Know99判決書

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國家賠償

臺灣基隆地方法院民事判決 111年度國字第4號原告唐沛瀅（原名唐明玉）訴訟代理人吳恆輝律師（法扶律師）被告基隆市政府法定代理人謝國樑訴訟代理人李淑寶律師上列當事人間國家賠償事件，本院於民國113年11月7日言詞辯論終結，判決如下：　　主　文原告之訴及假執行之聲請均駁回。訴訟費用由原告負擔。　　事實及理由壹、程序部分一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾 30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴。國家賠償法第10條第1 項及第11條第1項前段分別定有明文。經查，原告就本件起訴之事實，曾向基隆市政府提出國家賠償請求，經被告於民國 111年1月3日拒絕等情，有被告111年1月6日基府綜法壹字第 1110200186號函附「基隆市政府拒絕賠償理由書」附卷可稽，堪認原告提起本件國家賠償訴訟，程序應屬合法。二、次按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但請求之基礎事實同一、擴張或減縮應受判決事項之聲明者，不在此限，民事訴訟法第255條第1項第2款、第3款定有明文。原告於起訴時訴之聲明為：㈠被告應給付原告新臺幣（下同）6 77,662元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。㈡前項請求，願供擔保請准宣告假執行。嗣於113年8月1日具狀變更訴之聲明為：㈠被告應給付原告827,595元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。㈡前項請求，願供擔保請准宣告假執行。查原告上開訴之變更，其請求事實同一，且係擴張應受判決事項之聲明，參以首開規定，應予准許。三、被告之法定代理人原為林右昌，於訴訟繫屬中變更為謝國樑，業經謝國樑具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。貳、實體部分一、原告起訴主張：原告居住於基隆市安樂區國家新城社區，其於110年2月19日18時許，徒步出門購買物品，行經基隆市安樂區樂利三街天驕社區外人行道（下稱系爭人行道）時，因原平坦路段尾端後分為右半邊斜坡、左半邊階梯，且因系爭人行道路燈設置不足，僅能透過對面馬路投射微弱燈光，又因水泥護欄遮光造成陰暗面，導致原告無法看見原來平坦路面已變更為斜坡及階梯，因而絆倒，原告因此受有右側脛骨粉碎性骨折之傷害。查被告於事發前未在系爭人行道設置足夠之路燈，且未設置告示牌提醒行人注意系爭人行道之路面沿線由平坦而變更為一半斜坡、一半階梯，而於事發後，系爭路段所在地點之里長、民意代表至現場履勘，並要求相關單位改善，嗣於110年3月間，系爭路段業已更換亮度較亮之照明燈，人行道末端亦已改善為無障礙坡道，足見被告對於公有公共設施之設置有所欠缺，而致原告受有損害。為此，爰依國家賠償法第3條第1項、民法第193條第1項、第195條第1項前段，提起本件訴訟，請求被告賠償原告下列之損害：　㈠醫療費用：210,062元　　原告因本件事故受有右側脛骨腓骨粉碎性骨折，因而至長庚醫療財團法人基隆長庚紀念醫院（下稱基隆長庚醫院）就診、復健，而支出上開金額之醫療費用。　㈡救護車費用：4,000元　　原告於110年2月19日、4月21日因本件事故送醫之救護車費用，共計支出4,000元。　㈢喪失或減少勞動能力之損害：513,533元　　原告為57年出生，於本件事故發生時年53歲，正值青壯年，而因本件事故之發生，致原告右側脛骨、腓骨皆骨折，造成原告生活不便而摔倒造成腰椎壓迫骨折之情形。就原告所受之傷害，已可預期原告將來之工作必定無法舉重物、久站、久走，甚至可能須終身持拐杖行走。因此，如以65歲為退休年齡，原告尚有12年之工作能力，計有12年之勞動能力減少之損害，而以原告減少百分之18之勞動能力減損，並以基本工資25,250元計算，每月減少之勞動能力為4,545元【計算式：25,250元×18%×12個月×12年＝654,480元】。再以霍夫曼公式扣除中間利息後，原告受有勞動能力減少之損害為513, 533元【計算式：4,545×112.00000000=513,533.0000000000 0，元以下四捨五入】。　㈣精神慰撫金：100,000元　　本件原告因被告對於公有公共設施之設置或管理有欠缺（路燈不足及路面更改未有告示牌）而受傷，並因傷勢嚴重而導致2度傷害，因而須反覆就醫、住院。且原告本身經濟條件即已不佳，須負擔龐大就醫住院費用，對於原告精神上造成重大的壓力，生活上極度不便。為此，爰請求被告給付精神慰撫金100,000元。　㈤並聲明：被告應給付原告827,595元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息；願供擔保請准宣告假執行。二、被告則以：系爭人行道末端靠停車場一側為無障礙坡道，靠馬路一側為一梯級階梯，於101年7月以前即已經設置，且人行道兩側並設置有水泥不鏽鋼欄杆，供民眾行走時可以攙扶，避免發生意外跌倒。系爭人行道設置後，迄今從未聽聞過有民眾因為使用此無障礙坡道或階梯而受傷之情事。又依建築技術規則建築設計施工編第33條規定，樓梯級高需在16公分以下，級深需在26公分以上。被告經派員實際測量系爭人行道末端階梯，其級高為11公分、15公分，級深至少在26公分以上，完全符合建築技術規則之規定。再依內政部營建署 111年3月7日營署道字第1110016910號函意旨，人行道末端銜接至道路，採斜坡道與階梯兩種型式並用，於市區道路設計法規並無禁止規定，惟須符合淨寬不得小於1.5公尺，縱向坡度不得大於百分之12。而查，系爭人行道淨寬為1.7公尺，符合上開淨寬規定，而該行道末端縱向坡度，亦合於規定，並無公有公共設施之設置或管理有欠缺之情事。再所謂之損害賠償，係以請求回復原告之必要費用為限。本件原告請求住院伙食費225元，實係一般人日常生活所需，不因是否發生本件事故而有影響，另證書費140元亦非必要醫療費用應予剔除。至原告主張其受有第一腰椎壓迫性骨折、原證六項次4、5、6、7、8、9、12、16、17、18，及原告於110 年2月28日因急診而支出支救護車費用均與本件事故無關，被告均不同意原告之請求。另原告已於110年3月15日購買四角拐，復於110年4月15日購買助行器支出1,200元，被告亦認為並無必要。再原告所受有第一腰椎壓迫性骨折既與本件事故無關，依臺灣大學醫學院附設醫院（下稱臺大醫院）之鑑定結果，原告勞動能力減損之比例應為百分之4。且系爭人行道兩側設有不鏽鋼欄杆以增加民眾使用之安全性，若非原告本身身體、健康因素不佳，如稍微注意腳下狀況或利用扶手，當不可能致使原告因此受傷。從而，縱認本件被告就系爭人行道之設置或管理有欠缺，原告對於損害之發生及擴大亦與有過失等語，資為抗辯。三、本件原告主張其於110年2月19日18時許，以步行之方式行走於系爭人行道，因該人行道之設置、管理有欠缺，且路燈設置不足致其跌倒後受傷，爰依國家賠償法第3條第1項、民法第193條第1項、第195條第1項前段，提起本件訴訟，請求被告賠償其損害等語。然為被告所否認，並以前詞置辯。經查：　㈠按「公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或財產受損害者，國家應負損害賠償責任」、「因故意或過失，不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任」，國家賠償法第3條第1項、民法第184條第1項前段定有明文。次按民事訴訟如係由原告主張權利者，應先由原告負舉證之責，若原告先不能舉證，以證實自己主張之事實為真實，則被告就其抗辯事實即令不能舉證，或其所舉證據尚有疵累，亦應駁回原告之請求。又請求履行債務之訴，除被告自認原告所主張債權發生原因之事實外，應先由原告就其主張此項事實，負舉證之責任，必須證明其為真實後，被告於其抗辯事實，始應負證明之責任，此為舉證責任分擔之原則（最高法院17年上字第917號、43年台上字第377號判例意旨參照）。又損害賠償之債，以有損害之發生及有責任原因之事實，並二者之間有相當因果關係為其成立要件（最高法院30年上字第18號判例意旨參照）。本件原告主張被告就系爭人行道之之設置、管理有欠缺，致其跌倒而受有傷害，自應由原告就系爭人行道之設置、管理有欠缺，及該欠缺與原告所受傷害間之因果關係，負舉證責任。　㈡本件原告主張其因系爭人行道之設置、管理有欠缺，致其跌倒而受有傷害，雖據其提出事新聞畫面截圖、基隆長庚醫院診斷證明書、醫療費用收據、博康救護車事業股份有限公司收據等件為證，並聲請傳喚證人張德發於審理中證稱：伊知道110年2月19日有人在天驕社區外人行道上跌倒，因為當時跌倒的人有叫救護車，六合里里長經過那裡，就通知伊等語。惟查，依原告所提出之上開資料固足認原告曾受有傷害及就醫之事實，然並不足以證明原告所受傷害確係因系爭人行道之設置、管理有欠缺所肇致。亦即上開資料僅足證明原告曾有受傷之結果，至於原告為何受傷（即受傷之原因），則不能以此證明。又證人張德發並未親自見聞原告跌倒之情形，其上開證言至多僅得證明原告有於上開時間受有傷害，惟尚無從證明原告跌倒與系爭人行道設置、管理有無欠缺有何關連。且除原告單方陳述外，亦無證據足認其係因系爭人行道設置或管理不當而跌倒。至被告雖於110年3月4日派員會同基隆市議員鄭愷玲、林沛祥（現為立法委員）等人至系爭人行道會勘，並作成：「為解決照明問題，110年3月底前將針對樂利三街天驕社區對面既有路燈全線進行更換燈具」之會勘結論。然衡以證人張德發之證詞：原告於系爭人行道上跌倒前，因為有人反應系爭人行道前路燈太暗，所以被告有派員至現場進行會勘等語，被告於110年3月4日派員至現場會勘，僅得證明系爭人行道前之路燈之照明不足，尚不足證明原告之跌倒受傷係因路燈照明不足所致。再者，被告雖於原告跌倒後，將系爭人行道末端之階梯改成無障礙坡道。然依建築技術規則建築設計施工編第33條規定，樓梯級高需在 16公分以下，級深需在26公分以上。而查，被告經派員實際測量系爭人行道末端階梯，其級高為11公分、15公分，級深至少在26公分以上，符合建築技術規則之前開規定，此有被告所提出系爭人行道變更為無障礙坡道前之測量照片在卷可佐。此外，依內政部營建署111年3月7日營署道字第1110016 910號函意旨，人行道末端銜接至道路，採行斜坡道與階梯兩種型式並用，於市區道路設計法規並無禁止規定，惟須符合淨寬不得小於1.5公尺，縱向坡度不得大於百分之12。而查，系爭人行道淨寬為1.7公尺，符合上開淨寬規定，而該行道末端縱向坡度，亦合於規定，足見被告就系爭人行道設置或管理並無欠缺之情事，亦有被告提出內政部營建署之前開函文附卷可稽。揆諸上開說明，原告既無法舉證系爭人行道設置、管理有所欠缺，亦未能證明其受傷係因系爭人行道之設置、管理有欠缺而跌倒，其主張被告應依國家賠償法之規定，負國家賠償責任，即難認有據。原告既不得請求國家賠償，關於其所得請求之損害賠償金額部分，即無再行論述之必要，附此敘明。　四、綜上所述，原告主張被告就系爭人行道公共設施之設置或管理有欠缺，難以採認，原告依國家賠償法第3條第1項、民法第193條第1項、第195條第1項前段請求被告賠償，為無理由，應予駁回。原告之訴既經駁回，其假執行之聲請失所依附，併予駁回。五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據，核與判決結論不生影響，爰不逐一論述。六、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。　　　　　　　中　　華　　民　　國　　113 　年　　11　　月　　21　　日　　　　　　　　　民事第一庭法　官　周裕暐　　　　　以上正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。中　　華　　民　　國　　113 　年　　11　　月　　21　　日　　　　　　　　　　　　　　書記官　郭廷耀

2024-11-21

KLDV-111-國-4-20241121-1

上

最高行政法院

戶政

最高行政法院判決 112年度上字第355號上訴人楊宗霖（具律師資格）被上訴人臺北市中山區戶政事務所代表人艾蕾參加人楊○○ 輔助參加人內政部代表人劉世芳訴訟代理人張嘉玲吳燕婷上列當事人間戶政事件，上訴人對於中華民國112年2月9日臺北高等行政法院110年度訴字第1567號判決，提起上訴，本院判決如下：　　主文一、上訴駁回。二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。　　理由一、輔助參加人代表人由林右昌變更為劉世芳，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合。二、緣參加人（即上訴人父親）楊○○於民國110年7月9日填具戶籍謄本（文件）申請書，向被上訴人申請上訴人含全戶動態記事及個人記事之戶籍謄本，經被上訴人依戶籍法第65條與申請戶籍謄本及閱覽戶籍登記資料處理原則（下稱處理原則）第2點第4款等規定，核發含上訴人記事之110年7月9日北市中戶謄字第（甲）063135號戶籍謄本（下稱系爭戶籍謄本）予參加人（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願經決定駁回，繼提起行政訴訟，聲明：㈠⒈先位聲明：訴願決定、原處分均撤銷；⒉備位聲明：確認原處分違法。㈡⒈確認被上訴人核發系爭戶籍謄本有通知上訴人之義務；被上訴人有應通知而未通知之違法。⒉被上訴人應賠償上訴人新臺幣(下同)1 元。㈢被上訴人不得依處理原則第2點第4款規定核發上訴人戶籍謄本予參加人。經臺北高等行政法院（下稱原審）110 年度訴字第1567號判決（下稱原判決）確認原處分違法，駁回上訴人其餘之訴。上訴人就駁回部分不服，提起上訴，聲明：㈠原判決廢棄。㈡訴願決定及原處分均撤銷。㈢確認被上訴人核發系爭戶籍謄本予參加人後，有通知上訴人之義務；被上訴人有應通知而未通知之違法，被上訴人應賠償上訴人 1元。㈣被上訴人不得依處理原則第2點第4款規定核發上訴人戶籍謄本予參加人（被上訴人就原判決對其不利部分，並未提起上訴）。三、上訴人起訴主張、被上訴人在原審之答辯，參加人及輔助參加人之陳述，均引用原判決之記載。四、原審斟酌全辯論意旨與調查證據之結果，以：　㈠人民依戶籍法第65條規定申請戶籍謄本，經戶政機關審查並同意交付戶籍謄本予申請人之行政行為，乃機關就公法上具體事件所為決定而對外直接發生法律效果之單方行政行為，為行政處分。處理原則第1點、第2點係輔助參加人本於戶籍法第65條第3項授權，就該條所定利害關係人之範圍所為解釋性行政規則，與法規原意並無不符。惟參酌個人資料保護法（下稱個資法）第1條及第5條規定，戶政機關應依職權審認申請人是否屬戶籍法第65條及處理原則第2點所定利害關係人，及是否僅就有利害關係部分申請，資為准駁依據。則處理原則第2點第4款（「第1點第2款所稱利害關係人，指與當事人具有下列各款情形之一者：……㈣當事人之配偶、直系血親。」）之修正理由「……至如係當事人之配偶或直系血親得憑申請人之身分證明文件申請其戶籍資料及詳細記事。…… 」，逾越戶籍法第65條第2項之解釋範圍。再者，已成年之直系血親或配偶，均屬獨立個體，其等之戶籍登記事關個人隱私資料，均應受個資法保護，本不應以有處理原則第2點第4款，即率由申請人具結之方式，將載有詳細記事之戶籍謄本交付申請人，此不僅無法保護個人隱私資料，亦將戶政機關對申請案件應盡之審查責任，轉嫁由申請人負擔。是被上訴人就參加人110年7月9日之申請，未實際審查參加人除係上訴人之父親，而為處理原則第2點第4款之利害關係人外，其以「自行保存」之事由申請含上訴人詳細記事在內之系爭戶籍謄本，究竟如何符合戶籍法第65條第2項所定「僅得提供有利害關係部分之戶籍資料或戶籍謄本」之要件，顯違戶籍法第65條第2項規定。又原處分於被上訴人交付系爭戶籍謄本予參加人時，即已執行完畢而無回復原狀可能，上訴人理應依行政訴訟法第6條第1項後段規定提起確認訴訟，惟經原審闡明後，上訴人仍堅持提起聲明第1項先位之撤銷訴訟，已欠缺權利保護必要，應予駁回；惟被上訴人核發含上訴人詳細記事之系爭戶籍謄本予參加人，既屬違法，上訴人提起聲明第1項備位之確認原處分違法訴訟，即屬有據，應予准許。　㈡上訴人以聲明第2項求為確認被上訴人應通知而未通知之不作為違法，非行政訴訟法第6條第1項規定以行政處分或公法上法律關係為確認訴訟之標的，與行政訴訟法容許之3種確認訴訟類型不符，其此部分起訴不備合法要件，且不能補正。況行政程序法第100條第1項、第110條第1項行政處分之送達或通知，僅係行政處分發生效力之要件，處分機關可自主決定是否送達或通知使之生效，尚難遽認相對人或利害關係人有請求送達或通知行政處分之權，及據此推認處分機關於處分作成後，即有通知已知利害關係人之義務，故上訴人請求確認被上訴人核發系爭戶籍謄本予參加人，有應通知而未通知上訴人之違法，亦無理由；上訴人合併提起之國家賠償之訴，自得一併駁回。況上訴人知悉被上訴人核發系爭戶籍謄本予參加人後所為行政救濟之損害，與被上訴人應通知而未通知致其所受損害，無相當因果關係。上訴人據此請求被上訴人賠償1元，亦屬無據，均應駁回。　㈢被上訴人對參加人申請核發上訴人之戶籍謄本，應依參加人之申請事由及能否提出相關證明文件具體審查後而為准駁，非一概認為參加人均不得依處理原則第2點第4款提出申請。況上訴人未舉證或說明其有非提起預防性不作為訴訟，否則權利無從及時受到保護之特殊情形，其以聲明第3項請求被上訴人拒絕參加人依處理原則第2點第4款申請上訴人之戶籍謄本，無權利保護必要，亦應駁回。五、本院經核原判決駁回上訴人原審第1項先位及第2、3項聲明之訴，並無違誤，茲就上訴意旨補充論述如下：　㈠對於行政處分提起撤銷訴訟之目的，在於解除行政處分的規制效力，是以，行政處分之規制效力仍然存在，始有提起撤銷訴訟之實益。行政處分之執行與其規制效力之存續係屬二事，已執行完畢之行政處分，如果其規制效力仍然存在，且有回復原狀之可能者，行政法院固應准原告提起撤銷訴訟以為救濟，惟若行政處分已執行，且無回復原狀之可能，或行政處分之規制效力已因法律上或事實上之原因而消滅，應認原告欠缺提起撤銷訴訟之實益，而於原告有即受確認判決之法律上利益時，許其依法提起確認該行政處分違法訴訟。經查，原處分係被上訴人就參加人於110年7月9日以利害關係人身分，申請交付上訴人之戶籍謄本，予以核准，而依原審確定之事實，被上訴人業已發給參加人系爭戶籍謄本。是原處分准依參加人該次申請，交付上訴人戶籍謄本之規制內容，於被上訴人對參加人發給系爭戶籍謄本時已完全實現，且系爭戶籍謄本所登載包括上訴人記事在內之戶籍資料已為參加人知悉，乃無可回復原狀，上訴人自欠缺提起撤銷訴訟之實益。原判決認原處分已執行完畢且無回復原狀之可能，上訴人以原審第1項先位聲明訴請撤銷原處分及訴願決定，乃欠缺權利保護要件，並無違誤。上訴人援引之本院101年度判字第394號判決，係認為都市更新條例主管機關對於實施都市更新事業計畫及權利變換計畫予以核定之處分，因屬形成處分，無是否執行完畢問題，故受處分人仍有對之提起撤銷訴訟之實益，與原處分係就參加人特定一次之交付戶籍謄本申請予以准許，其規制內容因被上訴人依參加人所請發給系爭戶籍謄本而實現，且無回復原狀可能者，情形不同，無從比附援引，上訴意旨執以主張系爭戶籍謄本授權參加人有保管、閱覽之權利，為授益行政處分，無執行問題，原判決認為系爭戶籍謄本於被上訴人交付予參加人時即已執行完畢，與本院101年度判字第394號判決見解相違，自屬判決違背法令云云，為其一己主觀見解，並非可採。　㈡次查：　⒈行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」是以，提起確認訴訟，限於以行政處分無效，或行政處分違法，或公法上法律關係成立與否為其訴訟標的。所謂行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為（行政程序法第92條參照）。所謂公法上法律關係，係指公法上主體之一方與他方間就具體事件之公法上權利義務關係，或權利主體基於物之利用所產生之公法上權利義務關係，且基於法令規定或行政處分或行政契約或事實行為發生具體之權利義務效果者，始足當之。至於法規、行政行為及事實行為並非法律關係之本身，無從作為確認訴訟之程序標的。故當事人提起確認訴訟之程序標的，若非行政訴訟法第6條所許者，其起訴即不備程序要件，顯非合法，且無從命其補正，應以裁定駁回。另按「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。但行政機關之決定或處置得強制執行或本法或其他法規另有規定者，不在此限。」行政程序法第174條定有明文。是以，行政機關在行政程序進行中所為各種程序行為或決定，因欠缺完全、終局之規制效力，不得對其獨立進行行政爭訟，依行政程序法第174條前段規定，應與終局之實體決定，一併聲明不服，以避免行政程序因程序行為之爭訟而延誤，或因程序行為及本案決定併行二救濟程序，致發生不能調和之歧異。上訴人於原審係主張其為系爭戶籍謄本之利害關係人，依行政程序法第100條第1項規定，被上訴人應於核發系爭戶籍謄本予參加人後通知上訴人，惟被上訴人並未通知，乃以第2項聲明前段，求為確認被上訴人核發系爭戶籍謄本有通知上訴人之義務；被上訴人有應通知而未通知之違法等情，為原審所是認。核其此部分聲明，並非對被上訴人就參加人申請交付其戶籍謄本案件之實體終局決定表示不服，而純係就被上訴人未依行政程序法第100條第1項對其為通知之程序上處置，爭執其合法性，自與前揭行政程序法第174條前段規定不符，亦無合於同條但書可單獨救濟之容許性。且該部分聲明係以法規（行政程序法第100條第1 項）規範內涵及過去之事實（被上訴人未將對參加人發給系爭戶籍謄本之事通知上訴人），作為確認訴訟之程序標的，既非確認行政處分無效或違法，亦非就公法上之特定權利義務關係成立與否為確認，核諸前開規定及說明，其起訴自非法所許。原判決以上訴人提起原審聲明第2項之確認訴訟，因與行政訴訟法第6條所定確認訴訟類型不符，不備起訴合法要件，且不能補正，應予駁回，並無違誤。又上訴人原審聲明第2項前段之請求內容既與行政程序法第174條前段規定不合，不論提起何種類型之訴訟，其結果均應駁回，自不生原審審判長未善盡協助上訴人選擇正確訴訟類型之闡明義務問題。上訴意旨援引與本件不同事實之本院109年度判字第1 28號判決（該案原審原告未對被告機關於行政程序中之處置表示不服），主張：其將個人資料提供被上訴人蒐集、處理、利用，因而與被上訴人間成立法律關係，被上訴人應於核發系爭戶籍謄本予參加人後通知上訴人，屬被上訴人因該法律關係而派生之義務，依本院109年度判字第128號判決意旨，上訴人提起確認訴訟並無違誤，縱認不得提起確認訴訟，惟原審未就其第2項聲明闡明應提起何種類型訴訟始為適當，逕以非屬法定確認訴訟類型而予駁回，有違反闡明義務之違法，並無足取。　⒉上訴人以原審聲明第2項前段所提確認訴訟既因不合法而應駁回，其依行政訴訟法第7條規定，依國家賠償法規定，以原審聲明第2項後段請求被上訴人賠償損害1元部分，因屬附帶請求性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所依附，應併予駁回（本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議㈡決議參照），原判決認上訴人合併提起之國家賠償訴訟，因確認訴訟不應准許而得一併駁回，核無違誤。上訴意旨指摘原審未依職權將純屬國家賠償之第2項後段聲明移送民事法院為違法云云，與為本院一致見解之上開決議意旨不符，無足採取。　㈢再查，人民向行政法院請求判命行政機關未來不得作成損害其權利之行政行為之不作為訴訟，稱為預防性不作為訴訟，以此行政訴訟禁止之行為，除行政機關之事實行為外，也包括將作成之行政處分。預防性不作為訴訟具有事前審查性質，為免司法權過早介入行政權的決定空間，規避訴願前置程序的可能，故僅在人民將因行政機關作成之行政處分或其他公權力行為，而有發生重大損害之虞（或無可回復之重大不利益），且須在事後救濟已無實益或無可期待人民等到行政行為作成後再循行政救濟情形下，具特別權利保護必要性，司法權始可事前介入審判。換言之，只有在訴願及撤銷訴訟不能達成有效權利保護，如不許可人民預防地發動行政訴訟程序以阻止行政處分或事實行為的作成，權利無從及時受到保護時，才例外的允許提起此類訴訟。而預防性不作為訴訟性質上屬於依行政訴訟法第8條提起之消極性給付訴訟，亦屬一般給付訴訟，故依一般給付訴訟之要件，仍須以其對該行政機關享有公法上之請求權（主觀公權利）始得為之。上訴人原審聲明第3項係請求被上訴人不得依處理原則第2點第 4款規定核發上訴人戶籍謄本予參加人，核其性質，係提起預防性不作為訴訟，而非請求判命被上訴人作成特定內容之行政處分，性質上屬一般給付訴訟，依前揭說明，須以其對被上訴人具有公法上之請求權為前提，始得據以對被上訴人請求。上訴人雖援引戶籍法第65條第1項為其此項聲明之請求權基礎，惟按戶籍法第65條規定：「（第1項）本人或利害關係人得向戶政事務所申請閱覽戶籍資料或交付戶籍謄本；申請人不能親自申請時，得以書面委託他人為之。（第2 項）利害關係人依前項規定申請時，戶政事務所僅得提供有利害關係部分之戶籍資料或戶籍謄本。（第3項）戶籍謄本之格式及利害關係人範圍，由中央主管機關定之。」係賦與本人或利害關係人得親自或以書面委託他人申請閱覽戶籍資料或交付戶籍謄本之權利，另授與輔助參加人訂定戶籍謄本格式及界定利害關係人範圍之權限，並課予戶政事務所於受理利害關係人閱覽戶籍資料或交付戶籍謄本之申請時，僅得提供與其利害關係相關之資料或謄本之注意義務。又輔助參加人依戶籍法第65條第3項規定，以處理原則第2點第4款明定直系血親為利害關係人，衡諸直系血親相互間因互負扶養義務（民法第1114條第1款規定參照），本可能基於請求履行扶養義務等原因，而有向戶政機關申請閱覽或交付其他直系血親戶籍資料或謄本之需要，則前揭處理原則條文將直系血親列為利害關係人，符合立法意旨，與母法規定亦無牴觸。從而，參加人既為上訴人之父親，其本於利害關係人之身分，向被上訴人申請交付上訴人之戶籍謄本，合於戶籍法第 65條第1項及處理原則第2點第4款之規定，被上訴人對於參加人各次交付上訴人戶籍謄本之申請，固均應注意遵守戶籍法第65條第2項規定，不得對參加人提供與其利害關係無關之戶籍資料，惟同條第1項既未賦予為戶籍資料申請對象之本人，於戶政事務所受理直系血親以利害關係人身分提出交付其戶籍謄本之申請時，得請求戶政事務所不依循同條第2 項辦理而逕予拒絕之權利，自不得認為上訴人有依該條第1 項規定，請求被上訴人就參加人未來申請交付其戶籍謄本，應一律不予准許之公法上請求權。原審認為處理原則第2點係輔助參加人依戶籍法第65條第3項規定，就該條項所定利害關係人之範圍所為解釋性行政規則，處理原則第2點第4款規定與法規原意並無不符，被上訴人對參加人申請核發上訴人之戶籍謄本，應依參加人之申請事由及能否提出相關證明文件具體審查後而為准駁，非一概認為參加人均不得依處理原則第2點第4款提出申請，因將上訴人以原審聲明第3項所提預防性不作為訴訟駁回，並無違誤。上訴意旨主張：其已敘明非提起原審聲明第3項之預防不作為訴訟，其權利即無從及時受到保護之特殊情形，原審未令上訴人敘明或補充，即予駁回，所踐行訴訟程序有重大瑕疵。又處理原則第2點第4款僅因直系血親與本人之身分關係，即列直系血親為利害關係人，逾越戶籍法第65條第3項之授權，且該戶籍法條文未授權輔助參加人得再授權戶政事務所審認利害關係人之地位，原判決未說明處理原則第2點第4款是否逾越法律授權及於個案上應否適用，且認被上訴人應依參加人申請事由及能否提出相關證明文件具體審查，乃判決不備理由且違反權力分立原則云云，無非其個人主觀意見，及就其已於原審提出，而為原判決論駁不採之主張，重複爭議，並非可採。六、綜上所述，原判決關於駁回上訴人於原審之訴部分，核無違誤。上訴意旨仍執前詞，指摘此部分原判決違背法令，求為廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。　　　　　　　　中　　華　　民　　國　　113 　年　　11　　月　　14　　日最高行政法院第四庭審判長法官王碧芳法官　李玉卿法官　王俊雄法官　陳文燦法官　鍾啟煒以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　113 　年　　11　　月　　14　　日　　　　　　　　　　　　　　　書記官　廖　仲　一

2024-11-14

TPAA-112-上-355-20241114-1

訴

臺北高等行政法院

土地徵收

臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第四庭 112年度訴字第1253號 113年10月17日辯論終結原告陳溪圳陳盛義共同訴訟代理人羅一順律師複代理人趙筠律師被告內政部代表人劉世芳（部長）訴訟代理人吳秉諺鄭雅芳鄭倩如參加人臺北市政府代表人蔣萬安（市長）訴訟代理人張珮琦律師複代理人陳俊豪律師上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國112年9月 13日院臺訴字第1125018007號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。　　　　　　事實及理由一、程序事項：　　本件被告之代表人原為林右昌，於訴訟進行中變更為劉世芳，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第145至148頁），核無不合，應予准許。二、事實概要：　㈠參加人為辦理景美溪右岸堤防工程（下稱系爭工程）需要，報經行政院以民國66年5月6日台內地字第736697號函（下稱行政院66年5月6日函）核准徵收臺北市木柵區坡內坑段抱子脚小段（下稱抱子脚小段）168-9地號等308筆土地，並一併徵收其土地改良物，交由參加人66年5月16日66府地四字第1 9928號公告（下稱參加人66年5月16日公告）徵收，公告期間自66年5月17日起至66年6月15日止。原告2人原所有之臺北市木柵區內湖段木柵小段13-26及13-27地號土地（重測後併為臺北市文山區木柵段一小段70地號，下稱系爭土地）位於徵收範圍內，經核准及公告徵收，並獲發放徵收補償費，原告之土地徵收補償費及房屋拆遷補償費均於66年領竣完畢。嗣原告於111年5月31日提具申請書，主張系爭土地已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完全使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要，符合土地徵收條例第49條第2項規定，並依同條例第50條規定，向參加人申請廢止徵收系爭土地。經參加人於111年8月24日以府授工水字第1116046757號函（下稱111年8月24日函）復原告略以：系爭土地係參加人於66年辦理系爭工程徵收取得，重測後併為臺北市文山區木柵段一小段（下稱木柵段一小段）70地號土地，使用分區為河川區。依臺北市古亭地政事務所提供重測前地籍圖，參加人工務局水利工程處（下稱水利工程處）確認重測前系爭土地之確切位置後，比對參加人都市發展局67年至73年間航測影像及69年地形圖，水利工程處表示確實已依66年徵收計畫完成使用，系爭土地並無廢止徵收之必要等語。　㈡原告不服參加人上開處理結果，於111年8月26日提具廢止土地徵收申請書，主張自徵收時起迄今，均未見水利工程處於系爭土地上有何作為，足見系爭土地尚未依徵收計畫完全使用，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要，依土地徵收條例第49條第2項及第50條規定，向被告請求廢止徵收系爭土地。經被告土地徵收審議小組（下稱審議小組）112年5月3日第261次會議決議，本案經參加人查明重測前系爭土地於66年徵收時，屬都市計畫堤防用地。依景美溪新設土堤標準斷面圖所示，位於水防道路（昔稱防汛道路）範圍內；次依重測前地籍圖、67年至73年航測影像及69年地形圖觀之，堤防與水防道路已完成。而系爭土地於66年徵收取得後，業已依徵收計畫開闢使用，目前位屬河川區範圍，仍有維持河川區域水防道路使用之需求，並無情事變更情形，不符合土地徵收條例第49條第2項第3款廢止徵收之規定，不准予廢止徵收，被告遂以112年5月12日台內地字第1120 263086號函（下稱原處分）否准原告所請。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。三、原告之主張及聲明：　㈠系爭土地應依土地徵收條例第49條第2項第3款規定廢止徵收：　　系爭土地及木柵段一小段61至64地號土地原先均為原告所有，而系爭土地及鄰近之木柵段一小段65、66、67、70-2地號土地（下分別以地號稱之）均於60年至70年間陸續被水利工程處以辦理景美溪水利工程為由徵收，原告亦因該徵收而拆除坐落於系爭土地上之房屋，而65、66地號土地嗣因非屬工程用地故歸還予所有權人，67地號土地亦於87年歸還予所有權人，然獨漏系爭土地及70-2地號土地未歸還。系爭土地當初係以辦理景美溪水利工程為由徵收，惟據系爭土地附近地籍圖謄本、69年地形圖所示，系爭土地及鄰近之66、67、70 -2地號土地均位於景美溪堤防右岸法定線向內20公尺內，均為堤防範圍，亦為景美溪右岸堤防工程徵收範圍，而系爭土地與66地號係相比鄰之土地，且於徵收時系爭土地上亦存有建築及設施，何以僅徵收系爭土地及70-2地號土地，位於2 筆土地中間之66地號土地卻因存有建築及設施而免於徵收，而70-2地號土地係三角畸零地，系爭工程之徵收範圍詭異，徵收土地形狀不完整，多有直角地帶或是狹窄通道，且使用規範亦不明確，並不利機具進出，難認能達成防汛、搶險運輸功能，並無維持河川區域水防道路使用之需求，被告否准廢止徵收，容有判斷瑕疵且違反平等原則。又被告就有利渠等之事實及相關證據均置之不理，顯有未盡調查證據義務之違誤及未依法行政，且有嚴重認事用法錯誤，亦有違行政程序法第4條、第8條前段、第9條及第36條規定。從地籍重測、鄰近土地陸續歸還、土地徵收範圍、土地使用情況觀之，可知系爭土地現已無徵收之必要，甚且參加人於113年3月8 日召開「社子島防汛設備器材存放場所及防災應變工作規劃設計工作」研商會議（下稱防災應變工作），擬於景美溪右岸堤防區域新設防汛器材存放場所，據其配置圖，可知防汛計畫預計使用範圍並不包含系爭土地，且防汛物資堆放區域距離系爭土地亦有相當距離，足見系爭土地已因情事變更並非現今防汛必要之用地，原處分雖稱系爭土地已依徵收計畫開闢使用，目前仍有維持河川區域水防道路使用之需求，無情事變更情形，並不足採。故系爭土地應依土地徵收條例第 49條第2項第3款規定廢止徵收，並歸還予原告。　㈡聲明：　⒈訴願決定及原處分均撤銷。　⒉被告應依原告111年8月26日申請，將參加人66年5月16日公告徵收系爭土地，作成廢止徵收之行政處分。四、被告之答辯及聲明：　㈠系爭土地已依徵收計畫開闢使用，目前仍有維持河川區域水防道路使用之需求，並無情事變更情形，不符合土地徵收條例第49條第2項第3款廢止徵收之要件：　⒈系爭土地於66年徵收取得後，已依徵收計畫開闢使用：　　本案經參加人111年10月4日府授地用字第1116024222號函及 112年3月23日府授地用字第1126006271號函查明，依景美溪新設土堤標準斷面圖所示，堤防用地含括堤防法線起之堤頂道路、土堤護坡及防汛道路。本案雖查無景美溪右岸堤防工程竣工之資料與相關文件，惟比對重測前地籍圖、67年、68 年至73年航測影像及69年地形圖，堤防及水防道路皆已完成；而系爭土地位於水防道路範圍內，係堤防之施工便道、大型機具及材料堆置等施工區域，為興建堤防所必須；從該段堤防已興築完成，以及系爭土地周邊地形地貌皆已改變觀之，可推測業已依66年徵收計畫開闢使用。又系爭土地徵收面積合計0.0048公頃，土地改良物僅拆除位於徵收範圍內部分，航測影像及地形圖較難顯示拆除前後之差異。68年至73年航測影像及69年地形圖所見之土地改良物應為拆除後之殘餘部分，非坐落於本案徵收土地上。復依原告所立之切結書及領取房屋拆遷補償費收據，亦可佐證原告已於徵收後將坐落於徵收範圍內之改良物自行拆除完畢。另系爭土地位於水防道路範圍內，因參加人巡查人力有限及地籍地界不明，致該範圍逐步遭鄰近土地改良物擴建占用，目前在不影響堤防功能及技術上可克服之原則下，維護管理作業以小型機具及人工進行，其占用之土地改良物暫不拆除，且部分占用之土地改良物已依臺北市市有公用不動產被占用處理作業要點辦理相關作業。　⒉木柵段一小段65、66、67地號土地與系爭工程徵收無涉：　　同小段65及67地號土地，係於42年間依實施耕者有其田條例，由政府徵收後放領移轉予私人所有，未曾因景美溪水利工程再辦理徵收，現權屬均為私有。而66地號土地部分，77年間因參加人興辦「景美溪河槽整治工程」（非本案工程），經行政院77年11月1日台（77）內地字第647134號函准予徵收，並經參加人所屬地政局（下稱地政局）78年2月2日北市地四字第4995號公告徵收；嗣經查明該筆土地非屬景美溪河槽整治工程用地範圍，報經被告以79年11月7日台（79）內地字第871939號函核准撤銷徵收，並於79年12月15日回復所有權登記為私有。另依69年地形圖顯示，該筆土地區域之地上建物樓層數多且範圍大，依參加人69年12月4日69府工二字第47531號公告「配合景美溪堤防修訂附近地區主要計畫案」之說明書壹、二「……其堤防用地之範圍，係以堤防法線向內20公尺為原則，惟部分為顧及計畫之完整，並避免拆除現有建築及設施，故在不影響堤防功能及在技術上可予克服之原則下，縮小用地範圍。」之原則，推論該土地未納入本案工程徵收範圍內之理由係為避免拆除大量現有建築及設施，故65、66及67地號土地與系爭土地是否應廢止徵收無涉。綜上，系爭土地已依66年徵收計畫完成開闢使用，目前位屬河川區範圍，仍有維持河川區域水防道路使用之需求，並無情事變更情形，不符合土地徵收條例第49條第2項第3款廢止徵收之規定。　㈡聲明：原告之訴駁回。五、參加人之陳述及聲明：　㈠系爭土地已依徵收計畫完成使用，目前位於河防道路範圍內，被告不准予廢止徵收，於法有據：　⒈系爭工程已完工，但興建之堤防仍有管理維護之必要，將來亦有可能因使用年限到期或天災人禍等因素，而有重新修築堤防之必要，系爭土地位於水防道路範圍內，為供必要時便利防汛、搶險運輸所需之道路及側溝，並為堤防之一部分，本即不得興建任何建物，惟因巡查人力有限，致系爭土地嗣後遭原告等人建物違法占用且拒絕拆除，但不得據此陳稱系爭土地未依徵收計畫使用。又系爭土地上建物已於徵收後拆除完畢，原告陳報系爭土地上建物係原告另行興建，並非原告所稱系爭土地尚有殘餘建物而重新整修，原告主張與事實不符。參加人水利工程處於111年間發現系爭土地遭到原告無權占用，便發函要求原告應停止占用行為，並給付相當租金之不當得利，原告繳納部分補償金後，隨後提起本件訴訟，為免爭議，參加人將待本案判決確定後，依法處理系爭土地上之違建物。另參加人之防災應變工作，係涉系爭土地及同小段10、70、76-1及83地號土地為主，防汛器材將設有20 呎貨櫃、活動式防洪擋水板及充氣式防洪牆、抽水機等，供該區域之防災應變使用，用以降低防災風險，防洪器材放置地點則為76-1地號之公有土地，停車格位置則與系爭土地無關。目前在不影響堤防功能及技術上可克服之原則，維護管理作業以小型機具及人工進行。　⒉系爭土地於66年間辦理徵收，當時並未徵收65、66、67地號土地，故原告陳稱上開土地均因系爭工程辦理徵收，又因非屬工程用地而歸還予所有權人云云，與事實不符。而66地號土地因景美溪河槽整治工程，於77年間報經行政院函准徵收，並經地政局公告徵收，但徵收後查明該筆土地並非景美溪河槽整治工程用地範圍，經原土地所有權人請求撤銷徵收，報經內政部核准撤銷徵收，並於79年12月15日回復所有權登記為私有，故66地號土地係因景美溪河槽整治工程與系爭工程無關。至系爭工程拓寬道路用地徵收土地清冊雖有「66地號土地」重測前內湖段木柵小段13-14地號土地之記載。研判係當時原欲一併徵收，但因當時該筆土地上有建物存在，為避免拆除大量現有建築及設施，故最終並未辦理徵收。據此，系爭土地確實已依徵收計畫完成使用，目前位於河防道路範圍內，依景美溪新設土堤標準斷面圖，自堤防法線起向內5公尺係堤頂道路；再自堤頂道路向內9公尺為土堤護坡；再自土堤護坡向內6公尺為防汛道路（即水防道路）。系爭土地自系爭工程完工時起，即為水防道路範圍內，如69年地形圖所示。且水防道路範圍，自系爭工程完工時起，迄今均未變更。足證系爭土地已依徵收計畫使用，且無情事變更，不符合土地徵收條例第49條第2項第3款之要件，被告不准予廢止徵收，於法有據。　㈡聲明：原告之訴駁回。六、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有：原處分（本院卷第19頁）、訴願決定（本院卷第25至35頁）、原告111年8月26日廢止土地徵收申請書（原處分卷第134至135頁）、參加人66年5月16日公告、69年12月4日府工二字第47531號都市計畫案公告、79年 11月1日79府地四字第79067067號函及附件、113年8月15日府授地用字第1136020159號函及附件征收補償地價清冊（本院卷第170至172頁、第225至232頁、第195至199頁、第253 至336頁）、行政院66年5月6日函（本院卷第169頁）、系爭土地之土地登記簿、65、66、67地號土地之第二類謄本、地籍圖謄本、重測前後地籍圖、69年地形圖、景美溪新設土堤標準斷面圖（本院卷第37至42頁、第43至45頁、第47頁、第 189頁、第193頁、第233頁）、房屋拆遷補償費切結書、房屋及土地徵收補償費收據（本院卷第177頁、第179至187頁）、都市發展局67年、68年至73年間航測影像圖（本院卷第 191頁）、現況照片（本院卷第133至139頁）、臺北市景美溪右岸堤防工程用地征收計劃書、拓寬道路用地征收土地清冊（本院卷第163至168頁、第173至176頁）、被告79年11月 7日(79)台內地字地871939號函、111年10月12日台內地字第 1110138476號函（本院卷第201頁、原處分卷第58至59頁）、審議小組第261次會議紀錄、審議結果、簽到表（原處分卷第3至8頁、第9至11頁、第12至14頁）、臺北市古亭地政事務所土地複丈成果圖（本院卷第367至368頁）、參加人11 1年8月24日函、111年10月4日府授地用字第1116024222號函、112年3月23日府授地用字第1126006271號函（原處分卷第 109至110頁、第60至62頁、第30至32頁）、臺北市文山區戶政事務所111年10月21日北市文戶資字第1116007673號函（原處分卷第33至34頁）、臺北市建築管理工程處111年12月2 2日北市都建查字第1116194482號函（原處分卷第36頁）、臺北市古亭地政事務所112年1月19日北市古地籍字第112700 0532號函（原處分卷第37頁），及臺北市稅捐稽徵處112年1 月18日北市稽文山乙字第1125200375號函（原處分卷第38頁）等文件可參，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：系爭土地是否有未依徵收計畫完全使用，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要？原告依土地徵收條例第 49條第2項第3款規定，申請被告廢止系爭土地之徵收，有無理由？七、本院之判斷：　㈠本件應適用之法令：　按土地徵收條例第49條規定：「（第1項）已公告徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：一、因作業錯誤，致原徵收之土地不在工程用地範圍內。……（第2項）已公告徵收之土地，有下列情形之一者，應廢止徵收：……三、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要。……（第4項）前3項規定，於本條例施行前公告徵收之土地，適用之。」第50條第1項至第4 項規定：「（第1項）撤銷或廢止徵收，由需用土地人向中央主管機關申請之。（第2項）已公告徵收之土地有前條第1 項或第2項各款情形之一，而需用土地人未申請撤銷或廢止徵收者，原土地所有權人得向該管直轄巿或縣（巿）主管機關請求之。（第3項）該管直轄巿或縣（巿）主管機關收受前項請求後，應會同需用土地人及其他有關機關審查。其合於規定者，由需用土地人依第1項規定申請之；不合規定者，該管直轄巿或縣（巿）主管機關應將處理結果函復原土地所有權人。（第4項）原土地所有權人不服前項處理結果，應於直轄巿或縣（巿）主管機關函復送達之日起30日內向中央主管機關請求撤銷或廢止徵收。其合於規定者，由中央主管機關逕予撤銷或廢止；不合規定者，由中央主管機關將處理結果函復原土地所有權人。原土地所有權人不服處理結果者，依法提起行政救濟。……」前揭撤銷或廢止徵收之區分，乃依據行政程序法之規定，使違法行政處分失其效力者為撤銷，使合法行政處分失其效力者為廢止。而第49條第2項第3 款廢止徵收事由中所稱「情事變更」，係指土地徵收所應具備之基礎事實，於完成徵收後發生非徵收當時所能預見之變動而言，因此，於完成徵收後，已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，如原核准徵收計畫所載興辦事業之許可，經目的事業主管機關撤銷或廢止；或因都市計畫之變更致徵收取得之土地不得作為原計畫興辦事業使用等情形，始屬此所謂之「情事變更」（最高行政法院110年度上字第342號判決意旨參照）。　㈡本件申請不符合土地徵收條例第49條第2項第3款規定請求廢止土地徵收之要件：　⒈經查，參加人為辦理景美溪右岸堤防工程需要，報經行政院於66年5月6日函核准徵收抱子脚小段168-9地號等308筆土地，並一併徵收其土地改良物，交由參加人66年5月16日公告徵收，公告期間自66年5月17日起至66年6月15日止。原告2 人原所有之系爭土地位於徵收範圍內，經核准及公告徵收，並獲發放徵收補償費，原告之土地徵收補償費及房屋拆遷補償費均於66年領竣完畢。嗣原告於111年5月31日提具申請書，主張系爭土地已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完全使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要，符合土地徵收條例第49條第2項規定，並依同條例第50條規定，向參加人申請廢止徵收系爭土地。經參加人以111年8月24日函復原告略以：系爭土地係參加人於66 年辦理系爭工程徵收取得，重測後併為木柵段一小段70地號土地，使用分區為河川區。依臺北市古亭地政事務所提供重測前地籍圖，參加人所屬水利工程處確認重測前系爭土地之確切位置後，比對參加人都市發展局67年至73年間航測影像及69年地形圖，水利工程處表示確實已依66年徵收計畫完成使用，系爭土地並無廢止徵收之必要等語。原告不服參加人上開處理結果，於111年8月26日提具廢止土地徵收申請書，主張自徵收時起迄今，均未見水利工程處於系爭土地上有何作為，足見系爭土地尚未依徵收計畫完全使用，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要，依土地徵收條例第49條第2項及第50條規定，向被告請求廢止徵收系爭土地。經被告審議小組112年5月3日第261次會議決議，本案經參加人查明重測前系爭土地於66年徵收時，屬都市計畫堤防用地。依景美溪新設土堤標準斷面圖所示，位於水防道路範圍內；次依重測前地籍圖、67年至73年航測影像及69年地形圖觀之，堤防與水防道路已完成。而系爭土地於66年徵收取得後，業已依徵收計畫開闢使用，目前位屬河川區範圍，仍有維持河川區域水防道路使用之需求，並無情事變更情形，不符合土地徵收條例第49條第2項第3款廢止徵收之規定，不准予廢止徵收，被告遂以112年5月12日原處分否准原告所請等情，有卷附系爭徵收案之相關卷證資料在卷足憑，堪可認定。　⒉原告雖以前揭情詞申請依土地徵收條例第49條第2項第3款規定廢止徵收，惟查，觀諸系爭土地徵收計畫書所載，系爭工程係為疏浚景美溪排水及維持防洪功能，沿景美溪左右岸墊高築堤，…興築景美溪右岸堤防以保護木柵及下游等地區生命財產安全（本院卷第165頁徵收計畫書參照）。系爭工程所徵收堤防用地之範圍，係以堤防法線向內20公尺為原則，自堤防法線起向內5公尺係堤頂道路；再自堤頂道路向內9公尺為土堤護坡；再自土堤護坡向內6公尺為防汛道路（即水防道路），原告經徵收之系爭土地即位於水防道路範圍內，此可參諸參加人所提供系爭土第69年地形圖及景美溪新設土堤標準斷面圖即明（本院卷第193頁、第233頁）。對照前開堤防用地於施工前後之航測影像（參原處分卷第52至53頁），可見景美溪右側堤防依66年徵收計畫開闢使用後，迄68-7 3年間地形地貌已均有不同，且該段堤防顯已興築完成，並無原告所主張尚未依徵收計畫完成使用之情事；又系爭土地上原告所有未辦保存登記之建物，於參加人所指定之拆除期限內（即66年5月31日）就坐落於徵收範圍部分之建物業已拆除，且自徵收後迄今土地使用分區均為河川區，係供作堤防施工便利、大型機具及材料堆置等施工區域使用，為興建堤防所必需，堤防興築完成後，水防道路主要為便利防汛、搶險運輸所需之道路，並無任何情事變更致徵收取得之土地不得作為原計畫興辦事業使用之情形，此有參加人112年3月 23日府授地用字第1126006271號函及原告66年5月2日簽立之切結書影本等（原處分卷第30至32頁、第55頁）附卷可資參照。至系爭土地於徵收後部分固遭原告於73年間違法擴建並占用迄今，有系爭土地周遭現況照片附卷可參（本院卷第13 3至139頁），然此係因參加人之巡查人力有限，目前在不影響堤防功能及技術可克服之原則下，堤防維護管理作業係以小型機具及人工進行，對於原告占用之土地改良物均暫不拆除，未來俟景美溪右岸堤防有新整體開發規劃後，再行一併處理，此可觀諸參加人前揭112年3月23日函文即明，故尚不得依此推認系爭土地已非防汛必要之用地。又況，系爭土地大部分均為原告擴建整修地上物且出租他人，違法占用至今，為原告於本院審理中所是認（本院卷第123至124頁、第36 5至367頁），惟為免將來洪災發生之危險，仍有使用系爭土地全部做為水防道路之必要，故參加人所屬水利工程處屢次發函要求原告拆除系爭土地上違法興建之房屋，然原告迄今仍置之不理（參本院卷第395至403頁），難謂對系爭土地作為水防道路防汛功能之發揮不生影響，是縱參加人於113年3 月8日召開防災應變工作之相關會議，擬於景美溪右岸堤防區域新設防汛器材存放場所，據其配置圖，防汛計畫預計使用範圍並不包含系爭土地，且防汛物資堆放區域距離系爭土地有相當距離，亦非無可能係受系爭土地遭原告違法占用之現況所致，自難依此為有利於原告之認定。　⒊再者，原告另主張系爭工程之徵收範圍詭異，徵收土地形狀不完整，多有直角地帶或是狹窄通道，且使用規範亦不明確，並不利機具進出，難認能達成防汛、搶險運輸功能，並無維持河川區域水防道路使用之需求等語，從卷附系爭土地69 年之地形圖以觀（本院卷第193頁），可見核准徵收土地水防道路範圍，確有部分呈現直角地帶或狹窄通道，考究其緣由係因木柵段一小段66、67地號（重測前分別為木柵小段13 -14、13-12地號）土地雖與系爭土地皆位於堤防法線向內20 公尺之範圍內，然該等土地於徵收前即已存在量體較大之未辦保存登記建物，為顧及計畫之完整，並避免拆除現有建築及設施，在不影響堤防功能及在技術上可予克服之原則下，縮小用地範圍，故自始即未納入本件徵收之範圍；另原告所提及木柵段一小段65地號（重測前為木柵小段13-13地號）土地，則非屬堤防用地之範圍，亦從未納入本件徵收之範圍等情，業據本院與參加人當庭確認無訛（本院卷第208頁筆錄），並有其提出景美溪右岸堤防拓寬道路用地征收土地清冊（本院卷第163至168頁、第173至176頁）附卷可考；至木柵段一小段66地號（即重測前木柵小段13-14地號）雖一度列入前揭征收土地清冊，但最終並未進行後續公告、發價，且未列在補償清冊之發放補償金對象中（參本院卷第255至3 36頁征收補償地價清冊），故應非屬本件徵收土地之範圍，此可佐以該筆土地歷年登記資料，未曾有因系爭工程經徵收之註記乙情益明（參本院卷第253頁參加人113年8月15日府授地用字第1136020159號函、第381至390頁土地登記資料）。從而，足證比鄰系爭土地之木柵段一小段65、66、67等地號土地，分別因前述原因，自始未經納入系爭徵收之土地範圍，原告主張該等土地因系爭工程辦理徵收後，經參加人所屬水利工程處陸續歸還予土地所有權，被告就此有利渠等之事實及相關證據均置之不理，未盡調查證據之義務，有嚴重認事用法錯誤云云，顯與前揭事證不符，容有誤會，且系爭土地是否廢止徵收與前揭鄰地之狀況並無必然關連，自難認其主張為有理由。　⒋末以，原告所質疑鄰地66、67等地號土地未經一併徵收，將不利機具進出，難認能達成防汛、搶險運輸功能，無維持河川區域水防道路使用之必要等情詞縱認可採，惟此乃系爭土地經徵收之時早已存在之問題，至多僅屬系爭徵收處分是否涉及違法之爭議。然本件原告所提起課予義務訴訟，係申請被告將參加人66年5月16日公告徵收系爭土地，作成「廢止徵收」之行政處分，而撤銷或廢止徵收之區分，乃依據行政程序法之規定，使違法行政處分失其效力者為撤銷，使合法行政處分失其效力者為廢止。而第49條第2項第3款廢止徵收事由中所稱「情事變更」，係指土地徵收所應具備之基礎事實，於完成徵收後發生非徵收當時所能預見之變動而言，因此，於完成徵收後，已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，如原核准徵收計畫所載興辦事業之許可，經目的事業主管機關撤銷或廢止；或因都市計畫之變更致徵收取得之土地不得作為原計畫興辦事業使用等情形，始屬此所謂之「情事變更」，業如前述。是以，原告前開情詞均無涉系爭土地於完成徵收後所發生無可預期之變動，自無從允其援引為請求廢止徵收之依據。又況，系爭土地之使用分區始終維持河川區使用，且位處水防道路範圍內，於本件徵收後已依徵收計畫完成堤防興築，徵收計畫及都市計畫均未曾改變，此亦為原告於本院審理中所是認（參本院卷第99頁筆錄），是參加人既已依徵收計畫完成系爭土地之使用，迄今並無何情事變更，即與土地徵收條例第49條第2項第3款規定之要件不符，原告於本院審理中空言泛稱：堤防工程完成後景美溪附近地形、地貌已改變，景美溪不再如以往氾濫，多年來66、67地號土地上存有建物，但不影響防汛、搶險運輸功能等語（參本院卷第208頁筆錄），不因此造成系爭土地喪失徵收之必要性，自不構成前揭條文規定之廢止徵收事由。八、綜上所述，原告主張各節，均非可採。被告審議小組112年5 月3日第261次會議決議認原告本件申請不符合土地徵收條例第49條第2項第3款廢止徵收之規定，不准予廢止徵收，被告遂以112年5月12日原處分否准原告所請，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請本院判決如前開聲明所示，為無理由，應予駁回。九、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此指明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　113 　年　　11　　月　　7 　　日　　審判長法官　陳心弘　　　法官　畢乃俊　　　法官　鄭凱文一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中　　華　　民　　國　　113 　年　　11　　月　　7 　　日　　　　　　　　　　　　　　　　　　書記官　高郁婷

2024-11-07

TPBA-112-訴-1253-20241107-2

訴

臺北高等行政法院

居留

臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第四庭 113年度訴字第13號 113年9月19日辯論終結原告張波訴訟代理人陳敬人律師被告內政部代表人劉世芳（部長）訴訟代理人彭思喬上列當事人間居留事件，原告不服行政院中華民國112年12月7日院臺訴字第1125025422號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。　　　　　　事實及理由一、程序事項：　　本件原告起訴時，被告之代表人原為林右昌，於訴訟進行中變更為劉世芳，茲據被告新任代表人劉世芳具狀聲明承受訴訟（本院卷第205頁），核無不合，應予准許。二、事實概要：　　原告係香港居民，於民國110年9月24日申請在臺依親居留，經被告許可並發給長期居留證。嗣原告於111年11月9日以連續居留滿1年為由，向被告申請在臺定居，被告於112年2月2 4日召開大陸地區人民在臺灣地區專案許可長期居留或定居暨香港澳門居民定居審查會（下稱定居審查會）第26次會議（下稱112年2月24日審查會會議）決議，原告之依親對象朱 ○（下稱朱君）經許可在臺定居後即返港工作，公司已無實際營運，原告居留期間，朱君多數時間不在臺，顯無依親事實，且原告原為大陸地區人民，取得香港永久居民身分僅1 年，爰依香港澳門居民進入臺灣地區及居留定居許可辦法（下稱港澳居民許可辦法）第22條第1項第3款及第31條第1項規定，以112年3月14日內授移移字第1120910665號處分書（下稱原處分）不予許可原告在臺定居之申請。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。三、原告之主張及聲明：　㈠港澳居民許可辦法第22條第1項第3款之規定違反法律保留原則、平等原則及比例原則，法院不應受其拘束：　　港澳居民許可辦法第22條第1項第3款之規定，係以「原為大陸地區人民」作為是否許可港澳地區人民申請在臺定居之認定，明顯將港澳地區人民與大陸地區人民混為一談，已與香港澳門關係條例（下稱港澳關係條例）立法意旨有違，逾越母法授權之範圍，違反憲法第23條揭櫫之法律保留原則。又依大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或定居許可辦法（下稱大陸人民許可辦法）第34條第2項第3款規定可知，大陸地區人民依親申請在臺灣定居，除了具有大陸地區人民身分外，還有再加上依親對象出境已逾2年，經通知返國之日起逾2個月仍未入境之要件，然若是港澳地區人民申請，其只要原為大陸地區人民，主管機關即可不予准許，不須如同大陸地區人民另有依親對象出境已逾2年，經通知返國之日起逾2個月仍未入境之要件，則兩者既然皆是原生於大陸地區，然只要取得港澳地區人民之資格，其申請定居臺灣就此部分將會受到更嚴格之限制，明顯有不合理之差別待遇。再者，港澳居民許可辦法第22條第1項第3款以「原為大陸地區人民」作為是否准予許可之認定，係基於國安考量，卻把未有國安危險考量之人民均含括在內，明顯有對於不同事物未為合理之差別待遇，遑論該規定明顯係針對種族或原出生地為不合理差別待遇，違反憲法第7條平等原則。甚者，若基於國安考量下，上開規定未相應採取更小侵害手段為限制，只要原為大陸地區人民即全部不予許可申請，亦有違反憲法第23條之比例原則，法院不應受其拘束。　㈡原處分違反行政程序法第9條、第36條及第43條規定：　⒈原告於入境後之居留期間，與子女同住於配偶之房屋，期間僅出境1次，早已落地生根，融入臺灣社會，與依親對象朱君參加移民專業人員訓練課程均經測驗合格，兩人在臺共同生活，共組家庭養育子女，縱因朱君職業上需要暫時別居，但雙方家庭結構仍然存在，應與無正當理由而未共同居住之情況不同，難認無依親事實。朱君因工作因素，需時常在國外，當時臺灣及朱君工作所入境之國家皆採取較嚴格之防疫政策，而有無法輕易跨境移動之法律與事實障礙，若頻繁往返不僅徒增染疫風險及消耗有限之防疫資源，更可能無法及時趕回國外公司工作，此種在疫情期間我國國民在國外因工作因素大多沒有回國之情形比比皆是，並非只有原告依親對象有此種情況，被告忽略原告之依親對象於疫情期間無法輕易入境，違反行政程序法第9條及第36條規定。　⒉被告係以111年原告依親對象在臺居住時間，認定朱君之生活及工作重心顯不在臺灣，然111年臺灣疫情嚴峻，疫情管制措施嚴格，當時往返港臺之間，均須強制隔離若干天數，不僅增加時間成本，亦對家庭生活、健康安全造成諸多不便，原告依親對象顯有跨境移動之事實上及法律上之障礙，又受疫情影響，中國移民潮興起，朱君創辦移民仲介，未來可有能力回臺發展，惟被告卻未詳實提供原告依親對象疫情前迄今之入出境紀錄，僅以「朱君僅於111年3月13日至111年4月 11日及111年7月14日至111年8月8日間在臺」云云，而認「朱君於原告在臺居留期間，在臺居住未滿2個月，生活及工作重心顯不在臺」，自有根據不完全資料之判斷違法。　㈢原處分有裁量濫用之瑕疵，亦有違不當連結禁止：　⒈港澳居民許可辦法第22條第1項第3款之修正理由可知，係基於國安考量，原為大陸地區人民之港澳居民，申請居留得不予許可，爰刪除第1項第3款後段文字，是被告若依該款「原為大陸地區人民」之規定作為不予許可之認定，自應基於國安考量方可為之。然原處分係基於「原告依親對象多數時間不在臺灣，顯無依親事實且原為大陸地區人民」，此明顯並非基於國安考量為認定，不符合法規授權之目的，有裁量濫用之瑕疵。且在無任何有國安危險之證據下，僅以其原為大陸地區人民即一概認定其有國安危險，亦明顯有違不當連結禁止（屬原出生地之歧視）。　⒉遑論，參大陸人民許可辦法第34條第2項第3款規定，若大陸地區之人民申請在臺灣定居，必須依親對象出境已逾2年，經通知返國之日起逾2個月仍未入境，有此種情形才會不予許可，然原告為「香港地區居民」，亦無基於國安考量而不予許可之情，卻無需依親對象出境一段時間，經通知返國仍未入境之情事即可任意不予許可，僅因其原為大陸地區人民即逕予拒絕許可申請，而未做其他考量，明顯有裁量怠惰之瑕疵。綜上，被告並非係基於國安考量，且僅以原告原為大陸地區人民即不予許可原告之申請，原處分具有裁量瑕疵，實屬違法。　㈣原處分增加法所無之限制，且有未載明理由及法律依據之違法：　　原告為香港永久居民，被告並未具體說明其應「取得香港永久居民身分多久，才能排除與大陸地區連結」，及載明此部分「排除與大陸地區連結」之法律依據，即逕自以原告「原為大陸地區人民」而不予准許本件申請案，原告無從瞭解被告作成原處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，實有行政處分未載明理由及法律依據之違法。再者，香港澳門居民申請在臺灣地區定居送件須知，其申請須知或注意事項第1點僅有婚姻存續期間之限制，並無依親對象應在臺灣每年應實際居住日數或不得離臺工作之限制，被告機械式以「在臺天數及是否出境」作為有無依親事實之認定依據，限制原告之定居申請，增加法所無之限制，亦乏載明理由及法規依據。且原處分記載之法令依據為港澳居民許可辦法第22 條第1項第3款所謂「原為大陸地區人民」之規定，然其記載之事實及理由卻記載「依親對象多數時間不在臺，顯無依親事實」，而理由乃係由事實導至結論之過程（最高行政法院 108年度判字第67號判決參照），然原處分並無法使原告得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，實屬違法。　㈤聲明：　⒈訴願決定及原處分均撤銷。　⒉被告應依原告111年11月9日申請，作成許可原告在臺灣定居之行政處分。四、被告之答辯及聲明：　㈠原處分依法有據並無違誤：　　原告係香港居民，以配偶朱君（原為大陸地區人民，後取得香港永居身分，106年6月8日以在臺投資新臺幣600萬元以上之事由申請定居，同年8月2日獲核定居證，同年月8日初設戶籍登記）在臺灣地區設有戶籍之事由，於110年9月24日經移民署駐香港移民工作組核轉居留申請案，移民署嗣核發居留證副本，原告於110年11月2日入境，並換發居留證正本，效期至114年5月2日。原告復於111年11月9日申請在臺定居，經被告於112年2月24日召開之定居審查會第26次會議決議，以原告居留期間，依親對象多數時間不在臺，顯無依親事實且原為大陸地區人民，依港澳居民許可辦法第22條第1項第3款及第31條第1項規定，以原處分不予許可原告定居申請，於法並無違誤。　㈡被告審酌原告並無依親事實，且原為大陸地區人民，否准其定居申請，並無違誤：　⒈朱君106年6月8日定居申請案卷，朱君經營○○○○○○○○限公司（下稱新大華公司）前身之○○○○○○○○○○公司（下稱眾泰公司），以從事智慧眼鏡產品為主要之科技企業。朱君於原告在臺居留期間（110年11月2日至111年11月9日間），僅在臺54天（111年3月13日至同年4月11日及111年7月14日至同年8月8 日），且疫情期間，我國未對國人實施境管；另查朱君於取得身分證後，未繼續在臺經營公司，實踐其營業計畫，而選擇返回香港覓職，受僱於香港公司，於111年4月辭職後，更前往深圳設立公司，朱君之工作及生活重心皆在香港及大陸地區，原告係以依親配偶事由申請在臺定居，其依親之事實自以配偶在臺長住為必要。原告得待其依親對象生活重心轉回臺灣後，符合相關定居申請要件，再提出申請。　⒉原告欲以香港居民身分申請來臺定居，應符合我國相關法律規範，且我國基於強化國家安全及國境移民管理，對於停留、居留及定居之審查密度自應有別。港澳居民獲核定居許可者，得前往戶政事務所初設戶籍登記，並申領國民身分證，較申請停留、居留之事由對我國影響層面更為廣大，基於國家公共利益考量，審查密度理應更為嚴謹，被告對於不確定法律概念所採取之審查密度，自有判斷餘地。香港於86年正式回歸大陸地區，原告原為大陸地區人民，110年7月13日取得香港永久居民身分後，嗣於不到4個月之時間（即110年11 月2日），即以依親居留身分在臺居留，並於取得香港永久居民身分1年4個月後（即111年11月9日）申請在臺定居，尚難排除與大陸地區之連結，被告以較居留更為嚴謹之判斷餘地審查定居，於法尚無違誤。香港居民在臺居留1年即可申請定居，如以依親對象出境逾2年（即在臺戶籍經遷出）作為審認之基礎，該規定將形同具文，原告所稱顯與實際狀況不相符。另原告之原居留原因仍續存在，並有延期之必要，尚得依港澳居民許可辦法第26條規定，檢具應備文件，至移民署各服務站申請延期，並由各服務站依個案審認並予以准駁。　㈢聲明：原告之訴駁回。五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有：原處分（本院卷第41頁）、訴願決定（本院卷第43至56頁）、原告111年11月9日申請書、香港或澳門居民身分確認書、我國居留證、香港永久性居民身分證、港澳居民來往內地通行證、護照、聲明書、離職證明信、香港稅務局報稅紀錄、入出國日期證明書（本院卷第58至 59頁、第60頁、第61頁、第62頁、第63頁、第64頁、第65頁、第66頁、第67至69頁、第173頁）、朱○身分證、聲明書、香港永久性居民身分證、護照（本院卷第62頁、第70頁、第 71頁至第72頁、第73頁），及戶口名簿（本院卷第74頁）等文件可參，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：㈠原處分是否違反行政程序法第9條、第36條及第43條等規定？㈡原處分有無裁量濫用之瑕疵？有無違反不當連結禁止原則？㈢原處分有無違反明確性原則？六、本院之判斷：　㈠本件應適用之法令：　⒈按憲法第10條規定人民有居住、遷徙之自由，旨在保障人民有自由設定住居所、遷徙、旅行，包括入出國境之權利。人民為構成國家要素之一，從而國家不得將國民排斥於國家疆域之外，又憲法增修條文第11條明定：「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定。」在兩岸分治之現況下，大陸地區人民入境臺灣地區之自由受有限制（司法院釋字第497號、第558號解釋參照），足見我國憲法針對我國國民與不具我國國籍之大陸地區（含港澳）人民之居住、遷徙自由保障有層次上之區分，並未禁止立法者透過移民、經濟、社會或其他政策促進大陸地區（含港澳）人民之權益，並將大陸地區（含港澳）人民居住、遷徙等權利保留給立法者具體形塑及政策形成之空間，鑑於國家空間與資源之有限性，不可能無限制容納前開地區居民之移入，藉由立法形塑之入境及移民政策，以調控國家政治、經濟及社會之安定，乃具有重要之公益目的。是以，大陸地區（含港澳）人民之入境、居留及定居均涉及國家主權之行使，並不當然享有此一主觀公權利，惟在涉及此等地區人民之權益事項，仍應有法律之依據，只是此等權利的限制可較我國國民為嚴格，而且在是否違反平等原則之審查上，可採較為寬鬆之基準，合先敘明。　⒉次按港澳關係條例第1條規定：「為規範及促進與香港及澳門之經貿、文化及其他關係，特制定本條例。」第4條第1項規定：「本條例所稱香港居民，指具有香港永久居留資格，且未持有英國國民（海外）護照或香港護照以外之旅行證照者。」第11條規定：「（第1項）香港或澳門居民，經許可得進入臺灣地區。（第2項）前項許可辦法，由內政部擬訂，報請行政院核定後發布之。」第12條規定：「（第1項）香港或澳門居民得申請在臺灣地區居留或定居；其辦法由內政部擬訂，報請行政院核定後發布之。（第2項）每年核准居留或定居，必要時得酌定配額。」其立法意旨已明白揭示香港地區或澳門地區人民入境臺灣、在臺居留或定居均應先申請許可，因其身分與一般外國人民不同，且其性質上亦與大陸地區人民申請居留或定居者有別，故授權內政部予以特別規定，必要時並得酌定配額。又依港澳關係條例第11條第2 項及第12條第1項授權訂定港澳居民許可辦法第16條第1項第 5款及第2項前段規定：「（第1項）香港或澳門居民有下列情形之一者，得申請在臺灣地區居留：……五、在臺灣地區有新臺幣6百萬元以上之投資，經中央目的事業主管機關審查通過；或在臺灣地區以創新創業事由經中央目的事業主管機關審查通過。……（第2項）前項第1款至第6款、第7款後段、第8款至第12款及第15款規定，申請人之配偶及未成年子女得隨同申請，未隨同本人申請者，得於本人入境居留後申請之；……。」第22條第1項第3款、第5項規定：「（第1項）香港或澳門居民申請在臺灣地區居留，有下列情形之一者，得不予許可：……三、原為大陸地區人民。……（第5項）第1項第 1款第4目、第3款及第10款情形，移民署得會同國家安全局、大陸委員會及相關機關審查。」第29條第1項第1款本文、第2項前段規定：「（第1項）香港或澳門居民有下列情形之一者，得申請在臺灣地區定居：一、依第16條第1項第1款至第6款、第7款後段、第9款至第12款規定之申請人與其隨同申請之配偶及未成年子女，經許可居留，在臺灣地區居留一定期間，仍具備原申請在臺灣地區居留之條件。……（第2項）前項第1款所稱一定期間，指自申請日往前推算連續居留滿1年，或連續居留滿2年且每年在臺灣地區居住270日以上。……」第30條規定：「（第1項）香港或澳門居民申請在臺灣地區定居，應備下列文件，向移民署申請：一、定居申請書。……（第3項）移民署受理定居案件，必要時得由主管機關邀請相關機關共同審查之。」第31條第1項規定：「香港或澳門居民申請在臺灣地區定居，有第22條第1項各款情形之一者，得不予許可。」由上規定可知，港澳居民申請在臺居留及定居之條件由於與我國經社文條件密切相關，立法者自得衡諸實況，立法授權行政主管機關具體規範，從內政部依據港澳關係條例之授權訂定發布之前揭港澳居民許可辦法規定以觀，由於港澳居民在臺居留及定居之許可條件涉及國家安全與移民政策等諸多因素，是港澳居民許可辦法第16條第1項及第22條第1項規定對於港澳居民申請居留之身分積極條件及被告「得」不予許可之消極理由均予以明訂（依同辦法第31條規定於在臺定居申請案準用）外，被告仍有廣泛之裁量空間，規範之用意應在於統一、具體化許可居留及定居之標準，提升行政決定之可預測性及避免行政恣意，並保留相當行政裁量之空間，以因應各種變遷，然符合前開積極之身分條件者，揆諸前開規定及說明，並非當然享有取得在我國居留及定居之權利，原告以前揭情詞主張：港澳居民許可辦法第22條第1項第3款之規定，與港澳關係條例之立法意旨有違，逾越母法授權之範圍，違反憲法第23條揭櫫之法律保留原則、平等原則及比例原則云云，僅能認屬其主觀法律之見解，要非可採。　㈡原處分核無原告所指摘之前揭違法：　⒈經查，原告係香港居民，於110年9月24日申請在臺依親居留，經被告許可並發給長期居留證。嗣原告於111年11月9日以連續居留滿1年為由，向被告申請在臺定居，被告於112年2 月24日召開定居審查會第26次會議決議，審認原告之依親對象朱君經許可在臺定居後即返港工作，公司已無實際營運，原告居留期間，朱君多數時間不在臺，顯無依親事實，且原告原為大陸地區人民，取得香港永久居民身分僅1年，爰依港澳居民許可辦法第22條第1項第3款及第31條第1項規定，以112年3月14日原處分不予許可原告在臺定居之申請等情，有原告本件申請案卷附卷可考，原告固以前揭情詞主張：伊因朱君職業上需要暫時別居，但雙方家庭結構仍然存在，應與無正當理由而未共同居住之情況不同，難認無依親事實，且被告卻未詳實提供原告依親對象疫情前迄今之入出境紀錄，有根據不完全資料之判斷違法等語。惟查，原告與其配偶朱君原均為大陸地區人民，朱君於105年4月14日以香港居民身分，依據其提出「市場營運及規劃發展書」載稱擬在臺投資經營設立眾泰公司，從事智慧眼鏡產品為主要之科技企業，依據港澳居民許可辦法第16條第1項第5款規定申請居留獲准。連續居留滿1年後，旋於106年6月8日依據港澳居民許可辦法第29條第2項規定申請定居，於同年8月2日取得定居許可。原告則因與朱君結婚，甫於110年7月13日取得香港永久居民身分後，隨即同年9月24日以依親居留身分申請在臺居留獲准，嗣於同年11月2日入境，連續居留滿1年，旋於111 年11月9日依據港澳居民許可辦法第29條第2項規定申請在臺定居，然據被告依職權調查後發現，原告申請依親之對象朱君早已停止原擬在臺之投資計畫，眾泰公司已未繼續營運，且原告於訴願書自承朱君於疫情期間轉往大陸地區香港、深圳等地任職迄今，在臺目前並無任何經營中之事業，又於原告本件申請案所主張在臺依親居留之期間內，朱君在臺僅停留54天（111年3月13日至同年4月11日及111年7月14日至同年8月8日）等情，業據本院於準備程序中與兩造當庭確認無訛（本院卷第181至186頁、第232至233頁），並有被告提出原告與朱君之定居申請案卷、原告訴願書影本（原處分卷第 15至32頁、第37至48頁、第69至73頁），及朱君之入出境紀錄（業據被告於本院言詞辯論程序當庭交付繕本予原告）等在卷可憑，足見原告於111年11月9日提出本件依親在臺定居申請案，距離其110年11月2日入境臺灣僅約莫1年，另衡以朱君雖以投資經營眾泰公司為名，申請來臺居留及定居獲准未久，然卻未實踐其投資計畫，旋轉往大陸地區香港及深圳等地任職，自原告入境臺灣居留1年之期間內，在疫情期間政府對國人入境並無實施任何境管措施之情況下，僅在臺短暫停留數十天，生活重心顯已不在臺灣，此與港澳居民許可辦法第16條第1項第5款及第29條第2項等規定，乃著眼於港澳地區原本自由經濟制度與自治地位，不同於中國大陸之其他地區，為吸納海外投資資金及提高港澳地區創業家來臺創業誘因，活絡國內創業活動及經濟成長動能，基於家庭團聚需要之考量，使申請人可以安心在臺居留及定居，而開放申請人之配偶及未成年子女得隨同申請之規範目的顯已背道而馳（前揭條文之立法說明參照），此與原告主張我國國民於疫情情間因在國外工作無法回國團聚之情形顯屬二事，被告據此認定於原告居留期間，依親對象朱君多數時間不在臺，顯無依親事實，且原為大陸地區人民，取得香港永久居民身分及來臺生活之時間均甚短，尚難排除原告與大陸地區的連結，應屬有據，且已依職權調查並審酌於原告有利及不利之事證，原告主張原處分違反行政程序法第9條、第36條及第4 3條等規定云云，洵非可採。　⒉再者，原告固援引大陸人民許可辦法第34條第2項第3款「大陸地區人民申請定居，依親對象出境已逾2年，經通知返國之日起逾2個月仍未入境，得不予許可」之規定，主張本件申請被告未比照前揭規定通知原告依親對象，有不合理之差別待遇等語。惟按基於憲法增修條文第11條規定之意旨，乃鑒於兩岸目前仍處於分治與對立之狀態，且政治、經濟與社會等體制具有重大之本質差異，為確保臺灣地區安全、民眾福祉暨維護自由民主之憲政秩序，由於立法者代表多元民意及掌握充分資訊，故有權基於兩岸目前之政治現況，進行政治、經濟與社會等諸多因素之考量與判斷，而對於兩岸關係之事務為特別規定，臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸人民關係條例）即為國家統一前規範臺灣地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務處理之特別立法（司法院釋字第618號解釋意旨參照）。又從兩岸人民關係條例第1 7條規定以觀，大陸地區人民為臺灣地區人民配偶，得依法令申請在臺灣地區依親居留，經許可在臺灣地區依親居留滿 4年，且每年在臺灣地區合法居留期間逾183日者，得申請長期居留，經獲許可並符合在臺灣地區合法居留連續2年且每年居住逾183日等條件，得申請定居，足見大陸地區人民因與我國國民結婚，自申請居留、長期居留獲准，至少需歷經「6年」期間，始得申請定居；反觀依據港澳關係條例授權制訂之港澳居民許可辦法第16條第1項第5款及第29條第2項等規定，以在臺投資事由申請居留之申請人與其隨同申請之配偶，獲准居留後，僅需自申請定居日往前推算連續居留滿「1年」，即得申請定居。由此足徵港澳地區與大陸地區居民分別適用港澳關係條例及兩岸人民關係條例之規範，且港澳關係條例規定顯係賦予港澳居民較諸大陸地區居民更為優惠之申請定居條件，窺究其緣由主要係源自前述港澳地區特別之自由經濟制度及自治地位，不同於中國大陸其他地區之歷史、政治背景，適用港澳關係條例及港澳居民許可辦法提出定居申請，可謂為港澳居民提供申請在臺定居之捷徑，且與兩岸人民關係條例所規範申請定居之事由、資格及條件對照以觀，俱有顯著不同，兩者自難相提並論，被告基於國家安全及邊境移民管理等考量，針對港澳居民來臺定居之申請提高審查密度，核與前揭公益之目的有關，爰屬合理之差別待遇，前述大陸人民許可辦法第34條第2項第3款之規定於本件申請顯無適用之餘地。　⒊此外，由於港澳地區居民，華洋共處，有華裔，亦有非華裔，故有區分身分及其他不同之情況，針對入境、居留及定居等申請案，有予以不同處理之必要（港澳關係條例第11條及第12條立法理由參照），是港澳居民許可辦法對於港澳居民申請定居之條件，仍使被告保有廣泛之裁量空間，符合法定積極之身分條件者，並非當然享有取得在我國定居之權利，業如前述，考量港澳地區居民身分之複雜性及政治、社會局勢之變遷，依港澳關係條例及港澳居民許可辦法所賦予港澳地區居民之優惠地位非無遭大陸地區居民濫用之可能，甚至危害國家安全及移民政策，從而，港澳居民許可辦法第22條第1項第3款規定於不予許可之消極要件中，納入「原為大陸地區人民」因素之考量，要難謂與國家安全與移民政策等諸多公益目的無涉，是被告衡酌原告甫於110年7月13日取得香港永久居民身分後，依親居留獲准後，於同年11月2日入境，連續居留滿1年，旋於111年11月9日申請在臺定居，原告與依親對象朱君原均為大陸地區人民，又依親對象即朱君之生活重心已轉往大陸地區香港及深圳等地，並未實踐其投資計畫，實際上無依親之事實，且無法排除原告與大陸地區的連結，因此援引該規定駁回原告本件定居之申請，經核應符合港澳關係條例及港澳居民許可辦法前揭規範之意旨，並無裁量濫用之瑕疵，亦無違不當連結禁止可言。　⒋末以，大陸地區（含港澳）人民之入境、居留及定居均涉及國家主權之行使，並不當然享有此一主觀公權利，惟在涉及此等地區人民之權益事項，仍應有法律之依據，依據港澳關係條例授權制訂之港澳居民許可辦法第16條第1項及第22條第1項等規定，對於港澳居民申請居留之身分積極條件及被告「得」不予許可之消極理由均予以明訂（依同辦法第31條規定於在臺定居申請準用），規範之用意應在於統一、具體化許可居留及定居之標準，提升行政決定之可預測性及避免行政恣意，然為因應複雜多樣之個案情況，相關法令規定不可能鉅細靡遺，故依前揭法令規定被告仍有廣泛之裁量空間，原處分適用法令是否合法自應檢視其認事用法是否符合相關法令之規範意旨而定。查原處分所援引之港澳居民許可辦法第22條第1項第3款規定，其立法意旨既係基於國家安全之考量（本院卷第287頁修正條文對照表參照），則被告112年 2月24日召開定居審查會第26次會議，邀請國家安全局、大陸委員會、法務部調查局、國軍退除役官兵輔導委員會、經濟部投資審議委員會等相關機關共同審查決議，其依職權調查審酌之因素包含：原告及依親配偶原均為大陸地區人民、原告居留時間、取得香港永久居民身分之時間、申請定居之事由、依親對象實現投資計畫之情形、有無依親事實等節（業據被告提供遮隱個資版之112年2月24日審查會會議紀錄，經本院當庭提示原告閱覽確認在案，參本院卷第233頁筆錄），核與國家安全之判斷均屬相關連，且經被告綜合審酌後作成之原處分，已於事實及理由欄詳述處分作成之依據，已足使原告得以瞭解被告機關作成原處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷原處分是否合法妥當，無違行政處分之明確性原則，亦未增加法律所無之限制甚明，原告徒執前詞主張原處分僅憑其「原為大陸地區人民」而不予准許本件申請案，無從瞭解被告作成原處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素云云，顯係過於簡化之論述，難認可採。又原告於本院審理中另聲請傳喚其配偶朱君到庭作證，以證明其與原告之婚姻家庭結構仍確實存在，並非假結婚云云，然被告就其等婚姻之真實性並未曾調查認定，亦未以之作為原處分否准之依據，業據被告當庭敘明（參本院卷第184頁準備程序筆錄），顯見原告證據調查聲請之待證事實與本件原處分合法性之認定無涉，故無調查之必要，併此敘明。七、綜上所述，被告查認原告居留期間，依親對象朱君多數時間不在臺，顯無依親事實，且原為大陸地區人民，依港澳居民許可辦法第22條第1項第3款及第31條第1項規定，以112年3 月14日原處分不予許可原告申請在臺定居，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求判決如聲請所示，為無理由，應予駁回。八、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此指明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　113　年　 10　　月　　17 　日　　審判長法官　陳心弘　　　法官　畢乃俊　　　法官　鄭凱文一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中　　華　　民　　國　　113　年　 10　　月　　17 　日　　　　　　　　　　　　　　　　　　書記官　高郁婷

2024-10-17

TPBA-113-訴-13-20241017-1