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森林法

臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第二庭 112年度簡字第27號 113年9月13日言詞辯論終結原告蔡誌展訴訟代理人王展星律師複代理人陳建廷律師被告農業部代表人陳駿季訴訟代理人陳旻源律師上列當事人間森林法事件，原告不服行政院民國111年10月5日院臺訴字第1110188636號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文訴願決定及原處分均撤銷。訴訟費用由被告負擔。事實及理由壹、程序部分原告起訴時，被告代表人原為陳吉仲，嗣於訴訟進行中變更為陳駿季，被告已具狀聲明承受訴訟（本院卷第211頁），核無不合，應予准許。貳、實體部分一、爭訟概要：　　原告未經申請被告核准，於民國109年12月2日在被告林務局南投林區管理處（下稱南投林管處）轄管之南投縣埔里鎮虎子山段910地號林業用地（下稱系爭林地）內擅自興修工程開挖整地，經南投林管處埔里工作站查獲，移請內政部警政署保安警察第七總隊第六大隊調查後，認原告涉水土保持法第32條第1項、第4項及森林法第51條第1項規定，移由臺灣南投地方檢察署檢察官偵辦，經臺灣南投地方檢察署檢察官以110年12月6日110年度偵字第3513號對原告為不起訴處分（下稱本件偵字案）；嗣被告依行政罰法第26條第2項規定，以原告未經申請核准在系爭林地內興修工程開挖整地，違規面積為0.0066公頃，違反森林法第9條第1項第3款規定，依森林法第56條及行政院農業委員會林務局各林區管理處辦理違反森林法行政罰鍰案件裁罰基準（下稱裁罰基準）規定，以111年4月20日農授林務字第1111612145號裁處書（下稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）12萬元。原告不服，提起訴願，經行政院以111年10月5日院臺訴字第1110188636號訴願決定駁回。原告仍不服，提起本件行政訴訟。二、原告起訴主張：（一）主張要旨：　　⒈系爭林地及其旁之906地號土地在106年間因颱風發生土石流，土石崩落至原告所有之902之1地號土地，導致原告土地上民宿之圍籬損壞，原告向被告多次反應未果，才在本案期間僱請工程行使用挖土機將崩落土石及倒塌樹木推平、清除，但原告是在其民宿後方之902之1及906地號土地施作，並無以挖土機進入系爭林地，更無在系爭林地施作工程。　　⒉況原告係因系爭林地上方土石、林木持續崩落，壓毁原告民宿邊坡護欄，嚴重危及原告生命財產安全，原告在不得已情況下始雇用挖土機，以排除已經持續擴大之緊急危難情狀，係基於救助自己身體生命及財產安全之緊急避難意思；復因南投林管處怠在系爭林地就崩落之土石、林木為之必要處置措施，原告代被告履行水土保持義務，並防止林木土石坍落之危難狀態持續擴大，核其情節自屬阻卻違法之緊急避難行為，且亦係代為南投林管處履行應盡水土保持義務之無因管理行為，應得阻卻該行為之違法性。（二）並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。三、被告則以：（一）答辯要旨：　　⒈原告自承僱用挖土機至其所有之902之1地號土地及相鄰之9 06地號、910地號土地，僅在施作「清除崩落土石及倒塌樹木」等簡易清理工程行為等，該施作工程行為未向國有林地主管機關申請核准，確已違反森林法第9條第1項第3 款規定。　　⒉交通部中央氣象局埔里監測站109年11、12月份降雨量數據，截至109年12月2日查獲原告開挖整地當日止，僅11月8 日降雨2mm及11月9日降雨0.5mm，推估當時並無土石崩落之立即危害，原告所稱豪大雨造成土石崩落，顯非事實，所稱為緊急避難而有阻卻違法適用一節，洵無可採。　　⒊縱如原告所稱系爭林地有土石崩落情形，自應以合法管道向南投林管處反應，由南投林管處邀集相關權責機關協助清理土石改善崩塌情形，而非逕行雇工以挖土機開挖整地，又查南投林管處迄今並未接獲任何原告陳情有關系爭林地有土石崩落之書面紀錄，原告任意指摘渠向南投林管處森林護管員口頭請求應進行水土保持維護措施，南投林管處置之不理等情，亦屬原告推卸之詞，顯屬無稽。　　⒋又查森林法第9條規定屬誡命規範，係課予應遵守該行政法義務之人，於事前應向主管機關提出申請，並依主管機關指定施工界限施工之義務。如因故意或過失，不依規定提出申請，或經申請許可卻未依主管機關指定之施工界限施工，即構成違規，應予裁處。是原告縱無前述違規行為之故意，惟其所有902之1地號土地既與同段系爭林地交界，其於109年12月2日僱工使用挖土機清除其所有系爭土地上崩落土石及倒塌樹木前，自應先行查明與系爭林地界址，竟未為之，其違規行為縱非故意，亦有過失，自應依法論處。（二）並聲明：原告之訴駁回。四、爭點：　　前開爭訟概要欄所載事實，有原處分及訴願決定書在卷可查，且為兩造所不爭執，堪以認定。是本案爭點為：⒈被告認定原告於前開時間、在系爭林地上「擅自整地並開挖道路」，而有森林法第9條第1項第3款之興修其他工程行為，有無違誤？⒉倘原告確有上開興修工程行為，是否得以緊急避難或無因管理阻卻違法？五、本院之判斷：（一）按森林法第9條第1項規定：「於森林內為左列行為之一者，應報經主管機關會同有關機關實地勘查同意後，依指定施工界限施工：一、興修水庫、道路、輸電系統或開發電源者。二、探採礦或採取土、石者。三、興修其他工程者。」其立法意旨係強調在森林區域內興修工程、探採礦時應報經主管機關會同有關機關實地勘查同意後，始得依指定施工界限施工，以維森林安全。又參酌森林法施行細則第9條之規定：「本法第九條第一項規定申請於森林內施作相關工程者，應填具申請書載明下列事項，檢附有關證件，經由主管機關會同有關機關辦理：一、申請人之姓名或名稱。二、工程或開挖需用林地位置圖、面積及各項用地明細。三、工程或開挖用地所在地及施工圖說。四、屬公、私有林者，應檢附公、私有林所有人之土地使用同意書。」可知森林法第9條第1項第3款所稱之「興修其他工程」仍須實際在林地上有「開挖」或「興建」或「修建」等工程行為，始得構成本條規定之違反，如倘僅為工具機行經林地，但未有以挖斗等機具在林地上為開挖、興建或修建等工程作業者，尚不該當同法第9條第1項第3款所稱之「興修工程」行為。（二）又按，行政訴訟法第133條前段規定，行政法院於撤銷訴訟，或於其他訴訟，為維護公益者，固應依職權調查證據，以期發現真實，然職權調查證據有其限度，仍不免有要件事實不明之情形，而必須決定其不利益結果責任之歸屬，故當事人（包括被告機關）仍有客觀之舉證責任，民事訴訟法第277條前段規定：「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。」於上述範圍內，仍為撤銷訴訟及其他為維護公益之訴訟所準用（行政訴訟法第136 條參照）。又行政裁罰爭訟案件係國家行使處罰高權的結果，與刑事罰類似，行政處分相對人並無責任自證無違規事實，且有「無罪推定」、「疑罪從無」原則之適用，故行政機關應就處罰之要件事實（包括主觀上故意或過失之責任要件）負擔客觀舉證責任，且其證明程度至少應達到「幾近於真實的蓋然性」（蓋然率99.8％以上，或稱真實的確信蓋然性），始能認為真實，若僅使事實關係陷於真偽不明之狀態，法院仍應認定該處罰要件事實為不存在，而將其不利益歸於行政機關。申言之，關於處罰要件事實，基於依法行政及規範有利原則，應由行政機關負擔提出本證的舉證責任，本證必須使法院之心證達到完全確信之程度，始可謂其已盡舉證之責，若未能達到完全確信之程度，事實關係即陷於真偽不明之狀態，則法院仍應認定該待證事實為不實，其不利益仍歸於應舉本證的當事人；至於反證，則係指當事人為否認本證所欲證明之事實所提出之證據，亦即當事人為反對他造主張之事實，而主張相反的事實，為證明相反的事實而提出的證據，其目的在於推翻或削弱本證之證明力，防止法院對於本證達到確信之程度，故僅使本證之待證事項陷於真偽不明之狀態，即可達到其舉證之目的，在此情形下，其不利益仍應由行政機關承擔。（最高行政法院108年度判字第533號判決意旨參照）。（三）本件經調查證據之果，無從認定原告於前開時間、在系爭林地上有「擅自整地並開挖道路」之興修其他工程行為，原處分應有違誤：　　⒈被告固辯稱原告有於前開時間、在系爭林地上擅自整地並開挖道路行為等語（本院卷第11、27頁），並提出南投林管處110年3月17日投授埔政字第1104401428號函暨森林被害報告書、系爭林地遭擅自開闢道路相關位置圖、護管員謝國華於109年12月2日所拍攝之現場照片、土地建物查詢資料、地籍圖查詢資料（原處分卷乙證3）、南投林管處1 11年1月5日投埔字第1114440588號函暨埔里工作站違反森林法查報書（原處分卷乙證6）、本件偵字案卷內被告所屬護管員謝國華及告訴代理人張晉於警詢、偵訊時之證述、該案員警現場會勘照片及職務報告（本件偵字案警卷第 6-9頁，偵卷第6、10-12、42-43頁），及南投縣埔里鎮虎子山段906、910地號地土地歷年空照圖及相關位置圖、護管員謝國華職務報告書及其於109年11月30日勘查時之現場照片（本院卷第165-179頁）等證據在卷可佐。　　⒉惟查，上開護管員謝國華於109年12月2日所拍攝之現場開挖照片（原處分卷乙證3），僅可見紅色地樁插於無植披土壤，並無挖土機在系爭林地上施工之影像；至於被告於本院審理時所提出之謝國華職務報告書及其於處分日期前即109年11月30日勘查時之現場照片中，固然可見一臺挖土機在作業等情（本院卷第177-179頁），然對照該地段1 10年8月空照圖可知（本院卷第170頁），該挖土機之作業地點係原告民宿後方之902之1及906地號土地，而非較遠處、接近產業道路之系爭林地。是依被告所提出之上開證據，均無從證明原告確有在系爭林地上整地、開挖道路之事實。　　⒊又據證人即護管員謝國華於本院審理時證稱：「109年11月 30日我有看到挖土機在現場作業，當時挖土機是在906地號土地前，我是依照現場履帶痕跡，研判原告應該是從91 0地號土地（即系爭林地）進去，但沒有在現場跟原告或挖土機司機確認，也沒有親眼見到挖土機從系爭林地進入，也無法確定原告是否有在系爭林地開挖。現場照片所立的紅色塑膠樁，是依據地上挖土機的履帶痕跡推測判斷挖土機開挖的範圍，一個轉折就立一個樁，但沒有跟原告或挖土機司機確認，面積則是測量班事後依照我標記的座標計算的，測量班沒有在現場。同年12月2日到現場時已經沒看到挖土機，但地上有挖土機履帶痕跡仍在，照片14下及照片15即為系爭林地。11月30日稽查時有請挖土機司機停工，因為不清楚是否有施工到910地號土地，需要鑑界釐清。109年11月30日到場勘查前的1、2週我印象中系爭林地仍是草生地，長著茂密的野草，高度約60公分，109 年11月30日接獲民眾檢舉到現場時，野草已不在，我研判應該是挖土機挖掉了，但我當天也沒有看到旁邊有被挖起的草堆」等語（本院卷第200-206頁）；另據證人即原告雇用之挖土機承包商葉韶文於本院審理時證稱：「000年0 0月下旬，原告有委託我到原告經營的民宿以挖土機施工，範圍就在民宿正後方的一條小路（如證物袋內空拍圖斜線範圍所示），當時是請吊車將挖土機從民宿門口吊掛進入民宿前面的花園，再由花園開到民宿後面圍籬處施工，並非從民宿後方電線桿及水塔中間（按：本院卷第191頁G OOGLE照片，即乙證3所指之施工範圍）進入的民宿後方，因為該地道路有水溝，且地面上有水管，無法從系爭林地進入」等語（本院卷第228-236頁）。從上開證人證述可知，證人謝國華於109年12月2日到場時確實未見有挖土機在現場作業，另於同年11月30日到場時，現場雖有挖土機作業，但其施工地點係在民宿後方之906地號之土地，其並無目擊挖土機在系爭林地上作業，而證人謝國華雖稱在系爭林地上有看到挖土機履帶痕跡，但亦證稱「系爭林地是草生地，長著茂密的野草」、「但當天沒有看到旁邊有被挖起的草堆」等語。是綜合上開證據，實無從認定證人謝國華所稱之「履帶痕跡」即為原告雇用之挖土機所遺留，況縱使該履帶痕跡係原告挖土機行經系爭林地所遺留，但其周邊並無被挖起的草堆，自也無從認定該挖土機有在系爭林地上刨除野草或整地、開挖道路之興修工程行為。　　⒋再者，原告於本件偵字案主張上開道路係96年間承租系爭林地之第三人為採收檳榔所開闢等語，並提出105年間林務局農經調查所之空拍圖為證（本件偵字案偵卷第9、19 頁）。觀諸該105年空拍圖，確實可見與上開道路相當之位置上，有一條細小無樹林、植物遮蔽之空地，是上開道路應於於105年間即已存在。又系爭林地與鄰近之906地號土地前經出租予訴外人阮德才，因租期屆至，阮德才未依法辦理切結認證手續，且擅自搭建房舍、種植檳榔，經被告依法於92年1月20日收回，惟因土地上尚有房屋及檳榔樹違反占用情事，至106年方發包廠商排除檳榔樹，阮德才則於105年12月30日死亡等情，業經本件偵字案告訴代理人即被告該案承辦人張晉於本件偵字案中證述明確，並有南投林管處110年8月18日投政字第1104106856號函及保育承諾書影本、阮德才個人基本資料查詢結果在卷可參（本件偵字案偵卷第42-43、32-39頁），則尚難排除阮德才或其授權之人，於96年間為採收檳榔而開闢上開道路之可能。再審酌其他年度之航照圖，雖未明顯看見該道路之存在，然上開道路範圍狹小，非無可能因航照時之光線、陰影等因素致難以辨識，是尚不得僅憑105年以外之航照圖未能明顯看見上開道路一節，逕為原告不利之認定，此部分事實核與本件偵字案之不起訴處分認定一致。　　⒌末查，原告於前偵字案及本案中，一再主張其雇用挖土機係為清除其民宿後方之崩落土石及倒塌樹木等語，並提出現場現況照片、106年風災後照片、108年及109年民眾上傳Google照片為證（本件偵字案偵卷第10-13、22-27頁；臺灣臺北地方法院111年度簡字第253號卷，下稱北院卷，第131-143頁），是原告辯稱系爭林地土石崩落影響其土地及民宿安全，因而僱請挖土機將崩落、倒塌在其民宿後方圍籬之土石及樹木清除一節，尚非無據。然被告所指原告在系爭林地之施工範圍（原處分卷乙證3之系爭林地遭擅自開闢道路相關位置圖及現況照片），對照該地110年航照圖及GOOGLE地圖照片（偵卷第58頁，本院卷第187-19 1頁），可知被告所指原告在系爭林地之施工範圍，與原告民宿後方圍籬尚有一段距離，原告雇用挖土機之主要目的係為清除崩落土石及倒塌樹木，應無必要雇用挖土機清除對其民宿安全無直接影響之系爭林地上野草。是被告辯稱原告在系爭林地上擅自整地並開挖道路乙節，難認有據。　　⒍綜上，本件經調查證據之結果，無從獲致原告有於前開時間、在系爭林地上擅自整地並開挖道路等興修其他工程行為之心證，原告主張其並無以挖土機在系爭林地上興修工程一節，非無可採，故揆諸前揭說明，本件自應由被告負擔敗訴之不利益風險。又本案既然無從認定原告有在系爭林地上興修工程之違法行為，自無庸再論述原告主張之緊急避難或無因管理等阻卻違法有無理由，附此敘明。（四）本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審核後，或與本案爭點無涉，或對於本件判決結果不生影響，爰毋庸一一再加論述，爰併敘明。六、結論：原處分認事用法既有上開違誤，訴願決定予以維持，亦有違誤，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。本件第一審裁判費，應由被告負擔，爰判決如主文第2項所示。中　　華　　民　　國　　113 　年　　10　　月　　18　　日　　法官　林敬超一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。中　　華　　民　　國　　113 　年　　10　　月　　18　　日　　　　　　　書記官陳玟卉

2024-10-18

TPTA-112-簡-27-20241018-1

簡

臺北高等行政法院地方庭

農保

臺北高等行政法院裁定地方行政訴訟庭第二庭 113年度簡字第244號原告鄭金興住○○市○○區○○里○○000號被告行政院代表人卓榮泰被告農業部代表人陳駿季被告勞動部勞工保險局代表人白麗真被告廖小姐上列當事人間因農保事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：主文一、原告之訴駁回。二、訴訟費用由原告負擔。理由一、按提起行政訴訟，應依行政訴訟法第98條第2項之規定繳納裁判費。再按起訴不合程式或不備其他要件，經通知補正而不補正者，應以裁定駁回之，行政訴訟法第107條第1項第10 款定有明文，而此規定，依同法第236條規定，於簡易訴訟程序亦適用之。二、本件原告起訴，未據繳納裁判費，經本院於民國113年8月27 日裁定命原告於收受送達後7日內補正，該裁定已於113年9 月6日送達原告，有該裁定、送達證書附卷可稽（見本院卷第57、61頁）。然原告逾期迄未補正，有案件繳費狀況查詢、本院答詢表、收文資料查詢清單、收狀資料查詢清單在卷可按（見本院卷第91-99頁），其訴顯難認合法，應予駁回。三、依行政訴訟法第236條、第107條第1項第10款、第104條，民事訴訟法第95條第1項、第78條，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　113 　年　　10　　月　　15　　日　　　　　　　　　　　　　　　法官　林宜靜　　　上為正本係照原本作成。如不服本裁定，應於送達後10日內，向本院地方行政訴訟庭提出抗告狀並敘明理由（須按他造人數附繕本），並繳納抗告費新臺幣1,000元。中　　華　　民　　國　　113 　年　　10　　月　　15　　日　　　　　　書記官許慈愍

2024-10-15

TPTA-113-簡-244-20241015-2

上

最高行政法院

漁業法

最高行政法院判決 112年度上字第331號上訴人林志謙訴訟代理人張漢榮律師被上訴人農業部代表人陳駿季訴訟代理人李荃和律師謝怡宣律師上列當事人間漁業法事件，上訴人對於中華民國112年3月23日臺北高等行政法院111年度訴字第903號判決，提起上訴，本院判決如下：　　主文一、上訴駁回。二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。　　　理由一、被上訴人代表人由陳吉仲變更為陳駿季，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，合先敘明。二、上訴人所有○○000號漁船（000-0000，下稱系爭漁船），於民國110年12月2日在新北市龜吼漁港（下稱龜吼漁港），經海洋委員會海巡署偵防分署基隆查緝隊等單位查獲自中國大陸三砂地區（下稱大陸地區）走私烏魚18,984公斤、白鯧19 公斤及烏魚子1.2公斤（下稱系爭漁產品）。被上訴人以上訴人身為漁業人未以系爭漁船合法從事漁業，與船長、船員從事走私系爭漁產品之非漁業行為，影響國內市場經濟，且正值國際間嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19，下稱新冠肺炎）疫情嚴峻，系爭漁船人員倘與境外人士接觸，船長及船員可能有極高染疫風險，返港後亦將成為防疫破口，影響國人健康，違規情節重大，違反漁業法施行細則第33條第1款規定，乃依漁業法第10條第1項及第11條之1第3項規定，以110 年12月20日農授漁字第1101327482號行政處分書（下稱原處分）撤銷系爭漁船漁業執照，自即日起失其效力，如原處分送達時系爭漁船已出港，請於送達次日起15日內返港。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。案經臺北高等行政法院（下稱原審）111年度訴字第903號判決（下稱原判決）駁回後，上訴人遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄；原處分及訴願決定均撤銷。三、上訴人起訴主張、被上訴人在原審的答辯，均引用原判決的記載。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：　㈠上訴人為系爭漁船所有人，其搭乘系爭漁船於110年11月28日自龜吼漁港出海，未經主管機關許可直接航向大陸地區裝載系爭漁產品後，於110年12月2日返回龜吼漁港，上訴人違反懲治走私條例第12條、第2條第1項之刑事犯罪部分，業經臺灣基隆地方法院（下稱基隆地院）111年度訴字第198號刑事判決處罪刑，是系爭漁船由上訴人使用於出海時，故意違法從事非漁業之走私行為，應堪認定。　㈡行為時（110年8月6日修正發布，下同）漁船及船員涉案走私處分原則（下稱走私處分原則，111年12月14日修正並更名：漁船及船員從事走私偷渡之非漁業行為處分原則）第3點第1項之規定，在新冠肺炎疫情嚴重期間已被排除適用，應由被上訴人依個案事實情節輕重，直接依漁業法第10條規定分別核予行政處分。上訴人上開違法從事非漁業之走私行為時正屬新冠肺炎疫情嚴峻之際，其等前往高風險國家之大陸地區與當地人士接洽載運系爭漁產品，當然大幅提昇自身染疫風險，若其等走私返回龜吼漁港未經查獲，沒有經過集中檢疫隔離程序即返回我國社區，亦大大增加他人感染新冠肺炎的危險，應該當漁業法第10條第1項所稱「情節重大」要件，原處分關於情節重大此一不確定法律概念之事實認定、法律解釋及涵攝均無錯誤，被上訴人依漁業法第10條第1項、走私處分原則第3點第2項規定，以原處分撤銷系爭漁船漁業執照，應無違誤。又被上訴人依據漁業法第10條第1項明文規定的法律效果，為維持行政秩序、達成行政任務，以管制性不利益處分之原處分撤銷系爭漁船漁業執照，不涉及裁量，與比例原則無關。　㈢依走私處分原則第2點第2款、第3款規定可知，上開規定僅是要求各級漁政機關，遇有檢察署、法院、稅務機關不同的處置，應有相對應的作為而已。實則原處分的合法性，與地方檢察署檢察官是否偵結起訴、法院有無對船員判決有罪、有無宣告沒收漁船等情，並無關係，被上訴人身為漁業法中央主管機關，本得依法認定事實適用法律，其他機關所為之處置對被上訴人不具拘束力，上訴人僅以臺灣基隆地方檢察署檢察官對上訴人提起公訴前，被上訴人即作成原處分，遽論原處分違法云云，為不可採。綜上，被上訴人審酌上訴人於新冠肺炎疫情高峰期間，以系爭漁船至大陸地區進行走私行為，造成染疫之高度可能性，以原處分撤銷系爭漁船漁業執照，其認事用法均無違誤，訴願決定予以維持，核無不合，爰判決駁回上訴人在原審之訴。五、本院按：　㈠漁業法之制定，乃係為保育、合理利用水產資源，提高漁業生產力，促進漁業健全發展，輔導娛樂漁業，維持漁業秩序，改進漁民生活。漁業法第3條規定：「本法所稱漁業，係指採捕或養殖水產動植物業，及其附屬之加工、運銷業。」第4條第1項規定：「本法所稱漁業人，係指漁業權人、入漁權人或其他依本法經營漁業之人。」第10條第1項規定：「漁業人違反本法或依本法所發布之命令時，中央主管機關得限制或停止其漁業經營，或收回漁業證照1年以下之處分；情節重大者，得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照。」第11條之1第3項規定：「漁船於中央主管機關依第10條第 1項或第11條第1項規定處分前已出港，或違反前2項規定出港者，中央主管機關應命其限期返港。」被上訴人依漁業法第70條授權規定訂定漁業法施行細則第33條第1款規定：「漁業人或漁業從業人於出海或作業時，不得有左列行為：一、違法從事非漁業行為。」前開細則規定，與漁業法促進漁業健全發展，維持漁業秩序之立法目的相合，並未逾越母法範圍，與法律保留原則尚無違背，自得作為漁業法第10條第 1項處罰構成要件之補充規範。又漁業法施行細則第33條第1 款所稱「作業」，當指漁業人在出海之外，利用經主管機關核可之漁船以經營其漁業之行為。準此，漁業人依法僅能使用漁船，從事經許可之漁業行為合法經營漁業，不得經營非漁業行為；如有違反，即符合漁業法第10條第1項規定之處罰構成要件，主管機關當視其情節之輕重，處以限制或停止其漁業經營，或收回漁業證照1年以下之處分；至情節重大者，得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照。又漁業法第10條第1項所稱「情節重大」，係不確定法律概念，應就具體案件，斟酌行為人違失行為之動機、目的、手段、違反法令義務之程度，及對社會安全秩序所生之危害程度是否影響重大等客觀情形，予以整體判斷認定。　　㈡被上訴人為齊一各級漁政主管機關處理漁船及船員違反漁業法並涉及走私案件時採取何種措施及如何行使裁量權，避免對於相同事件恣意為不同裁罰之專斷或差別待遇，乃訂定走私處分原則(111年12月14日修正名稱為「漁船及船員從事走私偷渡之非漁業行為處罰原則」)，核其性質乃被上訴人為協助下級機關認定事實及行使裁量權而訂頒之裁量基準，屬行政程序法第159條第2項第2款規定之行政規則。走私處分原則第3點第1項規定：「對經各級漁政主管機關認定走私之漁船及船員，本會將依漁業法第10條規定，按附表所列基準分別核予行政處分。」其附表之處分基準，就走私一般物品（含未稅菸酒及農、漁畜產品），則依涉案漁船經其他機關沒收或沒入、經檢察機關變價（賣）及前2種以外情形，分別撤銷漁業證照、收回漁業證照6個月，及按完稅價格、違規次數及船主是否經判決有罪等因素，收回漁業證照1年至2 個月以下。嗣被上訴人於110年8月6日於走私處分原則第3點增訂第2項，明定「嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）疫情期間走私之漁船或船員，本會依個案事實情節輕重，依漁業法第10條規定分別核予行政處分，不適用前項規定。」乃考量新冠肺炎疫情期間，漁船或船員於海上從事走私行為，勢將接觸境外船舶或不明人士而有染疫風險，於返港後將造成國內防疫破口或負擔，增加疫調之困難，也將危及國人健康，為遏阻漁船於新冠肺炎疫情期間從事走私之不法行為，故明定排除處分基準之適用。經核走私處分原則第3點第2項之規定，乃回復母法漁業法第10條第1項規定所賦予的裁量權，並無違反漁業法為維持漁業秩序之立法目的，未逾越母法規定或增加法律所無限制，且文義明顯易懂，目的明確，非一般人難以理解，並可經由司法審查加以確認，自符合憲法第23條法律保留原則及明確性原則。是對疫情期間走私之漁船或船員核予處分，即應由被上訴人依個案具體事實情節輕重，依漁業法第10條第1項規定予以核處，不適用處分基準之規定。原判決就走私處分原則第3點第1項之規定，在新冠肺炎疫情嚴重期間已被排除適用，應由被上訴人依個案事實情節輕重，直接依漁業法第10條規定分別核予行政處分，所持見解，並無違誤。上訴意旨主張漁業法並未授權被上訴人得就新冠肺炎疫情期間訂立特別處罰規定，走私處分原則第 3點第2項規定，欠缺法律授權依據，違反法律保留原則，應屬無效，本件應回歸適用走私處分原則第3點第1項規定，原判決就此有理由不備之違法云云，自無足採。　㈢經查，上訴人乃系爭漁船之所有人並領有漁業執照，於110年 11月28日疫情期間，上訴人搭乘系爭漁船，自龜吼漁港出海，未經主管機關許可直接航向大陸地區裝載系爭漁產品後，於110年12月2日11時許在龜吼漁港返港，經查獲系爭漁船裝載系爭漁產品，上訴人違反懲治走私條例第12條、第2條第1 項之刑事犯罪部分，亦經基隆地院判處罪刑等情，為原審依法認定之事實，核與卷內證據相符。故依上揭規定及說明，上訴人既為漁業法規定之漁業人，自應遵守於出海或作業時不得違法從事非漁業行為之規定，然其經營漁業之系爭漁船，於新冠肺炎疫情期間出海作業時，載運系爭漁產品走私進口，顯已違反漁業法施行細則第33條第1款規定。又系爭漁船從事走私系爭漁產品之違法行為，嚴重違反被上訴人核發系爭漁業執照予上訴人之目的，不僅損害漁業形象，並影響國內市場經濟、國人健康，復於新冠肺炎疫情期間，正值各國無不採行各項措施以杜絕新冠肺炎進入國境、防止疫情擴散，然系爭漁船於疫情期間直航大陸地區，走私系爭漁產品高達1.9噸，在搬運期間，船長及船員與不明人士接觸，增加染疫風險，並且疫調困難，返港後極易成為防疫破口而致新冠肺炎進入國內社區，讓國人暴露在高度染疫的風險中，增加國內防疫負擔及伴隨可能產生疫情之危害。被上訴人審酌上訴人故意違法從事走私系爭漁產品，違規情節重大，依漁業法第10條第1項規定，以原處分撤銷被上訴人漁業執照，自即日起失其效力，如原處分送達時系爭漁船已出港，請於送達次日起15日內返港，與比例原則無違，並無裁量違法，原處分於法自無違誤。原判決就原處分定性為管制性不利益處分，理由雖有未當，惟其維持原處分而駁回上訴人之訴，結論並無不合，仍應予維持。上訴意旨主張系爭漁船第1 次遭查緝涉嫌作為走私之工具，且事後上訴人及其他船員並未因與國外人士接觸而致生疫情破口，原處分未考量上訴人違章行為次數、違章行為所生之具體危害暨違章行為可獲利之程度，即採取最重之撤照處分，違反比例原則，原判決有適用法規不當及理由不備之違法云云，並無可採。　㈣行政罰法第26條第1項規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」蓋一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定時，由於刑罰與行政罰同屬對不法行為之制裁，而刑罰之懲罰作用較強，故依刑事法律處罰，即足資警惕時，實無一事二罰再處行政罰之必要。且刑事法律處罰，由法院依法定程序為之，較符合正當法律程序，應予優先適用。但罰鍰以外之沒入或其他種類行政罰，因兼具維護公共秩序之作用，為達行政目的，行政機關仍得併予裁處（該法條之立法理由參照）。而漁船及船員若有走私行為，除主管機關依漁業法相關規定為行政裁處（諸如撤銷漁業證照、收回漁業證照、停止漁業經營、繳回該違規航次漁業動力優惠用油補貼款等）外，亦可能觸犯刑事犯罪（諸如違反懲治走私條例、菸酒管理法、海關緝私條例等規定之罰責），涉及前揭行政罰法第26條第1項有關刑事優先原則或刑罰與其他種類行政罰競合併罰之問題。基此，被上訴人訂定走私處分原則第 2點第2款、第3款規定：「各級漁政主管機關於接獲查緝機關通知後，應採取下列措施：……。㈡檢察機關對船員緩起訴處分或經法院對漁船宣告沒收、對船員判決有罪、緩刑或經關稅、財稅等機關對漁船核予沒入、對船員核予罰鍰處分之案件，應檢齊涉案漁船（含船主）及船員（即行為人及共同行為人）之違規事證、筆錄、處分書或判決書等相關資料，填具處分建議表，核報本會依漁業法予以處分。㈢對經檢察機關不起訴處分確定或經法院為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑之裁判確定或未經關稅等相關機關處分之案件，應依違規事證認定有無違反漁業法，經認定無違規事實或違規事證不足時，應敘明不予處分之理由核報本會。」即在處理前述「一事不二罰」之問題，避免人民同一行為同時受有刑事處罰與罰鍰、同時沒收與沒入之情形，非謂漁政主管機關基於走私處分原則，一律僅能在檢察、審判機關為處分或裁判後，方能為行政裁罰。衡諸漁業主管機關基於行政目的撤銷漁業執照，其與刑事犯罪處罰間得予併罰，並無刑事優先之適用。被上訴人未待上訴人刑事案件終結，即作成原處分，於法並無違誤。上訴意旨主張依走私處分原則第2點第2款、第3款規定，被上訴人於上訴人所涉違反懲治走私條例偵查終結前即作成原處分，於法有違，被上訴人未考量上開情形，即作成最重之撤銷漁業證照之處分，為行政怠惰，原處分違反走私處分原則及漁業法第10條規定，原判決有適用法規之違法云云，核屬主觀一己之見解，自無足採。　㈤綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。　六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　113 　年　　10　　月　　7 　　日最高行政法院第四庭審判長法官王碧芳法官　鍾　啟　煒法官　陳文燦　　　　　　　　　　　　　　　法官　林秀圓法官　王　俊　雄　　　　　　　　　　　　　　　以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　113 　年　　10　　月　　7 　　日　　　　　　　　　　　　　　　書記官　張玉純

2024-10-07

TPAA-112-上-331-20241007-1

上

最高行政法院

漁業法

最高行政法院判決 113年度上字第325號上訴人江山本訴訟代理人汪哲論律師被上訴人農業部代表人陳駿季訴訟代理人李荃和律師侯佳吟律師謝怡宣律師上列當事人間漁業法事件，上訴人對於中華民國113年1月29日臺北高等行政法院111年度訴字第203號判決，提起上訴，本院判決如下：　　主文一、上訴駁回。二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。　　理由一、緣上訴人所有船名「順發886」漁船（漁船編號CT0000000、總噸位74.11公噸，下稱系爭漁船），領有民國109年11月27 日（109）新北市漁雜字第0000014290號漁業執照（有效期限至114年11月26日，下稱漁業執照）。系爭漁船於110年8 月14日出港，在國際間嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）疫情嚴峻期間之110年8月19日，為海洋委員會海巡署所屬人員在臺南市安平外海7浬處，查獲系爭漁船載運走私之陸產活體動物名貴品種貓合計154隻（下稱系爭貓隻）。被上訴人審認上訴人為漁業人，使用系爭漁船從事走私未經檢疫合格系爭貓隻之非漁業行為，且倘與境外人士接觸，返港後將成為防疫破口，並考量上訴人前即曾以系爭漁船走私香菸，經核處收回漁業執照3月而於110年2月22日執行完畢，上訴人顯無意以系爭漁船從事漁業，傷害漁業形象，更可能造成我國動物及國人疫病風險，認其違規情節重大，乃依漁業法第 10條第1項及裁處時（即111年12月14日修正前）漁船及船員涉案走私處分原則（下稱處分原則）第3點第2項規定，以11 0年8月22日農授漁字第1101326377號行政處分書（下稱原處分）撤銷上訴人之漁業執照，該執照自即日起失其效力併予註銷，及告知依漁業法第11條之1第3項規定，如處分書送達時漁船已出港，請於送達次日起15日內返港等旨。上訴人不服，循序向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷，經原審111年度訴字第2 03號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張與被上訴人在原審之答辯均引用原判決之記載。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠上訴人將系爭漁船交付予訴外人鄭常嘉（下稱鄭君）利用出海作業機會，故意違法從事走私系爭貓隻之非漁業行為，違反漁業法施行細則第33條第1款規定，且其自承將系爭漁船出租交訴外人鄭君使用乙事，並未依法報經許可，不影響上訴人為漁業人身分之認定，而其就使用人即訴外人鄭君之違規行為，既自承除口頭告知外，別無其他防止、避免利用系爭漁船從事不法行為等措施，顯然未盡監督管理責任，就前開違法行為仍應負責。至於上訴人雖經檢察官為不起訴之處分，因刑事制裁與行政管制之目的、考量因素及評價基礎並不同，並不足解免上訴人身為漁業人應盡之行政法上義務。㈡原處分之說明欄三，均有詳加敘明係審酌系爭漁船違規情狀及肇生疫病風險等過程，及上訴人前於109年4月17日因系爭漁船走私未稅香菸，經被上訴人核處收回漁業執照3月，甫於110年 2月22日執行完畢後半年內，即有本件違規情事，顯然上訴人未記取教訓而無意以系爭漁船從事漁業，傷害漁業形象，更可能造成我國動物及國人疫病風險等具體情節，故認原處分以上訴人違反漁業法第10條第1項、漁業法施行細則第33 條第1款規定且情節重大，並無不合，且所為撤銷漁業執照之決定，亦非如上訴人所稱僅為平息系爭貓隻將安樂死所引發之輿論譁然目的，並無裁量濫用、怠惰或過當等違法，亦不違反比例原則，原處分以上訴人違反漁業法第10條第1項、漁業法施行細則第33條第1款規定之情節重大，應無違誤。㈢處分原則第2點規定僅在規範相關機關為一定處置後應核報被上訴人，或被上訴人對已經其他機關為處置時之處理方法等，並未限制被上訴人應於其他機關為一定處置後方得依漁業法核處，上訴人主張被上訴人不得於司法裁判前即作成原處分云云，顯有誤會等語，判決駁回上訴人在原審之訴。四、本院經核原判決並無違誤。茲論述理由如下：　　㈠為保育、合理利用水產資源，提高漁業生產力，促進漁業健全發展，輔導娛樂漁業，維持漁業秩序，改進漁民生活，特制定漁業法（漁業法第1條）。該法第3條規定：「本法所稱漁業，係指採捕或養殖水產動植物業，及其附屬之加工、運銷業。」第4條第1項規定：「本法所稱漁業人，係指漁業權人、入漁權人或其他依本法經營漁業之人。」第10條第1項規定：「漁業人違反本法或依本法所發布之命令時，中央主管機關得限制或停止其漁業經營，或收回漁業證照1年以下之處分；情節重大者，得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照。」另同法施行細則第33條第1款規定：「漁業人或漁業從業人於出海或作業時，不得有左列行為：一、違法從事非漁業行為。」由漁業法第10條第1項前、後段規定可知，立法者有意區分一般情節及重大情節，分別賦予輕重不同之法律效果，漁業人於出海或作業時，如有違法從事非漁業行為（指從事與「採捕或養殖水產動植物業，及其附屬之加工、運銷業」不符之行為），中央主管機關得處以限制或停止其漁業經營，或收回其漁業證照1年以下之處分；至情節重大者，得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照。　㈡被上訴人為齊一各級漁政主管機關處理漁船及船員涉及走私案件應採取何種措施，並就裁罰之裁量權行使，在法律授權目的及範圍內，顧及法律適用之一致性且符合平等原則，乃訂定處分原則（111年12月14日修正更名為「漁船及船員從事走私偷渡之非漁業行為處罰原則」)，核其性質乃被上訴人為協助下級機關認定事實及行使裁量權而訂頒之行政規則，與法律授權目的不相牴觸之範圍，被上訴人自得援用之。而處分原則第3點第1項規定：「對經各級漁政主管機關認定走私之漁船及船員，本會將依漁業法第10條規定，按附表所列基準分別核予行政處分。」其附表之處分基準，就走私一般物品（含未稅菸酒及農、漁畜產品），雖依涉案漁船經其他機關沒收或沒入、經檢察機關變價（賣）及前2種以外情形，分別撤銷漁業證照、收回漁業證照6個月，及按完稅價格、違規次數及船主是否經判決有罪等因素，收回漁業證照 1年至2個月以下，惟於110年8月6日處分原則第3點又增訂第 2項，明定「嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）疫情期間走私之漁船或船員，本會依個案事實情節輕重，依漁業法第10 條規定分別核予行政處分，不適用前項規定。」此乃考量新冠肺炎疫情期間，漁船或船員於海上從事走私行為，勢將接觸境外船舶或不明人士而有染疫風險，於返港後將造成國內防疫破口或負擔，增加疫調之困難，也將危及國人健康，為遏阻漁船於新冠肺炎疫情期間從事走私之不法行為，故明定排除處分基準之適用，而回復母法漁業法第10條第1項規定所賦予的裁量權，並無違反漁業法為維持漁業秩序之立法目的，未逾越母法規定或增加法律所無限制，且文義明顯易懂，目的明確，非一般人難以理解，並可經由司法審查加以確認，自符合憲法第23條法律保留原則及明確性原則。是對疫情期間走私之漁船或船員核予處分，被上訴人應視個案具體事實情節輕重，依漁業法第10條第1項規定予以核處，不適用處分基準之規定。至漁業法第10條第1項所稱「情節重大」，係不確定法律概念，應就具體案件，斟酌行為人違失行為之動機、目的、手段、違反法令義務之程度，及對社會安全秩序所生之危害程度是否影響重大等客觀情形，予以整體判斷認定。　㈢經查，上訴人為系爭漁船所有人並領有漁業執照，於疫情期間之110年8月14日將系爭漁船交由訴外人鄭君使用而出港後，於110年8月19日在臺南市安平外海7浬處，經查獲裝載未經檢疫合格之系爭貓隻計154隻，及上訴人因前開情事涉有懲治走私條例罪嫌部分，則經臺灣高雄地方檢察署檢察官以 110年10月15日110年度偵字第20341號認罪嫌不足而不起訴處分在案等情，為原審依法確認之事實。而被上訴人既為漁業法之漁業人，應知其經營漁業之系爭漁船，須遵守於出海或作業時不得違法從事非漁業行為之規定，原判決就上訴人交付系爭漁船經訴外人鄭君用以從事違反漁業法施行細則第 33條第1款規定之非漁業行為，除具體敘明上訴人如何有未善盡選任、監督、管理義務而可歸責等情甚詳外，並有針對原處分所指系爭漁船從事走私之系爭貓隻未經檢疫合格，不僅造成境內動物患病風險，於疫情嚴峻期間從事走私之非漁業行為，在海上倘與境外人士接觸，船長及船員可能有極高染疫風險，返港後亦將成為防疫破口，及上訴人前因系爭漁船走私未稅香菸，經被上訴人核處收回漁業執照3月，甫於1 10年2月22日執行完畢後半年內再有本件違規情事，顯然未記取教訓而無意從事漁業，傷害漁業形象等情，進一步論明本件違失相關情狀、對社會安全秩序所生之危害程度等經整體判斷結果，對國家漁業秩序之破壞確已達「違規情節重大」之程度；經核上訴人之違規行為，除妨害漁業秩序、不利漁業健全發展外，走私未經檢疫合格之系爭貓隻，又增加境內動物疫病之風險，正值疫情期間，更有因船員若染疫後直接進入社區，提高社區群聚染疫可能等多重風險，原判決因認上訴人違反漁業法施行細則第33條第1款規定已構成情節重大之程度，並就被上訴人依漁業法第10條第1項後段規定，以原處分撤銷漁業執照，並無裁量怠惰或裁量濫用，亦無違反比例原則等情，均已詳述得心證之理由，經核與卷內證據資料相符，其據以駁回上訴人之訴，依上開規定及說明，並無不合。上訴人仍主張原處分有裁量怠惰、濫用等，原判決未予糾正係有不當適用漁業法第10條第1項後段等違法云云，實出於一己之主觀見解，並不足採。至上訴意旨復主張原判決尚有不當適用處分原則第3點部分，如前述，處分原則第3點第2項業已明文排除處分基準之適用，原判決肯認被上訴人不予適用而回復依漁業法規定為裁量權之行使，自亦難認有違法之情事。　　　㈣上訴意旨又主張原判決未審認本件原處分之作成，應待上訴人經不起訴處分之偵查結果，有不適用處分原則第2點之違法云云。惟依行政罰法第26條第1項規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」本件被上訴人係基於行政目的以原處分撤銷漁業執照，依前開但書規定，與刑事犯罪處罰本得予併罰，並無刑事優先之適用。而處分原則第2點雖規定以：「各級漁政主管機關於接獲查緝機關通知後，應採取下列措施：㈠對涉案之漁船，應將違規事項登載於『漁業管理資訊系統』之違規案件管理子系統。除走私漁產品出口之漁船外，應立即依漁業法第7條之1規定，停止該船漁業執照之移轉過戶登記，並通知該漁船之航政主管機關，配合於受理漁船所有權移轉申請時，告知新舊船主，在走私案件未完成漁政處分前，不受理漁業執照過戶申請。㈡檢察機關對船員緩起訴處分或經法院對漁船宣告沒收、對船員判決有罪、緩刑或經關稅、財稅等機關對漁船核予沒入、對船員核予罰鍰處分之案件，應檢齊涉案漁船（含船主）及船員（即行為人及共同行為人）之違規事證、筆錄、處分書或判決書等相關資料，填具處分建議表，核報本會依漁業法予以處分。㈢對經檢察機關不起訴處分確定或經法院為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑之裁判確定或未經關稅等相關機關處分之案件，應依違規事證認定有無違反漁業法，經認定無違規事實或違規事證不足時，應敘明不予處分之理由核報本會。」即在處理前述行政罰法第26條第1項所規定「一事不二罰」之問題，避免人民同一行為同時受有刑事處罰與罰鍰、同時沒收與沒入之情形，亦非謂被上訴人一律僅能在檢察、審判機關為處分或裁判後，方能為行政裁罰。上訴人另謂尚須等待訴外人鄭君等經刑事判決判處罪刑云云，核與上訴人無關。是上訴人此部分主張，亦不可取。　㈤綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。　　中　　華　　民　　國　　113 　年　　10　　月　　7 　　日最高行政法院第二庭審判長法官陳　國　成　法官　簡　慧　娟法官　高　愈　杰法官　蔡如琪法官　林　麗　真以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　113 　年　　10　　月　　7 　　日　　　　　　　　　　　　　　　書記官　邱鈺萍

2024-10-07

TPAA-113-上-325-20241007-1