當連結之禁止。6.行政機關
之判斷,是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機
關,其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷
,是否違反相關法治國家應遵守之原理原則,如平等原則
、公益原則等。」。
⑵又,依照實務見解,於行政機關就作成之決定享有判斷餘
地時,人民於訴訟中倘爭執行政機關有何判斷瑕疵,應具
體證明行政機關做成判斷時有違法或顯然不當之情形,以
盡其客觀舉證責任:
①按最高行政法院93年度判字第1087號判決要旨:「司法
院釋字第三一九號解釋在案。該解釋雖係針對國家考試
所作成,惟已指明有關成績評定具有高度屬人性與不可
替代性,對於此部分應有判斷餘地之存在,除就形式上
觀察有顯然錯誤外,應尊重口試委員所為之成績評定。
次按在行政機關有判斷餘地時,法院之職權調查係受到
限制,對於行政機關之主張,可認為有特別之份量,使
法院容易形成確信。…是該招生委員會據以駁回上訴人
之申訴,已就其原處分合法之形式要件盡其舉證責任,
法院就口試委員是否有違法或恣意之判斷,如未經上訴
人舉證,自無途徑依職權調查,因上訴人並未對口試評
分有違法情事,盡其客觀舉證責任,故原審以上訴人對
其口試委員之評斷,未能提出具體事證,證明本次口試
評分有何違法或顯然不當之情形,則上訴人僅單純以其
口試成績偏低之結果,臆測並指摘口試委員之評分顯然
不當等情。遂為不利上訴人事實之認定,揆諸上開說明
,尚難認原判決有違職權調查證據原則。」。
②次按最高行政法院108年度判字第265號判決要旨:「原
判決之理由形成,其實多引述被上訴人或參加人之專業
判斷,該等論述本院本諸判斷餘地理論,理應尊重其專
業判斷結論。而上訴人對此判斷結論之論駁,卻沒有依
循判斷餘地理論,具體指明該專業判斷有何違法之處,
更遑論其本來即未盡到應盡之舉證責任。…是以本案在
上訴人對『徵收廢止請求權成立』一事,未盡舉證責任,
而被上訴人及參加人又本諸職權調查相關證據,作成專
業判斷,認定『數十年來少子化之結果,並沒有到達使
原來徵收處分之徵收必要性因而喪失之程度』。而上訴
人復未能指明該專業判斷有何『違法』事由存在。則原判
決駁回其本件課予義務請求,即無違誤。」。
③再按最高行政法院109年度裁字第148號裁定要旨:「專
科考試之成績評定,具有高度專業性,有『判斷餘地』理
論之適用。法院僅對下列得經客觀檢證之法律適用事項
,予以審查。若此項法律適用事項經檢證無法證明有違
法情事存在,即應認判斷合法。又前述『得經客觀檢證
之法律適用事項,存有違法情事』等情,其舉證責任之
客觀配置,應分配予主張判斷違法之主體(即本案之上
訴人),故該主體需指明「判斷違法」之具體情事,並
提供本證供法院為調查。但本案上訴人卻在『未對前述《
得經客觀檢證之法律適用事項》為具體主張』之情況下,
擅自要求法院主動依『判斷餘地』理論,全面檢證原處分
之成績評定是否違法,此等主張明顯有悖法理,自非有
據。」。
⑶被告作成原處分既享有判斷餘地,然原告未具體提出被告
作成原處分有何判斷瑕疵,難謂盡其客觀舉證責任,則原
告泛稱原處分有所違誤,於法尚欠依據:
①經查,原處分係依據獨立公正委員,依循法定程序,合
議作成之審議決定,有判斷餘地之適用,依前開法院實
務見解,縱行政法院依法應調查證據之義務,原告亦應
舉證原處分有何違法或顯然不當之處,並舉證說明被告
之判斷事實認定有何錯誤或基於何不完全之資訊等,否
則難謂已盡舉證責任。又審議小組已依據審議辦法規定
,基於充足事證下作成「無關」之鑑定結論,故被告就
原處分係基於完整、正確事實作成,應已盡舉證之責。
②然而,原告僅以片面之詞主張接種疫苗與受害情形具相
關性,被告業已回應否認,又原告就被告作成原處分有
任何其他違法或顯然不當之處,如法律涉及事實關係之
涵攝有無錯誤、有無違反正當行政程序等,亦未具體說
明,故原告主張原處分認定有所違誤云云,要無足取。
(二)聲明:原告之訴駁回。
四、爭點:
原告以其因接種系爭疫苗致出現前揭症狀,乃請求預防接種
受害救濟,有無理由?
五、本院的判斷:
(一)前提事實:
「爭訟概要」欄所載之事實,除原告主張其前揭症狀與接
種系爭疫苗一事「相關」外,其餘事實業據兩造所不爭執
,且有預防接種受害救濟調查暨送件檢核表〈衛生局〉影本
1份(見原處分卷第45頁、第46頁)、預防接種受害救濟
申請書影本1份(見原處分卷第47頁至第51頁)、原處分
函影本1紙(見原處分卷第1頁)、第197次會議紀錄影本2
紙(見原處分卷第2頁、第16頁)、社團法人國家生技醫
療產業策進會112年3月13日〈112〉國醫生技字第112031300
3號函影本1份(見原處分卷第35頁、第36頁)、訴願決定
影本1份(見本院高等行政訴訟庭112年度訴字第985號卷〈
下稱高等行政訴訟庭卷〉第20頁至第26頁)附卷足憑,是
除原告前開主張部分外,其餘事實自堪認定。
(二)原告以其因接種系爭疫苗致出現前揭症狀,乃請求預防接
種受害救濟,核無理由:
1、應適用之法令:
⑴傳染病防治法:
①第2條:
本法主管機關:在中央為衛生福利部;在直轄市為直轄
市政府;在縣(市)為縣(市)政府。
②第30條第1項、第4項:
因預防接種而受害者,得請求救濟補償。
前項徵收之金額、繳交期限、免徵範圍與預防接種受害
救濟之資格、給付種類、金額、審議方式、程序及其他
應遵行事項之辦法,由中央主管機關定之。
⑵預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法:
①第1條:
本辦法依傳染病防治法第三十條第四項規定訂定之。
②第9條:
中央主管機關為辦理預防接種受害救濟之審議,應設預
防接種受害救濟審議小組(以下簡稱審議小組),其任
務如下:
一、預防接種受害救濟申請案之審議。
二、預防接種與受害情形關聯性之鑑定。
三、預防接種受害救濟給付金額之審定。
四、其他與預防接種受害救濟之相關事項。
③第10條:
審議小組置委員十九人至二十五人;委員由中央主管機
關就醫藥衛生、解剖病理、法學專家或社會公正人士聘
兼之,並指定一人為召集人。
前項法學專家、社會公正人士人數,合計不得少於三分
之一;委員之單一性別人數不得少於三分之一。
委員任期二年,期滿得續聘之;任期內出缺時,得就原
代表之同質性人員補足聘任,其任期至原任期屆滿之日
止。
審議小組之召集人,負責召集會議,並擔任主席。召集
人因故不能出席時,由委員互推一人為主席。
④第11條:
審議小組審議預防接種受害救濟案時,得指定委員或委
託有關機關、學術機構先行調查研究;必要時,並得邀
請有關機關或學者專家參與鑑定或列席諮詢。
⑤第13條:
審議小組鑑定預防接種與受害情形關聯性之分類如下:
一、無關:有下列情形之一者,鑑定結果為無關:
(一)臨床檢查或實驗室檢驗結果,證實受害情形係由
預防接種以外其他原因所致。
(二)醫學實證證實為無關聯性或醫學實證未支持其關
聯性。
(三)醫學實證支持其關聯性,但受害情形非發生於預
防接種後之合理期間內。
(四)衡酌醫學常理且經綜合研判不支持受害情形與預
防接種之關聯性。
二、相關:符合下列情形者,鑑定結果為相關:
(一)醫學實證、臨床檢查或實驗室檢驗結果,支持預
防接種與受害情形之關聯性。
(二)受害情形發生於預防接種後之合理期間內。
(三)經綜合研判具有相當關聯性。
三、無法確定:無前二款情形,經綜合研判後,仍無法
確定其關聯性。
前項醫學實證,指以人口群體或致病機轉為研究基礎,
發表於國內外期刊之實證文獻。
第一項綜合研判,指衡酌疑似受害人接種前後之病史、
家族病史、過去接種類似疫苗後之反應、藥物使用、毒
素暴露、生物學上之贊同性及其他相關因素所為之醫療
專業判斷。
⑥第17條第1款:
預防接種受害救濟案件,有下列各款情形之一者,不予
救濟:
一、發生死亡、障礙、嚴重疾病或其他不良反應與預防
接種確定無關。
⑦第18條第1項、第2項:
審議小組依救濟給付種類,審定給付金額範圍如附表。
審定給付金額,應依受害人之受害就醫過程、醫療處置
、實際傷害、死亡或致身心障礙程度、與預防接種之關
聯性及其他相關事項為之。
2、綜合前揭規定可知,中央主管機關即被告對於預防接種受
害救濟申請所為之准駁決定,係取決於審議小組對於預防
接種與受害情形關聯性及給付金額之審定(議)結果;其
關聯性之存否,係由醫藥衛生、解剖病理、法學專家或社
會公正人士組成之審議小組進行鑑定。其程序乃先蒐集個
案之申請資料、就醫紀錄、相關檢查及檢驗結果等,送審
議小組指定之委員或所委託有關機關、學術機構先行調查
研究並作成初步鑑定,再將其所作初步鑑定意見及相關資
料卷證,提交審議小組會議審議(必要時,並得邀請有關
機關或學者專家參與鑑定或列席諮詢),並依調查認定結
果分類為「相關」、「無法確定」及「無關」,若個案經
鑑定結果,符合前兩者情形者,則再按其受害情形審定預
防接種受害救濟給付金額;若屬「無關」,則不予救濟。
又審議小組關於預防接種與受害情形關聯性之鑑定判斷乃
涉及高度專業性、複雜性之判斷,按行政法院對行政機關
依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性
,而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念,行
政法院以審查為原則,但屬於行政機關之判斷餘地事項者
,例如:涉及高度屬人性(如考試評分、學生之品行考核
、學業評量、教師升等前之學術能力評量)、高度技術性
(如環保、醫藥等)等,除基於錯誤之事實,或基於與事
件無關之考量,或組織是否合法、有無遵守法定程序、有
無違反平等原則及一般公認價值判斷標準等,法院可審查
判斷餘地外,應尊重其判斷,而採密度較低之審查基準(
參照司法院釋字第462、553號解釋理由)。申言之,審議
小組屬涉及醫療專業判斷之合議機構,其目的在針對疫苗
施打與不良反應間「因果關係」做出醫學專業意見,亦即
對於施打疫苗後,發生不良反應致生死亡或傷害之結果進
行專業性判斷,由於上開「因果關係」之認定涉及人體生
理及疾病間相互作用、醫藥相關知識之專業性(含疫苗藥
物特性、作用歷程及機轉、與他藥物間之作用關係等)、
受害結果與個人隱疾、環境、疾病交互作用及疫苗特性相
關,其具有高度專業性及複雜性,且此依法律規定組成之
合議組織,採共識決,由代表不同利益觀點(多元價值)
之社會成員組成(含醫療、法律、社會人士等),透過一
定程序而使各種不同意見皆能發揮適度影響力並進而作成
決定者,由於法院在審判過程中無法複製或還原討論及決
議過程,故除該判斷具有「基於錯誤之事實,基於與事件
無關之考量,組織不合法、未遵守法定程序、違反平等原
則及一般公認價值判斷標準」等事由外,於判斷並未違反
證據法則、經驗及論理法則之前提下,其所為之專業判斷
中涉及有關醫學專業領域(疫苗作用機轉暨其反應之醫藥
因果關係)之專業知識,法院應於尊重專業判斷及人民基
本權保障間,做出兼顧二者之平衡點,並據此精神於個案
中以適當之審查密度進行審查。
3、本件審議小組審議原告之系爭申請,其審議小組之組成及
所為之先行調查研究,符合審議辦法第9條、第10條及第1
1條之相關規定:
⑴本件審議小組於112年2月23日第197次會議審議原告申請案
,而斯時審議小組之組成,含召集人等共24人,其中包括
感染症、神經學、病理學及過敏免疫等專科醫師,與法學
專家及社會公正人士,任期自111年1月1日至112年12月31
日,此有「111-112年度預防接種受害救濟審議小組(VIC
P)委員名單1份(見高等行政訴訟庭卷第157頁、第158頁
)附卷可稽,且依會議紀錄可知,第197次會議係由召集
人邱南昌主持,並擔任主席(含主席共18名委員〈7名女性
、11名男性;共7名法學專家或社會公正人士〉出席,並有
5名專家〈醫師〉參與),是審議小組之組成與審議小組第1
97次會議召開,實係基於傳染病防治法第30條第4項之授
權,並與審議辦法第10條、第11條所定之組成方式相符。
⑵又審議小組審議系爭申請,亦先經由審議小組指定之2名委
員參酌原告之病歷資料而為鑑定,並出具初步鑑定意見而
分別記載:「個案為48歲的男性,於110年7月26日接種第
一劑的AZ疫苗,3天後開始發燒並腳有出血點及腫,2天後
就醫,因發燒合併噁心嘔吐至恩主公醫院,及林口長庚醫
院就醫,臆斷為皮膚的血管炎,後因8月1日至8月8日持續
發燒,至亞東醫院就醫,於8月9日住院,8月11日開始抗
生素治療,8月12日後未再發燒,8月17日出院,經檢驗檢
查,診斷為疑鉤端螺旋體感染、急性肝炎、B型肝炎帶原
。8月25日回診,病情改善,9月8日至感染科門診就醫,2
採血清/顯微凝集試驗(MAT)結果為陰性,診斷證明書載
明為急性肝炎、B型肝炎帶原、疫苗不良反應,8月10日亞
東醫院通報鉤端螺旋體病,但經衛生福利部疾病管制署檢
驗及疫苗研製中心報告菌種鑑定結果為陰性,臨床診斷疑
似鉤端螺旋體感染,經抗生素治療改善,個案為B型肝炎
帶原者HBV Viral Load:41,620IU/mL診斷為急性肝炎,發
炎指數增高,非疫苗接種引起之疾病,血小板未降低,也
無血栓發生,因此鑑定與疫苗接種無關,無救濟金。」、
「本案為48歲楊先生,於110-7-26接種COVID-19AZ疫苗第
一劑後,於110-7-29發生症狀發燒,腿部血管炎。因持續
發燒,於110-8-9至亞東醫院住院,各項檢查顯示為感染
症,經抗生素治療後,症狀逐漸改善,於110-8-17出院,
出院診斷為疑似鉤端螺旋體感染,急性肝炎可能與鉤端螺
旋體感染,酒精性肝炎或慢性B型肝炎合併急性加重有關
。本案一直被高度懷疑為鉤端螺旋體感染,但未經證實,
但他的症狀經抗生素治療後改善-腿部血管炎在110-8-17
出院時僅餘色素沉澱,入院期間雖測得D-dimer及ferriti
n上升,但並未符合栓塞或全身炎症活化反應,綜合以上
,鑑定為感染引起之症狀,與疫苗接種無關,建議無救濟
金或醫療補助。」(影本見原處分卷第261頁至第267頁)
;並經相關委員出具建議表,綜合建議:「個案為48歲男
性,據病歷記載過去為B型肝炎帶原之病史。110年7月26
日接種COVID-19疫苗(AZ)隔日即出現全身酸痛情形。接
種三日後腳有出血點及腫,並持續發燒達三天,自行服用
退燒藥物。於110年7月31日(接種後五日)因症狀持續,
至耳鼻喉科及皮膚科診所就診,並因嘔吐及腹瀉等症狀至
醫院急診就醫。就皮膚病灶,醫院臆斷為皮膚的血管炎,
後因8月1日至8月8日持續發燒,於8月9日住院,經檢驗檢
查,診斷為疑鉤端螺旋體感染與急性肝炎。由於血小板未
降低,亦無血栓發生,且檢驗結果均指向感染所致,應非
疫苗接種引起之疾病,因此經兩位醫療委員判斷,與疫苗
接種無關,建議不予救濟。」,此有「預防接種受害救濟
給付法律/社會公正人士委員建議表(見原處分卷第269頁
、第270頁)附卷可稽,亦見審議小組已依上開審議辦法
第11條規定為先行調查研究。
4、審議小組依據審議辦法第13條規定,認原告之前揭症狀與
接種AZ疫苗無關,依審議辦法第17條第1款規定,不予救
濟,其認定並無違誤:
⑴本件與原告前揭症狀及治療過程之相關醫院、診所(含恩
主公醫院、大桃園耳鼻喉科〈高輝聯合〉診所、謝沿淮骨科
診所、合釆皮膚科診所、長庚醫療財團法人林口長庚紀念
醫院〈下稱長庚醫院〉、醫療財團法人徐元智先生醫藥基金
會亞東紀念醫院〈下稱亞東醫院〉)之病歷資料影本及(見
原處分卷第103頁至第257頁)及實驗室資訊管理系統列印
資料(見原處分卷第103頁至第260頁),已記載原告之就
醫紀錄、臨床檢查及相關檢驗結果,且包括原告施打AZ疫
苗前、後及後續就診之相關病歷資料,而具前後連貫性及
完整性,是上開資料當足供本件初步鑑定及審議小組據以
為相關醫學及病理判斷之基礎,自無「基於錯誤之事實、
基於與事件無關之考量及違反平等原則及一般公認價值判
斷標準」之情事。
⑵又審議結果已載明:「本案經審議,依據病歷資料記載、
臨床表現及相關檢驗結果等研判,個案接種疫苗後3日因
發燒、噁心與嘔吐等情形就醫,其相關檢查結果與臨床表
現符合感染症與急性肝炎。而COVID-19疫苗(AZ)係屬非
複製型腺病毒載體疫苗,並不具致病力,不會造成感染症
。又個案本身具B型肝炎病史。綜上所述,其症狀與接種C
OVID-19疫苗(AZ)無關,依據『預防接種受害救濟基金徵
收及審議辦法』第17條第1款規定,不予救濟。」(見原處
分卷第16頁),亦難認有違反證據法則、經驗及論理法則
之情事。
⑶從而,被告據之以原處分否准系爭申請,於法洵屬有據。
5、雖原告執前揭情詞而為主張;惟查:
⑴原告於101年6月11日、110年7月31日、112年3月9日之血小
板檢驗值分別為289,000/µl、192,000/µl、288,000/µl,
此固有其所提出之檢驗報告影本3紙(見高等行政訴訟庭
卷第27頁、第29頁、第31頁)附卷足佐;惟血小板數值會
有所波動,故檢驗結果正常與否係以一定區間為參考範圍
,在此範圍內皆屬正常,此觀上開檢驗報告就血小板檢驗
值設有「000-000 00³/µl」、「000-000 00³/µl」自明,
而衡諸上開3次血小板檢驗之時間,第1次(101年6月11日
)與第2次(110年7月31日)相距逾9年,而第3次(112年
3月9日)與第2次(110年7月31日)亦相距達1年餘,且原
告於110年7月31日(即於110年7月26日接種AZ疫苗後)在
恩主公醫院所為之血小板檢驗值(192,000/µl),仍在「
150,000/µl至400,000/µl」正常範圍間,另依亞東醫院檢
驗彙總報告(見原處分卷第190頁)所載,原告於110年8
月9日之血小板檢驗值則又增為520,000/µl,是原告僅執
其血小板檢驗值之差異(減少)而主張係因接種AZ疫苗所
致,已本無足採;況且依中華民國血液病學會、衛生福利
部傳染病防治諮詢會預防接種組及衛生福利部疾病管制署
共同編修之「血栓併血小板低下症候群(Thrombosis wit
h Thrombocytopenia Syndrome,TTS)臨床指引」,就血
栓併血小板低下症候群臨床診斷流程之初步檢查為:「影
像確認是否血栓發生及血液檢查確認是否有血小板低下(
血小板計數低於150,000/µl)」,而血栓併血小板低下症
候群之診斷標準則係「影像確認之血栓+血小板低下+anti
-platelet 4/heparin抗體強陽性」(見高等行政訴訟庭
卷第159頁、第162頁),而世界衛生組織出版之TTS相關
臨床處置指引「Guidance for clinical case managemen
t of thrombosis with thrombocytopenia syndrome(TT
S) following vaccination to prevent coronavirus d
isease (COVID-19)」亦將血小板低下列為必要之診斷
依據:「TTS確定病例(Confirmed TTS)之必要條件為嚴
重血小板低下(血小板計數低於50,000/µl);TTS可能病
例(Possible TTS)之必要條件為輕度至中度血小板低下
(血小板計數低於150,000/µl)。」(見高等行政訴訟庭
卷第173頁、第184頁),足見血小板低下(血小板計數低
於150,000/µl)係為診斷血栓合併血小板低下症候群之必
要條件,則原告於110年7月26日接種AZ疫苗後,於110年7
月31日之血小板檢驗值為192,000/µl,並未低於150,000/
µl,則自難認其符合血栓合併血小板低下症候群之要件;
更何況依上開病歷資料所示,均無確診原告有「血栓」之
病症。至於原告所指恩主公醫院之護理記錄單(見原處分
卷第119頁)僅係記載「因醫師評估後患者疑似接種疫苗
後不良反應,『憂心於是否為血栓產生』建議轉院,向其解
釋相關疾病問題後患者同意轉院,現由醫師自行聯繫長庚
急診,待辦相關流程。」,另長庚醫院之急診病歷首頁記
載離院診斷為「Vasculitis」(即血管炎),但均難執為
原告有「血栓」病症之依據。從而,原告所稱因接種AZ疫
苗後引發「血栓」一節,實屬無據。
⑵依前揭「預防接種受害救濟申請書」所載,原告於110年7
月29日晚上開始發燒,腳出現血點有點腫。嗣經就醫,依
110年7月31日恩主公醫院生化檢驗報告單、血液檢驗報告
單(影本見原處分卷第113頁、第115頁)所載,原告之C
反應蛋白(CRP)為9.7mg/dL(正常參考值0-1mg/dL)、D
-DdimerTest為1.75mg/L(正常參考值:0-0.55mg/L),
可見原告就醫時體內C反應蛋白、D-dimer已高於正常值;
又依110年7月31日長庚醫院檢驗醫學科檢驗報告單所載,
原告之D-dimer為1,883ng/L(正常參考值:≦550ng/L),
C反應蛋白為135.02mg/L(正常參考值<5mg/L),前降鈣
素為0.99ng/mL(敗血風險0.5-2中,2-10高,>10極高)
,亦見其D-dimer、C反應蛋白、前降鈣素均高於正常值;
再依110年8月9日亞東醫院檢驗彙總報告(見原處分卷第1
90頁)所載,原告之C反應蛋白為8.849(正常參考值:0.
000-1.000 mg/dL),而C-反應蛋白為臨床上普遍應用的
急性發炎指標,當身體發生急性發炎反應(如感染、外傷
、缺血、燒燙傷等等),C反應蛋白會經由肝臟分泌,造
成濃度迅速在血液中上升,參與免疫系統啟動及白血球吞
噬作用,而D-dimer為一種纖維蛋白分解產物,同樣可能
因為體內感染症造成檢測數值上升,又AZ疫苗為腺病毒載
體疫苗,是利用攜帶有SARS-CoV-2棘蛋白核酸序列(DNA
核酸序列)的腺病毒,接種後在人體細胞內製造SARS-CoV
-2棘蛋白此疫苗抗原並自人體細胞釋出,誘發人體免疫系
統產生保護力對抗病毒入侵,是此一作用原理並不會使人
體產生細菌感染,或者造成其他急性發炎等感染性疾病等
情,業經被告陳明且為原告所不爭執,並有C反應蛋白之
相關查詢列印資料(見本院卷第55頁至第61頁)及AZ疫苗
仿單影本1份(見原處分卷第62頁、第63頁)附卷足憑,
又原告之發燒及紅疹症狀於醫師開立抗生素治療後即逐步
好轉(原文:after transferal,the antibiotics with
Ceftriaxone,Doxycycline and Targocid was kept.The
fever subsided,as well as the skin rashes),此亦
有亞東醫院出院病歷摘要影本1紙(見原處分卷第200頁)
附卷可稽,益徵原告之上開症狀應屬感染症引起而與接種
AZ疫苗無關。
(三)本件判決基礎已經明確,兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟
資料經本院斟酌後,核與判決結果不生影響,無一一論述
的必要,一併說明。
六、結論:原告之訴為無理由,應予駁回。
中 華 民 國 114 年 1 月 17 日
法 官 陳鴻清
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決,應於送達後20日內,向本院地方行政訴訟庭
提出上訴狀,其未表明上訴理由者,應於提出上訴後20日內
補提理由書;如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者,
應於判決送達後20日內補提上訴理由書(均須按他造人數附
繕本)
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者,
逕以裁定駁回。
中 華 民 國 114 年 1 月 17 日
書記官 李芸宜
TPTA-113-簡-185-20250117-1