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耕地三七五租約

最高行政法院判決 112年度上字第481號上訴人彰化縣伸港鄉公所代表人黃永欽訴訟代理人許介民參加人黃明子林宗卿被上訴人陳世杰上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國112年6 月15日臺中高等行政法院111年度訴字第293號判決，提起上訴，本院判決如下：　　主文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院高等行政訴訟庭。　　理由一、爭訟概要：被上訴人就其所有坐落彰化縣○○鄉○○段（下同）1234地號土地，其中0.3885公頃（下稱系爭耕地）與訴外人林梓（於民國110年7月7日死亡）、參加人林宗卿訂有三七五租約（租約字號：彰○○字第60號，下稱系爭租約），租賃期間於109 年12月31日屆滿。被上訴人於110年1月25日以擴大家庭農場經營規模為由，向上訴人申請收回系爭耕地自耕；林梓、參加人林宗卿則於同年2月1日向上訴人申請續訂租約。林梓死亡後，由參加人黃明子繼承申請租約變更登記，經上訴人以 110年10月20日伸鄉民字第1100013039號函核定在案。上訴人計算參加人及其配偶與同一戶內之直系血親108年全年收支明細，全部收支合併計算相抵為負數，不足以支付全年度生活費用，核認被上訴人有耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第1項第3款之情形，不得收回自耕，爰依同條例第20條、第5條規定，以111年3月25日伸鄉民字第1110003 470號函（下稱原處分）准予承租人即參加人自110年1月1日起至115年12月31日止續訂租約6年。被上訴人不服，循序向臺中高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，並聲明：⑴ 訴願決定及原處分均撤銷；⑵上訴人應依被上訴人110年1月2 5日之申請，作成准予被上訴人收回系爭耕地之行政處分。經原審以111年度訴字第293號判決（下稱原判決）：⑴訴願決定及原處分均撤銷；⑵上訴人就被上訴人110年1月25日收回耕地申請案，應作成准由被上訴人收回系爭耕地之行政處分。上訴人不服，提起本件上訴，並聲明：⑴原判決廢棄；⑵ 被上訴人在第一審之訴駁回或發回原審。二、被上訴人起訴主張、上訴人於原審之答辯及參加人之陳述均引用原判決所載。三、原審撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人就被上訴人110年1 月25日收回耕地申請案，應作成准由被上訴人收回系爭耕地之行政處分，係以：　㈠被上訴人於訴願階段主張系爭耕地經承租人由南向北自行分前、中、後三區，臨○○路「前區」私設圍籬障礙，「圍籬後，中區」由林梓承租，「圍籬後，後區」休耕。而參加人到庭表示系爭耕地有分管，靠近1285地號土地有一條路約3、4 米寬，系爭耕地靠近路部分由參加人林宗卿耕作，再上面是林梓耕作等語，可見參加人間對系爭耕地有分管契約，各自按分管約定就系爭耕地各自收益，故參加人是否有減租條例第19條第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」情事，應分別觀之。　㈡內政部編定之「私有出租耕地109年底租約期滿處理工作手冊」（下稱109年底工作手冊）僅規定審核年度「所得收入」，完全不論承租人家內之「財產」價值狀況，難謂已適當評價「承租人之家庭生活依據」。從而，109年底工作手冊雖可作為下級機關鄉鎮公所辦理租約期滿收回耕地或續訂租約之指引規範，但機關於辦理相關申請之審查時，自不能僅以該工作手冊所列為限，甚僅以承租人之訪談紀錄為據，而應當實質調查承租人實際之其他財產、收益情形，以核實衡量其家庭經濟狀況是否合致減租條例第19條第1項第3款規定要件。　㈢無論由參加人108年之家內所得或財產情形觀察，系爭耕地收回後均不致使其等失其家庭生活依據，上訴人認定參加人將因被上訴人收回耕地而失其家庭生活依據，而以原處分核准參加人續訂租約並否准被上訴人收回耕地，應有違誤：　　⒈參加人黃明子部分：　　　⑴依原承租人林梓除戶戶籍資料可知，108年間其戶籍內有配偶即參加人黃明子、孫女林○慧、林○穎及寄居洪○絹等4人，當中洪○絹非林梓之直系血親，亦非屬同居共財之人，不予列算；而孫女林○慧、林○穎2人於108年間已就讀大學，分別在外租屋、住學校宿舍，係由其母即洪 ○絹負擔學費、住宿費及生活費，且洪○絹108年度財產資料25筆價值約新臺幣（下同）639萬元，顯有相當資力足以扶養林○慧、林○穎2人；又林○慧於108年間有工讀收入約20萬元。因此，林○慧、林○穎2人雖於林梓戶籍內且為同一戶內之直系血親，但應認無受林梓、參加人黃明子扶養事實，上訴人列入該2名孫女計算收支，顯有誤會；何況林○慧於108年5月21日成年，有工作能力，不待他人扶養。至林梓之次子林○榮雖有協助續訂系爭租約，但住居臺中市且已成家，有獨立經濟能力，與林梓間無同居共財，復無證據證明有經濟生活共通的事實，自無須列計林梓之家庭人口，故林梓戶內人口應僅以林梓、參加人黃明子2人列計。　　　⑵林梓及其配偶即參加人黃明子108年度未計入系爭耕地收益之其他總收入約188,315元（黃明子所得3,252元＋林梓老農津貼87,072元＋黃明子老農津貼87,072元＋黃明子國民年金2,616元＋黃明子自耕地5,000元＋黃明子休耕3, 303元），減除其等於彰化縣最低生活費297,312元（12 ,388×12×2）後為負數；惟林梓及其配偶即參加人黃明子名下尚有數筆存款共約150萬元，即便由被上訴人收回系爭耕地，其等顯然仍有相當之財產得以維生，不該當減租條例第19條第1項第3款之消極要件。且參加人黃明子自102、103年起領有重大傷病卡，現況需助行器或輪椅輔助行動，系爭耕地顯難作為其之家庭生活依據，縱使日後可能需求更高之生活費用，亦應由第一順位扶養義務人共同負擔。　　⒉參加人林宗卿部分：　　　依參加人林宗卿戶籍資料，戶籍內有配偶洪○碧、長子林○ 誠及次子林○鴻，其中2子均已成年、未婚與父母同住，有同居共財之事實，故該4人均應列入家庭人口，並據以計算家庭生活支出。再者，參加人林宗卿一家於108年度未計入系爭耕地之其他總收入合計約806,000元（林宗卿所得10,720元＋次子所得325,500元＋長子所得324,000元＋休耕3,303元＋自耕地6,554元＋林宗卿國民年金48,972元＋配偶老農津貼87,072元），減除其等於彰化縣最低生活費59 4,624元（12,388×12×4）後，應為正數。另參加人林宗卿及其配偶、2子名下尚有數筆農地、建地、存款及2輛汽車、價值共計約29萬元之股票投資，即便由被上訴人收回系爭耕地後，其等仍有相當之財產得以維生，不該當減租條例第19條第1項第3款之消極要件。　㈣被上訴人提出擴大家庭農場經營之自耕地為其所有○○段1146 、1149、1395地號土地，經上訴人查明○○段1146地號土地與系爭耕地距離約192.52公尺，即出租耕地與其自耕地距離未超過15公里，確實位於鄰近地段；另上訴人雖主張111年勘查上開自耕地時，其上雜草叢生與規定不符，但嗣經被上訴人提出已整地及大面積植苗之證據，審酌土地耕作狀態係每隔一段時間即會產生地貌變動，不應單以機關勘查當時之利用狀態判斷有無擴大家庭農場經營規模之事實，亦不應排除土地所有權人收回耕地後，與鄰近地段之其他自耕地進行整體規劃家庭農場經營規模之可能，從而，被上訴人申請時提出○○段1146地號自耕地作為擴大家庭農場經營規模之依據而主張收回系爭耕地，應認符合減租條例第19條第2項規定要件。基此，本件參加人不符減租條例第19條第1項第3款所定消極要件，被上訴人亦無同條項第1款不能自任耕作之情事，則被上訴人請求上訴人對其110年1月25日之申請，作成准予收回系爭耕地之行政處分，應認有理由等語，為其論據。四、本院的判斷：　㈠減租條例第19條規定：「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。(第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。……」第2 0條規定：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」準此，耕地租約於租期屆滿時，如承租人願繼續承租，出租人以擴大家庭農場經營規模為由收回自耕，須出租人能自任耕作具擴大家庭農場經營規模之事實，且收回耕地未致承租人失其家庭生活依據。　㈡109年底工作手冊係內政部基於耕地租佃主管機關地位，為協助下級機關執行減租條例第19條規定，依行政程序法第159 條第2項第2款規定，所訂立作為事實認定準則之行政規則，就出租人及承租人均適用同一標準判定，鄉（鎮、巿、區）公所於處理相關案件時，固得予以適用。惟減租條例第19條第1項第2款所稱「出租人所有收益足以維持一家生活」，應係以出租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍；同條項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，亦應以承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算基礎，方符合其規範目的。109年底工作手冊以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親前1年綜合所得額為判斷依據，而未以與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍，與民法「家」之規定不合，如於個案之適用上有不合之情，應不予適用，仍應依民法關於「家」之規定予以核實認定。所謂家，民法係以永久共同生活之目的而同居一家為認定標準，構成員間是否具家長家屬關係，應取決於其有無共同生活之客觀事實，而非以是否登記同一戶籍為唯一認定標準（司法院釋字第415號解釋參照）。又所謂「以永久共同生活為目的而同居」，係指以永久同居之意思，繼續的經營實質共同生活，而具有永久同居之事實而言；若僅暫時異居，而仍有歸回以營實質共同生活意思者，亦屬之。至於家屬係由何人負擔扶養義務，尚無涉其是否為家屬之認定。原判決於核算參加人黃明子一家收入及生活費部分，以其孫女林○慧、林○穎係由該2人之母洪○絹負擔扶養義務，該2人並無受林梓、參加人黃明子扶養之事實為由，認該2人不應列入參加人黃明子一家收支計算，而未以是否「永久共同生活為目的而同居一家」作為認定標準，有適用法規不當之違誤。　　　㈢按耕地租賃為財產權之一種，承租人死亡後，應由其繼承人共同繼承，又公同共有人間之權利義務，係基於公同關係，具有不可分性。因此，數人因繼承而公同共有承租權下，承租人因租期屆滿申請續訂租約，而出租人申請收回時，是否有減租條例第19條第1項第3款之「失其家庭生活依據」，基於公同共有人間之權利義務不可分性，應將繼承之全部承租人收支合併計算，用以判斷是否有「失其家庭生活依據」之情事。易言之，於計算公同共有承租人是否有同條項第3款「失其家庭生活依據」時，就個別承租人部分仍係以上開民法關於「家」的觀念為其準據，惟因公同共有承租關係之不可分性，乃將全部公同共有承租人之收支合併計算；於計算公同共有出租人是否有減租條例第19條第1項第2款「所有收益足以維持一家生活」時，亦同。經查，系爭租約原係38年間由林梓、參加人林宗卿之被繼承人林水池向出租人陳金鐘承租，嗣出租人由陳金鐘變更為陳樵山，陳樵山再於92年10 月18日將系爭土地贈與其子即被上訴人陳世杰，承租人林梓於110年7月7日死亡，由參加人黃明子繼承等情，為原審依法認定之事實，經核與卷內證據相符。系爭租約既係參加人繼承而來，參加人公同共有一租賃關係，且並未於系爭租約載明各自耕作、各自繳租，足見被上訴人與參加人僅有一租賃關係存在。被上訴人於訴願階段雖陳稱系爭耕地經參加人由南向北自行分前、中、後三區，臨○○路「前區」私設圍籬障礙，「圍籬後，中區」由林梓承租，「圍籬後，後區」休耕；另參加人於原審表示系爭耕地有分管，靠近1285地號土地有一條路約3、4米寬，系爭耕地靠近路部分由參加人林宗卿耕作，再上面是林梓耕作等語，惟此僅為參加人內部間之分管協議，對於其等係公同共有系爭租約之性質不生影響。原判決僅以參加人間對系爭耕地有分管約定，各自按分管約定就系爭耕地各自收益，故參加人是否有減租條例第19條第 1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」情事，應分別觀之，而未基於公同共有人間之權利義務不可分性，將參加人黃明子、林宗卿二家收支合併計算，據以判斷是否有「失其家庭生活依據」，有適用法規不當的違誤。㈣綜上所述，原判決既有如上之違誤，且於判決結論有影響。上訴意旨雖未指摘及此，惟本院不受上訴理由之拘束，仍應認上訴有理由。又因本件事證尚有未明，有待原審調查審認，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄發回，由原審高等行政訴訟庭更為適法之裁判。五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　113 　年　　11　　月　　14　　日最高行政法院第四庭審判長法官王碧芳法官　王　俊　雄法官　鍾　啟　煒法官　林秀圓法官　陳文燦以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　113 　年　　11　　月　　14　　日書記官　章舒涵

2024-11-14

TPAA-112-上-481-20241114-1

上

最高行政法院

全民健康保險

最高行政法院判決 113年度上字第177號上訴人陳韻芬訴訟代理人林鳳秋律師被上訴人衛生福利部中央健康保險署代表人石崇良訴訟代理人董玉芸吳志倩上列當事人間全民健康保險事件，上訴人對於中華民國113年1月 25日臺北高等行政法院112年度訴字第265號判決，提起上訴，本院判決如下：　　主文一、上訴駁回。二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。　　理由一、上訴人與訴外人賴麗如協議，由上訴人單純出資（包括設備器械之提供）、賴麗如擔任全民健康保險（下稱健保）特約醫事服務機構即訴外人大學眼科診所（下稱大學眼科）負責醫師對外執業。嗣經被上訴人審認大學眼科就賴麗如為健保保險對象執行之白內障手術，分別以訴外人許華德及楊學儒名義申報醫療費用，係以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述，虛報醫療費用，爰依全民健康保險法（下稱健保法）第81條第1項、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法（下稱健保特約管理辦法）第39條第4款、第47條第1項、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第三十九條違約處分裁量基準（下稱裁量基準）第2點第3款、全民健康保險特約醫事服務機構合約（下稱健保醫事服務機構合約）第17 條第1項第4款及第20條規定，認定大學眼科虛報診察費237, 936點，乃以民國110年7月29日健保查字第1100045391號函（下稱原處分）處大學眼科停止特約3個月，負責醫師賴麗如及負有行為責任醫師許華德及楊學儒於停止特約期間，對保險對象提供之醫事服務費用，不予支付；另以110年8月19 日健保南字第1105056986號函（下稱110年8月19日函）追扣 855筆整筆白內障手術醫療費用計17,634,620點（即新臺幣〔下同〕17,634,620元）。嗣經大學眼科、賴麗如、許華德、楊學儒等人（下稱大學眼科等4人）申請複核，經被上訴人重行審核後，仍認定許華德及楊學儒並未實際執行97608C白內障手術核心項目「86008C水晶體囊內（外）摘除術及人工水晶體置入術」，大學眼科係虛報12位受訪保險對象17筆手術費用（86008C）計234,090點，以110年11月5日健保查字第1100045551號函（下稱複核決定）核定大學眼科停止特約 3個月，負責醫師賴麗如及負有行為責任醫師許華德及楊學儒於停止特約期間，對保險對象提供之醫事服務費用，不予支付；並以110年11月30日健保南字第1105066238號函（下稱110年11月30日函）維持原追扣醫療費用計17,634,620點（即17,634,620元）。大學眼科等4人乃對被上訴人原處分、110年8月19日函、複核決定、110年11月30日函提起爭議審定，遭衛生福利部合併於111年7月13日衛部爭字第111340 0022、1113400292號審定書（下合稱爭議審定）駁回，其提起訴願，亦經衛生福利部112年1月6日衛部法字第111003988 2號訴願決定駁回原處分、複核決定部分，就110年8月19日函及110年11月30日函部分則不受理（大學眼科、賴麗如另以臺北高等行政法院〔下稱原審〕112年度訴字第258號起訴，許華德以原審112年度訴字第230號起訴）。因上訴人對上開訴願決定不服，以其出資應具利害關係人身分，未另提訴願即向原審提起行政訴訟，訴請撤銷原處分、複核決定關於處分大學眼科停止特約3個月部分，爭議審定關於駁回大學眼科停約及不予支付申請部分，暨訴願決定關於駁回大學眼科停約及不予支付部分，嗣經原審112年度訴字第265號判決駁回（下稱原判決，上訴人另聲請停止執行部分，經原審112 年度停字第17號裁定駁回，所提抗告亦經本院112年度抗字第96號裁定駁回），上訴人不服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張與被上訴人在原審之答辯均引用原判決之記載。三、原審判決駁回上訴人之訴，理由略以：本件係由大學眼科與被上訴人簽訂健保特約，原處分係停止大學眼科之特約3個月，及大學眼科負責醫師賴麗如、負行為責任醫師許華德及楊學儒於前揭停止特約期間，對保險對象提供之醫事服務費用，不予支付。是以，受原處分核定效力直接規制之人，為大學眼科、負責醫師賴麗如、負行為責任醫師許華德及楊學儒，上訴人並不屬之。行政訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟，係以人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，始得向行政法院提起撤銷訴訟。上訴人既非訴願人，則其依行政訴訟法第4條第1項提起撤銷訴訟，即屬當事人不適格。又上訴人並非原處分相對人，僅為單純與大學眼科負責醫師賴麗如簽訂合作協議書經營大學眼科之出資，即便上訴人來自於大學眼科之利潤可能因大學眼科遭原處分停止特約、減少受領健保費用而降低，此僅屬經濟上或事實上之利益，並非法律上利害關係，難謂上訴人為原處分之法律上利害關係人，其依行政訴訟法第4條第3項規定，提起撤銷訴訟，亦屬當事人不適格，其訴屬無理由等語，判決駁回上訴人在原審之訴。四、本院查：㈠按行政訴訟法第4條第1項及第3項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」準此，行政處分的相對人或法律上利害關係人，得提起撤銷訴訟，其是否具備訴訟權能的判斷標準，基本上有「相對人理論」及「保護規範理論」，再輔以「可能性理論」，綜合予以判斷。原則上侵益處分的名義相對人，基於憲法保障人民基本權利的防禦功能，具備提起撤銷該處分的訴訟權能，應無疑義。侵益處分名義相對人以外的第三人，如果是受處分規制的對象，也有訴訟權能（例如遺產繼承人同負遺產稅的繳納義務，即使未受核定稅額通知書的送達，亦具有訴訟權能）；又該第三人雖非處分規制的對象，如其主張因行政處分致其權利或法律上利益遭受損害，而依其主張足以顯現出行政處分有違法並損害其權利或法律上利益的可能時，則依行政訴訟法第4條第1項規定，其原告適格亦無欠缺。反之，撤銷訴訟的程序標的若為授益處分，而原告非該行政處分授益的相對人，但認為該處分侵害其權利或法律上利益者（即與處分相對人利害相反的第三人），因該處分的相對人（受益人）亦為受憲法保護的基本權主體，故上開第三人無法直接援引憲法賦予的基本權防禦功能，透過撤銷訴訟排除該行政處分之授益效力所生的可能侵害，而須另有立法者為保護個人權利所設定的法律依據（法律中的保護規範），方足以支持其以利害關係人身分提起撤銷訴訟的權能，此為「保護規範」理論的功能。㈡健保法第81條第1項規定：「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付、申請核退或申報醫療費用者，處以其領取之保險給付、申請核退或申報之醫療費用二倍至二十倍之罰鍰；其涉及刑責者，移送司法機關辦理。保險醫事服務機構因該事由已領取之醫療費用，得在其申報之應領醫療費用內扣除。」另按健保法第66條第1項及第67條第1項授權訂立之健保特約管理辦法第3條規定：「（第1項）符合附表所定，領有開業執照之醫事機構，於向保險人申請特約為保險醫事服務機構時，應檢具該附表所定相關文件。……（第3項）聯合診所以外之基層醫療單位，其負責醫師具有醫師、中醫師或牙醫師多重醫事人員資格者，僅得依其執業執照登記之類別，申請特約。」第39條第4款規定：「保險醫事服務機構於特約期間有下列情事之一者，保險人予以停約一個月至三個月。但於特約醫院，得按其情節就違反規定之診療科別、服務項目或其全部或一部之門診、住院業務，予以停約一個月至三個月：……四、其他以不正當行為或以虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用。」第47條第1項規定：「保險醫事服務機構受停約或終止特約，其負責醫事人員或負有行為責任之醫事人員，於停約期間或終止特約之日起一年內，對保險對象提供之醫事服務費用，不予支付。」是以，健保業務之辦理，係由承辦之被上訴人與醫事服務機構訂定特約，委由該保險醫事服務機構提供醫療服務。所謂私立醫療機構，係指由醫師設立之醫療機構，並以其申請人為負責醫師，此觀醫療法第4條及第18條規定自明。因此，得與被上訴人締結特約，約定由保險醫事服務機構提供保險對象醫療服務，並由被上訴人支付保險醫事服務機構醫療費用之私立醫療機構，自係指由醫師設立並由其申請之醫療機構而言。被上訴人為有效管理保險醫事服務機構並督促其確實依特約本旨履約，以達國家持續提供完善醫療服務之目的，於特約履行中查得保險醫事服務機構違反特約，而依法令規定所為停止特約、不予支付醫療費用等，核屬對保險醫事服務機構之管理事項並屬違約處理之管理措施，具侵益處分之性質。受停止特約核定效力直接規制之人，依健保特約管理辦法第39條第4款及第47條第1項規定，僅及於保險醫事服務機構，並及於負責醫事人員或負有行為責任之醫事人員。　㈢經查，大學眼科以賴麗如為負責醫師，與被上訴人訂有健保醫事服務機構合約，為健保特約醫事服務機構。賴麗如與上訴人訂有合作協議書，上訴人單純負責出資（包括設備器械之提供），大學眼科以賴麗如名義對外執業，其醫療業務由負責醫師賴麗如負督導責任，於合作期間賴麗如依上開合作協議書約款獲取所得。被上訴人認大學眼科等4人有以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述虛報醫療費用之情事，乃依健保法第81條第1項、健保特約管理辦法第39條第4款、第47條第1項、裁量基準第2點第3款、健保醫事服務機構合約第17條第1項第4款及第20條規定，以原處分處大學眼科停止特約3個月，負責醫師賴麗如及負有行為責任醫師許華德及楊學儒於停止特約期間，對保險對象提供之醫事服務費用，不予支付，嗣經大學眼科等4人申請複核，被上訴人認定許華德及楊學儒並未實際執行97608C白內障手術核心項目「 86008C水晶體囊內（外）摘除術及人工水晶體置入術」，大學眼科係虛報12位受訪保險對象17筆手術費用（86008C）計 234,090點，複核決定仍核定大學眼科停止特約3個月，負責醫師賴麗如及負有行為責任醫師許華德及楊學儒於停止特約期間，對保險對象提供之醫事服務費用，不予支付（複核決定所認定虛報點數雖減少，但處以停止特約及不予支付內容並未改變）等情，為原審依法認定之事實。查原處分處大學眼科停止特約3個月，負責醫師賴麗如及負有行為責任醫師許華德及楊學儒於停止特約期間，對保險對象提供之醫事服務費用，不予支付，對大學眼科等4人固為侵益處分之性質，然上訴人僅為與負責醫師賴麗如簽訂合作協議書經營大學眼科之單純出資人，並非原處分相對人，亦非其規制效力所及之人。上訴人雖主張其為大學眼科出資人，為實質利害關係人，曾受通知至被上訴人南區業務組開會，原處分侵害其契約自由、營業自由、財產權及名（商）譽權，依保護規範理論而屬利害關係人，應為本件撤銷訴訟適格之當事人云云。惟查，大學眼科因原處分停止特約3個月，於日後執行停止特約期間，遭不予支付其對健保對象提供之醫事服務費用，受處分侵益者係大學眼科，其設有負責醫師賴麗如就診所醫療業務負監督責任，醫療法所定罰鍰於大學眼科亦逕處罰該負責醫師（參見醫療法第18條第1項、第155條第1項規定），與上訴人於外部關係顯屬不同之主體，自難認為上訴人有何權利或法律上利益因而有受侵害之可能。再若上訴人來自於大學眼科之利潤因停止特約致有減少，此經濟上或事實上之損害，亦係其與大學眼科內部關係所生，尚無從認為上訴人之權利或法律上利益因原處分有遭受損害的可能。上訴人所舉被上訴人南區業務組行政指導會議紀錄及訪查訪問紀錄（原審卷2第43至52頁），出席單位固包括大學眼科、大學光公司代理人及上訴人，惟其內容僅是為了解大學眼科於 111年7月8日未續約緣由及後續程序之行政指導，並無認定上訴人係原處分利害關係人之意，尚難據為上訴人有利之判斷。是以，應認上訴人並非原處分之利害關係人，則依行政訴訟法第4條第1項規定，其當事人適格即有欠缺。又本件原處分係屬侵益處分性質，於訴訟權能的判斷上，即與保護規範理論無涉，上訴意旨誤引為其利害關係人之論據，所為上開主張，並無可採。　㈣又按行政訴訟法第4條第3項規定：「訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」參照司法院院字第641號解釋意旨，不服受理訴願機關之決定者，雖非原訴願人亦得提起撤銷訴訟，但以該訴願決定撤銷或變更原處分，致損害其權利或利益者為限。故利害關係相同之人，自不得依前述規定起訴，應自行提起訴願以資救濟，其未提起訴願，基於訴願前置主義，原則上不得逕行提起行政訴訟。惟於例外情形，如訴訟標的對於原訴願人及其他有相同利害關係之人必須合一確定者，則既經原訴願人踐行訴願程序，可認為原提起訴願之當事人，有為所有必須合一確定之人提起訴願之意，應解為與原訴願人利害關係相同之人得逕行依同法第4條第1 項起訴（本院93年9月份庭長法官聯席會議決議參照）。本件上訴人所引據大學眼科等4人之訴願決定，並無撤銷或變更原處分之情形，亦非因該訴願決定而致損害其權利或利益者，依上開規定及說明，自無適用行政訴訟法第4條第3項規定提起撤銷訴訟之餘地；上訴人並非原處分之利害關係人，已如前述，自非上開決議後段所指「與原訴願人利害關係相同之人」，其未自行提起訴願，引據大學眼科等4人之訴願決定而依同條第1項提起撤銷訴訟，於法均屬有違。原判決以上訴人自承非訴願人，其依行政訴訟法第4條第1項提起撤銷訴訟，即屬當事人不適格，又以上訴人非原處分之法律上利害關係人，依行政訴訟法第4條第3項規定提起撤銷訴訟，亦屬當事人不適格等語，雖有未洽，然駁回上訴人於原審之訴的結論並無二致，仍應予維持，並駁回上訴人之上訴。　㈤至於上訴意旨主張其起訴之聲明訴請撤銷爭議審定關於駁回大學眼科停約及不予支付申請部分，其中遭爭議審定駁回部分，除原處分、複核決定外，亦包括110年8月19日函及110 年11月30日函部分（追扣醫療費用計17,634,620點），原判決就此漏未判決等語。惟按，行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第233條第1項規定：「訴訟標的之一部或訴訟費用，裁判有脫漏者，法院應依聲請或依職權以判決補充之。」有關訴訟標的之一部或訴訟費用，裁判若有脫漏，依上開規定，仍應由原審依聲請或依職權以判決補充之。依原判決所載，其審理範圍即上訴人於原審求為判決撤銷原處分、複核決定關於處分停止特約3個月部分、爭議審定關於駁回停約及不予支付申請部分、訴願決定駁回部分，顯未包括訴願不受理部分，即以具行政處分性質之原處分為主要程序標的。是上訴人若認原審就爭議審定駁回110年8月19日函及110年11 月30日函部分有漏未判決情形，依上開規定及說明，亦應向原審另行聲請補充判決，此既非屬原判決內容，自非上訴人得上訴之範圍。是上訴意旨指摘原判決有訴訟標的一部脫漏之違背法令部分，應非可採。　㈥綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，結論尚無違誤。上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　113 　年　　11　　月　　14　　日最高行政法院第二庭審判長法官陳國成法官　簡慧娟法官　蔡如琪法官　林麗真法官　高愈杰以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　113 　年　　11　　月　　14　　日書記官　章舒涵

2024-11-14

TPAA-113-上-177-20241114-1

上

最高行政法院

森林法

最高行政法院判決 112年度上字第454號上訴人東庚實業股份有限公司代表人陳芳萍訴訟代理人吳展旭律師連星堯律師被上訴人新竹縣政府代表人楊文科訴訟代理人魏順華律師上列當事人間森林法事件，上訴人對於中華民國112年5月11日臺北高等行政法院110年度訴更一字第77號判決，提起上訴，本院判決如下：　　主文一、上訴駁回。二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。　　理由一、爭訟概要：上訴人於民國106年8月間，為其欲於坐落新竹縣關西鎮大同壹段7地號等18筆屬山坡地範圍內土地（下合稱系爭土地）從事廠房新建工程，擬具該廠房新建工程之水土保持（下稱水保）計畫向被上訴人申請審查。經審查後開發利用許可面積分別為建築面積12,006.58平方公尺、建築面積以外之其他面積42,485.32平方公尺，共計54,491.9平方公尺，經被上訴人於107年8月21日核發（107）府建字第00409號建造執照（下稱107年建造執照）在案。被上訴人乃依106年12月12 日修正發布之山坡地開發利用回饋金繳交辦法（下稱106年回饋金辦法）第5條及其附表規定，以107年12月7日府農森字第1074018037號函（下稱107年12月7日函）核定上訴人繳交山坡地開發利用回饋金（下稱回饋金）新臺幣（下同）13 ,931,435元【（建築面積12,006.58平方公尺×當期公告土地現值3,600元×乘積比率11％）+（建築面積以外面積42,485.3 2平方公尺×當期公告土地現值3,600元×乘積比率6％）】。上訴人不服，循序向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，並聲明訴願決定及被上訴人107年12月7日函均撤銷。前經原審以108年度訴字第847號判決（下稱前判決）駁回其訴。上訴人不服提起上訴，經本院以108年度上字第1135號判決（下稱發回判決）將原審前判決廢棄，發回原審更為審理後，被上訴人以110年12月8日府農森字第1104016505號函（下稱110年12月8日函）更正回饋金為13,878,840元【（建築面積12,006.58平方公尺×當期公告土地現值3,600元×乘積比率11％）+（建築面積以外面積42,241.83平方公尺×當期公告土地現值3,600元×乘積比率6％）】，上訴人遂更正訴之聲明為：原處分（即被上訴人107年12月7日函未經110年12月8 日函撤銷部分）及關於此部分之訴願決定均撤銷。經原審以 110年度訴更一字第77號判決（下稱原判決）駁回其在原審之訴。上訴人猶不服，提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄發回原審。二、上訴人起訴之主張與被上訴人於原審之答辯均引用原判決之記載。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：　㈠回饋金之繳納義務係於目的事業主管機關核發山坡地開發利用許可時，或水保主管機關核定水保計畫時始發生，並於一定之條件或期間內繳納，性質上為申請開發利用許可或水保計畫核定授益處分時，法律明文規定加以之負擔。因此，如山坡地開發利用尚未經目的事業主管機關核發許可，或水保計畫尚未經主管機關核定時，回饋金之繳交義務人尚無繳交回饋金之義務，此乃本院發回判決法律上之判斷。從而，上訴人於106年8月間擬具廠房新建工程之水保計畫，向被上訴人申請並經受理在案，待被上訴人於107年2月6日予以核定，其間回饋金辦法於106年12月12日修正、同年月14日施行，則被上訴人107年12月7日函依斯時有效施行之106年回饋金辦法規定，計算上訴人應繳交之回饋金，並無不合。　㈡上訴人出於經營考量，自行以系爭土地共計18筆向被上訴人申請核發建造執照，代表上訴人對系爭土地均有開發利用必要，始向被上訴人申請開發利用許可；嗣經被上訴人以核給建造執照的形式，核發系爭土地之山坡地開發利用許可，上訴人即屬106年回饋金辦法第4條規定之繳交義務人，應依照同辦法第5條附表之計算繳納回饋金，與系爭土地前於80年間經上訴人申請開發許可無關，即使上訴人前曾取得31,902 .5（按應為28,853.75）平方公尺之開發許可，仍無從解免其本案係出於經營評估所需，就系爭土地全部申請建造執照獲准，即應依建造執照所載建築面積等資訊計算回饋金，就該28,853.75平方公尺部分，不得免予繳納回饋金。又系爭土地使用地類別均屬丁種建築用地，比較上訴人前於80年間獲准28,853.75平方公尺開發許可獲准、興建完成所取得被上訴人核發之（82）字第225號使用執照（下稱82年使用執照），與本次廠房興建完工所取得之（109）府使字第586號使用執照（下稱109年使用執照），彼此地號範圍雖略有不同，但即使將上訴人80年間申請開發建築面積11,513.82平方公尺，加計本件新建廠房建築面積12,006.58平方公尺後，均算入系爭土地基地面積54,248.41平方公尺，建蔽率約為43％【（11,513.82＋12,006.58）÷54,248.41≒0.43】，仍未超過105年11月28日修正發布非都市土地使用管制規則第9 條第1項第4款所規定之70％，故上訴人本次取得建築面積12, 006.58平方公尺，應屬合法。　㈢上訴人於80年間申請山坡地開發許可獲准的土地面積為31,90 2.5平方公尺，介於1公頃至5公頃間，應收取之山坡地開發審查費即為30,000元，此觀被上訴人開發許可繳費案公文簽（會）辦單擬辦欄位記載「請依內政部79.11.2台內營字第8 4711號函轉『內政部營建署79.10.8會議紀錄』填具繳款單3萬元，以便通知申請人繳納」自明。所以上訴人於80年9月6日繳交30,000元為山坡地開發審查費，其性質為規費，不具任何回饋金性質，此與森林法第48條之1所規範山坡地開發利用者，因對森林資源之存續有重大影響，故其應負回饋義務繳交回饋金，截然不同。上訴人曲解混淆審查費與回饋金，主張30,000元之山坡地開發審查費應自本案回饋金中扣除，應不可採。　㈣109年使用執照記載基地面積為54,491.9平方公尺，道路退縮地面積為243.49平方公尺，該當106年回饋金辦法第7條第11 款規定之供公共使用之道路土地面積。由於107年建造執照及109年使用執照所載之建造類別均為「新建」，可證上訴人本次廠房為新建造之建築物，依據106年回饋金辦法第5條附表第13款規定，建築面積為12,006.58平方公尺、建築面積以外面積為42,241.83平方公尺（54,491.9－12,006.58－24 3.49）、當期土地公告現值為每平方公尺3,600元，故上訴人應繳納回饋金，經被上訴人以110年12月8日函更正為13,8 78,840元，即無違誤等語，判決駁回上訴人在原審之訴。四、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤，茲就上訴意旨補充論斷如下：　　　㈠森林法第1條規定：「為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，並為保護具有保存價值之樹木及其生長環境，制定本法。」第48條之1規定：「（第1項）為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下︰……二、山坡地開發利用者繳交之回饋金。……（第2項）前項……第2款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」106年回饋金辦法第1條規定：「本辦法依森林法第48條之1第2項規定訂定之。」第2條規定：「本辦法所稱山坡地，指水土保持法第3條第3款所定之山坡地。」第3條第13款規定：「下列山坡地開發利用行為，應依本辦法繳交山坡地開發利用回饋金（以下簡稱回饋金）：……十三、除前12款規定外，從事須申請建造執照之山坡地建築行為。……」第4條規定：「回饋金繳交義務人，為向目的事業主管機關申請從事前條各款行為之人。」第5條規定：「（第1項）回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以目的事業主管機關核發山坡地開發利用許可面積與當期公告土地現值乘積百分之6至百分之12計算，其計算方式如附表。但經中央主管機關洽商中央目的事業主管機關針對山坡地開發利用行為之地區，認定已從事公益性綠覆補償行為，並達環境保護目的者，其計算回饋金之乘積比率得予酌減。……（第3項）地方主管機關接獲第1項之目的事業主管機關核發山坡地開發利用許可通知後，應依附表計算回饋金金額，並通知回饋金繳交義務人於 1個月內一次繳交。」該附表第13款規定：「除前12款規定外，從事須申請建造執照之山坡地建築行為，且經建築主管機關認定為新建行為，其回饋金之計算方式：（建築面積× 當期公告土地現值×乘積比率11％）＋（建築面積以外面積×當期公告土地現值×乘積比率6％）」第7條規定：「山坡地之開發利用，有下列情形之一者，免繳交回饋金：……四、已依本辦法繳交回饋金之土地面積。五、屬改建、修建或增加原建築高度之增建行為。……十一、無償提供公共使用之計畫道路之土地面積。……」第8條規定：「本辦法修正施行前受理之案件，依修正施行前之規定辦理。但修正施行後之規定有利於回饋金繳交義務人者，依有利於回饋金繳交義務人之規定辦理。」森林法之立法目的係為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，非僅著眼於現有林相之保護，而係包含保育、利用、再造之多重任務；故森林法規範對山坡地開發利用者，課予繳交回饋金，無非著眼於山坡地之開發利用行為對森林資源之存續，有重大影響，故由開發使用者負回饋義務，且其採取之手段與目的間存有實質關連，屬保存森林資源之必要措施。而回饋金辦法係主管機關農業部（即改制前行政院農業委員會）依森林法第48條之1授權訂定，為對於具有特定關係（山坡地開發利用關係）之人民所課徵之特別公課，關於回饋金繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項所為細節性、技術性之統一規定，並未逾越母法之授權範圍，與法律保留原則無違，亦無不當聯結之情形，自得予適用。又106年回饋金辦法第5條第1項既已明文規定，回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以「目的事業主管機關核發山坡地開發利用許可面積」與當期公告土地現值乘積百分之6至百分之12計算。是則，地方主管機關核定回饋金，除有該辦法第7條各款免繳之情形者外，即應以同辦法第3條各款行為之「目的事業主管機關核發山坡地開發利用許可面積」，作為計算回饋金之基準。又參照同辦法第5條第3項立法理由：「第3項『目的事業主管機關核發山坡地開發利用許可』範圍內倘有須申請建造執照之行為，則地方主管機關須俟建築主管機關核發建造執照時，再行計算回饋金並通知回饋金繳交義務人於1個月內一次繳交。」可知，「目的事業主管機關核發山坡地開發利用許可面積」即指建築主管機關核發建造執照所登載之面積。　㈡依前揭森林法第48條之1第2項規定，回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交。又依106年回饋金辦法第5條第3 項規定，地方主管機關接獲目的事業主管機關核發山坡地開發利用許可通知後，應依附表計算回饋金金額，並通知回饋金繳交義務人（即申請從事山坡地開發利用行為人）於1個月內一次繳交。足見回饋金之繳交義務係於目的事業主管機關核發山坡地開發利用許可時始發生，並於一定之期間內繳納，性質上為申請開發利用許可核定授益處分時，法律明文規定之特別公課。因此，如山坡地開發利用尚未經目的事業主管機關核發許可，則回饋金之繳交義務人尚無繳交回饋金之義務。至於106年12月12日修正前回饋金辦法之相關規定，其第4條規定回饋金之繳交義務人為「擬具水保計畫申報書之水保義務人」；其第6條第1項規定：「水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書前，屬應繳交本回饋金者，由主管機關計算本回饋金數額，通知繳交義務人於申領水土保持施工許可證或簡易水土保持申報書核可函前，一次繳納。」故依該修正前回饋金辦法，回饋金之繳交義務係於水保主管機關核定水保計畫時始發生，如水保計畫尚未經主管機關核定時，則回饋金之繳交義務人尚無繳交回饋金之義務。又回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，既係母法之明文，參照106年回饋金辦法第8條立法理由：「基於從新從優原則，『地方主管機關』受理案件時，應依當時之規定辦理。但修正後之規定有利於繳交義務人，則依有利之規定辦理。」復參照前述106年回饋金辦法修法係以「本回饋金與水土保持計畫脫勾」為主軸，將回饋金之計算方式，由「以水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書之計畫面積與其當期公告土地現值乘積百分之 6至百分之12計算」，修正為「以目的事業主管機關核發山坡地開發利用許可面積與當期公告土地現值乘積百分之6至百分之12計算」之意旨，則該第8條所稱「受理」，自難謂係指地方水保主管機關之受理。　㈢經查，共計18筆之系爭土地，屬山坡地範圍內之土地，上訴人欲從事廠房新建工程，於106年8月間，擬具水保計畫向被上訴人申請審查，經被上訴人以106年8月30日府農保字第10 60098809號函，通知上訴人繳納水保計畫審查費並已繳納完畢，嗣被上訴人委託社團法人新北市水土保持技師公會審查水保計畫書，並由該技師公會於107年1月12日通知完成審查，被上訴人乃於107年2月6日核定水保計畫；上訴人嗣於107 年8月2日（原判決誤載為107年6月16日）向被上訴人申請廠房新建之建造執照，建築地點為系爭土地，被上訴人於107 年8月27日以府工建字第1070092359號函核給107年建造執照（發照日期107年8月21日），記載基地面積為54,491.9平方公尺，建築面積12,006.58平方公尺；被上訴人乃以107年12 月7日函核定上訴人繳交回饋金13,931,435元【（建築面積1 2,006.58平方公尺×當期公告土地現值3,600元×乘積比率11％）+（建築面積以外面積42,485.32平方公尺×當期公告土地現值3,600元×乘積比率6％）】；嗣上訴人取得109年使用執照，記載基地面積為54,491.9平方公尺，道路退縮地面積為 243.49平方公尺，經被上訴人於原審訴訟進行中以110年12 月8日函部分撤銷107年12月7日函，同意該243.49平方公尺部分免予繳交回饋金，更正回饋金為13,878,840元；又上訴人前於80年間就新竹縣關西鎮水坑段7筆土地面積31,902.5 平方公尺之土地申請山坡地開發許可獲准，並於80年9月6日繳交30,000元山坡地開發審查費，興建完成後，上訴人復取得被上訴人核發之82年使用執照，其建築面積欄位空白，另記載建物第一層為11,513.82平方公尺，該使用執照建築地點地號，與系爭土地所含地號範圍略有不同詳如原判決附表所示等情，為原判決依法確定之事實，核與卷內證據相符。　㈣原判決基於上開事實，據以認定：上訴人之水保計畫於106年 12月14日回饋金辦法修正發布並施行時，山坡地開發利用許可即建造執照既未經被上訴人核定，故106年12月14日回饋金辦法開始施行時，上訴人尚無繳交回饋金之義務，則被上訴人107年12月7日函依當時有效施行之106年回饋金辦法規定，計算上訴人應繳交之回饋金，並無不合，經核並無違誤。上訴意旨主張：觀森林法第48條之1第2項、106年回饋金辦法第8條等規定之文義暨改制前行政院農業委員會94年7月 20日農授林務字第0941740687號函等函釋，即認為「山坡地開發利用人於山坡地上申請開發案件，應以山坡地開發案件之申請日作為判斷適用新或舊法規定之基準日」，益徵本件被上訴人應適用106年12月12日修正發布前之回饋金辦法規定，計算上訴人應繳交之回饋金等語，核屬其一己主觀見解，並不可採。　　㈤原判決基於上開事實，續予論明：系爭土地為山坡地，上訴人在系爭土地從事廠房新建之行為，屬106年回饋金辦法第3 條第13款規定之「從事須申請建造執照之山坡地建築行為」，依同辦法第4條規定，上訴人自屬回饋金繳交義務人，再參照回饋金辦法於106年12月12日修正的理由，主軸在於「回饋金與水土保持計畫脫勾，及依實際開發利用許可面積計算回饋金」，則上訴人出於經營上之考量，自行以系爭土地共計18筆向被上訴人申請核發建造執照，代表上訴人對系爭土地均有開發利用的必要，始向被上訴人申請開發利用之許可，系爭土地既經被上訴人以核給107年建造執照之形式，核發山坡地開發利用許可，上訴人即應依照106年回饋金辦法第5條附表之計算結果繳交回饋金，與系爭土地前於80年間經上訴人申請開發許可無關，即使上訴人前於80年間曾申請31,902.5平方公尺之開發許可，仍無從解免上訴人本件係出於經營評估所需，就系爭土地全部申請建造執照獲准，即應依建造執照所載建築面積等資訊計算回饋金，就該31,902 .5平方公尺部分不得免予繳納回饋金，至於道路退縮地面積 243.49平方公尺部分，依106年回饋金辦法第7條第11款免繳交回饋金；又107年建造執照及109年使用執照所載之建造類別均為「新建」，依106年回饋金辦法第5條附表第13款規定，建築面積為12,006.58平方公尺、建築面積以外面積為42, 241.83平方公尺（54,491.9－243.49－12,006.58）、當期土地公告現值為每平方公尺3,600元，故上訴人應繳納回饋金，經被上訴人以110年12月8日函更正為13,878,840元（計算式：12,006.58×3,600×11％＋42,241.83×3,600×6％＝13,878,84 0，元以下無條件捨去），即無違誤等語，業已詳述得心證之理由及判斷之依據，並就上訴人主張80年間已取得開發利用許可面積納入本件計算回饋金，違背法律不溯及既往原則、行政程序法第4條及第8條等節，何以不足採取，分別予以論駁，其認事用法核無違誤，並無判決違背法令情事。　㈥上訴意旨主張：上訴人前於80年間就系爭土地其中31,925平方公尺之山坡地申請開發許可，先後取得被上訴人核發之（ 80）第890號建造執照及82年使用執照，該廠房基地面積為2 8,853.75平方公尺，此部分係於回饋金辦法訂定前已經核准開發利用，自應免予繳交回饋金；上訴人本件增建廠房，實際只使用41、42、43及107地號土地，嗣因被上訴人核算建蔽率是否符合非都市土地使用管制規則第9條第1項第4款所規定之70％，而於106年12月間要求上訴人增列相關之18筆土地，面積變成54,248.41平方公尺，以供主管機關核算；原判決疏未審酌，竟認54,491.9平方公尺「全部」係山坡地「新建」行為，未予剔除82年間已獲准開發利用許可之面積31 ,925平方公尺，顯有違行政訴訟法第123條、第125條及第13 3條規定，自有不適用法規、判決不備理由及理由矛盾之違法等語。然查：　　⒈依106年回饋金辦法第7條第4款規定，須「已依本辦法繳交回饋金之土地面積」，始得免繳交回饋金。又依同辦法第 5條第3項附表第1點規定：「目的事業主管機關核發開發利用許可面積（以下簡稱核准面積）倘有包含非山坡地範圍之面積，或本辦法第7條第4款、第6款至第13款或第15 款等情形之一時，地方主管機關於計算回饋金時應予扣除之。」第2點規定：「建築面積係建築主管機關核准建造執照填列之建築面積。建築面積以外面積即核准面積扣除建造執照填列之建築面積後之土地面積。」上訴人前取得被上訴人核發之（80）第890號建造執照及82年使用執照，該廠房基地面積為28,853.75平方公尺部分，係於回饋金辦法訂定前經核准開發利用，當時並無繳交回饋金，自非屬「已依本辦法繳交回饋金之土地面積」，另除道路退縮地面積243.49平方公尺得依106年回饋金辦法第7條第11 款免繳回饋金之外，復查無符合同條其他各款免繳回饋金之情形，則上訴人本次將該28,853.75平方公尺土地列入申請建照執照之基地範圍，經被上訴人核發107年建造執照記載建築基地54,491.9平方公尺、建築面積12,006.58 平方公尺，該28,853.75平方公尺土地自不符合應予扣除之規定。　　⒉行政程序法第110條第3項規定：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」被上訴人以107年8月27日府工建字第1070092359號函核發107 年建造執照，核屬另一行政處分，該核發107年建造執照之行政處分既未經撤銷、廢止，亦未因其他事由而失效，則其效力繼續存在。上訴人如認該建造執照所登載「基地面積為54,491.9平方公尺」及其申請書所載之「基地面積合計54,491.9平方公尺」或與實情不符，應依法申請更正或提起行政救濟，以變更「目的事業主管機關核發山坡地開發利用許可面積」。否則，被上訴人依106年回饋金辦法第5條第1項規定，以「目的事業主管機關核發山坡地開發利用許可面積」即107年建造執照基地面積54,491.9平方公尺，退縮地面積243.49平方公尺，建築面積12,006.5 8平方公尺之記載，作成110年12月8日函以建築面積為12, 006.58平方公尺、建築面積以外面積為42,241.83平方公尺（54,491.9－243.49－12,006.58）、當期土地公告現值為每平方公尺3,600元核計回饋金，並無違誤。　　⒊又上訴人係於107年8月2日始申請建造執照，並經被上訴人於107年8月27日核發107年建造執照，已如前述，則上訴人主張被上訴人於106年12月間要求其增列系爭18筆土地，面積變成54,248.41平方公尺，以供核算建蔽率是否符合70％乙節，於時序上與申請建造執照亦有未合，尚不可採。　　㈦綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，於法並無不合，上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　113 　年　　11　　月　　14　　日最高行政法院第四庭審判長法官王碧芳法官　王　俊　雄法官　鍾　啟　煒法官　林秀圓法官　陳文燦以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　113 　年　　11　　月　　14　　日書記官　章舒涵

2024-11-14

TPAA-112-上-454-20241114-1

上

最高行政法院

巷道爭議

最高行政法院判決 112年度上字第283號上訴人即祭祀公業法人桃園縣黃梅生原審參加人代表人黃永雄訴訟代理人丁秋玉律師林珏菁律師上訴人即內政部原審被告代表人劉世芳被上訴人即鐘潘月裏原審原告王明來林自在吳景健鄧旭敦廖美琪黃金枝上列當事人間巷道爭議事件，上訴人對於中華民國112年3月16日臺北高等行政法院110年度訴字第671號判決，提起上訴，本院判決如下：　　主文一、上訴駁回。二、上訴審訴訟費用由上訴人祭祀公業法人桃園縣黃梅生負擔。　　理由一、上訴人祭祀公業法人桃園縣黃梅生（下稱祭祀公業黃梅生）係臺北高等行政法院（下稱原審）依行政訴訟法第42條第1 項規定依聲請裁定命獨立參加原審110年度訴字第671號訴訟之原審參加人，不服原審所為不利其與原審被告內政部之判決，提起上訴，因其利害關係與內政部一致，應併列內政部為上訴人。二、爭訟概要：　　　　上訴人祭祀公業黃梅生為桃園市○○區○○段619及620地號2筆土地（下稱系爭土地）之所有權人，系爭土地坐落在桃園市 ○○區○○路000巷（下稱系爭巷道），被上訴人則為系爭巷道西側住戶。緣上訴人祭祀公業黃梅生於民國109年間，以系爭土地為其私有，自行設立圍欄將系爭巷道封閉，經桃園市龍潭區公所（下稱龍潭區公所）於109年9月間函請桃園市政府養護工程處（下稱養工處）辦理系爭巷道既成道路認定相關事宜，養工處即於109年10月21日邀集龍潭區公所及上訴人祭祀公業黃梅生等至現場會勘。案經桃園市政府審認後，以109年12月22日府工養行字第1090330425號函（下稱原處分）通知上訴人祭祀公業黃梅生認系爭土地均屬於都市計畫道路範圍並符合司法院釋字第400號解釋理由書既成道路意旨，屬成立公用地役關係之既成道路。上訴人祭祀公業黃梅生不服提起訴願，經上訴人內政部於110年4月28日以台內訴字第1100020806號訴願決定撤銷原處分，被上訴人及原審原告陳玟蓁以上開訴願決定損及其等之法律上利益，提起行政訴訟，並聲明：訴願決定撤銷。經原審110年度訴字第671號判決（下稱原判決）訴願決定撤銷，及原審原告陳玟蓁之訴駁回，上訴人祭祀公業黃梅生不服，提起本件上訴，並聲明：⒈原判決不利於其部分廢棄，⒉被上訴人在原審之訴駁回（原審原告陳玟蓁就其敗訴部分，並未提起上訴）。三、被上訴人起訴主張、上訴人內政部於原審之答辯及上訴人祭祀公業黃梅生於原審之陳述，均引用原判決之記載。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：　㈠被上訴人分別為系爭巷道內房屋即桃園市○○區○○路000巷1號、3號、5號、7號、9號、13號與15號房屋之所有人，且上訴人祭祀公業黃梅生曾於110年5月間，以坐落系爭巷道房屋有侵入妨害其所有權情事，對被上訴人提起排除侵害民事訴訟，並經臺灣桃園地方法院判決確定。因系爭巷道係一無尾巷，坐落於該巷道內房屋能否利用系爭巷道連接新龍路對外通行，攸關被上訴人財產權之行使是否受有限制，被上訴人就系爭土地是否屬既成道路而有公用地役關係，應具有法律上利益而為適格之當事人。　㈡系爭土地自63年11月30日前桃園縣龍潭都市計畫發布實施起，即編定道路用地；81年間，上訴人祭祀公業黃梅生將系爭土地西側之建築基地（即重測前○○鄉○○○段○○○小段第158-25 地號土地）出售予訴外人游吉雄，游吉雄再將該土地提供給力潤建設股份有限公司（下稱力潤公司）使用以興建房屋共 36戶（下稱系爭社區）；嗣於83年12月10日，改制前桃園縣龍潭鄉戶政事務所核發前述興建完成之36戶房屋門牌，其中即包括系爭巷道1號至15號之8戶。另由航照圖，可見至少自 83年5月間起，系爭土地確已成一巷道地形。另據龍潭區公所人員表示，約於88、89年區公所就系爭巷道既有的道路範圍做養護，及分別於105年、104年辦理系爭巷道附屬設施及道路坑洞修補工程。再參酌系爭巷道於98年、100年、104年及109年之Google街景圖，可見系爭巷道至少於98年間已經鋪設柏油路面，且有禁止臨時停車之紅線、停止線等交通標線之繪設，桃園市政府與龍潭區公所確實將系爭巷道列入市區道路管理維護，堪以認定。　㈢觀諸力潤公司申請建造執照時所提出之設計圖說，可見該社區中除有8戶面向系爭巷道外，另有一社區地下停車場出入口通往系爭巷道，系爭社區之使用執照上，且有「於地下一層增設公共停車空間22輛合計49輛，應開放供公眾使用」等註記，則自系爭社區房屋完工並有住戶入住起，系爭巷道即成為該社區住戶、乃至因故需使用該社區地下停車場之不特定人所駕駛車輛出入必經通路。　㈣上訴人祭祀公業黃梅生曾於87年間，向桃園市政府地方稅務局大溪分局提出地價稅申請案，依桃園市政府地方稅務局土地所有權人檔清單，則可見系爭土地自87年起（至110年），有依土地稅減免規則第9條規定免徵地價稅，減免原因：巷道用地全免（代號F）之記載，堪信上訴人祭祀公業黃梅生於00年間確係以系爭土地供作巷道用地為由，申請減免地價稅，並可認上訴人祭祀公業黃梅生就系爭土地作為巷道供他人通行使用原無反對之意。　㈤基於前述諸點，系爭土地供作巷道用地已供通行20餘年，又衡諸除包括被上訴人所有住宅在內之8戶住宅正門面向系爭巷道外，系爭社區之地下停車場出入口亦僅能經由系爭巷道連接新龍路，包括該社區內其他住戶及使用該地下停車場之不特定人均有通行系爭巷道之需求，依系爭土地之位置、使用對象及頻率，應認已「為不特定之公眾通行所必要」，該當司法院釋字第400號解釋要件，屬既成道路而具公用地役關係。桃園市政府以原處分認定系爭土地屬既成道路而成立公用地役關係，並無違誤，上訴人內政部以訴願決定撤銷原處分，則有未洽等語，判決撤銷訴願決定。五、本院經核原判決撤銷訴願決定，並無違誤，茲就上訴意旨補充論斷如下：　㈠按「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認……。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。……」司法院釋字第400號解釋理由書闡釋甚詳。因此，既成道路成立公用地役關係之要件，須為：1.供不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利及省時；2.於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；3.經歷之時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，且未曾中斷。又私有土地上所形成之供不特定公眾通行之用的道路，在公法上如認已成立公用地役關係存在，雖該土地之所有權人仍有所有權，但其所有權之行使應受限制，不得違反供公眾通行之目的而作他用。　　㈡經查，被上訴人分別為系爭巷道內即桃園市○○區○○路000巷1 號、3號、5號、7號、9號、13號與15號房屋之所有權人，系爭土地自63年11月30日即編定為道路用地，81年間上訴人祭祀公業黃梅生將系爭土地西側之建築基地（即重測前龍潭鄉四方林段四方林小段第158-25地號土地）出售予訴外人游吉雄，游吉雄再將該土地提供給力潤公司興建房屋共36戶；嗣於83年12月10日，改制前桃園縣龍潭鄉戶政事務所核發前述興建完成之36戶房屋門牌，包括被上訴人所有房屋在內之8 戶；由航照圖可見至少自83年5月間起，系爭土地確已成一巷道地形，另據龍潭區公所人員陳稱系爭巷道屬於養護範圍內，約在88、89年就既有的道路範圍續做養護，及分別於10 5年、104年辦理系爭巷道附屬設施及道路坑洞修補工程；再參酌Google街景圖，可見系爭巷道至少於98年間已經鋪設柏油路面，且有禁止臨時停車之紅線、停止線等交通標線之繪設，桃園市政府與龍潭區公所確實將系爭巷道列入市區道路管理維護等情，為原判決依法認定之事實，經核與卷內證據相符。原判決據此論明：觀諸力潤公司申請建造執照時所提出之設計圖說，可見該社區中除有8戶面向系爭巷道外，另有一社區地下停車場出入口通往系爭巷道，系爭社區之使用執照上，且有「於地下一層增設公共停車空間22輛合計49輛，應開放供公眾使用」等註記，則自系爭社區房屋完工並有住戶入住起，系爭巷道即成為該社區住戶、乃至因故需使用該社區地下停車場之不特定人所駕駛車輛出入必經通路；依桃園市政府地方稅務局土地所有權人檔清單記載，系爭土地自87年起（至110年）依土地稅減免規則第9條規定免徵地價稅，減免原因：巷道用地全免（代號F），足認系爭巷道已供通行20餘年，且通行之初上訴人祭祀公業黃梅生就系爭土地作為巷道供他人通行使用原無反對之意；又衡諸除包括被上訴人所有住宅在內之8戶住宅正門面向系爭巷道外，系爭社區之地下停車場出入口亦僅能經由系爭巷道連接新龍路，包括該社區內其他住戶及使用該地下停車場之不特定人均有通行系爭巷道之需求，依系爭土地之位置、使用對象及頻率，已達「為不特定之公眾通行所必要」，該當司法院釋字第 400號解釋要件，屬既成道路而具公用地役關係，桃園市政府以原處分認定系爭土地屬既成道路而成立公用地役關係，並無違誤，上訴人內政部訴願決定撤銷原處分，則有未洽等語，業已詳述得心證之理由及認定之依據，並就上訴人主張各節何以不足採取，分別予以指駁甚明，經核並無違反論理法則、經驗法則或理由不備之情事，原判決據以撤銷上訴人內政部訴願決定，即無不合。上訴意旨主張：原判決之認定違背司法院釋字第400號所揭示「不特定公眾通行之必要」之要件及本院99年度判字第550號判決意旨，有行政訴訟法第243條第1項「判決不適用法規或適用不當者」之違背法令等語，核屬其一己主觀見解，並不可採。　㈢關於上訴意旨主張：公用地役關係僅屬反射利益，被上訴人非行政訴訟法第4條規定所稱之「利害關係人」，原判決就被上訴人是否具訴訟權能部分之認定，有判決不適用法規及適用法規不當之違背法令乙節。經查，具公用地役關係之巷道，係因具備一定條件而成立，是否成立、寬度如何，除土地所有權人之權利行使受限制外，也影響對巷道利用具相當程度依賴關係之巷道沿線居民，有別於一般用路人利用具公用地役關係之巷道通行之僅係反射利益結果。被上訴人所有房屋之正門均面對系爭巷道，並利用系爭巷道作為進出通路，其等顯屬對系爭巷道具有相當程度依賴關係之沿線居民，原處分遭撤銷將致其等之權利或法律上利益受侵害，當具有訴訟權能，得對該撤銷決定提起撤銷訴訟。原判決因認被上訴人就系爭土地是否屬既成巷道具有法律上利益而為適格之當事人，尚無上訴意旨所指判決不適用法規及適用法規不當之違背法令情事。　㈣上訴意旨另主張：原判決對上訴人祭祀公業黃梅生所主張臺灣桃園地方法院110年度訴字第1317號民事確定判決主文及理由「禁止被上訴人在系爭土地通行」與強制執行已執行完畢，用以證明被上訴人不符合維持社會生活所需要之必要性通行要件，此屬足以影響判決結果之重要攻擊防禦方法，原判決除認定與之不符外，亦有疏未具體說明其不採之理由，而有行政訴訟法第243條第2項第6款「理由矛盾」與「不備理由」當然違背法令等語。經查，原判決已論明：該民事判決僅命被上訴人拆除逾越系爭土地上之突出物，尚不能逕認為「禁止被上訴人在系爭土地通行」，且系爭土地是否屬既成道路而具公用地役關係既為公法上爭議，民事裁判所表示見解本不拘束行政法院，況該民事判決係以本件訴願決定撤銷原處分之客觀事實作為論述基礎，而訴願決定又為本件程序標的，則上訴人祭祀公業黃梅生以上述民事判決理由為據主張系爭土地不具公用地役關係，自仍待原審審究而不能逕作為前提事實等語甚詳（原判決第26-28頁），尚無上訴意旨所指判決理由矛盾與不備理由之違背法令情事。　㈤原審審酌原處分以系爭土地屬計畫道路，客觀上已全部開闢為道路供不特定人通行使用，依航照圖顯示自83年間即已有路型存在，至109年9月上訴人祭祀公業黃梅生提出異議，其間通行未曾中斷已逾20年以上等情，係基於客觀事實據以認定系爭土地屬成立公用地役關係之既成巷道，參以系爭巷道寬度約8公尺，尚難謂已逾越必要程度。上訴意旨主張：停車場出入口僅需通行620地號一小部分及619地號一部分，原判決逕認系爭土地全部成立既成道路，未予詳究系爭土地價值極大，是否僅部分供特定鄰居通行，及是否應將認定面積縮小至行人徒步範圍，以符合比例原則，有判決理由不備之違法等語，亦不可採。　　　㈥又證據取捨、證明力的判斷及事實認定，均屬事實審法院之職權。法院依證據認定事實，並不以直接證據為必要，倘綜合各項調查所得之直接、間接證據，本於合理的推論而為判斷，只要無違背證據法則、經驗法則或論理法則，即非法所不許。縱證據之取捨與當事人所希冀者不同，致認定的事實異於當事人之主張，亦不得謂原判決有違背法令之情形。土地稅減免規則第9條本文規定：「無償供公眾通行之道路土地，經查明屬實者，在使用期間內，地價稅或田賦全免。」系爭巷道是否成立公用地役關係與是否經稅捐機關依土地稅減免規則第9條減免地價稅雖無直接關係，惟系爭土地既自8 7年間經依土地稅減免規則第9條規定免徵地價稅，足見系爭土地自斯時起即符合「無償供公眾通行之道路土地」之減免要件，原審以之為間接證據，再綜合各項調查所得之其他證據，本於合理的推論而為判斷，據以認定系爭土地成立既成巷道之公用地役關係，並無違背證據法則、經驗法則或論理法則，亦無上訴意旨所指訴外裁判及判決違背法令之情事。　㈦綜上所述，原判決撤銷訴願決定，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項但書，判決如主文。中　　華　　民　　國　　113 　年　　11　　月　　14　　日最高行政法院第四庭審判長法官王碧芳法官　王　俊　雄法官　鍾　啟　煒法官　林秀圓法官　陳文燦以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　113 　年　　11　　月　　14　　日書記官　章舒涵

2024-11-14

TPAA-112-上-283-20241114-1

聲指

最高行政法院

指定審判權管轄法院

最高行政法院裁定 113年度聲指字第3號原告蔡淑錦被告財政部國有財產署中區分署代表人趙子賢訴訟代理人莊志鴻上列當事人間有關土地事務事件，經臺中高等行政法院高等行政訴訟庭第三庭以112年度訴字第80號受理後，裁定停止訴訟，請求本院指定管轄法院，本院裁定如下：　　主文本件指定由臺灣臺中地方法院民事庭管轄。　　理由一、原告為坐落臺中市○○區○○段386-14地號土地（下稱386-14地號土地）之所有權人，而毗鄰之同段372地號土地（下稱372 地號土地）為財政部國有財產署（下稱國有財產署）管理之國有土地。原告於民國111年8月11日提出出售業務整合申請書及相關文件，依國有財產法第49條第3項規定，請求應將3 72地號土地如臺中高等行政法院（下稱原審）112年度訴字第80號卷第341頁之申購範圍示意圖（下稱申購範圍示意圖）所示部分土地讓售予原告。案經被告以111年8月15日台財產中處字第11100144420號函（下稱111年8月15日函）復略以：372地號土地為其他建物之建築執照套繪在案之現有巷道，應保留公用而無法辦理讓售等意旨，予以拒絕，並銷案退還原告所提書件。原告不服，向臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院）提起民事訴訟，經臺中地院111年度中簡字第315 7號民事裁定移送原審，原審受理後分為112年度訴字第80號有關土地事務事件（上開臺中地院裁定一併移送關於原告求為判命同案另被告臺中市政府都市發展局應作成准許核發38 6-14地號土地及372地號土地合併使用證明書之行政處分部分，業據原審另以裁定駁回，不在本件請求指定審判權範圍），惟認其中有關行政機關代表國庫出售公有財產部分並無審判權，而以113年8月12日112年度訴字第80號裁定停止訴訟程序，向本院請求指定審判權管轄法院。二、本院查：　㈠按行政法院組織法第47條準用法院組織法第7條之3第1項規定：「法院認其無審判權者，應依職權以裁定將訴訟移送至有審判權之管轄法院。……」第7條之4規定：「（第1項）前條第一項移送之裁定確定時，受移送法院認其亦無審判權者，應以裁定停止訴訟程序，並向其所屬審判權之終審法院請求指定有審判權之管轄法院。……（第2項）前項所稱終審法院，指最高法院、最高行政法院或懲戒法院第二審合議庭。…… 」第7條之5第1項後段規定：「前條第一項之終審法院……認受移送法院無審判權，應以裁定指定其他有審判權之管轄法院。」　㈡次按我國目前係採二元訴訟制度，關於民事訴訟與行政訴訟審判權之劃分，應由立法機關通盤衡酌爭議案件之性質及既有訴訟制度之功能（諸如法院組織及人員之配置、相關程序規定、及時有效之權利保護等）決定之。法律未有規定者，應依爭議之性質並考量既有訴訟制度之功能，定其救濟途徑。亦即，關於因私法關係所生之爭議，原則上由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，原則上由行政法院審判（司法院釋字第759號解釋意旨參照）。　㈢又按行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決（司法院釋字第448號解釋意旨參照）。觀諸國有財產法第49條第3項規定：「非公用財產類之不動產，其經地方政府認定應與鄰接土地合併建築使用者，得讓售與有合併使用必要之鄰地所有權人。」其立法目的無非在使國家得釋出非公用財產類之國有土地予以讓售於私人，以促進公私有土地之建築使用效益，同時增益國庫收入，國家是否同意讓售，係著重於私經濟之考量，而非維護公共利益，無涉公權力之行使，自屬私法上之意思表示行為，當事人若對之發生爭執，應循民事訴訟程序解決。與同法於89年1月12日修正公布時所增訂第52條之2規定：「非公用財產類之不動產，於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於本法修正施行日起3年內（嗣於92年2月6日修正延長人民申請讓售之期間至104年1月13日），檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者，其土地面積在500平方公尺以內部分，得按第一次公告土地現值計價。」有所不同，此條文係鑑於政府辦理土地總登記時，資訊並不發達，人民未必熟悉法律，以致甚多人民世代居住之土地被登記為國有，形成占用國有土地之情形，為解決該等人民之問題而增訂，使人民得以申請讓售其已長期居住使用而經登記為國有之土地，具有強烈之政策色彩，國有財產署審查確認是否合於要件，以決定是否准駁，申請人暨所申請讓售之不動產若均符合規定，即應准許其申請，並以法律規定之計估方法決定讓售價格，不適用私法上契約自由原則，屬公權力之行使，足徵國有財產署依國有財產法第52條之2規定為准駁與否之決定，核係對外直接發生法律效果之單方行政行為，為行政處分，而非國庫行為，具有公法性質（司法院釋字第772號解釋意旨參照），可見其性質不同，應予辨明。　　　㈣經審酌原告提出之起訴狀、原告111年8月11日出售業務整合申請書、被告111年8月15日函，及原告於原審113年4月3日言詞辯論期日陳述：被告應依國有財產法第49條第3項規定，就國有372地號土地比照辦理同段372-17地號土地讓售之前例，讓售申購範圍示意圖所示372地號土地部分（原告主張約15平方公尺）予原告等語，足認原告係依國有財產法第 49條第3項規定，以書面請求被告讓售毗鄰之國有372地號土地之意思表示。依上開規定及說明，對於人民依國有財產法第49條第3項規定之申請，國家是否同意讓售，係著重於私經濟考量，無涉公權力之行使，尚與依同法第52條之2規定申請讓售事件不同，當認本件係因私法關係所生之爭議，非屬行政訴訟審判權，應由普通法院審理。按被告機關所在地於臺中市，原告訴請讓售之土地依起訴時公告現值新臺幣（下同）39,000元計算（原審卷第349頁），訴訟標的價額約為585,000元，爰指定臺中地院民事庭為本件之管轄法院。　　三、依行政法院組織法第47條、法院組織法第7條之5第1項後段，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　113 　年　　11　　月　　14　　日最高行政法院第二庭審判長法官陳國成法官　簡慧娟法官　蔡如琪法官　林麗真法官　高愈杰以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　113 　年　　11　　月　　14　　日書記官　章舒涵

2024-11-14

TPAA-113-聲指-3-20241114-1

上

最高行政法院

有關土地事務

最高行政法院判決 113年度上字第79號上訴人保訊企業有限公司代表人林振安訴訟代理人黃淑芬律師被上訴人屏東縣政府代表人周春米上列當事人間有關土地事務事件，上訴人對於中華民國112年11 月23日高雄高等行政法院111年度訴字第374號判決，提起上訴，本院判決如下：　　主文一、上訴駁回。二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。　　理由一、爭訟概要：　　上訴人於民國110年7月30日檢具非都市土地申請變更為太陽光電發電設施使用興辦事業計畫審查作業申請表（下稱系爭申請表）及相關文件，向被上訴人申請將屏東縣佳冬鄉新埔段981地號土地（面積為0.392928公頃，下稱系爭土地）由一般農業區農牧用地變更編定為同區特定目的事業用地，作為太陽光電發電設施使用。被上訴人以系爭土地變更使用面積未達2公頃，於110年8月31日以屏府農企字第11043405800 號函（下稱110年8月31日函）表示不同意變更使用；另於11 1年5月1日以屏府城工字第11117340400號函（下稱原處分）駁回上訴人之太陽光電發電設施興辦事業計畫案。上訴人對被上訴人110年8月31日函及原處分均不服，提起訴願，分別經行政院農業委員會（已改制為農業部）111年11月7日農訴字第1110720533號訴願決定（下稱訴願決定1）就被上訴人1 10年8月31日函為訴願不受理，及經濟部111年9月6日經訴字第11106307080號訴願決定（下稱訴願決定2）就原處分為訴願駁回，上訴人仍未甘服，向高雄高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，並聲明：「⒈訴願決定1及被上訴人110年8 月31日函均撤銷。⒉訴願決定2及原處分均撤銷。⒊被上訴人對於上訴人110年7月30日申請，應作成核准系爭土地變更作為太陽光電設施使用之興辦事業計畫及由一般農業區農牧用地變更為同區特定目的事業用地之行政處分。」經原審以11 1年度訴字第374號判決（下稱原判決）駁回，上訴人提起上訴，並聲明：⒈原判決廢棄，⒉訴願決定1及被上訴人110年8 月31日函均撤銷。⒊訴願決定2及原處分均撤銷。⒋被上訴人對於上訴人110年7月30日申請，應作成核准系爭土地變更作為太陽光電設施使用之興辦事業計畫及由一般農業區農牧用地變更為同區特定目的事業用地之行政處分。二、上訴人起訴主張與被上訴人在原審之答辯均引用原判決之記載。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：　㈠上訴人於110年7月30日檢具系爭申請表及相關文件，向被上訴人申請將系爭土地由一般農業區農牧用地變更為同區特定目的事業用地，被上訴人110年8月31日函之說明二為：「本案依農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點7之1 規定……變更使用面積未達2公頃，不同意變更使用。」依該函意旨顯為實質上否准上訴人之申請，依本院92年度裁字第 453號裁定意旨，自屬行政處分，而非觀念通知。　　㈡系爭土地東邊與新埔段（下同）980地號土地相鄰、北邊則為 975地號土地、西邊與982、983地號土地相接，南面則為939 地號土地，又980、975、982、983地號土地之使用地類別均為特定目的事業用地，足證系爭土地之東、北、西三面均為非農業用地所包圍，堪予認定。惟系爭土地南面939地號土地，其使用分區為一般農業區，使用地類別為交通用地，而該土地已舖設柏油，路寬5公尺，確實供道路使用，且為系爭土地運送農產及生產資材之唯一通路，該道路既為運送農產及生產資材所不可或缺，自與農業經營不可分離，且該路寬為5公尺，即在6公尺以下，3公尺以上，依農業發展條例第3條第10款第2目及行為時行政院農業委員會農路養護管理要點第2點規定，939地號土地即屬農路而為農業用地無訛。系爭土地面積為3,929.28平方公尺，未達2公頃，而南面既與農業用地相鄰，並未符合為非農業用地所包圍之要件，自不屬農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點（下稱審查作業要點）第7點之1第1款之規定，而得申請變更使用。是被上訴人110年8月31日函駁回上訴人申請變更使用，並無違誤。　　㈢被上訴人依規定向目的事業主管機關徵詢農業主管機關同意，然因系爭土地並未為非農業用地所包圍，不符合審查作業要點第7點之1第1款之規定，已如上述，是上訴人之太陽光電發電設施使用之興辦事業計畫案，既未能先徵得變更前之農業主管機關同意，則被上訴人以原處分駁回上訴人之興辦事業計畫案，於法並無不合等語，判決駁回上訴人在原審之訴。四、本院的判斷：　㈠區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」非都市土地使用管制規則第30條第1項、第4項規定：「（第1 項）辦理非都市土地變更編定時，申請人應擬具興辦事業計畫。（第4項）第1項興辦事業計畫除有前2項規定情形外，應報經直轄市或縣（市）目的事業主管機關之核准。直轄市或縣（市）目的事業主管機關於核准前，應先徵得變更前直轄市或縣（市）目的事業主管機關及有關機關同意。但依規定需向中央目的事業主管機關申請或徵得其同意者，應從其規定辦理。變更後目的事業主管機關為審查興辦事業計畫，得視實際需要，訂定審查作業要點。」非都市土地申請變更為太陽光電發電設施使用興辦事業計畫審查作業要點第1點規定：「為審查土地面積未達2公頃之非都市土地申請變更作為太陽光電發電設施使用之興辦事業計畫，特依據非都市土地使用管制規則第30條第4項規定訂定本要點。」第5點第 2款規定：「直轄市或縣（市）政府於受理申請後，應依下列項目進行審查：……㈡依非都市土地變更編定執行要點環境敏感地區查詢結果進行審核，並徵得變更前目的事業主管機關同意，申請變更編定之土地如位於環境敏感地區者，應依相關法令規定辦理。」是可知，擬將非都市土地一般農業區農牧用地申請變更作為太陽光電發電設施使用者，須依法辦理變更編定為特定目的事業用地，申請人應擬具興辦事業計畫書報經直轄市或縣（市）掌理工業之目的事業主管機關核准，該工業主管機關於核准前，應先徵得變更前目的事業主管機關即農業主管機關之同意。該農業主管機關所出具表示不同意之法律上意見，核其性質僅為行政機關內部所為職務上之表示，非係直接基於人民之申請而為，無論有無將其內容以副本抄送申請人，均尚非就人民之申請所為具有規制效力之行政處分。至該農業主管機關所表示不同意之意見，如有違誤，人民自得於駁回申請處分之救濟程序，併予爭執。　㈡經查，上訴人於110年7月30日檢具系爭申請表及相關文件，向被上訴人申請將系爭土地由一般農業區農牧用地變更編定為同區特定目的事業用地，作為太陽光電發電設施使用，因系爭土地變更使用面積未達2公頃，經被上訴人以110年8月3 1日函表示不同意變更使用等情，為原審依法認定之事實，經核與卷內證據相符。核被上訴人110年8月31日函意旨僅係其就上訴人申請系爭土地涉及農業用地變更作非農業使用部分，查明農業發展條例第10條及審查作業要點相關規定並表示上訴人申請系爭土地變更使用面積未達2公頃，而不同意將系爭土地變更為非農業使用之法律上意見，並以該函復被上訴人所屬城鄉發展處本權責辦理，依上開說明，被上訴人 110年8月31日函性質非屬行政處分，上訴人對非屬行政處分之被上訴人110年8月31日函提起課予義務訴訟，核屬起訴不備其他要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應以裁定駁回之，原判決認被上訴人110年8月31日函屬行政處分，而以判決駁回之，容有未洽，惟其結論並無二致，尚不影響判決之結果，合先指明。　㈢農業發展條例第3條第10款第2目規定：「本條例用辭定義如下：……十、農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：……㈡供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。」第10條第1項規定：「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；其變更之條件、程序，另以法律定之。」審查作業要點第7點之1規定：「非都市土地農牧用地、林業用地、養殖用地及都市計畫農業區、保護區之農業用地變更作太陽光電設施使用，其變更使用面積未達2公頃，不同意變更使用。但符合下列情形之一，且無第5點各款情形之一者，得申請變更使用：㈠為自然地形或其他非農業用地所包圍、夾雜之零星農業用地。㈡屬中華民國109年7月31日前經台灣電力股份有限公司核准再生能源發電設備併聯審查意見書或行政院核定『109年太陽光電6.5GW 達標計畫』列管有案之太陽光電專案推動區域。」該點但書之立法意旨略以：「二、……近年農業用地零星變更作太陽光電使用之開發案件大量增加，造成農地破碎及相關使用爭議，已嚴重影響農業生產環境之完整性，爰新增本點規定，明定非都市土地農牧用地、林業用地、養殖用地及都市計畫農業區、保護區之農業用地變更作太陽光電設施使用，其農業用地變更使用之面積未達2公頃，不同意變更使用；並以但書規定例外得同意申請變更使用之情形。……」行政院農業委員會109年10月23日農企字第1090013313號函釋略以：審查作業要點第7點之1但書第1款所稱包圍、夾雜，係指申請土地周邊全部為自然地形或各種建築用地、建築使用之特定目的事業用地或都市計畫住宅區、商業區、工業區所包圍，或凹入鄉村區、各種建築用地、建築使用之特定目的事業用地或都市計畫住宅區、商業區、工業區等為零星農業用地之情形。上開函釋乃農業部基於主管機關權責，就法令執行層面所為之解釋，核與法令之本旨並無違背，未違反法律保留原則。據上可知，土地面積未達2公頃之農牧用地，須屬土地周邊全部為自然地形或各種建築用地、建築使用之特定目的事業用地或都市計畫住宅區、商業區、工業區所包圍，或凹入鄉村區、各種建築用地、建築使用之特定目的事業用地或都市計畫住宅區、商業區、工業區等為零星農業用地之情形，或屬109年7月31日前經台灣電力股份有限公司（下稱台電公司）核准再生能源發電設備併聯審查意見書或行政院核定「109年太陽光電6.5GW達標計畫」列管有案之太陽光電專案推動區域，始得申請變更作為太陽光電設施使用。　㈣又查，系爭土地屬一般農業區、農牧用地，面積為3,929.28 平方公尺，未達2公頃，其東邊與980地號土地相鄰、北邊則為975地號土地、西邊與982、983地號土地相接，南面則為9 39地號土地，又980、975、982、983地號土地之使用地類別均為特定目的事業用地，且均已設置太陽能板，系爭土地之東、北、西三面均為非農業用地所包圍；至於南面之939地號土地，使用分區為一般農業區，使用地類別為交通用地，該土地已舖設柏油，路寬5公尺，供作道路使用等情，為原審依法認定之事實，經核與卷內證據資料相符。原判決因認該道路為運送農產及生產資材所不可或缺，與農業經營不可分離，依農業發展條例第3條第10款第2目規定，939地號土地即屬農路而為農業用地，系爭土地南面既與農業用地相鄰，並未符合為非農業用地所包圍之要件，即不符合審查作業要點第7點之1但書第1款之規定，而得申請變更使用，上訴人之太陽光電發電設施使用之興辦事業計畫案，既未能先徵得農業主管機關同意變更使用，則被上訴人以原處分駁回上訴人之興辦事業計畫案，即無違誤等情，業已詳述得心證之理由，並就上訴人主張系爭土地已被非農業用地所包圍，符合審查作業要點第7點之1第1款之規定，何以不足採取，予以論駁甚詳，經本院審核結果，於法並無不合。　㈤至於系爭土地上有無排水設施，是否因周邊皆為太陽能光電發電設施而閒置無耕作，及其相鄰之974、975、980、982、 983地號土地已變更為特定目的事業用地，而無農產及生產資材可供運輸，另台電公司是否利用939地號土地作為維修設備使用之道路，又939地號土地是否為系爭土地運送農產及生產資材之唯一道路，經核均不影響本件不符合審查作業要點第7點之1第1款規定之結果。上訴意旨執此主張原判決未審酌上開證據，未依卷內證據認定事實，逕認939地號土地與農業經營不可分離為農路而為農業用地，本件不符合審查作業要點第7點之1第1款之規定，顯有判決不適用法規及理由不備之違法等語，並不可採。　㈥綜上所述，原判決部分理由之論述，雖有未洽之處，惟依本院前述理由，其判決結果尚屬正當，仍應予維持。至原判決其餘贅述理由，無論當否，要與判決結果不生影響。上訴論旨仍執詞指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　113 　年　　11　　月　　4 　　日最高行政法院第四庭審判長法官王碧芳法官　王　俊　雄法官　鍾　啟　煒法官　林秀圓法官　陳文燦以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　113 　年　　11　　月　　4 　　日書記官　章舒涵

2024-11-04

TPAA-113-上-79-20241104-1

聲

最高行政法院

聲明異議

最高行政法院裁定 113年度聲字第535號異議人邱德修上列異議人因與相對人國營臺灣鐵路股份有限公司間聲明異議事件，對於中華民國113年5月21日本院113年度聲再字第120號裁定，聲明異議，本院裁定如下：　　主文一、異議駁回。　　二、異議訴訟費用由異議人負擔。　　　　理由一、按聲明異議，依行政訴訟法第49條之1第1項第3款及第3項至第5項規定應委任律師為訴訟代理人，或為無須委任訴訟代理人或係委任其他具備本案訴訟代理人資格者之相關釋明，此為必須具備之程式。二、異議人對民國113年5月21日本院113年度聲再字第120號裁定聲明異議，未依行政訴訟法第49條之1第1項第3款及第3項至第5項規定，委任律師為訴訟代理人，或為無須委任訴訟代理人或係委任其他具備本案訴訟代理人資格者之相關釋明，經本院於113年9月12日裁定命於裁定送達後10日內補正，該裁定已於113年9月16日送達，有送達證書在卷可憑。異議人迄今仍未補正，其異議自非合法，應予駁回。另異議人雖具狀表示不服前揭補正裁定，惟該補正裁定乃訴訟程序進行中之裁定，並無准許不服之特別規定，依行政訴訟法第265條規定，不得聲明不服，異議人尚無從據此補正其前揭聲明異議之程式欠缺。三、據上論結，本件異議為不合法。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條第1項、第78條，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　113 　年　　10　　月　　30　　日最高行政法院第四庭審判長法官王碧芳法官　王　俊　雄法官　鍾　啟　煒法官　林秀圓法官　陳文燦以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　113 　年　　10　　月　　30　　日書記官　章舒涵

2024-10-30

TPAA-113-聲-535-20241030-1

聲再

最高行政法院

聲請法官迴避

最高行政法院裁定 113年度聲再字第424號聲請人王千瑜訴訟代理人林明侖律師上列聲請人因與相對人臺南市北區文元國民小學間聲請法官迴避事件，對於中華民國113年7月30日本院113年度抗字第59號裁定，聲請再審，本院裁定如下：　　主文一、再審之聲請駁回。二、再審訴訟費用由聲請人負擔。　　理由一、按對於確定裁定聲請再審，應依行政訴訟法第283條準用同法第277條第1項第4款之規定表明再審理由，此為必須具備之程式。所謂表明再審理由，必須指明確定裁定有如何合於行政訴訟法第273條所定再審事由之具體情事，始為相當。故聲請再審倘僅泛言確定裁定有再審事由，而未敘述具體情事者，即屬未具體表明再審理由，其聲請即屬不合法，行政法院無庸命補正，逕予裁定駁回。二、聲請人因與相對人間教師法事件，向高雄高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟（原審110年度訴字第270號），另以「行政定暫時狀態處分聲請狀」提出聲請，聲明：「應暫時停止林彥君法官執行職務或命其迴避或林彥君法官應立即迴避或不得為關於本案之訴訟行為或不得執行職務或應停止訴訟程序等」，經原審112年度聲字第38號裁定駁回，聲請人提起抗告，經本院113年度抗字第59號裁定（下稱原確定裁定）認其抗告無理由而駁回確定。聲請人以原確定裁定有行政訴訟法第273條第1項第1款或第3款、第4款、第13款及第1 4款之事由，聲請本件再審。經核其聲請再審狀內容無非重述對於先前訴訟程序不服之理由，而對於原確定裁定究有如何合於其所指再審事由之具體情事，則未據敘明，難謂已合法表明再審理由，依上開規定及說明，本件再審之聲請自非合法，應予駁回。至於聲請意旨另請求詢問證人、命相關人員提出文書及證據部分，因本件聲請再審不合法，自無再調查證據之必要，併予敘明。三、據上論結，本件聲請為不合法。依行政訴訟法第283條、第2 78條第1項、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。　　中　　華　　民　　國　　113 　年　　10　　月　　30　　日最高行政法院第二庭審判長法官陳國成法官　簡慧娟法官　蔡如琪法官　林麗真法官　高愈杰以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　113 　年　　10　　月　　30　　日書記官　章舒涵

2024-10-30

TPAA-113-聲再-424-20241030-1

聲再

最高行政法院

訴訟救助

最高行政法院裁定 113年度聲再字第260號聲請人胡明義上列聲請人因與相對人臺灣新竹地方檢察署犯罪被害人補償審議會間訴訟救助事件，對於中華民國113年5月30日本院112年度聲再字第803號裁定，聲請再審，本院裁定如下：　　主文一、再審之聲請駁回。二、再審訴訟費用由聲請人負擔。　　理由一、按聲請再審，應依行政訴訟法第49條之1第1項第3款及第3項至第5項規定委任律師為訴訟代理人，或為無須委任訴訟代理人或係委任其他具備訴訟代理人資格者之相關釋明，並應依行政訴訟法第98條之3第2項規定繳納裁判費，此為必須具備之程式。二、本件聲請人聲請再審，未據繳納裁判費，亦未依規定釋明得不委任律師為訴訟代理人之情形或提出委任律師或其他得為訴訟代理人之委任狀，經本院於民國113年9月26日以裁定命於裁定送達後10日內補正，該裁定並於113年9月27日送達；而其聲請訴訟救助及選任訴訟代理人，亦經本院以113年度聲字第306號裁定駁回，該裁定已於113年9月12日送達，有各該送達證書附於各該卷可稽。聲請人迄未補正繳納裁判費及委任律師或得為訴訟代理人者為訴訟代理人，其再審之聲請為不合法，應予駁回。三、據上論結，本件聲請為不合法。依行政訴訟法第283條、第2 78條第1項、第104條、民事訴訟法第95條第1項、第78條，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　113 　年　　10　　月　　30　　日最高行政法院第二庭審判長法官陳國成法官　簡慧娟法官　蔡如琪法官　林麗真法官　高愈杰以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　113 　年　　10　　月　　30　　日書記官　章舒涵

2024-10-30

TPAA-113-聲再-260-20241030-1

聲再

最高行政法院

交付法庭錄音光碟

最高行政法院裁定 113年度聲再字第380號聲請人王千瑜代理人林明侖律師上列聲請人因與相對人臺南市北區文元國民小學間交付法庭錄音光碟事件，對於中華民國113年7月11日本院113年度抗字第129號裁定，聲請再審，本院裁定如下：　　主文一、再審之聲請駁回。二、再審訴訟費用由聲請人負擔。　　理由一、按對於確定裁定聲請再審，應依行政訴訟法第283條準用同法第277條第1項第4款之規定表明再審理由，此為必須具備之程式。所謂表明再審理由，必須指明確定裁定有如何合於行政訴訟法第273條所定再審事由之具體情事，始為相當。倘僅泛言有再審事由而無具體情事者，仍難謂已合法表明再審理由，所為再審之聲請，即屬不合法。二、聲請人前因交付法庭錄音光碟事件，對本院112年度抗字第4 64號裁定（下稱前確定裁定）不服，向高雄高等行政法院（下稱原審）聲請再審，經原審以113年度聲再字第4號裁定（下稱原裁定）移送本院。聲請人不服，提起抗告，經本院11 3年度抗字第129號裁定（下稱原確定裁定）駁回後，聲請人以原確定裁定有行政訴訟法第273條第1項第1款、第3款、第 4款、第13款、第14款事由，聲請再審。三、經查，原確定裁定以聲請人係對本院作成之前確定裁定聲請再審，應由本院管轄，原裁定以聲請人向原審聲請再審為管轄錯誤，裁定移送本院，並無不合，聲請人以無關管轄之理由提起抗告為無理由，而予以裁定駁回。聲請人雖主張原確定裁定有行政訴訟法第273條第1項第1款、第3款、第4款、第13款、第14款再審事由，惟核其書狀所述內容，就原確定裁定究有何合於其主張之再審事由，並未具體敘明，其再審之聲請為不合法，應予駁回。至於聲請人另請求調查證據部分，因本件聲請再審不合法，自無必要，併予敘明。　四、據上論結，本件聲請為不合法。依行政訴訟法第283條、第2 78條第1項、第104條、民事訴訟法第95條第1項、第78條，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　113 　年　　10　　月　　30　　日最高行政法院第二庭審判長法官陳國成法官　簡慧娟法官　蔡如琪法官　林麗真法官　高愈杰以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　113 　年　　10　　月　　30　　日書記官　章舒涵

2024-10-30

TPAA-113-聲再-380-20241030-1