下水道法
高雄高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第三庭
113年度簡上字第36號
上 訴 人 長虹光學企業股份有限公司
代 表 人 陳力萁
訴訟代理人 李文福 律師
被 上訴 人 經濟部安平產業園區服務中心
代 表 人 鄭元東
訴訟代理人 林世勳 律師
蔡長勛 律師
上列當事人間下水道法事件,上訴人對於中華民國113年6月20日
本院地方行政訴訟庭112年度簡字第30號判決,提起上訴,本院
判決如下:
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、爭訟概要:
㈠上訴人前向被上訴人申准聯接使用被上訴人污水下水道系統
,被上訴人於民國107年11月間3次派員至上訴人之廢(污)水
放流口進行水質採樣,其中107年11月20日、11月21日2次所
採取之水質樣本經化驗其COD(化學需氧量)值分別為222mg/L
、189mg/L,合於經濟部工業局安平工業區(下稱安工區)污
水處理廠下水水質標準400mg/L ,惟同年月19日所採取之水
質樣本經化驗其COD值為10,991mg/L,超過上開標準限值。
被上訴人乃據上開檢測結果,以107年12月4日安工字第0000
000000號函附編號1DZ000000000000/2DZ000000000000號繳
款單(下稱前處分)核定上訴人應繳納107年11月份污水處理
費新臺幣(下同)541,364元、一般公共設施維護費2,578元,
合計共543,942元。上訴人不服前處分關於污水處理費部分
,提起訴願,遭決定駁回,提起行政訴訟,經本院以108年
度訴字第243號判決(下稱前判決):「一、訴願決定及前
處分(被告107年12月4日安工字第0000000000號函)關於污
水處理費541,364元部分撤銷。二、被上訴人應返還上訴人5
95,500元。三、上訴人其餘之訴駁回。四、訴訟費用由被上
訴人負擔2分之1,餘由上訴人負擔。」被上訴人不服前判決
對其不利部分,提起上訴,經最高行政法院109年度上字第4
55號判決將前判決關於命被上訴人應返還上訴人54,136元部
分及該訴訟費用部分廢棄,並發回由本院111年度訴更一字
第9號受理,然業經當事人撤回而確定在案(下稱系爭前案)
。
㈡嗣被上訴人以107年11月19日採樣水質化驗其COD值為10,991m
g/L,超過進場限值400mg/L之事實,依「經濟部所屬產業園
區管理機構下水道使用管理及收費規定」(下稱系爭收費規
定)第14點第2款、第20點第1項第2款及第23點第1項,在111
年7月4日安工字第0000000000號函附編號2DA900800111070
號繳款單(下稱原處分)重新核定上訴人應繳107年11月污水
處理費合計182,373元。上訴人不服,提起訴願,經訴願決
定駁回,提起行政訴訟,亦經本院地方行政訴訟庭(下稱原
審)112年度簡字第30號判決(下稱原判決)駁回上訴人之
訴。上訴人仍不服,遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯、原審判決理由,
均引用原審判決書所載。
三、上訴意旨略以:
㈠經濟部無權訂定系爭收費規定:
系爭收費規定係屬法規命令,依該規定第1點所稱,係依據
下水道法第19條及產業創新條例第53條規定而訂定;然而下
水道法並未授權經濟部制定任何規章,且經濟部訂定之費率
,行為時未報開發機關臺南市政府核定,故系爭收費規定違
反行政程序法第150條規定,係屬無效。而被上訴人依無效
之法規命令所為之原處分,依行政程序法第111條第6款規定
,自屬於無效之行政處分。
㈡系爭收費規定責令限期改善又收取具懲罰性質之使用費用,
違反法律保留原則及比例原則:
⒈系爭收費規定之母法為下水道法,然依下水道法第25條第2
項規定下水道用戶排洩下水,超過標準者,下水道機構應
限期責令改善。若未能於期限內改善者,依同法第32條第
1項第4款規定處1萬元以上10萬元以下之罰鍰。況且下水
道法關於使用費規定,僅於第四章第26條規定繳納使用費
及第27條規定滯納金及強制執行。然而經濟部卻無限上綱
,巧立名目,於系爭收費規定第20點增列異常或違規使用
費之計收方式規定,即依測定用戶排放廢(污)水之懸浮
固體、化學需氧量、重金屬、pH值等,分級計算費率,並
視當次回溯前1年內有無違規紀錄,依計算金額為2、3倍
計收,顯係具有懲罰性質。更在系爭收費規定第20點第2
款第2目規定查獲違規當日改善完成者,以1日計,似認為
改善亦應直接處罰,顯屬行政權之濫用。故系爭收費規定
明顯逾越母法,而有違法律保留原則,應為無效之行政命
令規章。
⒉系爭收費規定第20點規定加徵異常或違規使用費,最高計
收金額可罰1千萬元,核與案發當時臺北市政府檢查臺北
市溫泉飯店水質,有8家溫泉飯店水質大腸桿菌、總菌不
合標準部分,各處罰鍰2,000元等情,在人體溫泉使用水
與本件廢污水水質皆不合標準下,讓人有好水不如壞水之
感慨,顯然有違比例原則;更何況被上訴人於訴願答辯書
(第6頁第6行)亦自認不符比例原則。
㈢系爭收費規定違反法律不溯及既往原則:
系爭收費規定係經濟部於110年2月20日經工字第0000000000
0號公告,而本件事件發生在107年11月19日,被上訴人將後
制訂之規定適用前已發生之事實,有違法律不溯及既往之原
則。
㈣另「安平工業區地下水道使用管理規章」自110年2月1日停止
適用,此有被上訴人110年3月15日安工字第0000000000號函
知在案,則原判決誤引已停止適用管理規章所公告之收費費
率,自屬違法。
㈤本件採樣違反程序規定:
⒈被上訴人之證據調查違反經濟部工業局訂定之「工業區污
水處理廠營運管理要點」第7點規定及改制前行政院環境
保護署公告之「事業放流水採樣方法」第6點第3項、第9
點第3項規定,採取適當之空白樣品,以判定樣品設備及
在運送中是否遭受污染等之處理採樣及保存與品質管制事
宜。被上訴人工作人員於107年11月19日前來上訴人處採
樣時,未依規定將容器進行清洗,即行取水,亦未採取空
白樣品為判定樣品是否遭受污染使用,程序上嚴重違反規
定。然原判決不依科學方法認定事實,逕採被上訴人使用
人即員工自證有清洗之證言為證據方法,有違行政程序法
第1條公正原則之不自斷己案原則之嫌。
⒉又事業放流水採樣方法第9點第3項所謂採樣時「視需要」
一詞,就法理言,可解讀為行政裁量或空白授權。本件被
上訴人工作人員採樣後,係依當時有效之檢測方法-重鉻
酸鉀迴流法NIEAW515.54A檢測,而該檢測方法第9點明白
規定應做空白樣品分析,既然法規已有明確之執行程序,
執行人員即應遵守,而無自由裁量之餘地。至於證人周信
賢在原審113年2月21日庭訊證稱:「所謂的需要看個人及
現場環境是否需要」之證言,顯與法規不合,是其證言,
應不足採。
㈥上訴人得合併提起給付訴訟:
綜上,上訴人認被上訴人係依無效規章,違法或逾越權限所
作成之原處分,而提起訴願及本件撤銷訴訟。然而,被上訴
人於行政救濟中仍發文催繳,並告知逾期加計滯納金,上訴
人恐有巨額滯納金之負擔,已於111年8月19日完成繳款手續
,但本件原處分若經撤銷,爰依行政訴訟法第8條第2項及民
法第179條不當得利請求權,請求被上訴人返還已繳納之金
額182,373元等語。並聲明:⒈原判決廢棄。⒉訴願決定及原
處分均撤銷。⒊被上訴人應返還上訴人182,373元。
四、本院經核原判決駁回上訴人於原審之訴,結論並無違誤,茲
就上訴意旨再論述如下:
㈠系爭收費規定可為本件污水處理費收取之依據:
⒈污水處理費之徵收為公課:
⑴按產業創新條例第53條規定:「(第1項)依第50條規定成
立之管理機構,得向區內各使用人收取下列費用:一、
一般公共設施維護費。二、污水處理系統使用費。三、
其他特定設施之使用費或維護費。(第2項)前項各類費
用之費率,由管理機構擬訂,產業園區屬中央主管機關
開發者,應報中央主管機關核定;屬直轄市、縣(市)
主管機關、公民營事業開發者,應報直轄市、縣(市)
主管機關核定。(第3項)中央主管機關及直轄市、縣(
市)主管機關開發之產業園區內使用人屆期不繳納第1
項之費用者,每逾2日按滯納數額加徵百分之1滯納金;
加徵之滯納金額,以應納費額之百分之15為限。」
⑵依上開規定可知,依產業創新條例成立之管理機構向區
內用戶收取包含產業創新條例第53條規定之維護費及使
用費等費用,係基於特定之政策目的,對園區內負特殊
群體責任之具同質性的特定群體所課徵,用以實現有利
區內用戶環境之公共任務所需經費,而以區內群體為共
同義務人,專款專用於與該群體有密切關聯之共同利益
事務,且其收入與用途間並不存在對價關係,屬達成特
定國家任務之特別公課。
⒉系爭收費規定與法律保留原則無違:
⑴經濟部有權訂定系爭收費規定:
經濟部肩負全國產業園區管理之責,但為帶動區域發展
乃於各地區設置不同管理機構,而為利所屬產業園區管
理機構執行下水道法第19條規定,辦理產業園區下水道
系統之使用管理及收費事項,然該條與如何計算污水處
理系統使用費之「費率」無關,自不得作爲費率之授權
規定,經濟部特依據產業創新條例第53條第2項規定訂
定系爭收費規定,並在法定程序後,於110年2月20日發
布系爭收費規定,自屬一適法之法規命令。
⑵被上訴人可適用系爭收費規定,毋須報主管機關臺南市
政府核定:
被上訴人既係經濟部產業園區管理局臺南分局設置之19
個產業園區之一,負責管理產業園區內公共設施、污水
處理及對產業園區內廠商之服務工作,且為系爭收費規
定附表一所規範適用對象,自可援引系爭收費規定及其
附表二「經濟部所屬產業園區管理機構污水處理系統使
用費費率」為收取費用之依據。又因依系爭收費規定計
算之各類費用之費率,係經濟部所訂定,而非由被上訴
人以管理機構地位所自行擬訂,自無須依產業創新條例
第53條第2項報開發機關臺南市政府核定。是上訴人主
張經濟部無權訂定系爭收費規定,而被上訴人直接適用
此(行為時)未報臺南市政府核定之系爭收費規定作成原
處分,係屬無效云云,顯有錯誤理解,核不足採。
⑶再者,系爭收費規定第14點及附表二訂定收取污水處理
系統使用費部分,係依用戶排放廢(污)水之懸浮固體
、化學需氧量、重金屬、pH值及其他特殊項目未符合下
水水質標準等分級不同課徵標準,此係為管制園區廠房
污水之排放及下水道污水處理系統之使用,並藉以維護
與改善園區下水道系統及園區水域之水質,及充作園區
開發管理基金,未逾母法產業創新條例第1條及第49條
第2項、第3項第3款之立法目的及範圍,核與法律保留
原則無違。
⒊被告收取之費用金額無違反比例原則:
上訴人主張依系爭收費規定第20點,被上訴人在已收取污
水處理費後,又再收取異常違規費用,顯不合理云云。查
,污水處理系統本會因水質不同而有不同之處理勞費、耗
材、維護等成本,未區分水質均收取相同之處理費用,方
才難認合理適當。故依排放標準值內正常水質與異常水質
分計費用,自屬合理適當,更無違反比例原則。至於上訴
人所主張臺北地區溫泉業者水質不符標準違規,僅罰2,00
0元,本件卻遭重罰,不符比例原則部分,因上訴人所舉
案例之裁罰事實或收費依據,與本件均不同,自不得單憑
裁罰金額遽認違反比例原則,故無法比附援引之,原告此
部分主張,尚難採認。
⒋綜上,被上訴人既屬經濟部所屬產業園區管理機構,自得
適用系爭收費規定,而系爭收費規定由經濟部訂定,踐行
其法定程序,與法律保留原則、授權明確性原則無違。至
原判決以「經濟部工業局安平工業區污水處理系統使用費
費率」,其內容與系爭收費規定一致(原審卷2第216-220
、233、235-237頁參照),其有關被上訴人得向上訴人收
取污水處理費之依據雖屬有誤,但不影響結論,況原處分
所引用依據係系爭收費規定而非經濟部工業局安平工業區
污水處理系統使用費費率,是上訴人持此主張,難謂其有
利之依據。況系爭收費規定對園區內用戶(非一般大眾)收
取污水處理系統使用費,其目的正當,並依用戶用水量、
水質(污染物含量)訂定不同之費率,亦符合公課公平原則
。上訴意旨以污水處理系統使用費應由被上訴人依下水道
法第19條規定授權後自行訂定,經濟部擅自訂定系爭收費
規定供被上訴人援引使用,且未報經開發機關臺南市政府
核定,不僅欠缺授權依據,且程序並非適法;縱被上訴人
援引經臺南市政府核定之「經濟部工業局安平工業區污水
處理系統使用費費率」,惟該規定已於110年2月1日停止
適用,是被上訴人作成原處分欠缺合法之法律依據,應予
撤銷云云,核無足採。
㈡被上訴人依系爭收費規定收取污水處理費,並無違反法律不
溯及既往原則:
⒈上訴人另主張被上訴人以事後訂定之系爭收費規定適用之
前已發生之事實,顯違反法律不溯及既往原則云云。
⒉如上所述,系爭收費規定係按各使用人排入之廢水量、水
質差別級距及污水處理費計算公式,向上訴人收取污水處
理費,且該費用之性質為特別公課,並非行政罰。上訴人
身為園區廠商,本應遵守污水排放限值標準,卻未為之,
以致107年11月19日採樣檢測上訴人排放污水之COD值超標
,彼時雖尚未有完成費率核定之法規可以之相繩,但此非
代表上訴人可置身於區內群體用戶責任之外,享有免費使
用園區下水道系統之利益而免繳污水處理系統使用費,實
則依產業創新條例第53條第1項規定,上訴人仍有繳納安
工區污水處理系統使用費之責任,本件如有合法費率依據
,被上訴人即有可適用相關費率規定計算上訴人應繳之使
用費,加以補收,以符公平,此有最高行政法院109年度
上字第455號判決意旨所明述。況在系爭收費規定第28點
規定:「本規定實施前,本機構已依法公告處理區域內之
用戶,適用本規定。」則系爭收費規定於110年2月20日公
告後,被上訴人已以110年2月24日安工字第0000000000號
函文區內各公司(廠)知悉系爭收費規定自000年0月0日
生效(原審卷1第71頁),則上訴人難諉謂不知有被依系
爭收費規定補收污水處理系統使用費之預見可能性。
⒊是以,被上訴人依上訴人污水採樣結果呈現之COD值,以系
爭收費規定之費率重新核定,於111年7月4日以原處分向
上訴人補收相對應之污水處理費,既未罹於請求權時效(
行政機關公法上請求權時效為5年),亦無違處分時有效
之系爭收費規定,原處分並無不法。上訴人以本件污水處
理使用費之補收違反法律不溯及既往原則云云,核無足採
。
㈢系爭採樣之保存及分析並無程序瑕疵:
⒈上訴人主張本件採樣未循事業放流水採樣方法,如被上訴
人人員於107年11月19日執行採樣時,未依規定將容器進
行清洗,即行取水,也未採取適當之空白樣品,以判定樣
品設備及樣品在運送中是否遭受污染等,與當時測定水中
化學含氧量之檢測方法-重鉻酸鉀迴流法NIEAW515.54A第9
點規定不符,故被上訴人行政程序違反規定甚明云云。
⒉按行為時環保署98年5月11日環署授檢字第0000000000號公
告「事業放流水採樣方法(NIEA W109.51B)」第2點適用
範圍:「本方法適用於事業、污水下水道系統及建築物污
水處理設施放流水之採集。」第6點採樣與保存:「……(二
)採樣方式:一般可採抓樣(Grab samples)或混樣(Com
posite samples)方式:1.抓樣為於放流水之放流口(處)
採集單一樣品,可反應採樣當時污染物之瞬間濃度。……(
三)採樣前,採樣容器(或圓筒)及樣品保存容器應依照
環境檢驗器皿清洗及校正指引(NIEA-PA106)或附表所列
清洗方式進行清洗。(四)手動採水設備採樣:1.將採樣器
之採樣容器或圓筒,以擬採之水樣洗滌2、3遍後,採取足
量之放流水水樣,裝入樣品容器;如以樣品容器進行採樣
,該樣品容器即可作為樣品保存容器。……。」第9點第3款
品質管制:「(三)採樣時,視需要採取適當之空白樣品:
……。」環境檢驗器皿清洗及校正指引第3點器皿之清洗:
「(一)……應依據器皿材質及檢測方法規定訂定相關清洗步
驟。……若檢測方法未規定者,檢驗室可依據實際經驗或參
考文獻自行訂定之。」可知,採取適當之空白樣品,目的
在判定「樣品設備」或「採樣設備」是否遭受污染,若採
樣過程符合「採樣前洗滌」或「空白樣品」擇一要件,即
得認樣品容器未受污染。
⒊採集樣品部分:
查被上訴人於107年11月19日上午8時58分至上訴人廠區排
放口定期採樣檢測化學需氧量,採樣樣品外觀微濁,立即
分析PH值為7.3合格,溫度為攝氏27.2合格,並加硫酸冷
藏保存及籤封等節,業經上訴人之人員會同簽名,有廠商
取樣分析紀錄表為憑(原審卷1第181頁)。再者,本件採樣
時有以事業放流水採樣方法清洗採樣容器,業據當日採證
技術員劉國民於原審到庭證稱略以:樣品容器會先在化驗
室清洗曬乾,檢測PH值及溫度並校正,再準備酸劑保存,
會通知會同人員一起採樣,採樣前會將採樣容器以廢水洗
滌2、3次,採樣後會在大塑膠桶攪拌均勻後倒入樣品容器
,當場檢驗PH值及溫度與加酸保存,樣品鎖起來後會問會
同人員有無問題,若無即請其簽名;採樣容器也有以採樣
水樣之廢水清洗2、3次等語(原審卷2第307-308頁),核與
前開採樣規定所述採樣前應就採樣容器及樣品容器洗滌之
程序並無不合。
⒋未執行空白樣品分析部分:
上訴人另以被上訴人未依「水中化學需氧量檢測方法-重
鉻酸鉀迴流法」第9點品質管制規定,應就空白樣品分析
乙情。然查,空白樣品之採取,如上所述,依行為時事業
放流水採樣方法(NIEA W109.51B)第9點之規範意旨,係
屬降低因樣品容器所造成污染之方法,應於個案採樣中「
視需要」採取,並非強制採樣時均應採取相關空白樣品。
本件被上訴人依其專業認定無採取空白樣品之必要,而未
採取,於法難謂有違,上訴人所述,容有誤解。又本件既
無採集空白樣品,則被上訴人以重鉻酸鉀迴流法檢測COD
數值時,自無從就「空白樣品」為分析,乃屬當然之理。
上訴意旨以被上訴人以重鉻酸鉀迴流法檢測COD,未執行
空白樣品分析,而主張檢測流程與法定程序有違云云,並
無足採。
五、綜上所述,原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果,認上訴
人請求撤銷原處分無理由,訴願決定遞予維持原處分亦無不
合,上訴人訴請撤銷,即無理由;則被上訴人據以向上訴人
重新核定應補繳COD處理費182,373元,即有法律上原因,上
訴人請求被上訴人返還其已繳納之上開COD處理費,核屬無
據,原判決駁回上訴人之訴,應無違誤,自予維持。上訴論
旨,仍執前詞,指摘原判決不利部分違背法令,求予廢棄,
為無理由,應予駁回。
六、結論:本件上訴無理由。
中 華 民 國 113 年 12 月 27 日
審判長法 官 林 彥 君
法 官 廖 建 彥
法 官 黃 堯 讚
上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 114 年 1 月 2 日
書記官 林 映 君
KSBA-113-簡上-36-20241227-1