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區域計畫法

最高行政法院判決 112年度上字第215號上訴人暉陽機械有限公司代表人張瑛洳訴訟代理人魏雯祈律師吳佳真律師陳永來律師複代理人許庭豪律師被上訴人桃園市政府代表人張善政訴訟代理人林宗竭律師上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國112年2月9 日臺北高等行政法院111年度訴字第269號判決，提起上訴，本院判決如下：　　主文一、上訴駁回。二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。　　理由一、爭訟經過 (一)上訴人前於民國105年8月17日向被上訴人提出申請以○○市○○ 區○○段0、0地號等2筆非都市土地（面積分別為6,058平方公尺、10,835.37平方公尺，下稱系爭土地）作為興辦應回收廢棄物回收業設施使用之興辦事業計畫(下稱系爭興辦事業計畫)，案經被上訴人依「非都市土地申請變更為應回收廢棄物回收業設施使用之興辦事業計畫暨申請免受山坡地開發建築面積不得少於十公頃限制審查作業要點」（下稱審查作業要點）規定審查後，以106年5月26日府環廢字第10601202 47號函(下稱106年5月26日函)核准系爭興辦事業計畫，依該要點第7點規定，上訴人應於核准後1年內完工及完成應回收廢棄物回收業登記（下稱系爭回收業登記）。嗣上訴人即向被上訴人所屬地政局申請系爭土地變更編定（使用地類別由一般農業區變更為特定目的事業用地）於107年6月25日登記完成，並於該土地上興建建築物（建築地址：○○市○○區○○里 ○○○路00巷000號），經被上訴人於109年3月31日核發使用執照在案。 (二)其間，上訴人4度申請展延完工及完成系爭回收業登記期限，遞經被上訴人同意展延期限（第4次經被上訴人同意展延限期至109年11月20日前完成系爭回收業登記），惟上訴人仍未依限完成登記，嗣被上訴人於109年12月28日、110年2 月1日及2月25日派員巡查，發現系爭土地現況於隔離綠帶設置鐵皮圍籬、於隔離綠帶區域堆置大量大型H型鋼材，與原核可興辦事業計畫核准之配置、貯存面積、現場機械設備及回收項目等內容不符，且未完成系爭回收業登記，被上訴人乃以110年3月9日府環廢字第1100048680號函(下稱110年3月 9日函)限期上訴人於110年6月10日前完成系爭回收業登記，否則將依審查作業要點第9點規定，廢止系爭興辦事業計畫。被上訴人復於110年3月16日、4月14日派員現勘，經勘查發現系爭土地現場廁所、機房、圍籬等設置均與原核定配置圖不符，核認未完成改善。嗣上訴人以其業於110年4月28日具函申請提出興辦事業計畫變更(下稱110年4月28日計畫變更申請)，正在辦理配置圖規劃變更為由，於110年5月14日第5度向被上訴人提出申請展延完成系爭回收業登記之期限至111年6月10日（下稱系爭展延申請）。案經被上訴人審核後，認上訴人提出申請廠區配置圖變更之文件尚有缺失經退件補正，且該廠基地範圍及圍籬設置位置與原核定內容不符，而上訴人並未提出說明釐清，乃以110年5月27日府環廢字第1100129873號函否准系爭展延申請（下稱原處分1）。又因上訴人仍未於上開期限（即110年6月10日）內完成系爭回收業登記，被上訴人遂依審查作業要點第9點第1項第2款規定，以110年7月9日府環廢字第1100162566號函廢止系爭興辦事業計畫，並命立即停止使用(下稱原處分2)。上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明：原處分1、2及訴願決定均撤銷；被上訴人應依上訴人系爭展延申請，作成准予上訴人「申請應回收廢棄物回收業完成登記期限」自被上訴人重為處分作成之日起展延1年之行政處分。經原判決駁回，上訴人遂提起上訴。二、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。　三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以: (一)被上訴人針對上訴人歷次展延申請，已經就上訴人展延理由，考量其計畫履行之變故及施工期程等，多次裁量准予展延期限在案。復參酌上訴人歷次申請系爭回收業登記之文件，上訴人於109年5月22日、10月14日、11月11日、12月9日、1 2月14日數度提出登記申請，因尚有缺失(包含廠區配置圖及說明文件項目)，多次經被上訴人退請補正。且其間經被上訴人於109年12月28日、110年2月1日及2月25日、3月16日、 4月14日派員巡查現勘，發現現場設置仍有與原核定配置圖不符等情形，故上訴人仍未能完成系爭回收業登記。 (二)被上訴人鑑於前揭上訴人就系爭興辦事業計畫完工及完成系爭回收業登記之進行情形一再延遲，於110年2月25日派員巡查現勘後，以110年3月9日函限期上訴人於110年6月10日前完成系爭回收業登記，上訴人雖再於110年5月14日第5度向被上訴人申請准予展延登記期限至111年6月10日，然被上訴人就上訴人110年4月28日計畫變更申請案，已以110年5月19 日府環廢字第1100122913號函(下稱110年5月19日函)通知補正修正對照表再併同補正後申請書件憑辦，雖上訴人以110 年5月25日鴻變暉字第1100525號函檢附興辦事業計畫變更計畫書(第1次修訂版)予被上訴人審查，惟經被上訴人審查後，仍以110年6月9日府環廢字第1100142865號函通知上訴人於110年6月21日前詳實填寫修正對照表，再併同補正後申請書件憑辦，可見上訴人所提出系爭興辦事業計畫變更申請案亦非完備，該案嗣後亦經被上訴人以110年6月30日府環廢字第1100157047號函以其逾期未補正為由，駁回上訴人計畫變更申請。 (三)依上開展延歷程與系爭回收業登記情形，被上訴人以原處分 1否准上訴人系爭展延申請，係為確保其所核准興辦事業計畫而變更編定之系爭土地，能適時確切地依照原核准計畫而為使用，進而達成促進土地合理使用之公益目的，已考量上訴人於系爭興辦事業計畫核准後所為計畫進行之時程情形所為，並無何未注意有利上訴人之事實或基於錯誤事實認定、裁量濫用或怠惰情形，於法核屬有據；嗣被上訴人因上訴人仍未於110年6月10日前完成系爭回收業登記，繼而以原處分 2廢止系爭興辦事業計畫，並命立即停止使用，亦已考量自1 06年5月26日核准系爭興辦事業計畫後已經過長達4年多，上訴人仍未能完成系爭回收業登記，基於促進土地合理使用之公益目的，乃予以廢止系爭興辦事業計畫，且除此之外並無其他可以裁量採取之其他諸如裁罰等手段得以達成該公益目的、杜絕興辦事業計畫者執行事業計畫的一再延宕情形，被上訴人作成原處分2廢止系爭興辦事業計畫，難認有何裁量濫用、怠惰或違反比例原則之違法等語，而判決駁回上訴人之訴。四、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴意旨論述如下: (一)區域計畫法第15條第1項規定:「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」內政部依此授權訂定之非都市土地使用管制規則第30條第1項、第4項規定:「辦理非都市土地變更編定時，申請人應擬具興辦事業計畫。」「第1項興辦事業計畫除有前2項規定情形外，應報經直轄市或縣（市）目的事業主管機關之核准。直轄市或縣（市）目的事業主管機關於核准前，應先徵得變更前直轄市或縣（市）目的事業主管機關及有關機關同意。但依規定需向中央目的事業主管機關申請或徵得其同意者，應從其規定辦理。變更後目的事業主管機關為審查興辦事業計畫，得視實際需要，訂定審查作業要點。」又廢棄物清理法第18條第3項、第4項規定:「經中央主管機關指定公告一定規模以上應回收廢棄物之回收、處理業，應向主管機關辦理登記，並申報其回收、處理量及相關作業情形。」「前項回收、處理業之規模、登記、註銷、申報及其他相關應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」另改制前行政院環境保護署依非都市土地使用管制規則第34條第4項及第52條之1第3款授權訂定之審查作業要點第7點規定:「(第1項)經核准之興辦事業計畫，應依原核准計畫使用。(第2項)達中央主管機關指定公告一定規模以上之應回收廢棄物回收業，應於興辦事業計畫核准1年內完工，並依應回收廢棄物回收處理業管理辦法規定完成應回收廢棄物回收業登記；……。但因開發或其他原因無法如期完成登記或報備者，得報經直轄市、縣（市）環境保護局同意展期，最長以1年為限；……。」第9點規定:「(第1項)經核准之興辦事業計畫，有下列情形之一者，直轄市、縣（市）政府得廢止其核准，……㈡未依第7點規定於期限內完成應回收廢棄物回收業登記或完工運作報備者。」係就興辦應回收廢棄物回收業經核准者，明定申請人應依原核准計畫使用，且該回收業應於興辦事業計畫核准1年內完工，並依應回收廢棄物回收處理業管理辦法相關規定完成回收業登記，無法如期完成登記者，得廢止其核准，此為實現上揭法令規定非都市土地按編定使用地類別管制其使用之立法目的所必要，並未對人民權利增加法律所無之限制，自得予適用。 (二)經查，依上訴人先後多次提出系爭回收業登記申請過程，均因尚有缺失(包含廠區配置圖及說明文件項目)而多次經被上訴人退請補正，且其間經被上訴人先後於109年12月28日、1 10年2月1日及2月25日、3月16日、4月14日派員巡查現勘，發現有現場與原核可興辦事業計畫核准之配置、貯存面積、現場機械設備及回收項目等內容不相符等情形。而上訴人雖在110年6月10日期限屆至前又提出110年4月28日計畫變更申請，並據此為由提出系爭展延申請，惟該計畫變更申請文件尚有缺失，亦經被上訴人以110年5月19日函通知補正，且該場區基地範圍及圍籬設置位置上訴人至今仍未釐清，則被上訴人為確保前所核准興辦事業計畫而變更編定之系爭土地，能適時確切地依照原核准計畫而為使用，進而達成促進土地合理使用之公益目的，乃以原處分1否准系爭展延申請，業已考量上訴人於系爭興辦事業計畫核准後所為計畫進行之時程情形所為，並無何未注意有利上訴人之事實或基於錯誤事實認定、裁量濫用或怠惰情形，於法核屬有據等情，已經原審依調查證據之辯論結果，詳述得心證之理由，經核與卷內證據尚無不符。上訴意旨就原判決已詳為論斷之事項，仍執陳詞爭議，主張原審並未審酌上訴人已就110年4月28日計畫變更申請案提出補正之第1次修訂版文件，該計畫變更申請案尚在審核中，故就上訴人申請系爭回收業登記有延展期限之必要，原判決有理由不備之違誤云云，並無可採。 (三)又查，系爭興辦事業計畫案前經被上訴人以106年5月26日函核准後，上訴人4度向被上訴人申請展延完工及完成系爭回收業登記期限，其第4次申請經被上訴人准予展期至109年11 月20日，嗣被上訴人於109年12月28日、110年2月25日派員至系爭土地巡查，發現土地現況與原核准興辦事業計畫核准內容不符，且未完成系爭回收業登記，被上訴人再以110年3 月9日函限期上訴人於110年6月10日前完成系爭回收業登記。之後，被上訴人於110年3月16日、4月14日派員現勘，發現系爭土地現場廁所、機房、圍籬等設置均與原核定配置圖不符，並未改善，且上訴人於期限屆至仍未完成系爭回收業登記等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據相符，則依上述規定及說明，原判決論究：上訴人申請將系爭土地作為興辦應回收廢棄物回收業設施使用，應於系爭興辦事業計畫核准後1年內完工，並完成回收業登記，且申請展期最長1 年，逾期未完成者，被上訴人得廢止系爭興辦事業計畫。而系爭興辦事業計畫前經被上訴人以106年5月26日函核准後，上訴人已多次申請展延完工及完成回收業登記期限，迄110 年6月10日已經過長達4年多，上訴人仍未能完成系爭回收業登記，被上訴人考量土地合理使用之公益目的及杜絕興辦事業計畫者執行事業計畫的一再延宕情形，作成原處分2廢止系爭興辦事業計畫，並命立即停止使用，於法亦無不合，難認有何裁量濫用、怠惰或違反比例原則之違法，原判決據以駁回此部分上訴人之訴，並無違誤，其認定事實亦無違反論理法則、經驗法則或理由不備之情事。上訴意旨以其主觀之意見，主張原審未調閱上訴人歷次申請系爭回收業登記資料，查明並審酌上訴人已竭力依被上訴人之審查意見陸續提出改善補正申請書多達9次，而僅剩廠區配置與原興辦事業計畫不符之缺失尚未改善，情節非重等情，指摘原審有未盡調查證據義務及判決不備理由之違誤云云，亦無足採。 (四)另上訴人多次申請系爭回收業登記，因有現場與原核可興辦事業計畫核准之配置、貯存面積、現場機械設備及回收項目等內容不符等情而未完成登記，已如前述，且上訴人亦自承尚有廠區配置與原興辦事業計畫不符之缺失未改善，足認上訴人無法如期完成系爭回收業登記，自係可歸責於上訴人之事由所致。上訴意旨主張其為改善上開缺失，已提出110年4 月28日計畫變更申請案，尚在被上訴人審核中，故未完成系爭回收業之登記，非可歸責於上訴人，被上訴人應依審查作業要點第7點第2項「因開發或其他原因無法如期完成登記或報備者」規定，准予系爭展延申請，原判決未審酌上情，有適用法規不當之違誤云云，仍難採取。 (五)綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　114 　年　　3 　　月　　27　　日最高行政法院第三庭審判長法官蕭惠芳　　　　　　　　　　　　法官　林惠瑜法官　梁哲瑋法官林淑婷法官　李君豪以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　114 　年　　3 　　月　　27　　日　　　　　　　　　　　　　　　書記官　高玉潔

2025-03-27

TPAA-112-上-215-20250327-1

重訴

臺灣臺中地方法院

返還租金等

臺灣臺中地方法院民事判決 113年度重訴字第503號原告財團法人臺中市私立天順社會福利慈善事業基金會法定代理人伍慶雲訴訟代理人周佳慧律師林亮宇律師被告台灣糖業股份有限公司法定代理人吳明昌訴訟代理人林益輝律師上列當事人間返還租金等事件，本院於民國114年2月20日言詞辯論終結，判決如下：　　主　　　文被告應給付原告新臺幣2,864萬7,348元，及自民國113年8月29日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。訴訟費用由被告負擔。本判決於原告以新臺幣955萬元為被告供擔保後，得假執行。但被告如以新臺幣2,864萬7,348元為原告預供擔保後，得免為假執行。　　事實及理由壹、程序部分: 　　被告台灣糖業股份有限公司之法定代理人原為楊明州，後變更為吳明昌，被告於民國113年12月18日具狀聲明承受訴訟（見卷第173至177頁），於法核無不合，應予准許。貳、原告主張：一、兩造於95年12月15日簽立台灣糖業股份有限公司土地地上權設定契約書（下稱系爭契約），係以臺中市○○區○○段000○00 0○000○000○000○000地號（重測前分別為臺中縣○○鄉○○段○○○ 段000○000○000○000○00000○000地號，下稱系爭土地）為標的設定地上權，並約定前開土地限定依內政部90年3月23日台（90）內中社字第9076242號函（下稱90年3月23日函）核定以設定地上權之方式供原告辦理老人養護中心之使用。二、原告之前法定代理人蔡秉芳前向臺中市政府（按：原臺中縣政府，下稱市政府）申請於系爭土地設置臺中縣私立慧明老人養護中心，經市政府以89年10月11日89府社福字第282042 號函（下稱89年10月11日函）覆以「本案依『老人福利機構設立許可辦法』第6條規定，許可籌設期限3年，有效期限屆滿前，有正當理由經本府核准，得予延長，延長次數僅限1 次，期限為3年，延長期限屆滿仍未完成土地變更編定時，老人福利機構籌設之核准失其效力。」，經許可籌設後，內政部復以90年3月23日函覆同意辦理，然嗣經市政府以95年1 1月20日府社青字第0950322092號函（下稱95年11月20日函）告知蔡秉芳「台端經本府准予籌設已逾6年尚未開辦，原核准之籌設失其效力，台端若有意繼續興辦老人福利機構，請另案重新提出申請。」。系爭契約簽立之目的即已「限依」90年3月23日函供原告辦理老人養護中心之使用，惟兩造簽約時，上開籌設許可已失效，縱另案提出申請，需經內政部重新審核同意，任何人均無法再依約履行，是以系爭契約簽立時契約標的即屬自始客觀不能，應為無效，被告保有原告給付之系爭土地租金、權利金、補償金等共計新臺幣（下同）2,864萬7,348元，即屬無法律上原因，爰依民法第179 條請求返還。縱若系爭契約並非無效，因系爭契約無法履行，爰依民法第226條、第256條以起訴狀繕本送達作為解除或終止契約之意思表示，並請求被告返還已受領之2,864萬7,3 48元。三、並聲明：被告應給付原告2,864萬7,348元，即自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。願供擔保請准宣告假執行。參、被告則以：原籌設許可失效後，原告仍可另案重新提出申請興辦老人福利機構，故兩造乃簽立系爭契約，點交土地予原告管理、規劃，自無自始客觀不能之情形，而至終未設立財團法人臺中縣私立慧明老人養護中心，確與被告無關。被告收取之權利金及租金等，均係依雙方簽立地上權契約之約定取得，且無可歸責予被告之事由等語，並聲明：原告之訴駁回。如受不利益判決，願供擔保請求准免為假執行。肆、本院之判斷：一、原告主張兩造簽訂系爭契約時，契約標的自始客觀不能，有無理由？　㈠按以不能之給付為契約標的者，其契約為無效。但其不能情形可以除去，而當事人訂約時並預期於不能之情形除去後為給付者，其契約仍為有效。民法第246條第1項定有明文。所謂給付不能，有自始不能與嗣後不能，主觀不能與客觀不能之分。其為自始客觀不能者，法律行為當然無效；其為自始主觀、嗣後客觀或嗣後主觀不能者，則生債務不履行之問題，二者之法律效果不同。復按民法第246條第1項前段規定，以不能之給付為契約之標的者，其契約為無效，所稱不能之給付，係指依社會通常觀念，債務人應為之給付，自始不能依債務本旨實現之謂，最高法院88年度台上字第2023號民事判決意旨參照。　㈡原告主張系爭契約第2條記載「設定地上權用途：限依內政部 90年3月23日台（90）內中社字第9076242號函核定以設定地上權之方式供乙方辦理老人養護中心之使用。」，為被告所不爭執，並有系爭契約在卷為憑（見卷第25至31頁）。由該約定足見作為老人養護中心之使用，應為系爭契約債之給付本旨，而本案籌設許可既已於95年10月11日失效（見卷第11 7頁附之95年11月20日函），縱可另案聲請籌設許可，然依興辦老人扶、療養機構、重度身心殘障者養護機構申請租用經濟部所屬國營事業土地及設定地上權使用作業規定，則需重新層報內政部，並經內政部重新審核是否同意，則其同意之函文即非原本之90年3月23日函（見卷第47至52頁），是系爭契約既已明定「限依」90年3月23日函供原告辦理老人養護中心之使用，然被告顯無法再依該函提供土地供原告設立老人養護中心，已屬自始不能依債務本旨實現給付之情形，原告主張兩造於95年12月15日簽立系爭契約時，契約標的自始客觀不能，應屬有據，系爭契約即屬無效。二、原告依民法第179條規定請求被告返還2,864萬7,348元及法定遲延利息，有無理由？　㈠按無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。　　　㈡原告主張被告收受原告所交付之系爭土地租金、權利金、補償金共計2,864萬7,348元，業提出與其主張相符之給付明細表、函文、統一發票等為證（見卷第55至115頁），且被告未有爭執，堪信屬實。承上，系爭契約既屬無效，被告保有 2,864萬7,348元即屬無法律上原因，原告自得依民法第179 條規定請求被告返還。　㈢末按遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息；應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為百分之五；民法第223條第1 項前段、第203條分別定有明文。從而，原告請求被告給付2 ,864萬7,348元，及自起訴狀繕本送達被告翌日即113年8月2 9日（見卷第131頁之送達回證）起至清償日止，按週年利率 5％計算之利息，為有理由。三、綜上所述，原告主張系爭契約自始客觀不能而屬無效，依民法第179條規定，請求被告給付2,864萬7,348元，及自起訴狀繕本送達翌日即113年8月29日起至清償日止，按年息5%計算之利息，為有理由，應予准許。四、兩造陳明願供擔保請准宣告或免為宣告假執行，經核於法均無不合，爰酌定相當之擔保金額准許之。伍、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及證據，核與判決之結果不生影響，爰不一一論列，併此敘明。陸、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中　　華　　民　　國　　114 　年　　3 　　月　　27　　日　　　　　　　　　　民事第二庭　法　官　顏銀秋上正本係照原本作成。　　　　　　　　　　　如對本判決上訴，須於判決送達後20日之不變期間內，向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。中　　華　　民　　國　　114 　年　　3 　　月　　27　　日　　　　　　　　　　　　　　　　書記官許馨云

2025-03-27

TCDV-113-重訴-503-20250327-1

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臺北高等行政法院

區域計畫法

臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第六庭 113年度訴字第618號 114年2月20日辯論終結原告兆源鑫股份有限公司代表人林巖軒（董事長）訴訟代理人曾伊如律師被告新北市政府代表人侯友宜（市長）訴訟代理人黃文志朱佳顯上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國113年3 月25日台內法字第1130007007號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。　　事實及理由一、程序事項：　　按行政訴訟法第111條第1項、第2項規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」原告起訴時聲明：「訴願決定及原處分均撤銷。」（本院卷第11頁），嗣於本院113年11月5日準備程序期日為訴之變更追加，聲明：「㈠、訴願決定及原處分均撤銷。㈡、被告應依原告112年9月22日申請函，作成同意將系爭土地之使用地編定更正為乙種建築用地之行政處分。並稱：『系爭土地』是指：新北市鶯歌區橋子頭一段1038地號土地（乙證1 ，本院卷第53-58頁）。」（本院卷第162頁）被告無異議而為本案之言詞辯論（本院卷第289-292頁），依上開規定，視為同意變更追加。二、事實概要：　　原告所有坐落新北市鶯歌區橋子頭一段1038地號土地（重測前為橋子頭段609地號，下稱系爭土地）於民國70年2月15日編定為一般農業區水利用地。原告以112年9月22日申請函向新北市政府地政局申請將系爭土地由一般農業區水利用地更正編定為鄉村區乙種建築用地，經被告審認原告檢附之更正編定申請書、土地及建物登記謄本及改制前臺北縣鶯歌鎮公所82使字第014號就地整建完工證明書等資料，均非屬70年2 月15日土地編定公告前合法建築使用之證明文件，且系爭土地並非位於鄉村區，乃以112年11月9日新北府地管字第1121 913235號函（下稱原處分）駁回原告申請。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。三、原告起訴主張及聲明：㈠、系爭土地之前手即訴外人方先生因配合政府北部第二高速公路之重大建設事業，拆除另一筆土地上原有合法房屋後，內政部同意方先生於80年間另行覓地、重新建築，方先生因而在系爭土地上興建合法房屋，82年竣工，且變更地目由「溜池」變為「建」。系爭土地雖於70年間編定為一般農業區之水利用地，然嗣後系爭土地已合法作建築使用，於84年通盤檢討之際，確有分區劃定錯誤，應辦理更正之情狀，原告為免陷入違反法規之疑慮，更避免將來重新建築時，恐無法申請建築執照之窘境，故主動向被告提出更正編定。原有的房屋並不是在系爭土地上。系爭土地最早於82年間始有合法房屋。　　　　㈡、原告依區域計畫法第13條、第15條之1規定為請求權基礎，主張被告就原擬定之區域計畫有改進之必要時得逕為分區變更，請求被告作成同意將系爭土地之使用地更正為毗鄰鄉村區乙種建築用地之行政處分。系爭土地兩側毗鄰鄉村區乙種建築用地（幾乎已凹入鄉村區），一側為丁種建築用地，另側為農業區，原告多次詢問處分機關，尋求解決方案，均遭拒絕，然而，區域計畫法既規定每五年應通盤檢討一次，原告主張被告應依上開規定、內政部87年5月8日台(87)內地字第 8786359號函及「非都市土地使用分區更正劃定或檢討變更案件委辦直轄市縣（市）政府核定作業要點」，主動辦理更正。㈢、原告另主張「非都市土地使用分區更正劃定或檢討變更案件委辦直轄市縣(市)政府核定作業要點」第2點第1目及「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第9點第2款之規定為請求權基礎，請求被告作成同意將系爭土地之使用地更正為毗鄰鄉村區乙種建築用地之行政處分。系爭土地現況已合法作建築使用，惟使用分區仍為一般農業區，使用地類別為水利用地，自有更正之必要。㈣、聲明：１、訴願決定及原處分均撤銷。２、被告應依原告112年 9月22日申請函，作成同意將系爭土地之使用地編定更正為乙種建築用地之行政處分。四、被告答辯及聲明：㈠、查非都市土地更正編定係指在公告編定前，因編定錯誤或法令規定可以改編編定者，由申請人提出編定前已符合「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」編定規定之證明文件申請更正編定。惟系爭土地於70年2月15日辦理非都市土地使用編定公告時確屬「一般農業區水利用地」，原告所提各項文件僅得佐證於70年2月15日使用分區劃定與使用地編定後，系爭土地因配合北部第二高速公路拆遷，經主管機關同意於系爭土地建築使用，非屬新北市70年2月1 5日使用編定結果公告前系爭土地已合法建築之證明，無從據以辦理更正編定，被告以原處分否准原告之申請，於法有據。㈡、關於原告表示請求權基礎係基於內政部訂頒「非都市土地使用分區更正劃定或檢討變更案件委辦直轄市縣（市）政府核定作業要點」規定一事，經查該要點係規範使用分區更正劃定或檢討變更符合一定要件者，得由直轄市、縣（市）主管機關核定，無須依區域計畫法第15條、第15條之1規定報經上級主管機關核定，無從作為請求權基礎。㈢、有關原告主張系爭土地於84年北部區域計畫第1次通盤檢討後確有分區劃定錯誤應主動辦理更正云云：１、查內政部於84年11月24日公告實施台灣北部區域計畫（第1次通盤檢討），訂有相關之非都市土地使用分區劃設原則、標準，其中鄉村區劃定目的係為調和與改善農村居住與生產環境及配合政府農地興建住宅社區政策之需要，其擴大或新訂須符合一定要件且應設置必要公用及公共設施，經查84年11 月24日公告實施台灣北部區域計畫（第1次通盤檢討）並未調整鄉村區面積，係以開發許可方式辦理新訂或擴大鄉村區，尚非原告所稱配合北部第二高速公路拆遷即符合劃定為鄉村區要件。又配合北部第二高速公路等徵收非都市建築用地而被拆除地上合法住宅使用建物者，原得依非都市土地使用管制規則第38條至第39條規定（102年已刪除）以自有土地申請變更編定為建築用地使用，惟原土地所有權人方先生並未依規定辦理變更編定為建築用地，嗣原告110年取得土地後已無從依上開規定申請變更編定，且前開程序與原處分( 更正編定)係分屬不同性質案件。２、另原告指稱得依內政部87年5月8日台(87)內地字第8786359號函示等規定更正分區一事，查上開函釋已闡明鄉村區等分區可循開發許可方式辦理，故原則不再受理辦理分區更正，僅就原分區劃定確有錯誤必需更正者，始由縣市地政機關會同原劃定時之相關會同機關審認依法報核後辦理，惟系爭土地於新北市70年2月15日劃定分區與編定使用地並無錯誤。至內政部90年12月12日台90內中地字第9084224號函係就鄉村區範圍內土地新登記土地補辦使用地類別編定所為釋示，與系爭土地非位於鄉村區亦非未編定而須補辦編定情形不同，且毗鄰鄉村區非更正分區要件，原告誠有誤解。　　㈣、聲明：原告之訴駁回。　　五、得心證之理由　　前開事實概要欄所載事實，除後述爭點外，有系爭土地之人工登記簿、土地建物查詢資料（本院卷第53-58頁）、原告1 12年9月22日申請函及所附改制前臺北縣鶯歌鎮公所北二高拆遷戶雜項建造執照、改制前臺北縣鶯歌鎮公所82使字第01 4號北二高拆遷戶就地整建完工證明副本通知書、與鶯歌區橋子頭一段325、326、327號建物登記第一類謄本（所有權個人全部）等申請資料（本院卷第59-88頁）、原處分（本院卷第25-26頁）、訴願決定書（本院卷第29-36頁）等在卷可證，足以認定為真實。本件主要爭點為：原告主張區域計畫法第13條、第15條之1、「非都市土地使用分區更正劃定或檢討變更案件委辦直轄市縣(市)政府核定作業要點」第2 點第1目、「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第9點第2款等法令與相關函釋，請求本院判決命被告作成同意將系爭土地之使用地編定更正為乙種建築用地之行政處分，是否有理由？㈠、原告之申請於法無據。１、相關法規 ⑴、按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」區域計畫法施行細則第14條第1項規定：「依本法第十五條……製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由中央主管機關定之。」 ⑵、內政部依據區域計畫法施行細則第14條第1項規定，就製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地之作業方式及程序等細節性、技術性事項訂有「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」，按內政部70年2月11日修正之「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第 4點規定：「土地使用管制之結構：依據區域計畫法第七條第九款、第十五條以及同法施行細則第七條規定，區域土地使用管制之結構，可分為三個層次……(二)中層-非都市土地使用分區圖。(三)下層-編訂各種使用地。上述三層次，分別具有上下位之指導關係……編訂各種使用地，則須受非都市土地使用分區圖所定之使用區容許使用種類之限制。」第5 點規定：「非都市土地使用分區之類別及其劃定原則：……( 二)一般農業區-特定農業區以外，可供農業使用之土地，得會同農業主管機關劃定為一般農業區……(四)鄉村區-凡人口聚居在二百人以上，得斟酌地方情形及需要，就現有建地邊緣為範圍，劃為鄉村區。聚居人口在一千五百人以上者，如區內現有空地，不敷未來五年人口成長需要時，得增加鄉村發展用地。……」第6點規定：「各種使用地及其性質：各種使用地之分類及其性質如左：……(二)乙種建築用地-係供鄉村區內建築使用者。……(十二)水利用地-係供水利及其設施使用者。……」第7點規定：「各種使用地之編定原則：……(三 )依使用現況編定，現已為某種使用之土地，得參酌左表規定，按宗分別編定之：……。」又編定原則表關於乙種建築用地之編定，僅限於鄉村區範圍內土地。現行「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第9點第2款第16 目規定：「鄉村區範圍內新登記土地補辦編定當時現況已作建築使用者，除依原地籍圖上認定為水、道使用，且實地仍供水、道使用者，應優先編定為交通用地及水利用地外，倘經會同相關主管機關查定已無作水、道使用之必要及不妨礙交通、水利設施者，得編定為乙種建築用地。」第23點規定：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照第九點第二款編定原則表及說明辦理更正編定。」核符區域計畫法實施非都市土地使用管制之立法目的，並未對人民權利增加法律所無之限制，自得予適用。綜上可知，非都市土地更正編定係指在公告編定前，因編定錯誤或法令規定可以改編編定者，由申請人提出編定前已符合「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」編定規定之證明文件申請更正編定。且「……土地使用編定之更正，係指土地使用編定公告後，發覺原編定有錯誤或遺漏等情事而辦理更正編定而言；因此，編定是否符合更正編定之要件，自當以編定當時之事實狀態為準。……」（最高行政法院111年度上字第528號判決參照） ⑶、再依內政部90年3月26日修正發布之非都市土地使用管制規則第38條規定：「於中華民國七十八年七月九日至八十五年五月二十五日前業經行政院核定之重大建設計畫，其工程用地範圍內非都市土地之甲種、乙種或丙種建築用地因徵收被拆除地上合法住宅使用之建築物者，除有下列情形之一者外，土地所有權人得申請其自有土地變更編定：……前項土地於山坡地範圍外之農業區者，變更編定為甲種建築用地。於森林區、山坡地保育區、風景區及山坡地範圍內之農業區者，變更編定為丙種建築用地。……」第39條規定：「政府因興辦重大交通建設之需要，所徵收非都市土地工程用地範圍內經專案報請行政院核定之拆除合法房屋重建案辦理住宅重建，且領有建築使用執照之土地，其重建之面積及高度不得超過原拆除建築物之面積及高度。前項建築房屋之基地準用前條第二項規定辦理變更編定。」 ⑷、又依內政部87年5月8日台(87)內地字第8786359號函示略以：「……有關非都市土地辦理更正編定，經檢討後循下列方式改善，以杜弊端：(一)有關更正分區部分：……工業區、鄉村區、風景區及特定專用區等分區則可循開發許可方式辦理，故原則不再受理辦理分區更正，為原分區劃定確有錯誤必須更正者，得由縣市地政機關會同原劃定時之相關會同機關審認依法報核後辦理。(二)有關更正編定為甲種、乙種、丙種、丁種建築用地及遊憩用地之案件，應由縣市地政機關會同相關主管機關就編定當時之相關證明文件會同審認核定。……」 105年8月8日內授中辦地字第1051306434號函略以：「按更正編定主要係審認該等土地於實施管制前，已有合法房屋存在之事實，而將編定錯誤之使用地類別更正編定為一般建築用地，其准駁關鍵應為『是否於實施建管前或公告編定前即有合法建物存在，而有編定錯誤之情形』…。」107年1月23日內授中辦地字第1071300969號函示略以：「……說明：……二、依本部歷來相關函釋意旨，辦理更正編定為一般建築用地案件應具備二項要件，即（一）編定前已為合法房屋之證明文件【如水電證明、稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建物登記證明、未實施建築管理地區建物完工證明書及其他證明文件經縣（市）政府採認足以明確證明者】；（二）實地勘查確有合法建築物存在（除天災毀損或「建」地目土地外）。……其准駁關鍵應為『是否於實施建管前或編定公告前即有合法建物存在，而有編定錯誤之情形』，……(一)按非都市土地得更正編定之前提為1、編定錯誤；或2、編定公告前，已符合製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知規定之使用地編定原則及說明，於編定公告後提出合法證明文件，申請更正為正確之編定。……」２、查系爭土地於69年8月13日之現況情形為水利使用，使用分區為一般農業區，地目為「溜」，編定用地為水利用地，所有權人為訴外人林先生（真實姓名詳卷）等情，有改制前臺北縣鶯歌鎮非都市土地使用分區及編定調查卡、70年公告分區圖及土地使用編定清冊可參（本院卷第101、103頁），可知系爭土地於70年2月15日辦理非都市土地使用編定公告時屬於「一般農業區水利用地」。系爭土地於75年4月29日變更登記所有權人為方先生（真實姓名詳卷），110年7月20日變更登記所有權人為原告，84年1月28日變更登記地目為「建」等情，有系爭土地之人工登記簿、土地建物查詢資料可參（本院卷第53-58頁），系爭土地上於80年11月16日有新建建物開工，82年3月31日竣工等情，有改制前臺北縣鶯歌鎮公所北二高拆遷戶雜項建造執照、改制前臺北縣鶯歌鎮公所 82使字第014號北二高拆遷戶就地整建完工證明副本通知書、與鶯歌區橋子頭一段325、326、327號建物登記第一類謄本（所有權個人全部）可參（本院卷第80-88頁），參以原告陳稱據悉系爭土地上之房屋最早是在80年間由前手方先生開始興建，82年竣工，原本土地上沒有其他建物等語，有本院113年11月5日準備程序筆錄可參（本院卷第166、168頁），足知自從70年2月15日使用分區劃定與使用地編定後，主管機關同意北二高拆遷戶於80年間開始在系爭土地上新建建物，82年間完工核發使用執照，故非屬新北市70年2月15日使用編定結果公告前系爭土地已存在合法建築之證明，無從據以辦理更正編定，揆諸上開法令規定與實務見解，原告之申請於法無據，被告以原處分否准原告之申請，於法並無不合。㈡、關於原告主張依區域計畫法第13條、第15條之1為請求權基礎，主張系爭土地經84年通盤檢討後，確有分區劃定錯誤應辦理更正之情狀，被告得主動辦理更正分區，就原擬定之區域計畫有改進之必要時得逕為分區變更，爰請求被告作成同意將系爭土地之使用地更正為毗鄰鄉村區乙種建築用地之行政處分云云。惟查：１、系爭土地於69年8月13日之現況情形為水利使用，因此其使用分區為一般農業區，編定用地為水利用地，並無錯誤，已如前述，而區域計畫法第13條規定：「（第1項）區域計畫公告實施後，擬定計畫之機關應視實際發展情況，每五年通盤檢討一次，並作必要之變更。但有左列情事之一者，得隨時檢討變更之：一、發生或避免重大災害。二、興辦重大開發或建設事業。三、區域建設推行委員會之建議。（第2項）區域計畫之變更，依第九條及第十條程序辦理；必要時上級主管機關得比照第六條第二項規定變更之。」其立法理由略以：「一、規定區域計畫定期檢討及變更程序。二、檢討時間除規定每五年定期為之，並得因應重大事件發生隨時辦理」第15條之1規定：「（第1項）區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定，辦理分區變更︰一、政府為加強資源保育須檢討變更使用分區者，得由直轄市、縣（市）政府報經上級主管機關核定時，逕為辦理分區變更。二、為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣（市）政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，辦理分區變更。（第2項）區域計畫擬定機關為前項第二款計畫之許可前，應先將申請開發案提報各該區域計畫委員會審議之。」其立法理由略以：「 ……二、為使地方政府可配合其預算及建設時程，對符合通盤檢討後之使用分區，亦得因應實際需要，由直轄市或縣（市）政府機動調整其分區，於第一項第一款規定只須報經上級主管機關核定，以簡化報核手續。三、由於設施型分區調整，其土地使用管制係由嚴轉寬，故第一項第二款規定其報核手續須經區域計畫委員會審議，以資周延，並使審議作業公開透明化。」可知區域計畫法第13條、第15條之1的規定，並不是請求將使用分區或編定用地有無錯誤予以更正的依據。至於原告主張系爭土地兩側毗鄰鄉村區乙種建築用地（幾乎已凹入鄉村區），一側為丁種建築用地，另側為農業區等情，與系爭土地於69年8月13日之現況情形為水利使用無關，是原告此部分之請求於法不合。２、次查內政部90年3月26日修正發布，102年9月19日刪除之非都市土地使用管制規則第38條規定：「（第1項）於中華民國七十八年七月九日至八十五年五月二十五日前業經行政院核定之重大建設計畫，其工程用地範圍內非都市土地之甲種、乙種或丙種建築用地因徵收被拆除地上合法住宅使用之建築物者，除有下列情形之一者外，土地所有權人得申請其自有土地變更編定：一、需地機關有安遷計畫者。二、自有土地屬交通用地、水利用地、古蹟保存用地、生態保護用地、國土保安用地或工業區、河川區內土地者。三、建築物與其基地非屬同一所有權人者。但因繼承、三親等內之贈與致建築物與其基地非屬同一所有權人或建築物與其基地之所有權人為直系血親者，不在此限。（第2項）前項土地於山坡地範圍外之農業區者，變更編定為甲種建築用地。於森林區、山坡地保育區、風景區及山坡地範圍內之農業區者，變更編定為丙種建築用地。（第3項）依第一項規定申請自有土地變更編定，應以同一縣 (市) 範圍內自有土地為限，並於公告徵收後三年內申請，逾期不予受理。（第4項）申請變更編定面積以原建築基地面積為限。但徵收土地面積與被徵收土地拆除合法住宅使用面積相同者，其申請變更編定面積得加計其依建蔽率所應留設之法定空地面積。」第39條規定：「（第1項）政府因興辦重大交通建設之需要，所徵收非都市土地工程用地範圍內經專案報請行政院核定之拆除合法房屋重建案辦理住宅重建，且領有建築使用執照之土地，其重建之面積及高度不得超過原拆除建築物之面積及高度。（第2 項）前項建築房屋之基地準用前條第二項規定辦理變更編定。」可知為配合北部第二高速公路等徵收非都市建築用地而被拆除地上合法住宅使用建物者，原得依上開已刪除之非都市土地使用管制規則第38條至第39條規定，以自有土地申請變更編定為建築用地使用，惟原土地所有權人方先生並未依規定辦理變更編定為建築用地，原告現已無從依上開規定申請變更編定，且上開變更編定仍與本件之申請更正編定有所不同。３、又查84年11月24日台內營字第8480619號公告實施之台灣北部區域計畫（第1次通盤檢討），其中鄉村區的面積並無任何調整，且未來將採取開發許可方式而不預先劃設鄉村區，有該計畫可參（本院卷第111頁），並無原告所稱分區劃定錯誤而應從一般農業區辦理更正為鄉村區之情形。是原告此部分主張於法不合。㈢、關於原告主張「非都市土地使用分區更正劃定或檢討變更案件委辦直轄市縣(市)政府核定作業要點」第2點第1目及「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第9 點第2款為請求權基礎，系爭土地現況，已合法作建築使用，惟使用分區仍為一般農業區，使用地類別為水利用地，自有更正之必要，請求被告作成同意將系爭土地之使用地更正為毗鄰鄉村區乙種建築用地之行政處分云云。１、查「非都市土地使用分區更正劃定或檢討變更案件委辦直轄市縣(市)政府核定作業要點」第2點第1目規定：「直轄市、縣（市）主管機關辦理非屬開發利用之非都市土地使用分區更正、劃定、檢討變更，或各類使用地檢討變更，應依區域計畫法第十五條、第十五條之一規定，報經上級主管機關核定。但使用分區或使用地有下列情形之ㄧ者，得委辦直轄市、縣（市）主管機關核定：（一）使用分區之更正：1.原使用分區劃定確有錯誤，經直轄市、縣(市)主管機關會同更正前、後目的事業主管機關及有關機關審認確定。2.前目情形，土地所有權人未申請更正者，直轄市、縣（市）主管機關得循前目程序，主動辦理。」，可知上開要點是關於委辦權限之規定，並且與使用分區之更正有關，本件系爭土地之使用分區既無錯誤，即無更正可言，是原告此部分之請求於法不合。２、原告另主張現行「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第9點第2款第16目規定：「鄉村區範圍內新登記土地補辦編定當時現況已作建築使用者，除依原地籍圖上認定為水、道使用，且實地仍供水、道使用者，應優先編定為交通用地及水利用地外，倘經會同相關主管機關查定已無作水、道使用之必要及不妨礙交通、水利設施者，得編定為乙種建築用地。」以及依內政部90年12月12日台90內中地字第9084224號函：「……（一）「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」九（二）編定原則表內打「 ˇ」之使用現況時間點之認定，揆諸作業須知訂定意旨係指非都市土地使用編定公告前之使用現況，並應依作業須知有關規定，按宗辦理編定為適當使用地。惟鄉村區土地依上開作業須知九（二）編定原則表規定，以編定為建築用地或遊憩用地為主，尚未明定該區內土地應附非都市土地使用編定公告前已作建築使用之合法證明文件，始得編定為乙種建築用地，且參酌原台灣省政府地政處訂頒「辦理非都市土地使用分區及編定各種使用地作業要點」乙三（一）2.「鄉村區範圍內之土地（包括新增發展用地），現仍空地者編為乙種建築用地」之編定原則等，對於鄉村區範圍內新登記土地補辦編定當時現況已作建築使用者，除依原地籍圖上認定為水、道使用，且實地仍供水道使用者，應優先編定為交通用地及水利用地外，倘經會同相關主管機關查定已無作水、道使用之必要或不妨礙交通、水利設施者，為簡政便民，避免滋生鄉村區內已作建築使用土地編定為乙種建築用地以外使用地，徒增爾後申辦變更編定（為乙種建築用地）程序，招致民怨，得依補辦編定當時現況，並免檢具非都市土地使用編定公告前已作建築使用之合法證明文件，逕依作業須知九（二）編定原則表規定，以鄉村區主要用地別補辦編定為乙種建築用地。……」，可知內政部90年12月12日台90內中地字第 9084224號函係就鄉村區範圍內土地新登記土地補辦使用地類別編定所為釋示，與系爭土地係位於一般農業區，非位於鄉村區亦非未編定而須補辦編定情形不同，且毗鄰鄉村區仍非更正分區之要件，是原告此部分主張於法不合。六、從而，原告請求本院判決命被告應依原告112年9月22日申請函，作成同意將系爭土地之使用地編定更正為乙種建築用地之行政處分，為無理由，應予駁回。原告附帶請求撤銷訴願決定及原處分，亦為無理由，應予駁回。七、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，併此敘明。八、結論：原告之訴無理由。中　　華　　民　　國　　114 　年　　3 　　月　　20　　日審判長法官　洪慕芳法官　周泰德法官　郭銘禮一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人　　 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中　　華　　民　　國　　114 　年　　3 　　月　　20　　日　　　　　　　　　書記官林淑盈

2025-03-20

TPBA-113-訴-618-20250320-1

訴

臺北高等行政法院

殯葬管理條例

臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第六庭 113年度訴字第809號原告春秋有限公司代表人張鑄（董事）被告新北市政府代表人侯友宜（市長）訴訟代理人高秋芳上列當事人間殯葬管理條例事件，原告不服內政部中華民國113 年6月21日台內法字第1130020480號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、本案始末：　㈠訴外人林文森於民國59年間申請被告（即改制前臺北縣政府，下同）在中和鄉南勢角橫路村鹿寮地方設置「私立春秋墓園」（下稱春秋墓園），經被告以59年8月14日函轉改制前臺灣省政府核示，經臺灣省政府以62年1月17日府社三字第6 749號令(下稱62年設置令)核准，被告旋以62年1月31日北府民一字第12738號令（下稱62年1月31日令）通知申請人林文森，林文森嗣於75年間死亡，原告於80年間雖主張林文森僅是代表其申請設置春秋墓園之人，向被告申請變更為該墓園之負責人，經被告以該墓園係由林文森申請設置，其墓園土地，登記為林文森等人所公同共有，林文森已經死亡，因原告未取得林文森之繼承人及其他公同共有人全體之同意，遂於80年6月24日以80北府社一字第173380號函（下稱被告80 年6月24日函）復否准其申請。原告不服，提起再訴願，經內政部81年1月16日台內訴字第8003226號再訴願決定駁回，提起行政訴訟，遭改制前行政法院81年5月14日81年度判字第890號判決駁回確定。　㈡嗣道環展業有限公司(下稱道環公司)依殯葬管理條例第22條、第42條第1項及殯葬服務業申請經營許可辦法第4條第1項第2款等規定，欲向被告申請為春秋墓園殯葬服務業之經營許可，惟由於62年設置令並未載明核准之設置面積，故以其為春秋墓園內土地所有權人之身分，先於108年7月12日函請被告辦理釐正，被告遂依據78年6月編印之公墓法令彙編所載春秋墓園包含改制前臺北縣中和鄉南勢角橫路村鹿寮小段 82地號等30筆土地（下稱系爭土地），依新北市中和地政事務所108年8月1日函覆，得知系爭土地重測後為新北市中和區橫路段57地號等64筆土地(相關地號見本院110年度訴字第 1168號判決附表)，土地總面積為126,821.19平方公尺並通知道環公司，道環公司遂於109年1月8日檢具相關文件及主張業經系爭土地總面積超過3分之2土地所有權人同意使用之同意書，向被告申請設立春秋墓園殯葬設施經營許可，經被告審認道環公司符合上開規定，乃以109年1月30日新北府民殯字第1095110328號函(下稱系爭同意函)許可道環公司之申請，道環公司遂得以取代林文森成為春秋墓園之經營者。道環公司復於109年6月10日向被告申請將「私立春秋墓園」殯葬設施名稱變更為「私立龍陵紀念墓園」(下稱龍陵墓園)，經被告以109年7月6日新北府民殯字第1095115883 號函(下稱系爭更名函)同意變更。㈢原告不服系爭同意函及系爭更名函，提起訴願經決定不受理，提起行政訴訟，經本院以112 年1月12日110年度訴字第1168號判決駁回，原告仍不服，提起上訴，刻由最高行政法院以112年度上字第207號案審理中。　㈢嗣原告又於113年2月15日繕具申請書，請求釐正私立春秋墓園設置申請人為原告，案經被告以113年2月22日新北府民殯字第1135161692號函（下稱被告113年2月22日函）復略以：「……二、查行政法院81年度判字第890號判決理由略以，私立春秋墓園係由旨揭公同共有人林文森請准設置，貴公司既非該墓園土地公同共有人，亦未得林文森之繼承人及其他公同共有人全體之同意，而逕行請求更正登記其為旨揭墓園之負責人，前經臺北縣政府否准尚非無據。且林文森於59年間申請設置旨揭墓園，貴公司尚未成立。三、有關貴公司提供臺北縣政府61年7月26日北府民三字第61687號函、臺北縣政府61年11月23日北府民三字第152080號函及貴公司65年6月4 日變更登記事項卡等3份影本資料一事，依臺北高等行政法院110年度訴字第1168號判決指出春秋墓園之申請人確係林文森，另貴公司與土地所有權人間之私法關係，尚無從依此推認貴公司為依法令規定取得春秋墓園設置許可者。……」原告不服，提起訴願，經訴願決定不受理後，遂提起本件行政訴訟，聲明：⒈訴願決定撤銷。⒉針對原告113年2月15日之申請，被告應作出「春秋墓園設置申請人為原告」之特定處分。　二、按行政訴訟法第107條第3項規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。但其情形可以補正者，審判長應先定期間命補正：一、除第二項以外之當事人不適格或欠缺權利保護必要。二、依其所訴之事實，在法律上顯無理由。」此所謂「在法律上顯無理由」，係指依原告所訴事實觀之，在法律上顯然無理由而言。　　三、原告主張被告應依其113年2月15日之申請，作出「春秋墓園設置申請人為原告」之特定處分，並主張其為殯葬設施設置申請人，且為春秋墓園之經營者，自62年起即管理春秋墓園等語。經查：　㈠行政訴訟法第213條規定：「訴訟標的於確定之終局判決中經裁判者，有確定力。」故訴訟標的於確定終局判決中經裁判，嗣後當事人即不得為與該確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為與該確定判決意旨相反之判斷。又撤銷訴訟之訴訟標的是原告訴請撤銷之行政處分違法，且原告之權利因此受到侵害之權利主張。是以，對行政處分提起撤銷訴訟，該處分之合法性為撤銷訴訟訴訟標的之內容，撤銷訴訟經法院實體判決認處分並無違法而駁回原告之訴確定者，行政處分之合法性已有實質確定力(既判力)，該撤銷訴訟之當事人均應受其拘束，後訴訟法院亦應以該確定判決為基礎作成判決，不能為相反於該確定判決內容之判斷，此即撤銷訴訟判決既判力之確認效。　㈡經查，殯葬管理條例於91年7月17日制訂施行前，有關設置公墓等殯葬設施不以團體或法人為限，個人亦得申請設置私立殯葬設施，且申請設置、增建或改建私立喪葬設施，應檢具位置圖、地籍圖謄本、配置圖說及土地權利證明文件或土地變更編定使用同意書及土地登記簿謄本等文件，報由當地主管機關申請核轉臺灣省政府社會處核准（50年9月16日制訂發布之臺灣省喪葬設施設置管理辦法第5條、第6條規定參照，嗣於93年1月1日廢止），故依卷內被告62年1月31日北府民一字第12738號函所載(見訴願卷第136-139頁)，春秋墓園係林文森於59年間申請在中和鄉南勢角橫路村鹿寮地方經被告轉報臺灣省政府以62年1月17日府社三字第6749號令核准設置。　㈢原告雖主張林文森僅是代表其申請設置春秋墓園之人，原告才是春秋墓園之設置申請人等語，惟原告前於80年間以相同主張向被告申請變更為該墓園之負責人遭否准，原告不服提起行政訴訟，經改制前行政法院以81年度判字第890號判決調查審認後，認定原告係於61年11月14日核准設立（原名春秋企業有限公司，嗣於65年6月4日始更名），而春秋墓園雖經臺灣省政府於62年1月17日始核准設置，但林文森實早於5 9年間即已提出申請，經被告於59年8月14日轉報省府核准，是當林文森於59年間申請設置該墓園時，原告公司尚未設立等情，有改制前行政法院81年度判字第890號確定判決影本在卷可考，足知春秋墓園之最初申請設置人係林文森，而非原告，業經確定判決確定，於本訴訟原告不得為與確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為與該確定判決意旨相反之判斷。從而，原告於113年2月15日向被告申請請求被告作出春秋墓園設置申請人為原告之行政處分，依其所訴事實觀之，在法律上顯無理由。爰依行政訴訟法第107條第3項規定，不經言詞辯論，逕以判決駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核不影響判決結果，爰不逐一論列，附此敘明。四、結論：本件原告之訴為顯無理由，判決如主文。　中　　華　　民　　國　　114 　年　　3 　　月　　20　　日審判長法官洪慕芳法官孫萍萍法官周泰德一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中　　華　　民　　國　　114 　年　　3 　　月　　20　　日書記官　徐偉倫

2025-03-20

TPBA-113-訴-809-20250320-1

訴

臺灣嘉義地方法院

給付委任報酬

臺灣嘉義地方法院民事判決 113年度訴字第553號原告晉元開發有限公司法定代理人張榮鑫訴訟代理人趙惠如律師被告御龍宮籌備委員會法定代理人莊錦章訴訟代理人林德昇律師邱靜怡律師上列當事人間請求給付委任報酬事件，本院於民國114年2月26日言詞辯論終結，判決如下：　　主　　　文原告之訴及假執行之聲請均駁回。訴訟費用由原告負擔。　　　事實及理由一、原告起訴主張：（一）原告與被告於民國112年12月16日簽訂「非都市土地申請變更編定為特定目的事業作為宗教寺廟使用合約書」（下稱系爭土地變更委任契約），於第7條約定服務報酬新臺幣（下同）175萬元，且按已處理事務分為四期支付，兩造簽訂系爭土地變更委任契約後，被告確有依約定給付第一期款55萬元，因被告之寺廟所有建物屬違章建築，均坐落嘉義縣○○鄉○○段00地號土地（下稱系爭土地），使用分區為一般農業區、使用類別為養殖用地，故需依法變更為宗教使用之特定目的事業用地後，再由建築師進行補照程序，取得建物使用執照，故原告受任後整備資料，於113 年2月26日擬具興辦事業計畫書，依法向嘉義縣東石鄉公所（下稱東石鄉公所）提出申請，再由東石鄉公所轉呈嘉義縣政府審核，於113年3月7日收到東石鄉公所函通知需補正興辦事業計畫書8份，原告於113年3月29日補正，詎嘉義縣政府尚在審核之際，被告竟於113年4月24日撤回申請，並拒絕給付第二期款55萬元，更於113年6月13日委由律師發函終止系爭土地變更委任契約，嚴重損及原告權益，被告自行撤回申請，再無端終止系爭土地變更委任契約，顯故意使給付服務報酬之條件不成就，依法應視為成就，原告本得依民法第549、101條請求給付全部未付之報酬 120萬元，惟兩造既已無信任感，原告就已付出勞務之已處理部分，依系爭土地變更委任契約及民法第548條第2項規定請求被告給付第二期款55萬元。（二）系爭土地變更委任契約及「非都市土地申請變更編定為特定目的事業作為寺廟登記委任書」（下稱系爭寺廟登記委任契約）之先後順序雖為完成土地變更編定再為寺廟登記之完成，惟為縮短時程，盡速完成受任事務，同時送件並無不可，因縱尚未完成土地變更編定事宜，亦僅為完成土地編定後再補件予寺廟設立登記，二者並不相衝突，均非不得補件之行政程序；依興辦事業計畫書可知，申請變更編定為系爭土地，並無未登錄土地之變更編定申請，且依嘉義縣非都市土地申請變更為宗教使用事業計畫審查及管理要點第6點第㈦項規定，原告係如實為現況說明，係被告想隱匿西南側之階梯坐落於非申請變更土地上，非原告不擇手段要完成編定，況且第一次申請被退件原因係應備齊興辦事業計畫書8份，原告僅備3份，並非送審計畫配置圖超出御龍宮計畫變更編定之範圍外，又因被告要求原告就超出申請範圍之現況無須繪製，原告遂依被告之要求刪除西南側階梯，惟因四周均有階梯，現況圖顯示三邊，僅刪除一邊，過於刻意；又因前開審查及管理要點第4點規定僅須顯示宗教建築物及應留設之法定空地，原告遂於第二次送件時，於現況顯示寺廟主體，並告知被告之聯絡人楊茂長「主建築物為主」，經楊茂長同意後，原告才送件，故被告稱原告送審之計畫配置圖與提供給被告確認之計畫配置圖不同，完全不是事實。（三）再因前開審查及管理要點第17點規定，系爭土地其上建有寺廟本屬違規使用，於核准宗教事業計畫前，應繳交違規使用行為經主管機關依法處罰之罰鍰，原告慮及被告不願顯示所有現況應係希望少繳一點罰鍰，故於被告同意後，於現況圖未顯示四周之階梯，另因寺廟教堂屬公眾使用建築物，廟方亦應取得建築物使用執照且主要用途為寺廟或教堂，故於系爭土地核准變更為特定目的事業用地後，即須就建築物取得使用執照，須由專業建築師為建蔽率及容積率之檢討，若建築物面積太大，亦須拆除部分，方能取得使用執照，本件當盡可能保留寺廟本體，階梯應屬可檢討拆除部分，否則無法取得建築物使用執照，同樣無法完成寺廟設立登記，並非將建物全數顯示即可全數保留，不用拆除。（四）民法第535條規定受任人處理委任事務，應依委任人之指示為之，惟指示之性質可分為命令性、指導性及任意性之指示。命令性之指示，受任人有絕對遵守之義務，不得違背；指導性指示，受任人原則亦遵守，不得有任意裁量之權；任意性指示，受任人則有高度裁量權。本件本即有高度專業性，且原告須負責完成土地編定之變更，方能取得全數之委任報酬，被告並未給予任何命令性或指導性之指示，當係信任原告之專業處理委任事務，原告自有高度之裁量權，縱認原告應依被告之指示為委任事務之處理，惟被告並未給予原告指示，且興辦計畫書之附圖亦非不得補正，被告仍得指示原告補送寺廟四周有階梯之附圖，而非逕予撤回，故被告既未指示，自不足認原告未依委任人之指示處理委任事務，而不得請領委任報酬，且原告均有將送交東石鄉公所轉呈嘉義縣政府之資料以LINE方式交由楊茂長確認，惟楊茂長亦未為任何指示，故被告稱原告故意違背指示，並非事實。另興辦計畫配置圖顯示系爭土地有寺廟坐落符合變更目的，階梯之有無並不影響編訂之變更，況御龍宮鳥瞰照片清楚看到系爭土地所有地上物，亦可看到寺廟主體四周有階梯，若主管機關認附圖與現況地上物不符而須補正，自會發文要求補正，惟主管機關未為補正或准駁，而係被告自行撤回申請，可知被告以附圖未顯示階梯即終止委任，僅係拒付委任報酬之藉詞。原告於送件前均與被告充分溝通並告知相關程序進行，且將檢陳予東石鄉公所轉呈嘉義縣政府之相關資料，均提供予被告確認，且經被告同意，原告已善盡善良管理人之注意義務處理委任事務，係被告無端撤回申請，再無端終止系爭土地變更委任契約，被告所為顯乏誠信。（五）並聲明：　　1.被告應給付原告55萬元整，及自起訴狀繕本送達被告之翌日起，按年息百分之5計算之利息。　　2.前項請求，原告願供擔保，請准宣告假執行。　　3.訴訟費用由被告負擔。二、被告則以：（一）兩造於112年12月16日簽訂系爭土地變更委任契約及系爭寺廟登記委任契約，委任原告向嘉義縣政府申請變更編定宗教寺廟及附屬設施使用，並辦理寺廟設立登記，使已興建完成之東石御龍宮主體建物及附屬設施合乎系爭土地之合法使用；原告於簽約時明知御龍宮計畫申請變更編定之範圍僅止於系爭土地，不含系爭土地西側之未登錄土地，但原告為收取第二期款55萬元，未依現況繪製計畫配置圖，即於113年2月26日送東石鄉公所轉呈嘉義縣政府審核，且在未取得建物使用執照，就申請寺廟設立登記，而遭嘉義縣政府於113年3月4日以程序不合法直接退回，被告於1 13年2月27日始悉上情後，至3月1日與原告聯繫至少8次，一再要求原告應依現況繪製計畫配置圖，避免送審之計畫配置圖超出御龍宮申請變更編定之範圍外，將來申請建造執照及使用執照會再產生問題，惟原告均置之不理，不重新繪製正確之計畫配置圖，卻於113年3月2、21日一再向被告索求第二期款55萬元，被告直至113年3月24日仍未見原告重新繪製正確之計畫配置圖，亦未同意原告重新送審，未料，原告竟於113年4月3日突然告知被告已於113年3 月29日重新送東石鄉公所轉呈嘉義縣政府審核，並於113 年4月7日再次向被告索求第二期款55萬元，被告於113年4 月8日再得知原告未徵得被告之同意，在重新送審之計畫配置圖上，逕自刪除神殿四面之階梯共540平方公尺，不僅未依現況繪製正確之計畫配置圖，更使御龍宫將來面臨須拆除四面階梯之窘境。被告於113年4月8、9日指示原告撤回錯誤之計畫配置圖，惟原告均置之不理，被告為避免事態擴大，將來損害難以回復，不得已於113年4月24日自行向東石鄉公所撤回，兩造就此爭議在東石鄉公所調解不成立，信賴關係已然破裂，原告之處理能力已難再獲被告信任，被告遂於113年6月13日以律師函向原告終止系爭土地變更委任契約，又因原告送審之計畫配置圖非依系爭土地變更委任契約本旨提出送審，顯不符合合法提出之條件，故被告無給付原告第二期款55萬元之義務。（二）原告受有報酬，應以善良管理人之注意為被告申請用地變更編定及寺廟設立登記，原告於簽約時已知悉御龍宮僅計畫變更編定系爭土地，不及於周遭未登錄之土地，且神殿四面之階梯均已興建完成，應繪製正確之計畫配置圖，原告第一次送審之計畫配置圖超出御龍宮計畫變更編定之範圍外，且遭嘉義縣政府以程序不合法直接退回，第二次送審則未依現況繪製計畫配置圖，甚有送審之計畫配置圖與提供給被告確認之計畫配置圖不同，欺瞞被告之情事，原告明顯未盡善良管理人之注意義務，且故意繪製與現況事實不符之計畫配置圖，損害被告權益，與民法第535、536 、544條規定相違。（三）系爭土地變更委任契約第7條第（一）項雖記載第二期款「興辦計劃書縣政府投件時，甲方應支付乙方服務費用55 萬元」，但依民法第98條規定，應解釋為「原告以合乎法律程序、合乎合約目的之興辦計劃書送審至嘉義縣政府，被告始須支付服務費用」，不包括明顯違反被告指示或與事實狀況不符之計畫書而遭退回之情形，否則無異於容忍原告以不擇手段之方式為被告送審，被告仍須給付委任報酬，甚不合理，原告第一次送審後，被告以LINE通話明確向原告指示，超出系爭土地之範圍外，無需繪製，原告不聽從被告指示，故意將未登錄土地亦繪入，更因略過諸多程序，直接申請寺廟登記，而遭嘉義縣政府以程序不合法退回，顯見原告係為盡速取得第二期款55萬元，以不合乎法律程序之計畫書為被告送審，致遭退回。原告第二次送審前，被告以LINE通話明確向原告指示，應依現況繪製正確計畫配置圖，原告未徵得被告之同意，竟擅自刪除神殿四面之階梯，以錯誤之計畫配置圖重新送審，再次違反被告指示，被告發現後向原告反映，竟遭原告口頭回應「之後再請人去縣政府講就好」搪塞，顯見原告係為盡速取得第二期款55萬元，以不合乎合約目的之計畫書為被告送審，故遭被告撤回。原告既未依系爭土地變更委任契約本旨為被告送審計畫配置圖，依民法第235條規定，並不生為被告處理委任事務之效力，被告自無依系爭土地變更委任契約第7條第（一）項給付原告委任報酬之義務。（四）兩造既已成立系爭土地變更委任契約，自應本於誠信行使權利、履行義務，原告形式上既不符用地變更編定之送審程序，實質上亦不符被告所屬寺廟興辦事業計劃之本旨，有違誠實信用原則；又違反誠信原則時，不發生行使權利及履行義務之效力。原告非依系爭土地變更委任契約本旨實行提出給付，依民法第235條規定，自不生提出給付之效力，被告亦不生給付委任報酬之義務，故原告主張被告應給付第二期款55萬元為無理由。原告於簽立系爭土地變更委任契約時，明知御龍宮神殿、階梯均已興建完成，為既成建物，應依現況繪製計畫配置圖送審，卻連續兩次未得被告同意，送審錯誤之計畫配置圖，嗣經被告發現、要求撤回申請，原告仍拒不撤回，反向被告索取第二期款55 萬元，其行為顯係為牟取委任報酬，原告為取得報酬，卻不惜以犧牲被告，向嘉義縣政府送審與事實現況不符之計畫配置圖，損害主管機關對於土地管理及寺廟監督之正確性，屬權利之濫用，違反誠信原則，故原告主張被告應給付第二期款55萬元為無理由。（五）原告主張被告於113年4月2日向東石鄉公所申請撤回送審，顯係故意使給付服務報酬之條件不成就，依法應視為成就，就其已付出勞務之處理部分，被告應給付第二期款55 萬元云云。惟原告未依被告之指示及善良管理人之注意繪製計畫配置圖送審，違反民法規定在先，且為索取第二期款55萬元，竟不惜以被告權益作為犧牲，擅自變更被告之指示，以不擇手段方式送審，損及主管機關監管之正確性，亦有違誠實信用原則，原告不撤回錯誤之計畫配置圖，被告為避免事態擴大，將來需拆除現有設施，才向東石鄉公所撤回，屬正當必要之保全措施，無民法第101條第1項規定適用。此外，原告恣意違反被告指示送審，非依系爭土地變更委任契約本旨提出給付，不生為被告處理委任事務之效力，非屬民法第548條第2項「已處理之部分」，不得依法請求報酬，如原告依被告之事實現況繪製計畫配置圖提出申請，被告自不可能故意申請撤回，反而希望主管機關盡速核准，故原告主張無理由。（六）系爭土地變更委任契約第3條規定委託工作書圖製作內容（二）、「基地規劃確認、建物配置定稿」，此即被告委託原告之主要目的所要涵蓋的範圍，即當然要包括已經建築完成之建物，畢竟被告已經花費相當經費建築完成，不可能任意拆除，而「建物配置定稿」，即表示被告重視建物將來的合法性，如今原告未經被告之確認就逕為送件，而送件內容又不符合被告之要求，則原告之送件已違背委任人之指示，且原告受委任後，曾到現場測量，明知被告之建物四面均有樓梯，且該樓梯非附屬建物，而係與主殿結合為一體，樓梯之下層有相當大空間之房間、倉庫、廚房、浴廁，此重要之建物連同樓梯，花費不少建築經費，且依原告所陳述內容，顯見原告送件之配置圖若不包括樓梯，將來申請使用執照時，是需要再修改配置圖，此不是有重覆浪費人力、物力，因此被告才撤回送件。原告未能遵照系爭土地變更委任契約目的，也未經被告確認同意之送件行為，根本不符合系爭土地變更委任契約之付款條件。（七）綜上，原告係為牟取系爭土地變更委任契約第7條第（一）項所訂第二期款55萬元，故意違反被告之指示，以不合法規、不合合約目的，徒具形式送審，形式上既不符用地變更編定之送審程序，實質上亦不符被告所屬寺廟興辦事業計劃之本旨，非依系爭土地變更委任契約本旨提出給付，且違反權利濫用及誠信原則，故原告主張依民法第101 條第1項及第548條第2項規定，請求被告給付第二期款55 萬元，為無理由。（八）並聲明：　　1.原告之訴駁回。　　2.訴訟費用由原告負擔。　　3.如為被告不利益判決，願供擔保免為假執行。三、兩造不爭執事項：（一）兩造於112年12月16日簽訂系爭土地變更委任契約，被告委任原告將御龍宮坐落之嘉義縣○○鄉○○段00號土地申請變更為宗教寺廟使用。（二）系爭土地變更委任契約第七條約定服務報酬175萬元，且按已處理事務分為四期支付，「第一期：雙方簽約完成同時，甲方（即本案被告）應支付乙方（即本案原告）服務費用55萬元、第二期：興辦計劃書縣政府投件時，甲方應支付乙方服務費用55萬元、第三期：取得興辦事業計劃核准籌設函時，甲方應支付乙方服務費用45萬元、第四期：土地變更編定完成時，甲方應支付乙方服務費用20萬元」，於訂約後，被告業已支付第一期55萬元之款項。（三）原告前於113年2月26日提出宗教事業興辦計畫書三份（申請計畫配置圖如附圖一）送嘉義縣東石鄉公所轉呈嘉義縣政府審核，經嘉義縣○○鄉○○000○0○0○○○鄉○○○0000000000 號函以須補正計畫書八份為由退件（見本院卷第25、133 、166、167頁）。（四）原告再於113年3月29日提出宗教事業興辦計畫書八份（申請計畫配置圖如附圖二）送嘉義縣東石鄉公所轉呈嘉義縣政府審核，並於113年4月3日以通訊軟體LINE傳送訊息與被告副主委楊茂長已於113年3月29日送件。（五）被告於113年4月24日自行向嘉義縣東石鄉公所撤回原告於 113年3月29日之申請（見本院卷第27、29、139、170、17 1 頁）。（六）被告於113年6月13日委請林德昇律師事務所以113年嘉德律字第0030號函知原告終止系爭土地變更委任契約及系爭寺廟登記委任契約（見本院卷第31至33頁）。四、本院之判斷　　稱委任者，謂當事人約定，一方委託他方處理事務，他方允為處理之契約；受任人處理委任事務，應依委任人之指示，並與處理自己事務為同一之注意，其受有報酬者，應以善良管理人之注意為，同法第528條、第535條分別定有明文。本件原告於113年3月29日提出宗教事業興辦計畫書八份送東石鄉公所轉呈嘉義縣政府審核，然被告嗣於113年4月24日自行向東石鄉公所撤回原告上開申請等情，為兩造所不爭執。是以，本件爭點在於被告抗辯原告於113年3月29日所提出之宗教事業興辦計畫書中之附圖二申請計畫配置圖並未依照被告之指示製作，拒絕依系爭土地變更委任契約第7條之約定給付第二期款項55萬元有無理由，本院之認定如下：（一）本件經證人楊茂長到庭證稱略以：我是擔任被告副主委，被告有授權我跟原告法定代理人聯繫，原告跟我們說可以變更土地編定，再取得建照，後來才是辦理寺廟登記；附圖一有畫階梯的申請計畫配置圖是委任原告之後，原告自己找人去現場畫的；原告2月20幾日被退件這份，原告都沒有先給我們看過，是被退件的時候，原告以LINE傳圖給我看，才知道樓梯逾越土地的範圍；在2月28日LINE對話中我就有說這樣申請建築執照會有問題，3月1日我一直打給原告法定代理人，照主建物去畫，按照廟的主體去畫，廟的主體是有樓梯的，因為樓梯不是小小的，是四面都很大，建物有兩層，樓梯下方還有廁所、房間，是有面積的；當時有討論階梯凸出去坐落土地範圍，我有問原告能不能調整，旁邊的土地不是我們的，不要呈現出來，原告法定代理人說好他會調整，但後來原告做出來的圖就是把階梯刪掉，原告並沒有先送給我看，後來都還沒有談好，原告就又送件了；我們是要申請自己的，不希望別人的土地也畫進來，所以我建議原告其他人的土地不要呈現在這個圖面上，就是除了附圖一STPQR圍住的地方以外的土地全部都空白，原告最後再傳的圖就是附圖二，但是我說這樣不行，樓梯不見了，還是要改，原告就通知我們說都送出去了，我說不行要趕快抽件，面積都跑掉了，這牽涉我們以後要辦理寺廟登記的時候，必須要重新做一本計畫書，不然樓梯就要敲掉；我一直跟原告法定代理人說要當面談，原告法定代理人就說他沒有時間，後來就說已經送件，先匯錢再談；廟主體超過土地容積跟建築時，要重新畫圖修改計畫書，不然就是要打掉階梯，與計畫書的圖面相符等語（見本院卷第197至209頁）。（二）參酌原告法定代理人張榮鑫與證人楊茂長間以通訊軟體LI NE之對話，原告法定代理人於2月27日以LINE告知證人楊茂長已於昨天即2月26日送土地變更興辦事業計畫書，並於翌日即2月28日傳送如附圖一所示之申請計畫配置圖面給證人楊茂長，當天證人楊茂長即詢問「這樣以後要申請建築執照有問題嗎？」，原告法定代理人則回應「主建築物為主」等語，其後原告法定代理人在3月13日收到東石鄉公所113年3月7日退件之資料後，迄至3月24日均有與證人楊茂長約見面、語音通話等聯繫（見本院卷第107至115 頁）。而原告法定代理人於113年3月24日傳送檔案名稱00 00000配置圖.pdf之檔案，與附圖一相符，畫有四面階梯，於113年3月26日傳送檔案名稱0000000配置圖.pdf之檔案，則與附圖二相符，已刪去四面階梯，然原告法定代理人與證人楊茂長於113年3月26日至113年4月3日間無其他對話或語音通話等情，經本院當庭勘驗證人楊茂長手機並製作勘驗筆錄在卷可證（見本院卷第209頁）。再參以原告法定代理人張榮鑫到庭自承，113年2月26日送件的圖面是用附圖一的圖面，後來嘉義縣政府叫我補8份，被告也要求我調整，我才修改為附圖二圖面，因為被告叫我用主建物；113年3月26日至同年4月3日中間確實都沒有聯絡證人楊茂長。（三）是以，證人楊茂長於113年2月28日收到原告在同年月26日送件之申請計畫配置圖時，即不斷向原告法定代理人確認並聯繫關於階梯坐落至系爭土地以外部分應如何調整圖面，而原告法定代理人於113年3月24日傳送之圖面仍係如附圖一所示畫有四面階梯，證人楊茂長收到圖面後即與原告有2分40秒之語音通話，其後原告法定代理人於113年3月2 6日傳送如附圖二之修改後申請計畫配置圖，而將四面階梯刪除，迄至同年4月3日原告法定代理人通知證人楊茂長已於113年3月29日送件期間，雙方並無任何訊息或語音通話，堪認原告法定代理人於113年3月26日將附圖一之四面階梯刪除後，並未事前與證人楊茂長確認附圖二之修改後申請計畫配置圖是否符合被告之要求，即逕自在113年3月 29日以附圖二作為申請計畫配置圖，提出宗教事業興辦計畫書八份送東石鄉公所轉呈嘉義縣政府審核，原告主張附圖二刪去四面階梯係經被告同意云云，並非可採。此外，證人楊茂長於113年4月8日、9日均有以訊息或語音通話表示要與原告法定代理人當面討論，堪認原告在113年3月29 日向東石鄉公所送件後，被告積極要求原告法定代理人修改所提出如附圖二之申請計畫配置圖時，亦未獲原告法定代理人積極回應等情，應堪認定。（四）參諸系爭土地變更委任契約第3條約定：「委託工作書圖製作內容......（二）基地規劃確認、建物配置定稿。.. ....」第5條約定：「甲方（即被告）應配合提供...... （二）土地規劃配置之構想圖。......」，足認系爭土地變更委任契約對於土地規劃確認及建物配置是需要由兩造共同確認被告之構想後定稿，且在原告法定代理人與證人楊茂長在113年2月27日至113年3月24日於通訊軟體LINE之溝通過程中（見本院卷第107至112頁），亦可得知被告對於御龍宮目前坐落位置除系爭土地外，尚有部分階梯坐落至其他毗鄰土地應如何呈現於圖面上均積極與原告討論，而有具體之指示要求以主建築物為準，顯然並非完全委由原告自行裁量決定。準此，原告雖於113年3月29日提出宗教事業興辦計畫書八份送東石鄉公所轉呈嘉義縣政府審核，然其中之附圖二申請計畫配置圖並非被告所構想之土地規劃配置圖，且送件前未經被告確認定稿，而屬未依委任人之指示製作，是以，原告於113年3月29日送件係屬未依債之本旨提出之給付，不生給付之效力，原告依系爭土地變更委任契約第7條請求被告給付第二期款項55萬元，即屬無據，不應准許。五、從而，原告依系爭土地變更委任契約，請求被告給付55萬元，及自起訴狀繕本送達被告之翌日起，按年息百分之5計算之利息，為無理由，應予駁回。又原告之訴既經駁回，其所為假執行之聲請亦失所依據，應併予駁回。六、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及所提之證據，經本院審酌後，認與判決結果不生影響，毋庸一一論駁，併此敘明。七、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。　中　　華　　民　　國　　114 　年　　3 　　月　　12　　日　　　　　　　　　民事第三庭　　法　官陳寶貴以上正本係照原本作成。如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。中　　華　　民　　國　　114 　年　　3 　　月　　12　　日　　　　　　　　　　　　　　　　書記官　林秀惠

2025-03-12

CYDV-113-訴-553-20250312-1

訴

臺中高等行政法院

土地變更編定

臺中高等行政法院判決高等行政訴訟庭第三庭 112年度訴字第309號 114年2月12日辯論終結原告恆成能源股份有限公司代表人吳如森訴訟代理人林日春律師被告苗栗縣政府代表人鍾東錦訴訟代理人賴憶嫺劉如萍邱耀加上列當事人間土地變更編定事件，原告不服經濟部中華民國112 年11月14日經法字第11217308270號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰　　主文一、原告之訴駁回。二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、事實概要：原告擬定太陽能發電場興辦事業計畫，於民國109年7月7日向被告申請將坐落○○縣○○鄉○○段650-1地號土地（面積11,26 2.85平方公尺，下稱系爭土地）由山坡地保育區農牧用地變更為太陽光電發電設施使用(下稱系爭申請案件)。案經被告組成太陽能興辦事業計畫審查專案小組（下稱審查專案小組），先後於110年4月6日第12次、110年9月29日第20次、111 年6月13日第28次會議決議應依委員意見修正計畫後再議，被告乃陸續函請原告補正。原告雖檢送修正後之興辦事業計畫書為補正，惟經審查專案小組112年5月24日第42次會議決議略以：本案位於生態高敏感區，監測資料缺乏分析以確認案場開發之相關生態議題及提出對應之生態保育措施，故不予通過。被告爰以112年6月6日府商用字第0000000000號函（下稱112年6月6日函）檢送審查專案小組第42次會議紀錄予原告，並以其興辦事業經認定不可行及不具備其必要性且土地區位不適宜開發，不符「非都市土地申請變更為太陽光電發電設施使用興辦事業計畫審查作業要點」（下稱經濟部光電審查作業要點)第5點第7款規定，作成112年6月12日府商用字第0000000000號函（下稱原處分）駁回原告系爭申請案件。原告對112年6月6日函及原處分均提起訴願，經經濟部以112年11月14日經法字第00000000000號訴願決定(下稱訴願決定)關於112年6月6日函部分決定不受理，關於原處分部分予以駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨： ⒈被告並未將原告於112年5月15日檢送之第3次修正(5月)版興辦事業計畫書等資料（下稱最新版本興辦事業計畫）提供予被告審查專案小組第42次會議審查，導致審查專案小組以錯誤之事實為判斷之情形，原處分自有撤銷之必要：　　　⑴原告經被告於112年5月17日以府商用字第0000000000號函通知應於同年月24日參加審查專案小組第42次審查會議前，業於112年5月15日以光碟方式繳送最新版本興辦事業計畫之光碟資料予被告。然被告未將該資料交給審查專案小組審查，而以原告於111年8月11日所提之舊版計畫書内容為判斷，導致原告在第42次審查會議中遭委員質疑計畫書計算錯誤或內容有誤，進而據以否准系爭申請案件。申言之，被告審查專案小組於111年6月13日召開第28次會議與於112年5月24日召開第42次會議相隔近1年左右，原告依第28次會議紀錄與會審查委員之補正要求，提出111年8月11日舊版本計畫書，而在審查專案小組召開第42次會議前，原告復將近期蒐集資料及分析於112年5月15日以光碟方式交給被告補正最新版本資料。然審查專案小組第42次會議討論之資料及範圍，均為原告111年8月11日舊版本計畫書内容，並以「監測資料缺乏分析」為由，不予通過系爭土地變更案，實有未斟酌全部陳述與調查事實及證據之違誤。 ⑵參照最高行政法院109年度大字第3號裁定意旨，行政法院審理課予義務訴訟事件係針對「法院裁判時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之爭議，依法作成判斷。其判斷基準時點，除法律另有規定外，不得僅以作成處分時之事實及法律狀態為準，事實審言詞辯論程序終結時之變更之事實狀態的變更，以及法律審法院裁判時之法律狀態的變更，均應综合考量，予以判斷。本案為課予義務訴訟事件，審查時點並非以原處分作成時之事實狀態為基準，而應審究原告所提出之最新版本興辦事業計畫是否已符合可行性及必要性，否則，將有違上開最高行政法院裁定意旨。 ⑶觀諸112年5月24日審查專案小組第42次會議紀錄之審查意見，李玲玲委員表示：「⑶……；目前所提生態友善保育措施，包括地主友善耕作與補償措施內容有誤…… 　　　　」；林良恭委員表示：「⑶雖本生態保育措施特別於區外架設相機編號82及149，但相關資料仍未在計畫書補上，有所欠缺。」；潘晴財委員表示：「計劃書……應予更正。」；王承德委員表示：「本案雖有規劃沉砂滯洪池設施，惟其尺寸及相對應的水保設施並未標示。」顯見審查專案小組因未審查原告112年5月15日提供予被告之最新版本興辦事業計畫，導致根據錯誤之事實資訊作成錯誤之判斷。　　　⑷對於112年5月24日審查專案小組第42次會議之委員所提質疑意見，原告於112年5月15日最新版本興辦事業計畫及112年5月24日當天提出之PowerPoint資料，均已充分回應會議委員質疑：　　　　①李玲玲委員質疑部分：有關補充監測資料僅有物種照片，並無相對數量、分布之分析部分，於112年5月15 日最新版本興辦事業計畫第81至84頁、第92至135頁已有完整說明。有關生態友善保育措施及對案場開發衝擊之減緩與改善之關聯與預期部分，於112年5月15 日最新版本興辦事業計畫第85至91頁已有完整說明。　　　　②林良恭委員質疑部分：有關本區域西側有林相良好的次生林，惟生態保育措施對此區域之作法未有減輕或迴避之措施部分，於112年5月24日當天提出之PowerP oint資料第32頁已完整說明。有關自動相機工作時數編號80及380明顯不足，影響調查物種出沒狀況及分析部分，於112年5月15日最新版本興辦事業計畫第80 頁表3已增加編號80、81、564、673及674紅外線自動相機加以觀測。有關本生態保育措施特別於區外架設相機編號82及149，但相關資料未在計畫書補正而有所欠缺部分，於112年5月15日最新版本興辦事業計畫第80頁表4、生態監測計畫表已加以說明。　　　　③潘晴財委員質疑部分：因其所提出建議已於112年5月2 4日當日修正完畢，故不影響判斷。　　　　④王承德委員質疑部分：有關沉沙滯洪池設施尺寸及相對應的水保設施並未標示部分，於112年5月15日最新版本興辦事業計畫第85頁已說明「在計畫區西側將設置4座濕式滞洪池，同時具滯洪與生態功能，池中設置池中池(毎個大小為2平方公尺），非降雨時採人工注水……」，並於第86頁圖18友善生態措施佈置圖說明完整。　　　　⑤被告工商發展處質疑部分：有關651、654地號果園種植作物種類及產量仍未清楚回應部分，於112年5月15 日最新版本興辦事業計畫第132頁已有紀錄照片，並說明現況為養鴨池及砂糖橘。有關監測拍到犬貓，質疑為何不設置圍籬、如何對應部分，於112年5月24日當天提出之PowerPoint資料第32頁已完整說明。　　　　⑥被告農業處質疑部分：有關是否與農民溝通並向縣農申請友善耕作認證部分，於112年5月24日當天提出之 PowerPoint資料第34頁已完整說明。　　　　⑦被告地政處質疑部分：有關土地同意使用書日期部分，土地所有權人業已同意辦理變更編定相關事宜。 ⒉系爭土地是否在生態迴避區或非迴避區，被告農業單位並未認定，且被告審查專案小組於第42次會議均僅審查系爭土地位屬生態高敏感區，而非生態迴避區或非迴避區，實有違有利不利應一律注意及裁量濫用之違法：　　　⑴依最高行政法院105年度判字第380號判決意旨及司法院釋字第553號解釋，對於不確定法律概念之審查，如作成原處分之行政機關未遵守法律程序或對重要事項漏未斟酌，司法機關得予以撤銷原處分。　　　⑵被告於109年10月19日以府商用字第0000000000號公告（下稱109年10月19日公告)將原公告事項一：「為維護經濟與生態環境永續發展，本縣非都市土地設置地面型太陽光電發電設施申請案，該地點倘屬林務局重要石虎保育評析報告石虎重要棲地範圍，開發單位於規劃設計階段應諮詢旨揭人才庫兩位以上委員審查結論，採取對生態友善之工法設計後納入興辦事業計畫或許可使用計畫中以『生態友善措施』專章說明，必要時得辦理現場勘查，並將專家學者審查結論納入計畫，作為本府審查時之參據。」修正為：「為維護經濟與生態環境永續發展，本縣非都市土地設置地面型太陽光電發電設施申請案，由生態敏感區位圖資套疊建立生態迴避區或非迴避區圖資，申請案件是否在生態迴避區或非迴避區由本府農業單位認定，以供專案小組審査參考。」可知，在苗栗縣非都市土地設置地面型太陽光電發電設施，被告農業單位必須認定申請案件是否在生態迴避區或非迴避區後，再供審查專案小組審查參考。 ⑶112年5月24日審查專案小組第42次會議紀錄：「伍、業務單位報告事項：一、本次案件經前次會議決議類型均屬『生態高敏感區及生態環境完整區域，不宜開發』建議委員納入考量。」、「陸、議題討論：一、第一案：…… ㈠說明：1.本府農業處提供之『石虎棲地及環境敏感區位圖層套疊』，本案位屬『生態高敏感區』。」、「6.本府農業處：依前次會議計畫書表示周邊農地採友善耕作，是否有與農民溝通並向縣農會申請友善耕作認證(錄音檔摘入）。」可見被告農業單位於第42次會議中僅有認定系爭土地係位於生態高敏感區，並未說明系爭土地是否在生態迴避區或非迴避區，顯然違反109年10月19日公告事項之程序。再者，所謂「生態高敏感區　　　　」究竟所指為何，其內容並不明確，「生態」一詞範圍過廣，動物或植物之保護方式亦不相同。本案係設置地面型太陽光電發電設施，因苗栗縣為石虎棲地，石虎為動物，系爭土地是否位於石虎棲地迴避區或非迴避區，攸關生態永續發展之保護，故被告有義務建立石虎生態迴避區或非迴避區圖資，以供審查專案小組審查。 ⑷被告僅以圖資分為高、中、低生態敏感區作為第一階段的分級原則，並作為第二階段審查委員之參考，辯稱其對生態環境的分級更精準，較生態迴避區及非迴避區更具參考價值等語。惟被告此論點忽略系爭申請案件係設置地面型太陽光電發電設施，其產業本身並不會帶來任何污染，唯一可能是設施所在地是否會影響石虎之遷徒，故系爭土地是否位於石虎棲地迴避區或非迴避區，攸關審查專家小組之判斷依據。然被告並未依據109年10 月19日公告內容，由生態敏感區位圖資套疊建立生態迴避區或非迴避區圖資，被告農業單位亦未依法認定系爭申請案件是否在生態迴避區或非迴避區，以供專案小組審查參照，實有違行政程序法第4條或第161條之規定。被告仍以111年10月14日府商用字第0000000000號函更正被告「太陽能興辦事業計畫審查機制」會議紀錄作為審查標準，實有違法規命令或行政規則之規範；況被告農業處僅列建議不要使用「生態迴避區」，並非推翻10 9年10月19日公告內容，被告以內部幕僚單位之建議作為本案審查標準，應構成未依職權調查證據、違反有利不利一律注意及裁量濫用之違法。 ⑸被告認定系爭土地位屬於生態高敏感區之事實，並未提出相關圖資套疊資料，其所提出之113年3月1日府農育字第0000000000號函及109年11月23日苗栗縣石虎棲地及環境敏感區位圖層套疊工作坊會議紀錄，均無法佐證系爭土地位屬於生態高敏感區之事實。再者，被告既於訴訟中主張系爭土地位屬於其所建立之生態高敏感區內　　　　，依行政訴訟法第163條第1款、第4款規定，被告負有提出相關文書資料之義務。被告僅以系爭土地位於生態高敏感區，即作成不予通過之依據，有違有利不利一律注意原則。　　　⑹被告農業單位並未建立生態迴避區或非迴避區圖資，僅以抽象之生態敏感區作為判斷依據，且未區分產業種類及型態，有違明確性原則。再者，被告109年10月19日特別將設置地面型太陽光電發電設施要求農業單位作成生態迴避區及非迴避區，乃係因地面型太陽光電設備並不會產生環境污染，僅會影響石虎之遷徙，故有建立迴避區或非迴避區之必要，然被告未依109年10月19日公告將系爭土地是否位於迴避區或非迴避區之事實告知專案小組參考，導致審查專案小組產生錯誤認定之可能，自屬重要事實漏未判斷，其判斷當構成裁量濫用之違法。 ⒊107年6月26日公布施行之經濟部光電審查作業要點並未有審查次數限制，然被告於110年訂定「苗栗縣非都市土地申請變更為太陽光電發電設施使用興辦事業計畫審查要點」（下稱苗栗縣光電審查要點）第7點卻增加每一案件之審查次數以2次為限之規定，增加法律所無之限制，實有違反法律保留及信賴保護原則： ⑴原告於109年7月7日向被告申請系爭土地變更為太陽光電發電設施使用，係依據107年6月26日公布施行之經濟部光電審查作業要點辦理，其並未有審查次數之限制。然被告於原告提出申請後公布之苗栗縣光電審查要點第7 點増加「每一案件」審查次數以「2次」為限之限制，乃增加法律所無之限制，且苗栗縣光電審查要點並非地方制度法所稱之自治條例或自治規則，實有違反法律保留原則。 ⑵又原告於109年7月7日向被告申請系爭土地變更為太陽光電發電設施使用時，已投入大量金錢、設備及人力，且當時苗栗縣光電審查要點並未公告，故原告可預見之風險僅為重新審查。然苗栗縣光電審查要點第7點增加每一案件審查次數以2次為限之規定，在未有任何過渡條款及法律保留之情形下，明顯侵害原告之財產權甚鉅，且増加原告未預見風險，有違信賴保護原則。 ⑶對於苗栗縣光電審查要點第7點增加每一案件審查次數之限制，經濟部能源署函請被告秉權責釐清說明，然被告迄今仍未回復說明，顯見苗栗縣光電審查要點確有違反法律保留之情。 ⒋本案不予通過之原因乃「監測資料缺乏分析」而非「監測資料不足」，被告得命原告補正相關資料後，再行決定，然審查專案小組竟在當日會議就作成不予通過之決定，顯然違反比例原則及正當法律原則。 ⒌原告所檢附之監測資料並未缺乏情形下，遭審查專案小組第42次會議以「監控資料缺乏分析」而不予通過。故原告 112年5月15日檢送之最新版本興辦事業計畫有無補正「監控資料分析」，攸關原處分作成是否合法。原告委託黃柏琳水土保持技師事務所提出相關監測調查及保育作為報告予被告，被告將其提送審查專案小組審查後，原告於112 年5月15日再次檢附最新版本興辦事業計畫供審查專案小組審查，惟被告未將最新版本資料提送審查專案小組審查，導致被告以原告監測資料缺乏分析情形而不予通過，自當有違反行政程序法第43條應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果情事。如被告對於是否有接獲原告補充書面資料及光碟尚有爭執，原告請求傳喚水土保持技師黃柏琳出庭作證，以釐清相關事實，並說明系爭土地設置太陽光電設施符合生態維護及監測資料之分析等重要事實等語。㈡聲明： ⒈原處分及訴願決定關於駁回原處分部分均撤銷。　 ⒉被告應就原告109年7月7日提出之申請，作成核准變更系爭土地編定為太陽光電發電設施使用之行政處分，或依本院判決所示之法律見解作成決定。　三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：　　⒈有關原告主張審查專案小組於辦理第42次會議審查系爭申請案件時，被告並未將原告112年5月15日檢附之最新版本興辦事業計畫提供審查，導致審查專案小組以錯誤之事實否准乙節： ⑴被告將原告於111年8月11日所補正之計畫書提經業務單位初步審查，確實已依審查專案小組第28次會議決議委託專業生態監測顧問公司提出監測調查及保育作為，被告遂於111年8月18日函復原告倘經審視計畫書已依會議決議修正完成將排專案小組審查，惟所送監測調查及保育作為涉及專業審查，爰提送審查專案小組審查，並未有違反規定情事。 ⑵被告經審查專案小組第42次會議紀錄決議「本案位屬生態高敏感區，監測資料缺乏分析以確認案場開發之相關生態議題及提出對應之生態保育措施，故『不予通過』　　　　」，係因監測資料缺乏分析而非缺乏資料，被告在原告所提補正資料齊備原則下即依序排會審查，倘原告未主動補充其餘資料，被告確實無從得知，被告於審查專案小組審查前皆可補充計畫及簡報內容，惟被告並未接獲原告補充書面資料及光碟，且原告所附最新版本興辦事業計畫燒錄在光碟之資訊，無法證明有將最新版本資料提交於被告，原告僅於開會前提供更新後簡報檔，書面資料並無更新抑或進行抽換，且審查專案小組會議流程係先由申請單位進行簡報，簡報結束後由委員就所提計畫內容提出問題及意見，再由申請人就委員所提問題進行補充說明，故原告於會議上確實有充分補充說明時間　　　　。　　⒉有關原告主張系爭土地是否在生態迴避區或非迴避區，被告農業單位並未認定，且被告審查專案小組於第42次會議均僅審查系爭土地位屬生態高敏感區，而非生態迴避區或非迴避區，實有違有利不利一律注意及裁量濫用之違法乙節：　　　⑴被告依經濟部光電審查作業要點受理審查非都市土地2公頃以下土地申請作太陽能興辦事業計畫，並依上開要點第4點第10款規定，於109年7月24日公告苗栗縣非都市土地設置地面型太陽光電設施申請案相關受理程序，後因考量苗栗縣案場多為生態環境良好之農牧用地，及透過邀請光電業者、專家學者及保育團體舉行3次座談會及綜整各界意見後，於109年10月19日公告修正相關受理程序及三階段審查制度，並依經濟部光電審查作業要點第5點第4款授權被告為審查興辦事業計畫得邀集相關單位組成專案小組。　　　⑵被告三階段審查機制係先由被告農業處就案場生態敏感度作為審查依據，再經審查專案小組就興辦事業之可行性、必要性、土地區位、面積規模及周邊生態環境等進行審查，責成申請人採取對生態友善之工法，並針對已核准之案件，應邀集專家學者會同檢查是否依核准計畫使用。　　　⑶被告於113年3月1日府農育字第0000000000號函示系爭土地位屬生態高敏感區，被告農業處套疊圖資係依109年1 1月6日「苗栗縣石虎棲地及環境敏感區位圖層套疊工作坊」會議結論產出之圖資分為高、中、低生態敏感區，作為第一階段的分級原則，並做為第二階段審查委員的參考，對生態環境的分級更為精準，較生態迴避區及非迴避區更具參考價值，經上開會議之後，所有第一階段分級皆以高、中、低生態敏感區查復，爰生態敏感區僅係被告審查機制參考，而非法定環境敏感地區，依案場生態環境及地理位置等現況條件，透過文獻蒐集與現地調查（監測計畫等）結果分析基礎由專案小組作為審查依據，且被告審查仍係依經濟部光電審查作業要點第5 點第7款規定，就興辦事業計畫可行性、必要性、土地區位等因素進行審查，自無違反相關規定。 ⒊有關原告主張經濟部光電審查作業要點並未有審查次數限制，然苗栗縣光電審查要點第7點卻增加每一案件之審查次數以2次為限之規定，增加法律所無之限制，實有違反法律保留及信賴保護原則乙節： ⑴為提升審查之嚴謹度及強度，確保開發單位所提計畫書撰寫原則一致，且生態友善措施具體可行，被告乃訂定苗栗縣光電審查要點，且鑑於土地區位係案場開發之基本評估條件，用以作為土地合理性及適宜性利用之依據，無法藉由補正計畫來改變區位，倘若開發單位所提土地使用計畫不足以支持可行性及必要性時，將以不符經濟部光電審查作業要點第5點第7款之要件而駁回所請。　　　⑵苗栗縣受理案件眾多，審查嚴謹繁複，倘若未限制審查次數，在客觀條件（如土地區位）無法改變下，且所提計畫內容不具備可行性及必要性時，第2次提審仍無法通過，應已無一再提會之必要，否則不僅影響行政效率，且耗費開發單位人事時間等成本，故受限案場土地區位等客觀條件無法變更之特性，且在相應之友善措施於 2次提會仍無法提出具體可行之計畫，實未具備再審之要件，因此苗栗縣光電審查要點第7點所載「每一案件之審查次數以2次為限」，即每一案件提審查專案小組審查次數不超過2次，倘第2次仍經專案小組決議不予以通過，認定其興辦事業不可行及不具備其必要性且土地區位不適宜開發。　　　⑶系爭申請案件係因原告未依審查專案小組會議決議補正計畫書，其興辦事業經認定不可行及不具備必要性，且土地區位不適宜開發，實未具備再審之要件，並未以違反苗栗縣光電審查要點所定之2次審查次數上限作為駁回之依據。 ⑷系爭土地使用計畫經審查專案小組決議不予以通過在案，其興辦事業經認定不可行及不具備必要性，且土地區位不適宜開發，不符經濟部光電審查作業要點第5點第7 款之要件，被告駁回原告所請，係基於再生能源發展、生態環境及土地區位之權衡考量下所作出之行政處分，並無裁量怠情之情事，且未違反比例原則等語。　㈡聲明：駁回原告之訴。四、本件兩造主要爭執之點為：㈠原告有無於112年5月15日提出最新版本興辦事業計畫供審查專案小組進行審查？㈡被告以生態高敏感區取代生態迴避區以判斷系爭土地適合作為太陽光電發電設施使用有無違法？　　　㈢被告所訂定之苗栗縣光電審查要點第7點增加每一案件之審查次數以2次為限之規定，有無違反法律保留及信賴保護原則？　五、本院判斷：㈠前提事實：前揭事實概要所載事實，為兩造所不爭執，並有原告109年7 月7日申請書、109年7月1日非都市土地申請變更為太陽光電發電設施使用興辦事業計畫審查作業申請表、審查專案小組第12次、第20次、第28次、第42次會議紀錄、原處分、訴願決定影本等各項證據資料存卷可查（分見訴願卷第15頁，訴願卷附件【原告111年8月興辦事業計畫】第5至6頁，本院卷第31至45頁、第103至139頁)，堪認為真實。㈡按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照○○市○○○區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」次按非都市土地使用管制規則第1條規定：「本規則依區域計畫法（以下簡稱本法）第15條第1項規定訂定之。　　」第27條規定：「（第1項）土地使用分區內各種使用地，除依第3章規定辦理使用分區及使用地變更者外，應在原使用分區範圍內申請變更編定。（第2項）前項使用分區內各種使用地之變更編定原則，除本規則另有規定外，應依使用分區內各種使用地變更編定原則表如附表3辦理。（第3項）非都市土地變更編定執行要點，由內政部定之。」第30條第 1項及第4項規定：「（第1項）辦理非都市土地變更編定時，申請人應擬具興辦事業計畫。……（第4項）第1項興辦事業計畫除有前2項規定情形外，應報經直轄市或縣（市）目的事業主管機關之核准。直轄市或縣（市）目的事業主管機關於核准前，應先徵得變更前直轄市或縣（市）目的事業主管機關及有關機關同意。但依規定需向中央目的事業主管機關申請或徵得其同意者，應從其規定辦理。變更後目的事業主管機關為審查興辦事業計畫，得視實際需要，訂定審查作業要點。」第49條之1第1項第2款規定：「直轄市或縣（　　市）政府受理變更編定案件時，除有下列情形之一者外，應組專案小組審查︰……二、非屬山坡地變更編定案件。」區域計畫法第15條第1項既授權中央主管機關訂定管制規則以規範直轄市或縣（市）政府就非都市土地編定各種使用地之有關事項，所稱編定即指非都市土地使用地類別之編定，其種類自包括第1次編定以後之變更編定，則內政部本於區域計畫法之中央主管機關地位，依該法第15條第1項授權所訂定之非都市土地使用管制規則第4章有關使用地變更編定之規定，核無逸脫區域計畫法第15條第1項之授權範圍，亦未牴觸母法規範意旨，自得作為辦理非都市土地申請變更編定之準據。㈢另按經濟部光電審查作業要點第1點規定：「為審查土地面積未達2公頃之非都市土地申請變更作為太陽光電發電設施使用之興辦事業計畫，特依據非都市土地使用管制規則第30條第4項規定訂定本要點。」第4點規定：「申請人應檢附下列文件一式（依各款順序排列）5份，向土地所在地之直轄市或縣（市）政府提出變更申請：㈠申請表……㈡身分證明文件： ……㈢興辦事業計畫書應包括下列內容：⒈計畫緣起。⒉計畫目的。⒊計畫構想。⑴基本資料。⑵現況概要。⑶使用計畫。⑷營運管理計畫。⑸工程標準及可行性。⑹經濟效益。⑺環境影響及維護計畫。⒋計畫期程。⒌財務計畫。㈣土地登記（簿）謄本……及地籍圖謄本……㈩其他經直轄市或縣（市）政府規定之書件。」第5點規定：「直轄市或縣（市）政府於受理申請後，應依下列項目進行審查：㈠審查申請書件是否齊全，內容是否符合規定；書件不齊全或不符合規定者，應限期補正；逾期不補正者，敘明理由駁回之。……㈣為審查興辦事業計畫，得由直轄市或縣（市）政府邀集相關單位組成專案小組。……㈦就興辦事業之可行性、必要性、土地區位、面積規模，以及興辦事業與其他鄰近事業是否具有關聯性等事項，予以審查，……」被告於110年11月2日發布生效之苗栗縣光電審查要點第3點規定：「本縣太陽光電發電設施使用興辦事業計畫申請案件，均由本府邀集相關單位（機關）組成專案小組審查，並由本府農業處套疊生態敏感區位圖資，以供專案小組審查參考。」第4點規定：「興辦事業計畫應執行（但不限於）下列生態監測及友善保育措施：㈠生態監測計畫：⒈ 描述開發基地及周邊2公里範圍內環境之現況，並應說明下列內容：⑴如屬複審性質，前次會議決議及辦理情形說明（辦理情形對照表及標註頁碼）。⑵案場現況說明：全景現況空照影像圖、近1年空照影像圖、歷年（近10年）空照影像圖；以上影像需提供原高解析檔案。⑶周邊環境介紹：含鄰近是否有其他光電申請案場等開發行為。⑷配置圖說明：光電設施、隔離綠帶或設施、水土保持設施（無者免；如有設置滯洪池者，應敘明滯洪池生態施工工法），並標示使用占比、各項配置以清晰呈現為原則，並套繪於現況空照圖，並提供套繪kml檔或kmz檔。⑸案場套疊林務局石虎重要棲地評析與廊道分析圖資（可至『自然保育網』，網址：http://con servation.forest.gov.tw/，『下載專區-計畫成果石虎相關報告』下載使用）。⒉調查範圍（含選定範圍原由），並提供套繪kml檔或kmz檔及基地座標。⒊監測方法、頻度及實施期程（至少應含施工前3個月、施工中，及施工後至少持續1年），如附表1。⒋監測結果分析、影響評估與保育對策。⒌每季次月10日前應提送前一季監測報告，報本府農業處備查。㈡友善保育措施：⒈保育措施如何減輕開發影響。⒉保育措施實施方法及期程。（生態友善措施檢核表以外之生態友善規劃，參酌附錄1）。」第5點規定：「申請書件不齊全或不符合規定者，應於發文日起20日內補正；如逾期不補正者將予以駁回申請。」第6點規定：「本要點生效前已受理審查而尚未經核准之案件，依本要點規定辦理。」第7點規定：「本要點生效後每一案件之審查次數以2次為限。」經核上開經濟部光電審查作業要點及苗栗縣光電審查要點分別係太陽光電發電設施之中央目的事業主管機關經濟部及地方目的事業主管機關即被告為落實區域計畫法第15條第1項、非都市土地使用管制規則第30條規定，審查非都市土地申請變更作為太陽光電發電設施使用之興辦事業計畫是否應予核准，所為細節性、技術性規定之行政規則，俾供審查專案小組作為審查辦理之依據，並能因地制宜，未對人民權利增加法律所無之限制，無違背區域計畫法之授權範圍亦未牴觸母法，被告及本院就系爭申請案件之審查自亦均得予適用。　㈣原告雖主張被告於110年訂定之苗栗縣光電審查要點第7點增加每一案件之審查次數以2次為限之規定，違反法律保留及信賴保護等云。惟依非都市土地使用管制規則第30條第1項及第4項規定，可知變更編定申請人負有提出興辦事業計畫報經直轄市或縣（市）目的事業主管機關核准之義務，而縣市考量行政資源有限性，必須合理分配，及應為符合正常效率使用，殊難責求主管機關應永無止期聽任申請人補正，或應一再教導申請人提出滿足核准條件之相關資料，致案件懸滯不進行，永無終結行政程序之日，而虛耗行政資源於特定個案上。是以苗栗縣光電審查要點第7點所設審查次數以2次為限之規定，已予申請人依審查意見提出補正之機會，兼顧申請人權利保護及行政資源合理分配，亦不限制申請人於日後重新擬定興辦事業計畫後再次提出申請，並未對人民權利產生侵害，自無違反法律保留原則，原告此部分之主張，尚非可採。又系爭申請案件於苗栗縣光電審查要點生效時尚未審查完畢，自應以作成處分時有效之苗栗縣光電審查要點為審查依據，而無溯及既往之問題，原告主張違反信賴保護原則，亦非可採。㈤經查：　　⒈原告於提出系爭申請案件後，經被告組成審查專案小組先後於110年4月6日第12次、110年9月29日第20次、111年6 月13日第28次會議進行審議，110年4月6日第12次會議決議意見略為：請考量友善周邊生態環境之具體規劃，修正後再提會審查；110年9月29日第20次決議意見略以：缺乏對友善生態專章具體論述、生態監測計畫相關資料應完整後再行提報；第111年6月13日第28次會議中，委員具體建議意見略以：相機監測請補充至至少3個月資料；本案場西側及東側為較為完整林地，林地保存非常重要，建議可訪視地主，甚至取得不同意開發承諾，如有特殊原因無法達成，亦請說明；案場西側規劃不設置圍網，但本案場監測結果狗的數量眾多，請仔細評估狗從西側進入案場、並在案場內聚集的可能性；案場為高生態敏感區，但缺乏相關生態資料文獻回顧與過往周邊石虎出現點位資料；監測僅1個月且缺乏案場內資料，建議應補強生態文獻回顧與現地監測資料，分析、釐清並回應本案涉及的生態議題。例如動物綠色廊道與通道是給誰使用？生態池預期增加什麼生物多樣性？南方埤塘現在使用狀況及與案場之關聯？ 651、654地號果園種植作物之種類、產量；友善耕作除同意書外，應向本縣農會申請友善耕作認證或具體推動計畫；針對關切物種擬定對策及提出具體計畫；由動物監測發現當地周邊區域確實有白鼻心級保育類、鳥類台灣畫眉等重要物種出沒，需妥善規劃生態友善設施，尤其針對重要物種之生存棲地及活動需求，並確實執行；業者考慮種植牧草及圈養山羊事宜須整體規劃，以利長期管理，並避免影響當地生態等，並作成決議請原告依審查意見修正計畫，於發文日起20日內檢具修正後計畫書再提會審查。經被告以111年7月22府商用字第1110139194號函檢送上開會議紀錄予原告，並以111年7月23日府商用字第1110139633號函命原告依上開會議決議修正計畫書補正提出，原告代理人即於111年8月11日檢附修正後興辦事業計畫提出予被告，並經被告以111年8月18日府商用字第1110153447號函復略以：如經審視計畫書已依會議決議修正完成，將排專案小組審查。嗣被告再以112年5月17日府商用字第11201168 20號函知原告代理人將於112年5月24日召開審查專案小組會議審議，會議中經業務單位報告表示本次案件經前次會議決議類型均屬「生態高敏感區及生態環境完整區域，不宜開發」，並建議委員納入考量，而經委員參酌原告111 年8月11日檢附修正後興辦事業計畫及原告簡報說明內容後，審查意見略為：本案位於高生態敏感區，先前監測成果不足，原告補充監測資料僅有物種照片，並無相對數量、分布之分析，以確認案場開發之相關生態議題及提出對應之生態保育措施，目前所提生態友善保育措施，包括地主友善耕作與補償措施內容有誤，對案場開發衝擊之減緩與改善之關聯舆預期成效不明；本區域西側有林相良好的次生林，惟生態保育措施對此區域之作法未有減輕或迴避之措施；自動相機編號NO80及380工作時數明顯不足，影響調查物種出沒狀況及分析，另於區外架設相機編號82及 149之相關資料仍未在計畫書補上，有所欠缺。並決議本案位屬生態高敏感區，監測資料缺乏分析以確認案場開發之相關生態議題及提出對應之生態保育措施，故不予通過，被告乃以其興辦事業經認定不可行及不具備其必要性且土地區位不適宜開發，不符光電審查作業要點第5點第7款規定，作成原處分駁回原告系爭申請案件等情，有上開會議紀錄、函文、原告提出之111年8月11日第三次修正「恆成平安段650-1地號太陽能發電場興辦事業計畫（下稱原告111年8月興辦事業計畫）、簡報資料及原處分等在卷可查（分見本院卷第31至32頁、第103頁、第115至116頁、第124至126頁、第131至132頁、第206至208頁、第221至2 22頁、第226至228頁及併訴願卷外放之原告111年8月興辦事業計畫）。　　⒉按興辦事業之「可行性」、「必要性」、及土地區位是否「適宜開發」等價值判斷均屬「不確定法律概念」，行政機關適用此一不確定法律概念於具體行為之事實關係時，依事件之性質，容存有某種判斷餘地，其所為之判斷係對法律解釋或涵攝所得之具體化結果與專業認定，實應予以尊重(最高行政法院95判字第2143號判決意旨參照)，就被告審認系爭申請案件不可行及不具備其必要性且土地區位不適宜開發，行政法院應採較低之審查密度，除非違反審查之法定程序、判斷出於不正確之事實或錯誤資訊、違反一般公認之價值判斷標準、逾越權限或有濫用權力等情事外，本院對被告本於專業及對事實真相之熟知所為決定即應予適度尊重。經核系爭土地確經被告所屬農業處套疊生態敏感區位圖資位於生態高敏感區乙節，有相關圖資存卷可參，亦據原告載明於原告111年8月興辦事業計畫內（分見本院卷第515至517頁及原告111年8月興辦事業計畫第66 頁），且參酌上開興辦事業計畫及簡報資料，確有審查意見所述僅有說明監測發現之物種種類、統計數據（見簡報資料第29頁、第46至47頁、原告111年8月興辦事業計畫第 77至78頁、第95至99頁），並無相對數量、分布之分析等資料，以致審查專案小組無從確認案場開發之相關生態議題及提出對應之生態保育措施是否可行，亦無其判斷係出於不正確之事實或錯誤資訊之情事。系爭土地既位於生態高敏感區且鄰近林相良好的次生林，而有保育類動物出沒，則審查專案小組及被告基於生態保育之觀點予以從嚴審查，亦無違反一般公認之價值判斷標準、逾越權限或有濫用權力等情事，被告作成原處分否准原告所請，並未違反非都市土地管制條例、經濟部光電審查作業要點及苗栗縣光電審查要點之相關規定，當屬適法。　㈥有關原告主張依被告109年10月19日公告，在苗栗縣非都市土地設置地面型太陽光電發電設施，被告農業單位須認定申請案件是否在生態迴避區或非迴避區後，再供審查專案小組審查參考，惟被告農業單位於第42次會議中僅有認定系爭土地係位於生態高敏感區，並未說明系爭土地是否在生態迴避區或非迴避區，顯然違反109年10月19日公告事項之程序，有違行政程序法第4條或第161條之規定乙節。查被告於作成10 9年10月19日公告後，已再於110年11月2日發布苗栗縣光電審查要點，其第3點規定：「本縣太陽光電發電設施使用興辦事業計畫申請案件，均由本府邀集相關單位（機關）組成專案小組審查，並由本府農業處套疊生態敏感區位圖資，以供專案小組審查參考。」不再要求被告所屬農業處建立生態迴避區或非迴避區圖資，而係要求套疊生態敏感區位圖資，以供專案小組審查參考，則被告依109年10月19日公告後生效之苗栗縣光電審查要點進行系爭申請案件之審查，即無不合，原告此部分之主張，要非可採。　㈦原告雖以其於112年5月15日確有提出最新版本興辦事業計畫予被告，被告審查專案小組卻仍以原告111年8月11日興辦事業計畫作為審查標的等情詞，憑以指摘原處分係基於錯誤事實所為之判斷，構成違法，並聲請訊問證人即受原告委託製作、提供系爭申請案件相關資料之水土保持技師黃柏琳以實其說。惟：　　⒈衡諸興辦事業計畫係攸關系爭申請案件准駁決定之重要資料，原告主張已於審查專案小組112年5月24日第42次會議之前，已提送最新版本興辦事業計畫供核乙節，既為被告所否認，而原告復未能提出其送件經被告收受之相關收文章戳或收執證明以實其說，殊難徒憑其受託人之證言遽認屬實。再參酌卷附上開會議紀錄及開會通知單（見本院卷第131頁、第226頁、第228頁），足見原告於該次會議亦派員列席簡報，惟於簡報時卻未當場對審查委員審查資料版本仍係111年8月興辦事業計畫提出質疑，亦未當場對審查委員之審查意見為回應，顯與常情有違。　　⒉綜觀上開事證情況，堪認原告所稱有於112年5月15日提出最新版本興辦事業計畫，無從憑採，審查專案小組以原告 111年8月11日最後提出之興辦事業計畫版本進行審查，於法並無違誤。原告聲請訊問證人黃柏琳核無必要。　㈧至於原告主張本件係屬課予義務訴訟，本院仍須審查其於訴訟中提出之最新版本興辦事業計畫書是否已符合可行性及必要性乙節。惟事實審行政法院審理課予義務訴訟之理由具備性，原則上固以言詞辯論終結時之事實狀態為基準，但法規範如已明定申請人必須於特定時點具足申請要件者，其逾期限提出已不生效果，行政法院亦無從予以審查。是以，苗栗縣光電審查要點第7點已規定每一案件之審查次數以2次為限，倘許原告就其興辦事業計畫得在審查專案小組作成否准決定後，至行政訴訟階段始為補充，再由法院判命被告重為決定，將使上開審查要點規定形同具文，亦使行政機關一再重為審查而虛耗行政資源於特定個案上，要非事理之平。是原告此部分之主張，於法尚欠允洽，無從憑採。　㈨是故，本件原告提出系爭申請案件因其興辦事業經認定不可行及不具備其必要性且土地區位不適宜開發，而未能取得縣（市）目的事業主管機關即被告之核准，不符合法定申請要件，被告作成原處分否准其申請，自屬適法有據。六、綜上所述，原告上開主張各節均非可取。被告作成原處分駁回原告所請，認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持，亦核無不合。原告訴請判決如前揭訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。七、本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。八、結論：本件原告之訴為無理由，應予駁回。中　　華　　民　　國　　114 　年　　3 　　月　　12　　日審判長法官蔡紹良　　　　　　　　　　　　法官陳怡君　　　　　　　　　　　　　　　法官黃司熒以上正本證明與原本無異。如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。　 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。㈡非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈠、㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中　　華　　民　　國　　114 　年　　3 　　月　　12　　日書記官　詹靜宜

2025-03-12

TCBA-112-訴-309-20250312-1

訴

高雄高等行政法院

土地使用編定

高雄高等行政法院判決高等行政訴訟庭第二庭 113年度訴字第427號原告石瑞英趙秋龍趙盈順蕭婷予盧美桂共同訴訟代理人蔡鴻杰律師李亭萱律師吳幸怡律師被告澎湖縣政府代表人陳光復上列當事人間土地使用編定事件，原告不服經濟部中華民國113 年8月21日經法字第11317302440號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰　　主文一、原告之訴駁回。二、訴訟費用由原告負擔。　　事實及理由一、爭訟概要: 緣伊昌預拌混凝土有限公司（下稱伊昌公司）前向被告申請將○○縣○○鄉○○○段1259、1261、1262、1323、1324地號等5筆土地（一般農業區農牧用地，面積0.306428公頃，下合稱系爭土地）變更編定為一般農業區礦業用地，作為砂石碎解暨附設預拌混凝土廠使用之興辦事業計畫，經被告以111年7月 14日府工土字第0000000000號函（下稱原處分）核准在案。原告等不服，以其等為利害關係人，提起訴願，經遭訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。二、原告起訴主張及聲明︰　㈠主張要旨：　1.原告石瑞英為距系爭土地250公尺內之住戶兼栽植仙人掌、冰花等農作之農民；原告趙秋龍為興辦事業計畫預計通行私有土地之所有權人兼栽植仙人掌、冰花之農民；原告趙盈順與蕭婷予為夫妻，均為栽植仙人掌、冰花及有機作物之農民；原告盧美桂則為鄰近農地之所有權人，其等就被告核准伊昌公司將系爭土地變更編定為礦業用地興辦事業計畫之原處分，具有法律上利害關係，自得提起本件行政訴訟，並請求調閱伊昌公司申請系爭土地變更編定為礦業用地之全案卷宗。　2.訴外人伊昌公司申請變更編定為礦業用地之興辦事業計畫，涉及對外道路即原告趙秋龍之土地，未依非都市土地申請變更編定為礦業用地興辦事業計畫審查作業要點（下稱礦業用地審查要點）相關規定檢具原告趙秋龍之使用同意書，且嚴重影響鄰近農業生產環境、農路通行，不具有設置事業之必要性、合理性及無可替代性，違反農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點（下稱農業用地變更審查要點）規定，復未檢附基地四周250公尺範圍內住戶即原告石瑞英、趙盈順、蕭婷予之住戶同意書，及未取得被告之土地使用同意書，違反申請人應取得包含申請範圍全數土地變更編定使用權同意書之規定，被告遽予同意其申請，以原處分核准伊昌公司所請，即有違誤，應予撤銷。　㈡聲明：訴願決定及原處分均撤銷。三、被告答辯及聲明︰　㈠答辯要旨：　1.原告5人非屬原處分之相對人或利害關係人，渠等主張之身分（鄰近農民、礦業用地興辦事業250公尺範圍內住家認定或鄰近土地所有權人）僅為事實上利害關係，均難謂有法律上利害關係，不得提起本件訴願及行政訴訟。縱使肯認原告為原處分之利害關係人，惟原告石瑞英、趙秋龍於112年1月 17日向被告陳情，被告於112年2月15日辦理系爭土地變更編定之適法性會勘，會勘當日除原告趙秋龍外，其子、媳即原告趙盈順、蕭婷予亦到場瀏覽相關資料，故原告石瑞英、趙秋龍、趙盈順、蕭婷予等4人至遲於會勘當日即112年2月15 日即知悉上開原處分，渠等於1年後即113年2月23日始提出訴願，顯已逾法定訴願期間。　2.○○縣○○○○○○○道路而非山區公路，無管制時段、無會車問題，因此無原告所稱嚴重影響區域性農業通行之事由存在；又澎湖縣內並無中央設立之有機農業作區，故無原告所稱伊昌公司擬設場處將污染有機農作區乙節，且依該公司所提興辦事業計畫，已依照農業用地變更審查要點第3點規定，檢具農地變更使用說明書，就其規定之十大項目提出詳細之說明，原告主張顯與事實不符，原處分並無違誤。　㈡聲明：原告之訴駁回。四、爭點︰　　原告是否為原處分之法律上利害關係人？五、本院之判斷︰㈠按行政訴訟法第107條第3項第1款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。但其情形可以補正者，審判長應先定期間命補正：一、除第2項以外之當事人不適格或欠缺權利保護必要。」所謂「除第2項以外之當事人不適格」係指原告之訴並非訴狀誤列被告機關之情形，但原告或被告對於個案訴訟欠缺實施權能而言。申言之，行政訴訟，除有行政訴訟法第9條所定情形外，原則上應以人民之權利或法律上利益受損害為權利保護之要件，而其目的即在於排除民眾訴訟，並藉此區隔權利或法律上利益與法律規範之反射利益，或僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係之情形。因此，當事人就具體特定之訴訟，得以自己之名義為原告或被告，並得受訴訟標的法律關係之本案判決者，始具備當事人適格。而當事人就特定訴訟標的是否具有訴訟權能之當事人適格，應依原告具體主張特定訴訟標的之原因事實，足以顯示其權利或法律上利益，因行政機關之違法行政行為，致直接遭受損害之可能性存在，始得認定其訴權存在。故當事人是否具備訴訟權能之資格，通常應從是否為處分相對人，或保護規範之特定訴訟標的法律關係之主體（權利人或法律上利害關係人），或雖非主體但基於法律規定，本於一定資格就他人法律上之權益有處分權或管理權者，而得據以認定其具有訴訟權能，且應依行政訴訟之不同訴訟類型分別觀察審認，始得正確判斷其是否具備當事人適格之要件。再行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，…… ，得向行政法院提起撤銷訴訟。」，可知得提起撤銷訴訟者，除行政處分之相對人外，利害關係人固亦得提起，惟此所謂利害關係，係指法律上利害關係而言，不包括事實上利害關係，亦即須其權利或法律上利益因行政處分而直接受有損害者，始為相當，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者，非謂法律上利害關係。㈡次按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照○○市○○○區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」內政部依上開規定授權訂定發布之非都市土地使用管制規則第 30條第1項、第4項規定：「（第1項）辦理非都市土地變更編定時，申請人應擬具興辦事業計畫。（第4項）第1項興辦事業計畫除有前2項規定情形外，應報經直轄市或縣（市）目的事業主管機關之核准。直轄市或縣（市）目的事業主管機關於核准前，應先徵得變更前直轄市或縣（市）目的事業主管機關及有關機關同意。但依規定需向中央目的事業主管機關申請或徵得其同意者，應從其規定辦理。變更後目的事業主管機關為審查興辦事業計畫，得視實際需要，訂定審查作業要點。」又經濟部依區域計畫法第15條第1項、非都市土地使用管制規則第30條第4項之授權所訂定之礦業用地審查要點第3點規定：「申請人應填具非都市土地申請變更編定為礦業用地興辦事業計畫審查申請書（格式如附件1），並檢附下列書件1式10份，向土地所在地直轄市、縣（市）政府申請核准……：（一）興辦事業計畫（格式如附件2）。（二）農地變更使用說明書，內容依農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點規定辦理；未涉及農業用地變更使用者，免附。（三）水土保持計畫或水土保持規劃書文件；非屬山坡地及森林區範圍者，免附。（四）用水計畫書或合法水源證明文件。（五）申請案之收件日（含）以前已存於興辦計畫土地直線距離250公尺以內住家之住戶同意書（直線距離250公尺以內無住家者免附）。……（六）其他經主管機關規定之書件。」綜觀區域計畫之規範目的，係為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，兼顧農業與工業發展所需用地，防止自然災害，改善生活環境，增進公共福利（區域計畫法第 1條條文參照）。而前揭非都市土地使用分區編定之相關法規，對於非都市土地變更編定為礦業用地時，考量可能造成周遭環境、水源、地質之重大影響，與附近住戶之權益息息相關，故要求興辦事業計畫申請人須取得「申請土地直線距離250公尺範圍內『住家』之住戶同意書」，是依上開法規整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果等綜合判斷，應認上開規定兼有保護該範圍內住戶之健康、居住品質等權益之意旨，是該範圍內之住戶對於該變更編定之管制措施具有法律上利害關係，得依法提起行政救濟。又礦業用地審查要點雖未就上開「住家」為定義，惟參酌民法、戶籍法、土地稅法、房屋稅條例等規定，及司法院釋字第460號解釋理由書意旨，可知關於「住家」之意涵，得藉由戶籍登記、房屋稅及地價稅繳稅情形等客觀事實，作為認定是否為「住家」之參考依據。㈢經查，原告石瑞英於111年1月13日將其戶籍遷入系爭土地直線距離250公尺內之門牌號碼「○○縣○○鄉○○村湖東8之3」建物等情，固有卷附個人戶籍資料、地籍圖測距資料可稽（本院卷二第19、49頁、本院卷一第103頁）。惟該建物（○○縣○ ○鄉○○○段00○號）之所有權人及房屋稅繳納義務人均為原告趙秋龍，乃原告趙秋龍前以（107）澎府建許（外）字第199 號建造執照申請興建並作為「C2農糧產品加工室」之農業設施，經澎湖縣政府以107年7月30日府授農牧字第0000000000 0號農業用地作農業設施容許使用同意書核准在案，此有該建物之111年及112年全期房屋稅繳納證明書、建物查詢資料及建築執照存根查詢資料（本院卷一第111、115頁、本院卷二第49、51至53頁）在卷可稽，是該建物依法僅得供農業設施使用，尚不得作為居住使用。至原告石瑞英所舉房屋內部有簡易床鋪、廚房用品、衣物等照片，然該等物品顯與上開農業設施之用途無關，充其量僅供該農業設施使用者短暫休憩、煮食之用，均無法據為對原告有利認定之憑據。又該建物坐落之澎湖縣湖西鄉湖東新段1518地號等土地，未有按地價稅自用住宅稅地種類計徵地價稅乙情，有澎湖縣政府稅務局111年3月29日澎稅土字第0000000000號函（本院卷一第38 1頁）存卷可佐，與原告石瑞英自承該地免徵地價稅等語相符（本院卷一第22頁）。足見上開建物係經申請興建作為農業設施使用，且未符合房屋稅及土地稅上自用住宅之要件，依前揭規定及說明，即非礦業用地審查要點第3點所指之「住家」，自無從認定原告石瑞英為系爭土地直線距離250公尺內住家之住戶而對原處分具有法律上利害關係。另原告趙秋龍、趙盈順、蕭婷予、盧美桂等4人固提出卷附有機農產品驗證證書、農作物照片、澎湖縣政府農漁局函文、第二類土地登記謄本、地籍圖資等件（訴願卷58至59、70至76頁），主張其等為系爭土地250公尺內種植農作物之農民及鄰地所有權人，對於原處分具有利害關係，得提起本件訴訟云云。惟查，依卷附土地登記資料、有機農產品驗證證書（本院卷二第31至34、45頁），固可認定原告趙秋龍、盧美桂分別為○○縣○○鄉○○○段1316、1503、1504、2952-2等地號土地之所有權人；原告趙盈順、蕭婷予於○○縣○○鄉○○○段710等8筆地號土地（訴願卷第72、74頁）種植有機農產品等情。然前揭區域計畫法、礦業用地審查要點等相關法令之規範目的，係在促進土地合理利用等公共利益，及兼有保護系爭土地25 0公尺內「住家」住戶之健康、居住品質等權益，核無保護鄰地農民之農作物或鄰地所有權人之目的。是以，倘非該範圍內之住家住戶，而為鄰地之農民或鄰地所有權人，對於系爭變更編定之管制措施，僅具事實上、經濟上之利害關係，難認具有法律上利害關係。從而，原告5人對於原處分均不具法律上之利害關係，自不得提起本件行政訴訟。六、綜上所述，原告石瑞英、趙秋龍、趙盈順、蕭婷予、盧美桂均非原處分之法律上利害關係人，欠缺提起本件行政訴訟之原告適格，訴願決定據此為訴願不受理，並無不合。原告逕行提起本件撤銷訴訟，有當事人不適格之情形，且無從補正，其訴顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。至原告之訴既因顯無理由逕予判決駁回，則其請求調閱訴外人伊昌公司申請本件變更編定全案卷宗之調查證據聲請，即無從審究，應併予駁回之。七、結論：原告之訴顯無理由。中　　華　　民　　國　　114 　年　　3 　　月　　4 　　日審判長法官孫　國　禎法官曾　宏　揚法官林　韋　岑以上正本係照原本作成。一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第49條之1第1項）三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第3項、第4項）得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 (二)非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務。是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中　　華　　民　　國　　114 　年　　3 　　月　　4　　日書記官　鄭　郁　萱

2025-03-04

KSBA-113-訴-427-20250304-1

訴

臺灣桃園地方法院

損害賠償等

臺灣桃園地方法院民事判決 113年度訴字第2065號原告林俊孝訴訟代理人吳俊達律師王亭涵律師陳禮文律師被告徐敏啓哈里發科技工程有限公司上一人法定代理人張惠芳共同訴訟代理人鄭雅方律師陳品亘律師上列當事人間請求損害賠償等事件，本院於民國114年1月23日言詞辯論終結，判決如下：　　主　　　文一、原告之訴及假執行之聲請均駁回。二、訴訟費用由原告負擔。　　事實及理由一、原告主張： (一)被告哈里發科技工程有限公司(下稱哈里發公司)之員工即被告甲○○，向原告表示可為原告提供成立幼兒園統包作業之全部技術服務，並代理哈里發公司於民國112年8月24日與原告簽訂「桃園市○○區○○路000號成立幼兒園統包契約」(下稱系爭統包契約)，原告委由被告哈里發公司辦理訴外人即原告母親廖婉均原經營桃園市私立日愛幼兒園之遷址及繼續經營等事宜，包括非都市土地申請變更為幼兒園設施用地、原有農舍改為幼兒園裝修工程、幼兒園興辦事業計畫併用途變更等事項，原告於簽約當日已預付被告哈里發公司第一期服務費新臺幣(下同)130萬元支票，並已由被告甲○○代收且已兌現完畢。 (二)然原告於113年3月28日接獲桃園市○○○○○○○○○○○○○○○○○區○○ 段00000000000地號遷址暨擴充幼兒園事業計畫書」(下稱系爭計畫書)、「申請人:私立日愛幼兒園」、「代理人:閎宇不動產顧問有限公司」等字樣之文件，通知日愛幼兒園是否有於非都市計畫農業區變更興辦事業計畫之申請需求，並告知若有申請需求，應針對缺失修正再重新送件申請，原告始發現被告在未與原告確認之情況下，恣意自行送件申請，並因諸多錯誤而遭退件。 (三)被告顯有以下違約情事：1.被告將幼兒園事業計畫書送件前，完全未提供予原告確認。2.被告未經原告同意將系爭統包契約專業工作轉包給閎宇不動產顧問有限公司。3.系爭計畫書內附件六至十一等平面圖，外包予王俊耀建築師事務所繪製，繪製前未經原告同意，也未與原告討論，且被告甲○○自稱建築師，卻未自行繪圖。4.系爭計畫書內之非都市土地變更編定申請書上蓋有桃園市私立日愛幼兒園、廖婉均等兩枚印文，為被告、閎宇不動產顧問有限公司未經廖婉均授權自行私刻，已構成偽造印文及偽造私文書罪。5.桃園市政府之函文中有明列缺失，顯見被告欠缺系爭統包契約所約定之統包服務專業(下合稱系爭違約情事)。 (四)被告甲○○不具有建築師之資格，被告哈里發公司亦不具有興辦幼兒園之經驗及專業，被告甲○○刻意隱瞞上開重要資訊，導致原告誤以為被告甲○○為建築師，及被告哈里發公司具有興辦幼兒園之經驗及專業，進而與被告哈里發公司簽訂系爭統包契約，被告甲○○所為係故意隱匿交易重要資訊，使原告陷於錯誤並締約付款130萬元，顯有詐欺之情事，原告自得依民法第184條第1項前段、後段向被告甲○○請求給付損害賠償130萬元。又被告甲○○為被告哈里發公司之員工，並代表哈里發公司執行業務，依民法第28條、188條第1項，被告哈里發公司應連帶負擔損害賠償之責。 (五)又系爭統包契約分為二階段，第一階段為農地變更特定目的事業用地(幼兒園興辦事業計畫併用途變更)，第二階段為原有農舍改為幼兒園裝修工程，第一階段重在事務處理，第二階段重在完成一定工作，是系爭統包契約具有委任及承攬之性質，應適用委任之規定。被告哈里發公司未以善良管理人之注意義務履行系爭統包契約，且擅自轉包，並遭桃園市政府教育局退件，且有系爭違約情事，具有可歸責事由，原告依民法第537條、第535條、第235條、第548條第2項之規定，於113年6月28日以存證信函向被告哈里發公司終止系爭統包契約，被告亦於113年7月9日收受，是系爭統包契約已終止，又被告之給付對原告已無受領價值，不生提出效力，原告亦得依民法第179條之規定請求被告哈里發公司返還報酬1 30萬元。 (六)爰依民法第184條第1項、第188條第1項、第28條、第179條之規定提起本件訴訟等語。並聲明:1.被告應連帶給付原告1 30萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5% 計算之利息。2.願供擔保，請准宣告假執行。二、被告則均以: (一)系爭統包契約並未約定被告之資格，被告甲○○未以建築師自居，無隱瞞交易上重要資訊使原告陷於錯誤而簽約，無侵權行為可言。系爭統包契約也未約定須將系爭計畫書供原告確認後始可向主管機關送件，難認被告有重大違約。另廖婉均及私立日愛幼兒園之印章係代書自行刻印，被告並不知情，且原告於被告代書送件後之113年3月19日亦有向桃園市○○○○ ○○○○○○○○○○區○○段00000000000地號等3筆土地，面積合計23 79.19平方公尺，辦理非都市計畫農業用地興辦事業計畫」等語，原告顯然追認同意被告提出之申請，難認被告有違約之處。 (二)另依桃園市政府教育局113年3月28日之函文，其內容如附件所示，其係載明請釐清修正後，若有申請需求，再併同修正後之資料一式三份，函報本局續辦等語，可見被告修正釐清後即可續辦，並無窒礙難行之處，且依系爭統包契約第4條，雙方約定若未於114年4月30日前取得核准函，雙方得解除契約，然上開履行期限尚未屆至，難謂被告有違約。　 (三)系爭統包契約之目的係使原告得以營運幼稚園，係以完成一定工作為目的，性質屬承攬契約，系爭統包契約之作業項目繁雜且龐大，非被告哈里發公司得獨力完成，雙方亦無約定不得轉由第三人完成，被告哈里發公司自得與第三人成立次承攬契約。且系爭統包契約成立後，被告哈里發公司積極聯絡桃園市之建築師王俊耀及代書林靖瑩，並將工作轉包，與其合力完成，已支出次承攬之費用共計84萬5,000元。 (四)被告已依債之本旨提出給付，原告終止契約，僅得向後失效，系爭契約既於113年7月9日向後失其效力，則原告已依系爭統包契約取得之第一期服務費自屬有法律上原因，難認有不當得利可言等語置辯，並聲明：1.原告之訴及假執行之聲請均駁回。2.如受不利益判決，願供擔保請准宣告免為假執行。三、本院之判斷: 　　原告主張被告甲○○自稱為建築師，隱藏交易上之重要資訊，屬詐欺之侵權行為，且系爭統包契約具有委任及承攬之性質，應適用委任之規定，並因被告哈里發公司違約而終止，被告應連帶給付原告130萬元等語，則為被告所否認，並以前揭情詞置辯，是本件爭點為:(一)被告甲○○是否有詐欺之侵權行為事實?(二)系爭統包契約之性質為何?應適用承攬或委任之相關規定?(三)系爭統包契約終止後，原告是否得依民法第179條之規定請求被告哈里發公司給付130萬元?茲分述如下: (一)被告甲○○是否有詐欺之侵權行為事實? 　1.按當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任，民事訴訟法第277 條前段定有明文。又因故意或過失，不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任。故意以背於善良風俗之方法，加損害於他人者亦同。民法第184條第1項固有明文。惟按侵權行為損害賠償責任，須行為人因故意過失不法侵害他人權利，亦即行為人須具備歸責性、違法性，並不法行為與損害間有相當因果關係，始能成立，且主張侵權行為損害賠償請求權之人，對於侵權行為之成立要件應負舉證責任（最高法院100年度台上字第328號判決、98年度台上字第14 52號判決參照）。民法第28條規定法人對於其董事或其他有代表權之人因執行職務所加於他人之損害，與該行為人連帶負賠償之責任。此係法人侵權行為責任之特別規定，須以法人之代表權人因執行職務而侵害他人之權利，合於民法所定侵權行為之要件時，乃責令法人負連帶賠償責任之規定。倘代表人之行為尚不構成侵權行為，即難認有本條規定適用之餘地(最高法院110年度台上字第2568號判決參照)。　2.原告主張系爭統包契約履行事項均應由建築師規劃，故被告甲○○是否為建築師，應屬締約之重要事項，然被告甲○○卻故意隱瞞其非建築師之事實，原告多次稱被告甲○○為建築師，被告甲○○均未予糾正，顯然構成緘默詐欺，並致原告陷於錯誤，因而與被告哈里發公司簽訂系爭統包契約，並交付130 萬元之款項，被告甲○○自應負擔侵權行為之損害賠償責任等語。　3.查原告及第三人多次稱被告甲○○為建築師，被告甲○○均未予糾正等情，有原告與被告甲○○之LINE對話紀錄可佐(本院卷第57至73頁)，堪信屬實。又系爭統包契約係由原告與被告哈里發公司所簽訂，其中約定由被告哈里發公司為原告提供成立幼兒園統包作業之技術服務，履行之內容包括蘆竹區大古段895、896、897土地依非都市土地變更編定執行要點等相關法規辦理申請變更作為幼兒園設施使用、既設農舍改作為幼兒園校舍設施、取得F-3類組變更使用執照、室內裝修合格證明、新建幼兒園房舍規劃設計建照申請、原有農舍改為幼兒園裝修工程等，此有系爭統包契約在卷可稽(本院卷第34-1至40頁)，然遍觀系爭統包契約全文並未約定被告哈里發公司之員工或被告甲○○須具有建築師資格，且系爭統包契約之目的在於為原告提供成立幼兒園統包作業之技術服務，其履約之內容並非全部涉及建築師之專業，並非具有建築師資格始能履行系爭統包契約，是以系爭統包契約之履行並不以被告甲○○具有建築師資格為限，被告甲○○是否具有建築師資格非屬締約之重要事項，故縱被告甲○○自始未澄清其不具有建築師之資格，亦未隱藏締約上之重要資訊，不構成詐欺原告之行為，原告此部分主張，要屬無據。　4.至原告主張其申請幼兒園遭桃園市政府退件，故被告甲○○隱瞞哈里發公司顯不具有設立幼兒園之專業等情，然觀附件之函文，其僅係要求桃園市私立日愛幼兒園補正釐清4點事項，修正後即可續辦，其非屬申請之駁回，且觀該補正釐清之 4點事項，均非不能補正，自不得以此遽認被告甲○○有隱瞞被告哈里發公司不具有設立幼兒園之專業，而有詐欺之情事。復原告未就被告甲○○有何其所主張之詐欺侵權行為事實舉證以實其說，本院自難為有利原告之認定，是原告主張被告應依民法第184條第1項、第28條、第188條第1項之規定連帶賠償原告130萬元，難認有據，應予駁回。 (二)系爭統包契約之性質為何?應適用承攬或委任之相關規定? 　1.按委任與承攬固皆以提供勞務給付為手段，惟委任係受任人基於一定之目的，為委任人處理事務，重視彼此之信賴關係，且得就受任人之權限為約定，受任人應依委任人之指示處理委任事務，並報告委任事務進行之狀況（民法第528條、第532條、第535條、第540條規定參照），並不以有報酬約定及一定結果為必要，契約標的重在「事務處理」；而承攬則係承攬人為獲取報酬，為定作人完成一定之工作，較不重視彼此之信賴關係，承攬人提供勞務具有獨立性，不受定作人之指揮監督，原則上得使第三人代為之，且以有一定結果為必要，契約標的重在「工作完成」(最高法院111年度台上字第1120號判決參照)。次按民法第505條規定：「報酬應於工作交付時給付之，無須交付者，應於工作完成時給付之。工作係分部交付，而報酬係就各部分定之者，應於每部分交付時，給付該部分之報酬。」　2.系爭統包契約第1條第(一)項約定:「基於統包精神，乙方應依本契約、規範及圖說之規定執行完成工作，負責設計、施工、供應或安裝，以達成甲方得以營運之需求」、第3條契約價金之給付條件約定:「(一)請款條件、金額、日期:1.第一期服務費(合約簽訂生效時)130萬元(112年9月1日)。2.第二期服務費:興辦事業計畫書圖製作完成時，請領130萬元( 暫定112年12月1日)。3.第三期服務費:主管機關變更作幼兒園設施使用同意書核准時請領389萬元(暫定112年12月1日). ..」等語。　3.依系爭統包契約第1條第(一)項之約定可知，系爭統包契約之目的，乃是使原告得以營運幼兒園，是原告得以營運幼兒園為系爭統包契約約定目的，且為必要之結果，故系爭統包契約應屬一承攬契約。再者，依照系爭統包契約第3條契約價金之給付條件，除簽約款130萬元外，均是以一定工作完成做為給付報酬之要件，其亦與民法第505條承攬契約之性質相符，是系爭統包契約應屬一承攬契約甚明。　4.又原告固主張系爭統包契約依第2條之約定分為二階段，第一階段為農地變更特定目的事業用地(幼兒園興辦事業計畫併用途變更)，第二階段為原有農舍改為幼兒園裝修工程，第一階段重在事務處理，第二階段重在完成一定工作，是系爭統包契約具有委任及承攬之性質，應適用委任之規定等語。然查，系爭統包契約第2條契約價金之組成之約定，其內容略以:「(一)第一階段農地變更特定目的事業用地服務費2 99萬元1.非都市土地申請變更作為幼兒園設施服務費128萬元。2.蘆竹區海山路幼兒園興辦事業計畫併用途變更案設計費(1)原有農舍變更為幼兒園用途服務費56萬元。(2)新建幼兒園規劃設計(約300坪RC造)服務費115萬元。...(二)第二階段原有農舍改為幼兒園裝修工程服務費1,168萬元」等語，是系爭統包契約第2條僅係針對價金之組成為約定，並不影響系爭統包契約之目的係使原告得以營運幼兒園為必要之結果，是原告主張系爭統包契約屬委任契約乙節，容有誤會，不足採信。　5.至原告主張被告哈里發公司有系爭違約情事等情，然系爭統包契約既屬承攬契約，則被告哈里發公司就工作之完成本具有一定之獨立性，而不受原告之指揮監督，亦無向原告報告之義務，且被告哈里發公司自得將承攬之工作依照不同專業轉包予不同之次承攬人。再者，原告本將非都市土地變更編定之事務交由被告哈里發公司承攬，則其自有授權被告哈里發公司以廖婉均、桃園市私立日愛幼兒園之名義提出非都市土地變更編定申請書及系爭計畫書，是被告哈里發公司提出蓋有廖婉均、桃園市私立日愛幼兒園印文之申請書，應屬履行承攬義務之範圍，要無違約之情事可言。又依附件之函文所示，私立日愛幼兒園修正釐清後仍可續辦，並非終局之申請駁回，從而，本院無從以上開事項逕認被告哈里發公司有何違約及可歸責之情事，附此敘明。　 (三)系爭統包契約終止後，原告是否得依民法第179條之規定請求被告哈里發公司給付130萬元? 　1.原告固主張系爭統包契約為委任契約，故依民法第548條第2 項，被告哈里發公司具有可歸責之事由，而於事務處理未完畢前經原告終止系爭統包契約者，被告哈里發公司無報酬請求權，且被告哈里發公司未依債之本旨給付，不生提出效力，故原告得依民法第179條之規定請求被告哈里發公司給付已受領之130萬元報酬等語。然被告哈里發公司無違約及可歸責之情事可言，已如上述。再者，系爭統包契約為一承攬契約，其自應適用民法中承攬之相關規定，是原告依民法委任相關規定之主張，要屬無據。　2.按承攬契約之終止，僅使契約自終止之時起向將來消滅，並無溯及效力，定作人仍應就契約終止前承攬人已完成工作部分給付報酬(最高法院108年度台上字第2168號判決意旨參照 )。系爭統包契約已於113年7月9日終止，為兩造所不爭執( 本院卷第492頁)，堪以認定，是系爭統包契約應自113年7月 9日起向將來消滅。　3.依系爭統包契約第4條約定:「(一)履約期限:1.甲方了解農地變更特定目的事業用地、變更使用執照、消防調整暨室內裝修竣工等作業均以主管機關作業流程為準，有進度但無法確認審核通過確切日期。2.前項工作於114年4月30日，未取得主管機關變更作幼兒園設施使用同意書核准函，雙方同意解約，就已支付之款項扣除工本費退回百分之二十」等語，是依上開約定被告哈里發公司至遲應於114年4月30日前取得主管機關變更作幼兒園設施使用同意書核准函。　4.依附件所示之函文，被告哈里發公司係於系爭統包契約終止前之113年3月間即已向桃園市政府教育局提出系爭計畫書，系爭計畫書雖尚有需釐清、補正之事項，然於補正後仍可續辦，而系爭統包契約所約定之114年4月30日之日期亦尚未屆至，是被告哈里發公司自得補正附件函文所示之項目後申請續辦，不得以113年3月28日之附件函文逕認被告哈里發公司未依債之本旨提出給付，原告主張被告哈里發公司未依債之本旨提出給付乙節，不足採信。　5.又依照系爭計畫書之內容，其內容已包含非都市土地申請變更作為幼兒園設施、蘆竹區海山路幼兒園興辦事業計畫併用途變更、原有農舍變更為幼兒園之設計、新建幼兒園規劃設計，此有系爭計畫書在卷可佐(本院卷第89至298頁)，足認被告哈里發公司已依系爭統包契約之約定提出給付，依上揭說明，原告仍應就113年7月9日前被告哈里發公司已完成工作部分給付被告哈里發公司報酬，又依系爭統包契約第2條契約價金組成之約定上開完成部分共計299萬元，是被告哈里發公司自得依終止前之系爭統包契約受領130萬元之報酬，其自無不當得利可言，是原告依民法第179條之規定請求被告哈里發公司給付130萬元，自屬無據，應予駁回。四、綜上所述，原告依民法第184條第1項、第188條第1項、第28 條、第179條之規定，請求被告連帶給付原告130萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息，為無理由，應予駁回。又原告之訴既經駁回，其假執行之聲請，則失所依據，應予駁回。五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊方法及所提證據，經本院審酌後，認均於本判決之結果不生影響，爰不逐一論敘。六、訴訟費用負擔之依據:民事訴訟法第78條。　　　　中　　華　　民　　國　　114 　年　　2 　　月　　26　　日　　　　　　　　　　　民事第一庭　法　官　江碧珊正本係照原本作成。如對本判決上訴，須於判決送達後二十日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。中　　華　　民　　國　　114 　年　　2 　　月　　26　　日　　　　　　　　　　　　　　　　　書記官　林冠諭

2025-02-26

TYDV-113-訴-2065-20250226-1

上

最高行政法院

土地變更編定

最高行政法院判決 112年度上字第51號上訴人沈宏璋訴訟代理人周逸濱律師魯忠翰律師被上訴人雲林縣政府代表人張麗善上列當事人間土地變更編定事件，上訴人對於中華民國111年12 月8日臺中高等行政法院111年度訴字第120號判決，提起上訴，本院判決如下：　　主文一、上訴駁回。二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。　　理由一、上訴人係ＯＯ市ＯＯ段ＯＯＯ小段40地號土地（下稱系爭土地）之所有人，於民國106年3月24日依據非都市土地使用管制規則 (下稱管制規則)第35條之1第1項第2款規定，向雲林縣斗六地政事務所（下稱斗六地政事務所）申請將系爭土地由特定農業區農牧用地變更編定為同區甲種建築用地（下稱系爭申請），經被上訴人依雲林縣73年非都市土地使用分區編定原圖（下稱73年原圖）查證，發現系爭土地毗鄰之ＯＯ市ＯＯ段ＯＯＯ小段40-2地號土地（下稱40-2地號土地）及40-5地號土地（下稱40-5地號土地）原分別編定為鄉村區交通用地及同區水利用地，因該2筆土地地形狹長，客觀事實上係跨越鄉村區及特定農業區2種非都市土地使用分區，乃函囑斗六地政事務所於該2筆土地登記簿標示部其他登記事項欄加註「部分屬特定農業區」，於註記登記完成後，審認系爭土地毗鄰之40-2地號及40-5地號土地部分為鄉村區、部分為特定農業區，未符合管制規則第35條之1第1項第2款之規定，以106年 9月14日府地用二字第1062714176號函(下稱前處分)駁回其申請。上訴人不服，提起訴願，訴願決定認被上訴人未釐清 73年原圖與土地使用編定清冊及土地登記謄本不一致原因，亦未循非都市土地使用分區更正劃定或檢討變更案件委辦直轄市縣（市）政府核定作業要點（下稱作業要點）規定辦理更正或變更，即逕囑託地政事務所為上開註記，認定系爭土地不符凹入鄉村區要件之依據，顯有未當，乃撤銷前處分並請被上訴人於2個月內另為適法之處理。嗣斗六地政事務所查證73年辦理非都市土地使用分區編定時，40-2地號及40-5 地號土地與鄉村區劃定原則未符，又該2筆土地標示部載明「大崙重劃區」，屬農地重劃範圍內，應劃入特定農業區，乃以107年7月13日斗地三字第1070005424號函報被上訴人。被上訴人即依作業要點及製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知（下稱作業須知）規定，會同更正前、後目的事業主管機關及有關機關審認確定後，辦理公開展覽、審議等程序，並以108年9月25日府地用一字第1082714559 A號函、同日府地用一字第1082714559B號公告，另將108年8 月25日府地用一字第1082714559B號函有關40-5地號土地編定結果通知共有人之一的上訴人。公告程序完成後，被上訴人即以108年11月25日府地用二字第1082719871號函（下稱1 08年11月25日函）通知斗六地政事務所將40-2地號及40-5地號土地由原編定「鄉村區」更正為「特定農業區」。被上訴人嗣認系爭土地緊鄰土地為同段40-2地號（編定為特定農業區交通用地）、40-5地號（編定為特定農業區水利用地）、 40-7地號（編定為特定農業區交通用地）及40-10地號（編定為特定農業區農牧用地），皆未連接編定為鄉村區土地，經審查未符管制規則第35條之1第1項第2款規定，遂以110年 9月24日府地用二字第1102721784號函（下稱原處分）駁回上訴人申請。上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明：「一、原處分（即110年9月24日雲林縣政府府地用二字第110272 1784號函）及訴願決定（即111年3月28日內政部台內訴字第 1110004330號訴願決定書）均撤銷。二、被上訴人應作成40 -2地號土地回復編定為『鄉村區交通用地』及40-5地號土地回復編定為『鄉村區水利用地』之行政處分。三、被上訴人應作成准予系爭土地，由特定農業區農牧用地變更編定為同區甲種建築用地之行政處分。」嗣於原審就上開聲明第2項為訴之變更，求為「一、原處分（即110年9月24日雲林縣政府府地用二字第1102721784號函）及訴願決定（即111年3月28日內政部台內訴字第1110004330號訴願決定書）均撤銷。二、被上訴人應撤銷108年8月25日府地用一字第1082714559B號函(即甲證11)、108年9月25日府地用一字第1082714559A號函(即乙證7)、108年9月25日府地用一字第1082714559B號函（即乙證7），其中將40-2地號、40-5地號及ＯＯ市ＯＯ段ＯＯＯ小段40-9地號土地(下稱40-9地號土地)編定為『特定農業區』之行政處分。三、被上訴人應依上訴人106年3月24日之系爭申請，作成准予系爭土地，由特定農業區農牧用地變更編定為同區甲種建築用地之行政處分。」(原審將甲證11即108年8 月25日府地用一字第1082714559B號函日期誤為108年9月25 日，而將該函與乙證7之108年9月25日府地用一字第1082714 559A號函、同日府地用一字第1082714559B號函合稱為108年 9月25日函；另經原審闡明後，上訴人將原聲明第2項變更為撤銷訴訟，如其變更後聲明第2項所示）。經原審判決駁回，提起本件上訴。二、上訴人起訴主張與被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人訴之聲明第2項變更為撤銷訴訟，40-2地號及40-5地號土地業經訴願程序，且係本於相同基礎事實變更訴訟標的，於法要無不合，應予准許；40-9地號土地未經訴願程序，核認不適當，不應准許。㈡作業須知及作業要點乃依區域計畫法施行細則第14條第1項、第2項規定之授權，就執行法律之細節性、技術性事項加以規定，並未對人民權利增加法律所無之限制，與憲法第15條及第23條尚無牴觸，被上訴人自得援引。㈢雲林縣73年辦理非都市土地劃定使用分區及編定使用地時， 40-5地號土地係全部在當時建地邊緣之外，40-2地號土地係部分在當時建地邊緣之內(東南側)、部分在當時建地邊緣之外(西北側)，且40-2地號及40-5地號土地均非屬建地目或合法建築使用之土地。又40-2地號及40-5地號土地於土地登記簿土地標示部均有大崙重劃區之註記，屬農地重劃範圍之土地，依72年2月19日修正之作業須知(下稱72年2月19日作業須知)第5點第1款規定，本應劃入特定農業區，先前劃定為鄉村區交通用地及水利用地，顯屬錯誤。被上訴人依作業要點第2點第1款、第3點及72年2月19日作業須知第5點等規定，會同更正前、後目的事業主管機關及有關機關審認確定，並辦理公開展覽、審議及公告等相關程序後，以108年11月2 5日函通知斗六地政事務所辦理40-2地號、40-5地號土地由原編定為「鄉村區」更正為「特定農業區」，應屬適法，上訴人主張應撤銷前開函其中將40-2地號及40-5地號土地編定為「特定農業區」部分，即無理由，應予駁回。㈣系爭土地東側40-2地號土地及西南側40-5地號土地於經更正編定後分別為特定農業區交通用地及特定農業區水利用地，則系爭土地未符合管制規則第35條之1第1項第2款所規定「凹入鄉村區之土地，且3面連接鄉村區」之要件，自無法依該規定變更編定為建築用地，被上訴人以原處分駁回上訴人系爭申請，並無違誤。又系爭土地並無公告或土地登記之錯誤，至上訴人主張因信賴40-2地號及40-5地號土地於土地登記簿本上之記載錯誤而購買系爭土地云云，惟土地登記簿之標示部記載之土地之地目、編定使用種類或使用限制等事項，不屬於土地登記公信力保護範圍，自不得作為信賴基礎，且上訴人所稱至多為購買系爭土地之「動機」，其間並無直接因果關係，尚與信賴表現有間，其主張自無可採等語，判決駁回上訴人在原審之訴。四、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴意旨補充論斷如下：　㈠區域計畫法之制定，係為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境及增進公共福利所制定(同法第1條參照)。為貫徹非都市土地之使用管制與生態環境保育之公共政策，同法第 15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。……。」又管制規則第35條之1第1項規定：「非都市土地鄉村區邊緣畸零不整且未依法禁、限建，並經直轄市或縣( 市)政府認定非作為隔離必要之土地，合於下列各款規定之一者，得在原使用分區內申請變更編定為建築用地︰一、毗鄰鄉村區之土地，外圍有道路、水溝或各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區、商業區、工業區等隔絕，面積在0.12公頃以下。二、凹入鄉村區之土地，三面連接鄉村區，面積在0.12公頃以下。三、凹入鄉村區之土地，外圍有道路、水溝、機關、學校、軍事等用地隔絕，或其他經直轄市或縣(市)政府認定具明顯隔絕之自然界線，面積在0.5公頃以下。四、毗鄰鄉村區之土地，對邊為各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區、商業區、工業區或道路、水溝等，所夾狹長之土地，其平均寬度未超過10公尺，於變更後不致妨礙鄰近農業生產環境。五、面積未超過0.012公頃，且鄰接無相同使用地類別。」113年5月3日修正前作業要點第2點第1款規定：「直轄市、縣(市)主管機關辦理非屬開發利用之非都市土地使用分區更正、劃定或檢討變更，應依區域計畫法第15條、第15 條之1規定，報經上級主管機關核定。但使用分區有下列情形之一者，得委辦直轄市、縣(市)主管機關核定：㈠使用分區之更正：⒈原使用分區劃定確有錯誤，經直轄市、縣(市) 主管機關會同更正前、後目的事業主管機關及有關機關審認確定。⒉前目情形，土地所有權人未申請更正者，直轄市、縣(市)主管機關得循前目程序，主動辦理。」又72年2月19 日作業須知第5點第1款、第4款規定：「非都市土地使用分區之類別及其劃定原則：非都市土地使用分區，應依照土地分區使用計畫及土地分區管制，參照左列原則劃定之：㈠特定農業區-有下列各款情形之一者，得會同農業主管機關劃定為特定農業區。⑴曾經或已進行投資建設重要農業改良設施之土地，如辦理農地重劃、灌溉、排水等工程地區。……。㈣鄉村區-凡人口聚居在200人以上，得斟酌地方情形及需要，就現有建地邊緣為範圍，劃為鄉村區。……」由上可知，土地所有權人依管制規則第35條之1第1項規定，申請將其土地變更為同區建築用地者，該土地必須符合該條項各款規定的要件之一。又非都市土地原使用分區劃定確有錯誤，且並非涉有認定疑義或涉及重大政策之情形者，不待土地所有權人申請，直轄市、縣(市)主管機關得依職權會同更正前、後目的事業主管機關及有關機關審認確定後，主動核定更正之。又土地使用編定之更正，係指土地使用編定公告後，發覺原編定有錯誤或遺漏等情事而辦理更正編定而言，因此原編定是否有錯誤或遺漏情事，自應以編定時之法令規定及事實狀態為準。㈡經查，雲林縣73年辦理非都市土地劃定使用分區及編定使用地時，斗六市茄苳腳社區當時建地邊緣為ＯＯ市ＯＯ段ＯＯＯ小段4 0-6地號土地，而40-6地號土地之範圍，係包含地籍圖所示之40-6、40-11、40-12、40-13、40-14、40-15、40-16、40 -17、40-18、40-19等地號土地，同段40-5地號土地係全部在當時建地邊緣之外，而同段40-2地號土地係部分在當時建地邊緣之內(東南側)、部分在當時建地邊緣之外(西北側)，且40-2地號及40-5地號土地均非屬建地目或合法建築使用之土地。又40-2地號及40-5地號土地於土地登記簿土地標示部均有大崙重劃區之註記，屬農地重劃範圍之土地等情，為原審依法認定之事實，原審因認依72年2月19日作業須知第5點第1款規定，40-2地號及40-5地號土地本應劃入特定農業區，先前劃定為鄉村區交通用地及水利用地，顯屬錯誤，被上訴人將之更正為特定農業區並無違誤等語，依前開規定及說明，並無不合。原審進一步認定系爭土地之使用分區為特定農業區，使用地類別為農牧用地，面積為1,124平方公尺，其周圍土地東側同段40-7地號土地使用分區為特定農業區，使用地類別為交通用地，西北側及西側則毗鄰同段40-10地號土地，土地使用分區為特定農業區，使用地類別為農牧用地，東側40-2地號土地及西南側40-5地號土地於經更正編定後，分別為特定農業區交通用地及特定農業區水利用地，則系爭土地非屬凹入鄉村區，未符合管制規則第35條之1第1項第2款規定，被上訴人以原處分駁回上訴人申請並無違誤，業經原審依調查證據之辯論結果，詳述得心證之理由，並就上訴人主張信賴保護何以不足採取，予以論駁甚明，經核於法並無違誤，原審據以駁回上訴人之訴，即無不合。40-2地號及40-5地號土地於73年編定時，乃適用72年2月19日作業須知，則被上訴人以72年2月19日作業須知審認該2筆土地於 73年之編定是否有誤並依此更正使用分區，自無違誤，原審對上訴人主張被上訴人不應適用72年2月19日作業須知更正4 0-2地號及40-5地號土地使用分區乙節何以不足採取，未詳述理由，雖有疏漏，然並不影響其審認結論，尚非理由不備。上訴意旨以原審就其主張被上訴人不應適用72年2月19日作業須知將40-2地號、40-5地號土地編定為「特定農業區」之攻擊防禦方法未置理由，有判決理由不備之違法云云，指摘原判決違背法令，聲明廢棄，為無理由。五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。　　　中　　華　　民　　國　　114　年　　2　　月　 20 　日最高行政法院第二庭審判長法官陳　國　成法官　簡　慧　娟法官　高　愈　杰法官　林　麗　真法官　蔡　如　琪　　　　　　　　　　　　　　　以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　114 　年　　2 　　月　　20　　日　　　　　　　　　　　　　　　書記官　林　郁　芳

2025-02-20

TPAA-112-上-51-20250220-1

抗

最高行政法院

聲請假處分

最高行政法院裁定 114年度抗字第40號抗告人伊昌預拌混凝土有限公司代表人謝榮懷訴訟代理人吳奕璇律師羊振邦律師上列抗告人因與相對人澎湖縣政府間聲請假處分事件，對於中華民國113年12月13日高雄高等行政法院113年度全字第41號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰　　主文一、抗告駁回。二、抗告訴訟費用由抗告人負擔。　　理由一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。二、抗告人擬於○○縣○○鄉○○○段1259、1261、1262、1323、1324 地號土地（下稱系爭土地）上，經營砂石碎解暨附設預拌混凝土工廠，其中同段1261、1324地號土地（下稱系爭縣有土地）因屬縣有，抗告人與相對人於民國111年7月14日締結「縣有非公用財產委託經營契約」（下稱系爭經營契約），並由相對人依抗告人之前的申請，於同日同意將系爭土地變更編定為礦業用地，相對人亦於111年11月2日核發(111)澎府建許(外)字第359號建造執照、(111)澎府雜許字第007號雜項執照（下合稱系爭執照）予抗告人供其建廠。嗣抗告人於展延開工期限112年8月2日屆滿前，於同年7月31日，依建築法第54條第1項規定，向相對人申請開工備查（下稱系爭申請），相對人則於同年8月31日函請抗告人先獲致地方人士共識，取得相對人對其使用系爭縣有土地之同意書後，再申請開工備查，並以同年10月23日府建管字第0000000000號函（下稱前處分），以系爭縣有土地尚未依法定程序取得土地使用權同意書為由，否准系爭申請。抗告人不服，提起訴願，經訴願決定撤銷前處分，命相對人於2個月內另為適法之處分。後相對人仍未對抗告人系爭申請作成准否備查之行政處分，另以113年6月17日府建管字第0000000000號函（下稱系爭函），限期命抗告人於6個月內，提出前於申請系爭執照時所未檢附之系爭縣有土地的土地使用同意書，逾期則廢止系爭執照。抗告人不服，提起行政訴訟請求相對人對系爭申請應予以備查（下稱本案訴訟），並依行政訴訟法第298 條規定，向高雄高等行政法院（下稱原審）聲請保全處分及定暫時狀態處分，聲明：「相對人於本案訴訟確定前，不得廢止或撤銷系爭執照」，經原審以原裁定駁回，抗告人不服，提起本件抗告。三、抗告意旨略謂：㈠抗告人有依行政訴訟法第298條第1項聲請保全處分，非僅依同條第2項聲請定暫時狀態處分，抗告人並已釋明，為避免相對人於本案訴訟確定前任意撤銷或廢止系爭執照，使抗告人原具系爭申請權利狀態變更，致本案訴訟標的滅失，而有定保全處分之必要。原裁定卻僅依定暫時狀態處分要件駁回抗告人之聲請，有所違誤。㈡系爭經營契約是依國有非公用財產委託經營實施要點第5點第1項第2款規定簽立，依系爭經營契約第3條但書約定，應得以系爭經營契約作為向申請系爭執照之土地使用同意文件或土地使用權利證明，無須另行出具土地使用同意書。原裁定見解有所誤等語。四、本院查： (一)行政訴訟法第298條第1項、第2項：「(第1項)公法上之權利因現狀變更，有不能實現或甚難實現之虞者，為保全強制執行，得聲請假處分。(第2項)於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分。」依同法第302條準用同法第297條關於準用民事訴訟法第526條第1項之規定，假處分請求及原因，應釋明之。又行政訴訟法第298條第1項所定假處分是為保全本案判決確定後，聲請人對相對人之公法上請求權利，不因現狀之變更而不能實現或甚難實現而設；所謂現狀之變更，指權利請求標的既存之狀態已有變更或將生變更，而使權利有不能實現或甚難實現之虞，非指權利本身或權利之法律上基礎的變更或將生變更。至行政訴訟法第298條第2項之定暫時狀態處分，聲請人則應對爭執之公法上法律關係及定暫時狀態之必要為釋明。前者之釋明，乃使法院對聲請事件的事實為概括審查，形成本案訴訟勝訴可能性較高之心證；後者之釋明，在使法院形成如不准許聲請人之聲請，有對聲請人發生重大損害或急迫危險之相當可能性之心證，而認有必要加以防止。聲請人如未能釋明，其聲請即難以准許。而人民向行政法院請求判命行政機關未來不得作成損害其權利之行政處分之預防性不作為訴訟，具有在行政機關作成行為前即預先司法審查之性質，為免司法權過早介入，侵奪行政權之決定空間，並避免人民可能藉此規避事後爭訟應循訴願前置之程序要求，僅在人民將因行政機關作成之行政處分而有發生重大損害之虞（或無可回復之重大不利益），待事後救濟已無實益，或無可期待人民須待事後救濟之情形下，始具特別權利保護必要性，可允司法權之事前介入審判。簡言之，只有在訴願及撤銷訴訟不能達成有效權利保護，如不許人民預防地發動行政訴訟程序以阻止行政處分之作成，權利無從及時受到保護時，才例外允許提起此等預防性不作為訴訟或聲請定暫時狀態處分。 (二)經查，抗告人聲請本件保全處分，主張其依系爭執照提出系爭申請，未獲相對人准許作成准予開工備查之行政處分，已因此提起本案課予義務訴訟，相對人有以系爭函，通知抗告人未於6個月期限內提出系爭縣有土地之土地使用同意書，即將廢止系爭執照，為避免相對人於本案訴訟確定前，任意撤銷或廢止系爭執照，致喪失抗告人本案訴訟標的法律關係之權利，而有公法上權利狀態之變更，故有定保全處分之必要等語。依此，抗告人所釋明者，並非其公法上請求權利之標的（即准予在系爭土地上開工建廠）的既存狀態有所變更或將生變更，而是該公法上權利本身或其法律上基礎（即系爭執照），有因相對人可能撤銷或廢止系爭執照而生變更，參照前開說明，抗告人並未釋明其依行政訴訟法第298條第1 項聲請定保全處分之原因，自不應准許。至於其依同法第29 8條第2項聲請定暫時狀態處分部分，乃在請求相對人於上述本案課予義務訴訟確定前，不得作成將系爭執照予以撤銷或廢止之行政處分，使其無法開工建廠而蒙受損失。惟此屬預防性不作為之定暫時狀態處分聲請，而抗告人本得於相對人作成撤銷或廢止系爭執照之行政處分時，經依法踐行訴願前置程序後，提起撤銷訴訟以資救濟，或認有於本案撤銷訴訟確定前，即暫時保護其權利之必要，亦得依法對該等撤銷或廢止處分聲請停止執行，均得及時有效達成權利保護之目的，非無事後救濟之實益，亦難謂無可期待其為上述事後之救濟，參酌前述說明，自無定此預防性暫時狀態處分之必要，此部分聲明亦不應准許。 (三)綜上，本件抗告人所提保全處分及定暫時狀態處分之聲請，於法尚有未合，原裁定駁回其聲請之理由雖有未洽，但結論並無違誤。抗告意旨仍執前詞求予廢棄，為無理由，應予駁回。五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條第1項、第78條，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　114 　年　　2 　　月　　13　　日最高行政法院第三庭審判長法官蕭　惠　芳法官　林　惠　瑜法官　李君豪法官　林淑婷法官　梁　哲　瑋以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　114 　年　　2 　　月　　13　　日書記官曾彥碩

2025-02-13

TPAA-114-抗-40-20250213-1