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上
最高行政法院

土地徵收

最 高 行 政 法 院 裁 定 112年度上字第578號 上 訴 人 李玉枝 訴訟代理人 孫明煌（具律師資格） 被 上訴 人 內政部 代 表 人 劉世芳 參 加 人 交通部鐵道局 代 表 人 楊正君 訴訟代理人 林家祺 律師 上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國112年6月21日 高雄高等行政法院111年度訴字第163號判決，提起上訴，本院裁 定如下： 　　主 文 一、上訴駁回。 二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。 　　理 由 一、查孫明煌為上訴人之子並具備律師資格，業據其提出律師證 書及身分證明文件為憑，並有本院電話紀錄可次資對照，爰 准其為上訴人之訴訟代理人。　　 二、對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不 得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1 項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而判 決有同法條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。 是當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第24 3條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不 當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該 法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法 則之旨趣；倘為司法院大法官解釋或憲法法庭之裁判，則應 揭示該解釋或該裁判之字號或其內容。如以行政訴訟法第24 3條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭 示合於該條項各款之事實。上訴狀或理由書如未依此項方法 表明，或其所表明者與上開法條規定不合時，即難認為已對 高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認 為合法。 三、參加人辦理○○巿區鐵路高架化計畫（○○市區路段）工程（下 稱系爭工程），需用○○市○○段000地號內等47筆土地，面積0 .976847公頃，檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由交 通部報經被上訴人民國110年11月3日台內地字第1100266435 號函（下稱原處分）核准徵收，並一併徵收土地改良物，交 由○○市政府於110年11月12日以府地用字第1101620958號公 告，並於110年11月15日以府地用字第110621025號函知所有 權人。上訴人所有○○市○○段0000、0000、0000-0、0000-0地 號等4筆土地（下合稱系爭土地）位於上述徵收範圍內，其 不服原處分，循序向原審提起行政訴訟，聲明：訴願決定及 原處分均撤銷。經原判決駁回。 四、上訴人對原判決提起上訴，雖以該判決違背法令為由，主張 略以：㈠依上訴人於原審言詞辯論中提出之「中華民國不動 產估價師公會全國聯合會第十號公報－土地徵收前協議價購 估價指引」（下稱系爭指引原則），其中已指明土地徵收前 協議價購指引之參原則，並於肆之注意事項指出協議價購日 期與協議價購估價報告書之價格日期以不超過6個月為原則 ，若遇有市場重大變動時應重新查估之。本件協議價購期間 已逾半年以上，被上訴人仍以6個月前的價格與上訴人協議 ，原判決理由中未論及是否違反系爭指引原則，且未說明有 無從高計算。㈡本件係鐵路高架化，部分土地穿越私有土地 之上空，被上訴人未依司法院釋字第747號解釋意旨，於1年 內修正土地徵收條例，人民向被上訴人主張申請徵收地上權 自然有據，至於地上權期限、內容本可協商，況車站站體既 可以委託民間經營停車場、商店，並非不可交還給地主經營 ，原判決逕以高架下方已無空間可歸還地主使用及鐵路機關 顯然無從執行其維護等由拒絕人民依該號解釋請求之權利； 又本件徵收前，挖掘高架化所需土地，有發現重大文化遺址 ，當初雖尚無登錄為文化遺址，但非無文化遺址，應先檢討 文化遺址如何保留、工程路線其他替代性等，再決定是否徵 收，惟徵收理由中提到，工程範圍內已無登錄文化遺址，顯 與事實不符，不能事後補正，且徵收係對人民財產權之剝奪 ，自應嚴守程序，原判決就上述各節均不備理由等語。 五、惟查，原判決已敘明：㈠參加人於申請徵收系爭土地前，已 依土地徵收條例第10條第1、2項、第11條及同條例施行細則 第10條等規定提出興辦事業計畫、舉辦公聽會及進行協議價 購程序，而踐行保障上訴人於取得協議價購合意前有充分陳 述意見之機會。又參加人提出之協議價購價格，係委託不動 產估價師依據不動產估價技術規則查估之市價，因系爭工程 用地屬都市計畫所劃設之鐵路用地及鐵路用地兼供道路使用 之土地即公共設施保留地，不動產估價師事務所乃依不動產 估價技術規則第97條規定以比較法估價為原則，經比較勘估 標的與毗鄰土地使用分區，及斟酌毗鄰土地市價等項目，進 行比較、分析與調整，綜合評估系爭工程用地之合理市價， 而其查估之市價較徵收時查估之市價為高，係因地價評議委 員會依土地徵收補償市價查估辦法第27條、第30條另計算市 價變動幅度，因而提高系爭土地徵收補償之單價，且系爭工 程需用私有土地中，高達70.50％完成協議價購程序，可徵價 購金額應屬合理市價，尚無上訴人指稱參加人委託查估之市 價偏低情事。上訴人不同意該價格或基於其他理由無意願協 議價購致雙方協議未成，卻於徵收補償價格核定後，又以徵 收補償價額反指協議價購金額過低，指摘參加人未進行實質 協議價購程序，與事實不符。㈡系爭土地位在○○車站站區範 圍供作鐵路永久設施使用，需以取得土地所有權之方式辦理 ，不宜以租用或設定地上權方式取得。又高架化完工後，下 方騰空土地空間仍提供車站站體、機電機房、旅客出入及逃 生梯等營運所必須附屬設施等延伸至地面上之建築使用，高 架下方土地並非完全騰空；考量日後部分高架及地面設施仍 需配合鐵路營運必須之新（改）建等建築行為，高架下方土 地已無空間可歸還地主繼續使用，且需供鐵路高架化後如遇 火災、事故時安全疏散人潮之用，如將高架化下方土地發還 土地所有權人，鐵路主管機關顯然無從執行鐵路法第56條之 1第1項規定所課予維護鐵路範圍內（含高架化下方土地）之 安全、維護等相關緊急事務。司法院釋字第747號解釋案例 與系爭土地之徵收情況不同，不得比附援引。㈢原處分作成 之際，有關○○坑疑似遺址僅係○○市政府文化局依文化資產保 存法第43條規定列冊追蹤之處所，系爭工程範圍內並無存在 依文化資產保存法第46條規定已登錄之考古遺址；而參加人 擬具之徵收計畫書雖表明徵收範圍無考古遺址，被上訴人並 於訴願程序答辯時補正此部分說明，表明○○市政府文化局已 同意備查參加人所提○○坑遺址文化資產維護計畫。參加人一 發見疑似考古遺址，已立即通知當地主管機關，並於經當地 主管機關核備後即委請專業考古機構執行遺址之保存計畫， 則無論是被上訴人之核准徵收處分抑或參加人對系爭工程之 實施，均無悖於文化資產保存法第58條第2項規定之情事； 當地主管機關亦決議開挖範圍不會超過基樁邊界。不論該地 將來是否會經當地主管機關指定為考古遺址，只要不影響基 樁之設置，系爭工程亦尚無變更施工路線之必要；又該疑似 遺址係坐落於鐵路永久軌高架化路段且屬協議價購取得系爭 工程用地之範疇，亦與原處分以徵收方式取得上訴人所有系 爭土地之決定，並無干涉等語甚詳。上訴意旨無非重述其在 原審提出而為原審所不採之主張，復執陳詞為爭議，而就原 審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，泛言原 判決違背法令，而非具體表明原判決究竟有如何合於不適用 法規或適用不當，或有行政訴訟法第243條第2項所列各款之 情形，難認其已合法表明上訴理由。依前揭說明，應認其上 訴為不合法。 六、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項 前段、第104條、民事訴訟法第95條第1項、第78條，裁定如 主文。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　12　　月　　19　　日 最高行政法院第二庭 審判長法官 陳　國　成　 法官　高 愈 杰 法官　蔡　如　琪 法官　林 麗 真 法官　簡　慧　娟 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　113 　年　　12　　月　　19　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　蕭　君　卉

2024-12-19

TPAA-112-上-578-20241219-1

訴
臺北高等行政法院

損失補償

臺北高等行政法院判決 高等行政訴訟庭第七庭 112年度訴字第575號 113年11月7日辯論終結 原 告 林邦興 被 告 交通部觀光署北海岸及觀音山國家風景區管理處 代 表 人 陳煜川（處長） 訴訟代理人 孫丁君律師 趙天昀律師 上列當事人間損失補償事件，原告不服交通部中華民國112年3月 24日交訴字第1120002637號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決 如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、程序事項： 　　行政訴訟法第113條第1、3項規定：「（第1項）原告於判決 確定前得撤回訴之全部或一部。但於公益之維護有礙者，不 在此限。（第3項）訴之撤回，應以書狀為之。但於期日得 以言詞為之。」第111條第1項及第3項第2款規定：「（第1 項）訴訟送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被 告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……（第3項）有 下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟 標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」。本件原告 於起訴時聲明：「一、被告交通部民國112年3月24日交訴字 第1120002637號訴願決定（下稱訴願決定）及交通部觀光局 北海岸及觀音山國家風景區管理處（下稱北觀處）111年12 月8日北觀企字第1119904340號函（下稱原處分）均撤銷。 二、請求被告應補償原告新臺幣（下同）892,159元」（本 院卷第153頁）；嗣於113年2月27日準備程序時當庭追加北 觀處為被告，並於113年6月4日行準備程序時當庭表示撤回 對被告交通部之訴訟，有上開期日之準備程序筆錄、撤回起 訴狀在卷可稽（本院卷第167、246、251頁），又於113年7 月23日準備程序時變更聲明為：「一、訴願決定及原處分均 撤銷。二、被告北觀處應補償原告1,338,979元。」（本院 卷第377至378頁）經核原告撤回被告交通部無礙於公益之維 護，又其訴訟標的之請求雖有變更，但請求之基礎不變，本 院認其所為訴之變更，洵屬適當，應予准許。 二、事實概要： 　　原告所有座落新北市石門區石門洞段101、107、106、104、105、108地號土地（下稱系爭土地），經改制前臺北縣政府民國86年10月1日所公告發布實施之「變更石門都市計畫（第二次通盤檢討）書」，由保護區、漁港用地變更為港埠用地。原告於111年10月25日以請求書（下稱系爭申請書）主張略以：改制前臺灣省政府交通處旅遊事業管理局將新北市石門洞闢建遊艇碼頭，將周圍相鄰之私有地劃設為港埠用地，以利之後觀光投資計畫區整體發展需要，後續由被告分期徵收及拆除補償營業場所地上物，迄今逾25年並無實質推進計畫落實，土地所有權人承受長期不利益之犧牲，交通部部觀光局（改制後為交通部觀光署，下稱觀光署）應給付損失補償等語。觀光署以111年10月28日觀技字第1110009732號函請被告妥處逕復。經被告審認後以原處分復略以：按都市計畫法第4條規定，原告所提損失補償之請求，因涉及都市計畫通盤檢討、徵收開闢、公共設施保留地利用等相關法令，被告非擬定都市計畫之主管機關，且石門遊艇碼頭周邊非屬被告經管之公有土地，爰依行政程序法第172條規定，移新北市政府城鄉發展局妥處等情。原告不服原處分，提起訴願，經交通部訴願決定不受理後，遂提起本件行政訴訟。 三、原告主張及聲明： 　㈠主張要旨： 　⒈原告所有系爭土地約於30年前，因規劃闢建遊艇碼頭，而劃 設為港埠用地。被告遲未承租或協議價購，且原告原本為營 業的餐廳遭拆遷徵收，生計受損失，受有侵害產生不利益。 又被告未經原告同意擅自設置公車停靠站牌，置放石坐墩及 植株，舖設水泥通道等侵權行為，致原告土地受有侵害而產 生不利益，均為原告之特別犧牲，被告須以金錢補償原告。 系爭土地變更為港埠用地後，依都市計畫法第53條規定，若 要進行買賣，尚須經新北市政府許可，是原告對土地之使用 權益已受限，遭受不法行政行為侵害。被告未按計劃執行改 造落實觀光政策，其單方行政行為侵害原告謀生營業之經營 權益，行政行為偏頗且有差別待遇疏有未當。原告所有系爭 土地長期受有不利益之特別犧牲，自得依司法院釋字第747 號、第400號、第440號解釋，因公益而受特別犧牲享有補償 請求權。本件個案特殊且有立法疏漏，造成個案無法實際請 求損失補償，但可類推相似的法律規範，提供人民訴請法院 實現其權利的機會，促使機關單位有行政反省的檢討機制， 以實現土地公平正義。 　⒉原告依照全國財產稅總歸戶財產查詢清單之房地產現值金額 欄位計算，請求補償金額892,159元。另依地政司土地及改 良物營業損失補償基準第6點第3款計算，請求營業面積損失 補償共677平方公尺，共446,820元。合計被告應補償原告1, 338,979元。　　 ㈡聲明並求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應補償 原告1,338,979元。 四、被告答辯及聲明： 　㈠答辯要旨： 　⒈本件原告係以系爭土地經劃設為港埠用地，迄今逾25年未開 發致蒙受長期不利益之犧牲，請求損失補償，然此涉及都市 計畫通盤檢討、公共設施用地徵收開闢、公共設施保留地利 用方式等都市計畫相關法令之說明，屬都市計畫法主管機關 即新北市政府之權責範圍，與被告無關。本件原告以被告為 損失補償之請求對象，為當事人不適格，原告起訴顯非適法 ，應予駁回。 　⒉按司法院釋字第400號、第440號、第747號解釋之案件情形， 與本件原告請求損失補償事件尚屬有別，不應相提並論。原 告援引上開解釋意旨進而向被告請求損失補償，自屬無據。 　⒊本件原告並無損失，不得請求損失補償： 　⑴「變更石門都市計畫（第二次通盤檢討）書」第2章發展現況 及檢討分析，雖載有「肆、土地使用」之「七、保護區：…… 本次檢討配合實際發展需要變更部分如下：……（二)配合省 旅遊局『北海岸風景區細部規劃及設計』變更石門洞及其附近 部分保護區為公園。（三）配合『石門船澳擴建工程計畫』變 更石門船澳附近部分保護區為港埠用地。…」及「伍、公共 設施」之「五、漁港用地：現行計畫之石門船澳劃設為漁港 用地，本次檢討配合『石門船澳擴建工程計畫』，變更部分保 護區及海域沿岸為港埠用地，餘漁港用地統一修正名稱為港 埠用地。」等情，惟該都市計畫變更書表七「變更內容明細 表」第四案之變更理由所載：「配合省旅遊局『北海岸風景 區細部規劃及設計』變更」，附帶條件所載：「開發時應保 留300平方公尺土地，配合漁港進出管制之需要，供有關機 關使用。」不論系爭土地變更為港埠用地之原因係為配合省 旅遊局「北海岸風景區細部規劃及設計」案亦或為配合「石 門船澳擴建工程計畫」變更，觀諸港埠用地之土地使用分區 管制係以供漁船遊艇停泊、進出管制機構及其管理服務設施 之使用，意即原告仍得繼續為符合土地使用分區管制規定之 利用，尚非完全無法利用，自無特別犧牲之情形。 　⑵被告並未在系爭土地上設置地上物或為任何使用，反而係原 告自己於系爭土地上設置私人收費停車場，益徵系爭土地並 無因國家公權力之介入致無法行使財產權能之情，原告主張 與事實不符，且顯無理由。又改制前臺北縣政府86年10月1 日所公告發布實施之「變更石門都市計畫（第二次通盤檢討 ）案」並未限制原告對於系爭土地之處分權能，原告仍得自 由處分系爭土地。再都市計畫法第53條規定僅係規範「獲准 投資辦理都市計畫事業之私人或團體」取得其所需用之公共 設施用地之方式，而本件原告所有系爭土地既無經獲准投資 辦理都市計畫事業，原告亦非獲准投資辦理都市計畫事業之 私人或團體，是本件自與都市計畫法第53條規定毫無干係， 原告主張顯有誤解，不足採信。 　⑶系爭土地原為保護區漁港用地，依據89年12月29日訂定之都 市計畫法臺灣省施行細則第27條規定，系爭土地為保護區時 ，其使用限制需符合保護區之劃定目的，且應擬具相關計畫 經縣（市）政府審查核准，方得使用，其使用限制相較港埠 用地更為嚴格，足證改制前臺北縣政府86年10月1日所公告 發布實施之「變更石門都市計畫（第二次通盤檢討）案」反 而係放寬原告對於系爭土地之使用權能，是原告主張因系爭 土地變更為港埠用地而受有特別犧牲等語，自非可採。 　㈡聲明並求為判決：原告之訴駁回。 五、本院之判斷： ㈠關於原告聲明第1項提起撤銷訴訟部分： 　1.按行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下 列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可 以補正者，審判長應定期間先命補正：……十起訴不合程式或 不備其他要件者。」第4條第1項規定：「人民因中央或地方 機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經 依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為 決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政 法院提起撤銷訴訟。」所謂行政處分，係指中央或地方機關 就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接 發生法律效果之單方行政行為；至行政機關所為單純事實之 敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上效 果，僅係觀念通知，自非行政處分，人民並不得據以提起撤 銷訴訟，否則其起訴即應認不備要件，而應依行政訴訟法第 107條第1項第10款規定，以裁定駁回其訴。 　2.本件原告起訴主張系爭土地因改制前臺灣省政府交通處旅遊 事業管理局將新北市石門洞闢建遊艇碼頭，將周圍相鄰之私 有地劃設為港埠用地，以利之後觀光投資計畫區整體發展需 要，後續由被告分期徵收及拆除補償營業場所地上物，迄今 逾25年並無實質推進計畫落實，原告承受長期不利益之犧牲 ，觀光署應給付損失補償等語，並聲明：訴願決定及原處分 均撤銷。惟查，觀諸被告以原處分回復內容為：「按都市計 畫法第4條規定，原告所提損失補償之請求，因涉及都市計 畫通盤檢討、徵收開闢、公共設施保留地利用等相關法令， 被告非擬定都市計畫之主管機關，且石門遊艇碼頭周邊非屬 被告經管之公有土地，爰依行政程序法第172條規定，移新 北市政府城鄉發展局妥處」等語，可知被告無非就原告陳情 因系爭土地有損失補償事項，所為單純事實之敘述及理由之 說明，並不因之而直接發生任何法律效果，自非行政處分。 從而，原處分既非行政處分，原告自不得對原處分提起撤銷 訴訟，訴願機關為不受理之決定，亦無不合。原告逕行提起 本件撤銷訴訟，即欠缺訴訟要件，且依法不得補正，應依行 政訴訟法第107條第1項第10款規定裁定駁回。 ㈡關於原告聲明第2項提起給付訴訟部分：　　 1.按行政訴訟法第8條第1項規定：「人民與中央或地方機關間 ，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外 之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發 生之給付，亦同。」故提起行政訴訟法第8條第1項所定之給 付訴訟者，以人民因公法上原因，得請求中央或地方機關作 成財產上之給付或行政處分以外其他非財產上之給付，為其 要件。所謂公法上原因，指人民依公法法規之規定，對國家 享有公法上請求權而言；必須確有公法上原因存在，使人民 有請求中央或地方機關給付財產或行政處分以外之非財產上 給付之權利時，始得認其提起之一般給付訴訟為有理由（最 高行政法院108年度上字第714號判決意旨參照）。 　2.經查，本件原告為系爭土地公同共有人，主張系爭土地因改 制前臺灣省政府交通處旅遊事業管理局將新北市石門洞闢建 遊艇碼頭，將周圍相鄰之私有地劃設為港埠用地，以利之後 觀光投資計畫區整體發展需要，後續由被告分期徵收及拆除 補償營業場所地上物，迄今逾25年並無實質推進計畫落實， 原告承受長期不利益之犧牲，故依司法院釋字第400、440和 747號解釋等請求損失補償，而提起一般給付之訴，惟查： 　⑴司法院釋字第400號解釋雖謂：「既成道路符合一定要件而成 立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收 益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法 律之規定辦理徵收給予補償。」惟亦稱：「各級政府如因經 費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定 期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」核其意旨，仍以國 家應依法律規定辦理徵收而予補償，並無賦予土地具公用地 役關係之所有權人得直接請求國家為徵收之權利抑或直接據 以請求國家予以補償之權利，上開內容亦與原告直接援引主 張具有公法上特別犧牲請求權無涉。 　⑵司法院釋字第440號解釋理由書引上開釋字第400號解釋而謂 ：「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者……國家自 應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難 ，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌 措財源逐年辦理或以他法補償」乃明示國家應依「法律之規 定」辦理徵收給予補償，而非謂國家應依「本解釋」辦理徵 收給予補償，則相關機關辦理徵收補償，仍應依實定法具體 規定為之，非謂人民得逕以上開解釋作為請求權依據，而向 國家請求徵收補償。又按為調和財產權保障與公用徵收間之 失調關係，乃承認因公用徵收所生之財產上特別犧牲，應由 全體共同負擔，以期在公益與私益之調和下，仍能達成財產 權保障之目的，此種調和之手段，即為徵收補償。準此，徵 收補償實為公用徵收合法要件之一，故規定公用徵收之法律 ，除須規定公用徵收之條件外，尚須規定徵收補償之金額， 始係合憲之法律。對此種徵收法律之要求，學理上謂之「結 合條款」。結合條款除具有「確保基本權功能」（指對憲法 所保障之財產權之侵害，必須以法治國家中合法程序為之） 外，並具有「警告功能」（指立法機關於制定侵害財產權之 法律時，須仔細考慮該法律有無補償義務，是否該當於公用 徵收之法律，並決定何種補償及其金額），財產權人依該結 合條款之保障，可以得到合乎憲法之保障。財產權人只有在 立法機關已明定補償之種類與範圍做為侵害之條件下，始有 忍受公用徵收之義務。而且，在公用徵收之法律中，應同時 規定公用徵收條件與徵收補償金額，此為立法機關之獨占權 限，有關公用徵收之法律欠缺補償規定時，行政機關不得假 藉法律位階以下之法規，加以補充；司法機關亦不能依法官 權限自行導出承認公用徵收並給予補償之推定，逕以裁判賦 予人民立法機關原所未賦予之請求權。基上說明，司法院釋 字第400號解釋自不能執為公用徵收之法律依據（最高行政 法院96年度判字第1705號判決意旨參照）。簡言之，司法院 釋字第440號再次重申釋字第400號解釋意旨均非人民得以直 接據以引用作為請求機關辦理徵收之依據，上開內容亦與本 件原告直接請求損失補償相異。再者，司法院釋字第400號 解釋雖指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益 而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵 收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收， 僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸 同時徵收補償，顯與平等原則相違，惟該號解釋文內亦明言 「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，申言之，各級 政府因興辦公共事業或實施國家經濟政策需要，對於徵收取 得之土地固應給予補償，惟亦需在「依法律之規定辦理徵收 」前提下，斟酌其財源狀況而給予土地所有權人相當之補償 ，並非意指其提供土地作為既成道路而供公眾使用之所有權 人，均得本於該號解釋而請求各級政府機關辦理徵收而要求 給予補償，此觀該號解釋之理由書中敘明「……各級政府如因 經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂 定期限籌措財源、逐年辦理或以他法補償。」亦可明瞭，足 徵該號解釋僅係針對國內實際存在之土地徵收問題提出國家 立法及施政之指針，尚非直接賦予人民得據此解釋作為請求 政府機關徵收之依據。其次，司法院釋字第440號解釋則係 就臺北市政府於64年8月22日發布之台北市市區道路管理規 則第15條規定：「既成道路或都市計畫道路用地，在不妨礙 其原有使用及安全之原則下，主管機關埋設地下設施物時， 得不徵購其用地，但損壞地上物應予補償。」其中對使用該 地下部分，既不徵購又未設補償規定，認有違反憲法第15條 規定情事，但亦補述：「……至既成道路或都市計畫道路用地 之徵收或購買，應依本院釋字第400號解釋及都市計畫法第4 8條之規定辦理，併此指明。」等語，足見司法院釋字第400 、440號解釋均不足作為人民請求行政機關徵收或補償其土 地損失之請求權依據。 　⑶司法院釋字第747號解釋：「人民之財產權應予保障，憲法第 15條定有明文。需用土地人因興辦土地徵收條例第3條規定 之事業，穿越私有土地之上空或地下，致逾越所有權人社會 責任所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲，而不依徵收規定 向主管機關申請徵收地上權者，土地所有權人得請求需用土 地人向主管機關申請徵收地上權。中華民國89年2月2日制定 公布之同條例第11條規定：『需用土地人申請徵收土地……前 ，應先與所有人協議價購或以其他方式取得；所有人拒絕參 與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。 』（101年1月4日修正公布之同條第1項主要意旨相同）第57 條第1項規定：『需用土地人因興辦第3條規定之事業，需穿 越私有土地之上空或地下，得就需用之空間範圍協議取得地 上權，協議不成時，準用徵收規定取得地上權。……』未就土 地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權有 所規定，與上開意旨不符。有關機關應自本解釋公布之日起 1年內，基於本解釋意旨，修正土地徵收條例妥為規定。逾 期未完成修法，土地所有權人得依本解釋意旨，請求需用土 地人向主管機關申請徵收地上權。」認為需用土地人因興辦 土地徵收條例第3條規定之事業，穿越私有土地之上空或地 下，致逾越所有權人社會責任所應忍受範圍，形成個人之特 別犧牲，而不依徵收規定向主管機關申請徵收地上權者，土 地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權， 與土地所有權人請求需用土地人徵收土地所有權之情形不同 ，該解釋僅肯認在一定條件下得申請徵收地上權，並未直接 承認所有權人有請求徵收土地所有權之權利（最高行政法院 108年度上字第917號、109年度判字第412號判決意旨參照） 。亦即，從司法院釋字第747號解釋意旨觀之，該解釋案之 其適用範圍始終是以「請求徵收地上權」為界。且在該解釋 案通過後，迄未發現法規有明定「有將該解釋意旨擴張至『 土地所有權人得請求需用土地人，向徵收主管機關申請徵收 土地所有權』」之情形。顯見釋憲機關及立法者均無擴張前 開釋憲案釋憲結論之適用範圍（最高行政法院107年度裁字 第1179號裁定意旨參照）。至原告所引本院107年度訴字第1 009號判決新聞稿為據，然該判決之原告係請求該判決之被 告應就該案系爭土地報請內政部核准徵收，而本件原告訴之 目的及聲明，乃直接請求被告依特別犧牲法理予以補償原告 ，顯見二者原因事實即訴之聲明並非相同，不可等同視之。 換言之，原告所引之新聞稿暨內容提及之上開釋字內容均與 本件無涉，原告據以主張「特別犧牲請求權」自屬無據。　 　⑷原告所指稱被告未經原告同意擅自在系爭土地上設置公車停 靠站牌，置放石坐墩及植株，舖設水泥通道等侵權行為，致 原告土地受有侵害而產生不利益，均為原告之特別犧牲，被 告須以金錢補償原告等語。惟經被告明確否認有在系爭土地 上設置公車停靠站牌，置放石坐墩及植株，舖設水泥通道等 侵權行為，原告就此部分亦未提出證據資料以實其說，自難 予以採認。況本件涉及都市計畫之辦理，依都市計畫法第5 條規定：「都市計畫應依據現在及既往情況，並預計25年內 之發展情形訂定之。」第26條第1項規定：「都市計畫經發 布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內 或5年內至少應通盤檢討1次，依據發展情況，並參考人民建 議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使 用。」可知，都市計畫係主管機關在一定地區內，依都市生 活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教康樂等重要設施 ，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃。倘土地所 有權人囿於都市計畫之整體性而受有使用上之限制，而可能 形成特別犧牲，惟如何為補償並檢討修正有關法律，係立法 問題（司法院釋字第336號解釋參照），尚難因此導出有賦 予土地所有權人對需用地機關長期未為徵收，應為補償之請 求權意思，尚難據以作為補償之請求權依據。　　　 3.準此，原告聲明第2項之主張均無足採。原告以其為系爭土 地之共有人，本於特別犧牲補償請求權而訴請本院為如其聲 明第2項所示之判決，難謂有據，應予駁回。 六、綜上所述，本件原告聲明第1項撤銷訴訟部分，因起訴不備 要件，為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款之規定 ，應裁定駁回；聲明第2項給付之訴部分，因原告無公法上 請求權，訴請如聲明第2項，為無理由，應判決駁回，又因 原告合併提起本件訴訟，本院為求卷證齊一及訴訟經濟，併 以判決駁回之。 七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果 不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。 八、據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，判決 如主文。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　12　　月　　19　　日 審判長法 官　 侯志融 　　 法 官　 張瑜鳳 　　　 法 官 傅伊君 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭 提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內 補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者， 應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附 繕本）。 三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者， 逕以裁定駁回。 四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟 法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不 委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。 得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　12　　月　　19　　日 書記官 方信琇

2024-12-19

TPBA-112-訴-575-20241219-1

停
臺北高等行政法院

聲請停止執行

臺北高等行政法院裁定 高等行政訴訟庭第七庭 113年度停字第89號 聲 請 人 周吉祥 周啟通 周吉民 李潘淑艷 共 同 訴訟代理人 詹順貴律師 熊依翎律師 李柏寬律師 相 對 人 內政部 代 表 人 劉世芳（部長） 訴訟代理人 陳彥妃 張容華 參 加 人 臺北市政府 代 表 人 蔣萬安（市長） 訴訟代理人 陳政予 陳裕涵律師 上列當事人間聲請停止執行事件，本院裁定如下： 　　主 文 聲請駁回。 聲請訴訟費用由聲請人負擔。 　　理 由 一、事實概要： 　　參加人為辦理濱江水資源再生中心新建工程（下稱系爭工程 ），需用臺北市中山區大佳段（下稱大佳段）二小段686地 號等46筆土地，合計面積1.18860918公頃，檢附徵收土地計 畫書及圖等有關資料（下稱系爭徵收計畫），報經相對人以 民國112年10月27日臺內地字第1120050633號函（下稱原處 分）核准徵收，並一併徵收其土地改良物。上開46筆土地， 除其中1筆土地依所有權人同意辦理協議價購外，其餘45筆 土地經參加人於112年11月6日以府地用字第11260271631號 公告（下稱112年11月6日公告）徵收（公告期間自112年11 月7日起至同年12月6日止），土地改良物俟勘估完竣後依規 定辦理，並於同日以府地用字第11260271634號函通知各土 地所有權人辦理發放徵收土地補償費；土地改良物部分，經 參加人於113年5月27日以府地用字第11360121641號公告（ 下稱113年5月27日公告）徵收（公告期間自113年5月28日起 至同年6月26日止），並於同日以府地用字第11360121644號 函通知各所有權人辦理發放徵收建築改良物補償費等。聲請 人為徵收範圍內附表所示土地（下稱系爭土地）上門牌號碼 臺北市○○區○○街○○○號房屋（下稱系爭152號房屋）及臺北市 ○○區○○街○○○巷臨○號房屋（下稱系爭臨6號房屋，下合稱系 爭房屋）之所有權人，因對原處分不服，提起訴願遭駁回， 乃向本院提起撤銷訴訟（經本院以113年度訴字第1142號審 理中，下稱系爭本案訴訟），並依行政訴訟法第116條第2項 規定向本院提起停止執行之聲請。 二、聲請意旨略以：　 　㈠依土地徵收條例第5條第3項、第28條第3項規定，違章建物雖 非屬被徵收之標的，但以核准徵收處分為前提所進展之法律 關係，仍會使違章建物受到核准徵收處分的規制效力所及。 系爭房屋為違章建物雖非原處分核准徵收之標的，但基於土 地徵收條例之明文規定，參加人仍得對系爭房屋採行強制執 行措施，而同受原處分效力或其續行程序所影響，本件聲請 人聲請停止執行原處分關於徵收系爭土地部分之效力及其後 續執行程序，不僅合於行政訴訟法第116條第5項規定，且唯 有透過裁定停止執行徵收系爭土地範圍之效力，始能暫時保 全系爭房屋於本案判決確定前之存續利用狀態。 　㈡查需用土地人即參加人所屬工務局衛生下水道工程處（下稱 工程處）於113年10月25日至現場要求聲請人點交系爭房屋 ，交還該處進行系爭工程，並於同年11月4日通知將於113年 11月19、21日前續行強制拆除系爭房屋。由此顯見，包含針 對聲請人之系爭房屋為強制點交、斷水斷電、拆遷等行政執 行行為，已隨時有開始執行之虞，且聲請人面臨立即急迫之 危險。原處分倘經繼續執行，強制拆除系爭房屋，不僅將導 致原告經營之汽車維修及修護產業等事業萎縮乃至倒閉，且 聲請人及事業員工，均將受有失去工作、租金收入而影響其 等穩定生計、生活等涉及生存權及人性尊嚴等無法回復之損 害。又基於汽車維修及修護產業之特性，通常長期服務之客 群均為鄰近消費者，而其營業地點具有不可替代性，亦非聲 請人另覓他處經營即可延續其事業。系爭房屋倘遭強制拆遷 ，無可避免將導致事業萎縮乃至消滅之困境，聲請人縱使未 來本案獲致有利判決，亦無法復原至現況，且停業之損失、 房屋重建之時間與金錢成本，以及長期培養技術嫻熟之維修 師傅流失等情事，其損害不僅計算困難，且難以用金錢彌補 ，已該當「難以回復之損害」之要件，且具有急迫情事。　 　 　㈢系爭152號房屋所座落之位置，位於系爭工程基地北側鄰路地 區，徵收後主要是規劃用來作為植栽移植及人行道使用，而 系爭臨6號房屋雖徵收後是作為辦公空間使用，然系爭房屋 均非位於汙水處理設施之主體工程範圍，此亦為本案訴訟中 聲請人主張本件徵收不符土地徵收條例第3條本文後段「徵 收之範圍，應以其事業所必須者為限」所揭示之徵收最小面 積原則（比例原則中之最小侵害原則）之原因。換言之，因 系爭土地位置皆位於系爭工程基地之邊邊角角，縱暫時停止 執行系爭土地部分之徵收效力，亦不至於影響系爭工程之興 建。然本件繼續執行所損害之利益，不僅止於聲請人個人之 利益，亦包含危害其他公共利益（如難以回復之停業期間損 失、員工流失、人員面臨失去穩定收入和工作造成之家庭和 社會生活問題等）。是本件應綜合考量聲請人及徵收範圍內 各事業單位工作者維持其工作權、生存權之利益，並認定本 件「繼續執行之公益」，並未高過「原處分所損害之個人權 益及其可能危害之公共利益」，本件仍有准予停止執行之必 要。　　 　㈣末查，系爭房屋均屬在83年12月31日前所興建，屬臺北市違 章建築處理規則第5條所稱之既存違建，免予查報拆除。故 系爭土地如未遭徵收，本屬應暫緩拆除之違章建築，基於平 等原則及行政自我拘束原則，依法不具建築法第86條規定所 稱拆除之必要性。倘停止徵收處分之效力，即可回復至原有 之利用狀態（屬拍照列管但不予優先查報拆除之違章建築） ，故聲請人仍有法律上應受保護之利益。至於聲請人周啟通 、李潘淑豔於113年11月14日同意點交，係若不同意點交， 將當場遭參加人所屬工程處斷水電，但不影響本件主張停止 原處分後續拆除等執行行為等語。並聲明：原處分於系爭本 案訴訟判決確定前，應停止其處分效力及行政執行程序之續 行。 三、相對人陳述意旨略以：　　 　㈠依土地徵收條例第5條第1項規定，依法令規定不得建造之建 築改良物，於徵收土地公告期滿後，由該管直轄市或縣（市 ）主管機關通知其所有權人或使用人限期遷移或拆除之，屆 期不拆遷者，由該主管機關會同有關機關逕行除去。查參加 人辦理公共工程，拆遷補償合法建築物及處理違章建築，係 依據臺北市舉辦公共工程拆遷補償自治條例暨施行細則相關 規定辦理，有關違章建築或非經合法設立登記之營利事業或 工廠之拆遷處理費、人口遷移費、所有權人安置計畫等，於 該條例暨施行細則皆已有明文規定，尚難認聲請人將因原處 分之執行，而受有難於回復之損害。況系爭房屋既屬非合法 房屋，本應拆除，縱依聲請人所述其屬既存違建，免予查報 拆除，惟依都市計畫法第51條規定，系爭土地既經都市計畫 劃設為公共設施保留地「污水處理廠」用地，並經參加人規 劃辦理系爭工程，自無免於拆除而妨礙都市計畫之理由。　 　 　㈡再依原處分之系爭徵收計畫書主文、系爭工程土地使用計畫 圖之設施配置示意圖及景觀配置示意圖所載，系爭房屋位於 計畫北側臨路地區、污泥處理機房及控制中心之位置，而本 案基地遭機場燈光區分割為南北2區塊，且有飛航高度之限 制，故北側之重要處理單元，如污泥處理機房，需較高之高 度無法南移，土地使用已非常緊縮；又本案整體開發後廠區 北側臨濱江街部分，依臺北市土地使用分區管制規則及臺北 市建築管理自治條例至少須退縮3.64公尺作為人行道，基地 內高度較高需保留之喬木僅能移植配置於北基地西側及北側 人行道上，倘排除北基地北側建築物之土地，將影響系爭工 程污水處理流程之整體規劃，並非聲請人所述原處分徵收系 爭土地之目的僅規劃用來作為植栽移植及人行道、辦公室空 間使用而已，倘允許停止原處分之執行，恐將無法因應臺北 市後續工程相關配置作業及系爭工程相關前置作業之需求， 難謂對公益無重大影響。並聲明：駁回聲請人之聲請。 四、參加人陳述意旨略以：系爭房屋之屋主即聲請人周啟通、李 潘淑豔已於113年11月14日同意點交，參加人所屬工程處並 於113年11月18日會同聲請人周啟通、李潘淑豔辦理現場點 交會勘並同意分二階段於113年12月31日、114年1月20日自 行拆除後點交參加人所屬工程處等語。 五、本院查： 　㈠按行政訴訟法第116條第1、2項規定：「(第1項)原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。(第2項)行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」是可知，關於我國現行暫時權利保護之「停止(原處分)執行」法制，係採取不停止執行為原則，停止執行為例外，以確保公權力措施(行政機關的處分或決定)在依法遭撤銷或變更前仍具有執行力，並防杜以訴訟途徑阻礙原定行政處分之執行措施，影響重大公共利益。另關於現行制度，法律並沒有以外國學說所稱的「審究本案訴訟勝訴蓋然性」直接作為法律要件，而是於訴願法第93條第3、2項，及行政訴訟法第116條第2項分別將「行政處分之合法性顯有疑義」及「原告之訴在法律上顯無理由」列為「得停止執行」及「不得停止執行」的態樣，以符合停止執行制度原則上是對獲得撤銷訴訟勝訴判決確定的受處分人或訴願人，提供有效法律保護的基本精神。從而，行政法院於審查停止執行的聲請時，依即時可得調查的事證判斷，如果聲請人的本案訴訟勝訴極具可能性，則可認行政處分的合法性顯有疑義，即得裁定停止執行；反之，如果聲請人的本案訴訟顯會敗訴(法律上顯無理由)，則應駁回其聲請；如果聲請人的本案訴訟並無顯會勝訴或敗訴的情形，則應續予審查原處分的執行是否會發生難於回復的損害，而且有急迫情事，以及停止執行對公益有無重大影響等要件，再加以決定。申言之，如果聲請人的本案訴訟並無顯會勝訴或敗訴的情形，依前揭原處分不停止執行之原則，必其執行於客觀之相當因果關係上，可預期將發生難於回復之損害，且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟者，始得為之。而所謂「難於回復之損害」係指其損害不能回復原狀，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度，且不能以金錢賠償者而言。又關於停止執行之事由，行政法院固得依職權調查，惟因聲請人亦有協助行政法院進行行政訴訟之義務，故聲請人對於符合聲請停止執行之法定要件事實，應負有提出證據以盡釋明之責，且依行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第284條規定，其釋明事實上之主張，得用可使法院信其主張為真實之一切能即時調查之證據(最高行政法院111年度抗字第326號裁定意旨參照)。 　㈡本件聲請，依即時可得調查的事證判斷，尚無從認定聲請人 的本案訴訟勝訴極具可能性： 　1.土地徵收條例第13條第1項規定：「申請徵收土地或土地改 良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土 地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收 機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」第18 條規定：「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關於接到中 央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土 地或土地改良物所有權人及他項權利人。（第2項）前項公 告之期間為30日。」第28條第1、3項規定：「（第1項）被 徵收土地或土地改良物應受之補償費發給完竣或核定發給抵 價地後，直轄市或縣（市）主管機關應通知土地權利人或使 用人限期遷移完竣。……（第3項）徵收範圍內應遷移之物件 逾期未遷移者，由直轄市或縣（市）主管機關或需用土地人 依行政執行法執行。」可知，土地徵收係經需用土地人提出 申請，由中央主管機關內政部核准徵收土地及其改良物，再 由直轄市或縣（市）政府執行。從而，本件相對人為原處分 後，通知參加人請其辦理公告徵收及通知手續，其所為核准 之徵收處分始對外發生效力，是以，原處分後續之強制點交 、斷水斷電、拆遷等行政執行行為乃參加人所為，合先敘明 。 　2.聲請人雖主張系爭152號房屋所座落之位置，位於系爭工程 基地北側鄰路地區，徵收後主要是規劃用來作為植栽移植及 人行道使用，而系爭臨6號房屋雖徵收後是作為辦公空間使 用，然系爭房屋均非位於汙水處理設施之主體工程範圍，此 亦為本案訴訟中聲請人主張本件徵收不符土地徵收條例第3 條本文後段「徵收之範圍，應以其事業所必須者為限」所揭 示之徵收最小面積原則（比例原則中之最小侵害原則）之原 因等語。惟查，觀之系爭工程土地使用計畫圖之設施配置示 意圖及景觀配置示意圖（本院卷第349至350頁），可見聲請 人所有之系爭土地及系爭房屋皆位於基地北側鄰濱江街之地 帶，而系爭工程擬興建廠站周邊電力饋線正係位於北側濱江 街上，為電力最短引入位置，鄰近本案必要設施台電受電室 及主變電站；本案基地遭機場燈光區分割為南北2區塊，且 有飛航高度之限制，故北側之重要處理單元，如污泥處理機 房、台電受電室與變電設施等，需較高之高度無法南移，土 地使用已非常緊縮，本案整體開發後廠區北側臨濱江街部分 ，依臺北市土地使用分區管制規則及臺北市建築管理自治條 例至少須退縮3.64公尺作為人行道，基地內高度較高需保留 之喬木僅能移植配置於北基地西側及北側之人行道上，倘排 除北基地北側建築物之土地，將影響系爭工程污水處理流程 之整體規劃等情，此可觀諸系爭徵收計畫書所載即明（本院 卷第301至347頁），足認原處分就聲請人所指事項並非未予 以記載，是依目前事證，尚難認原處分有如聲請人所主張明 顯違法情事，至於原處分有無其他違法之處，均有待系爭本 案訴訟審酌兩造之主張，並依相關證據綜合判斷，尚非本件 聲請停止執行事件應予審認之範圍。 　㈢聲請人未就行政訴訟法第116條第2項規定「將發生難於回復 之損害，且有急迫情事」之要件予以釋明： 　1.經查，系爭房屋之屋主即聲請人周啟通、李潘淑豔已於113 年11月14日與參加人所屬工程處協調點交事宜，並於113年1 1月18日會同參加人所屬工程處辦理現場點交會勘，聲請人 周啟通、李潘淑豔同意分二階段於113年12月31日前、114年 1月20日前自行拆除後點交參加人所屬工程處，有陳情案會 議紀錄、點交會勘結論等影本在卷可憑（本院卷第363至369 頁）。 　2.聲請人主張原處分將使系爭房屋經營之汽車維修保養業務營 業中斷，考量所造成之營業損失、員工資遣費及拆除重建所 需之人力、物力，損害金額難以估算等語。經濟社會文化權 利國際公約第11條第1項揭示適足生活條件之權(the right to adequate standard of living)中，固包括適足居住權 ，然「適足居住權」有關對房屋與土地的居住者提供使用權 的保障，係要求其一定程度的使用權保障必須以法律保護之 ，其方式包括給予適當、合理且即時之補償，及正當法律程 序之落實等。我國關於土地或土地改良物的徵收，其徵收程 序及相關補償均於土地徵收條例予以規範保障，人民因財產 被徵收所受的特別犧牲，既經給予合理補償，而得另覓適當 處所，為安全、和平及尊嚴的居住，在此情形下，聲請人並 未釋明其等因原處分之執行究竟如何無法安全、和平及尊嚴 居住，其等遷徙自由又係如何受到限制與侵害，致受有難以 回復之損害。此外，關於聲請人主張因原處分之執行，而其 經營汽車維修保養業務以及其員工生計受有損害乙節，縱令 因原處分執行，確致聲請人營業收入現況產生變動，在一般 社會通念上，尚非不能以金錢賠償獲得救濟，亦難謂原處分 之執行將發生難以回復之損害。從而，難認聲請人業已釋明 原處分之執行，可預期將發生難於回復之損害，情況緊急等 情。 ㈣綜上，依上述規定及說明，尚難認聲請人將因原處分之執行 ，而受有難於回復之損害。聲請人以此聲請停止原處分之執 行，核與首揭停止執行之要件不符，不應准許，應予駁回。 六、結論：聲請為無理由，應予駁回。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　12　　月　　18　　日 審判長法 官　 侯志融 　　 法 官　 張瑜鳳 　　　 法 官 傅伊君　 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本裁定，應於送達後10日內，向本院高等行政訴訟庭 提出抗告狀並敘明理由（須按他造人數附繕本）。 三、抗告時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟 法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不 委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。 得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.抗告人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，抗告人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，抗告人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.抗告人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.抗告人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，抗告人應於提起抗告或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　12　　月　　18　　日 書記官 方信琇

2024-12-18

TPBA-113-停-89-20241218-2

訴
臺北高等行政法院

離島建設條例

臺北高等行政法院判決 高等行政訴訟庭第二庭 112年度訴字第275號 113年11月7日辯論終結 原 告 陳招俤 訴訟代理人 陳子偉律師 被 告 連江縣地政局 代 表 人 陳奕誠 訴訟代理人 黃進能 參 加 人 連江縣政府 代 表 人 王忠銘 訴訟代理人 葉忠信 上列當事人間離島建設條例事件，原告不服連江縣政府中華民國 112年2月18日府行法字第1120009012號訴願決定，提起行政訴訟 ，本院判決如下： 主 文 訴願決定及原處分均撤銷。 被告就原告民國105年3月7日之申請返還公有土地事件，應依本 判決之法律見解作成決定。 原告其餘之訴駁回。 訴訟費用由被告負擔。　　 　　事實及理由 一、事實概要 (一)原告前於民國105年3月7日檢具土地四鄰證明書等相關資料 ，依離島建設條例第9條第6項規定，向被告申請返還連江縣 南竿鄉介壽段721、722、723、724、725地號等公有土地（ 均登記為連江縣所有）。嗣經被告審認上揭公有土地是參加 人於60年間徵購訴外人曹依犬等3人的土地，作為興建出租 國民住宅之用，本件申請於法未合，乃以105年8月4日連地 所登駁字第000269、000270、000271、000272、000273號土 地登記案件駁回通知書（以下合稱前處分）否准原告之申請 。原告不服，循序提起行政爭訟，初經本院以105年度訴字 第1570號判決駁回。嗣經原告提起上訴，最高行政法院以10 8年度判字第362號判決廢棄發回更審，本院更為審理後，仍 以108年度訴更一字第74號判決（下稱前判決）駁回原告就 前處分所提訴訟。原告不服，再提起上訴，終經最高行政法 院以109年度上字第352號判決（下稱系爭確定判決）將前處 分及該部分訴願決定均撤銷，令被告就原告105年3月7日之 申請返還公有土地事件，應依該判決之法律見解作成決定， 及駁回原告其餘上訴確定。 (二)最高行政法院作成系爭確定判決後，被告隨即就原告105年3 月7日返還公有土地之申請，重為審查，並通知原告再行送 件提供資料。惟原告再行送件提供資料，經被告重為審查後 ，仍以：「1.本件土地面積、坐落位置均未經歷審判決確認 ，縱依軍事徵用補償統計清冊的記載，徵用對象為曹依犬、 陳經發及陳木龍等3人，面積依序為175平方公尺、220平方 公尺、228.50平方公尺（計623.50平方公尺），補償金額依 序為612.5元、770元、899.75元，其既非僅曹依犬1人，記 載面積與本件登記申請不同，亦無從認定其坐落位置，是本 件之申請無法依軍事徵用補償統計清冊所示之資料審認其面 積及位置，既無從審查認定是否為同一標的，依法不應登記 。2.依內政部110年11月30日台內地字第1100266839號函釋 ，說明二、略以：按軍事徵用之法源依據為軍事徵用法，非 現行土地徵收條例之徵用。換言之二者雖均為徵用，然其本 質不同。依函釋精神及意旨，前者，徵用土地所為的補償， 可能是土地本身的價格，也可能只是使用徵用土地的代價。 後者（現行法），始單純為短期使用土地之補償。3.台端（ 按：即原告）79年2月15日向參加人陳情書中自陳土地原已『 捐贈』給政府興建介壽商場做為清寒兒童及育幼院童獎助學 金之用，捐贈已達20年之久，台端早年既已將土地捐贈予政 府機關，贈與屬於兩造合意之正當法律行為，則本案標的非 屬離島建設條例第9條第6項規定之標的。4.依據本件申請土 地之管理機關連江縣財政稅務局（下稱連江財稅局）111年4 月25日連財稅管字第1110002627號函意旨：本件仍有離島建 設條例第9條第6項後段有關土地管理機關有繼續使用系爭土 地之必要等之情事」等情為由，審認依法不應登記，並依土 地登記規則第57條第1項第2款規定，以111年7月27日連地登 駁字第97號駁回通知書(下稱原處分)，駁回原告之申請。原 告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂再提起本件訴訟，並於本 院審理時，至現場指界測量，並依被告113年7月10日土地複 丈之結果，更正其申請返還公有土地之範圍為連江縣南竿鄉 介壽段722地號土地之部分（即被告113年7月10日土地複丈 成果圖所標示722⑴之部分，面積11.11平方公尺，下稱722⑴ 土地）、連江縣南竿鄉介壽段723、724、725地號等公有土 地（與722⑴土地合稱系爭公有土地，如涉及各別地號土地， 則分別簡稱723土地、724土地及725土地）。　　 二、原告主張略以：　　 (一)原處分違反行政訴訟法第216條第3項規定　 　 依行政訴訟法第216條第3項規定，行政法院所認定之事實及 指示之法律見解有拘束被告及訴願機關之效力，被告及訴願 機關不得為與行政法院判決內容所認定之事實，及指示之法 律見解相左或歧異之決定或處分。又依司法院釋字第218號 解釋意旨，基於權力分立原則，司法機關對於系爭案件所應 適用之法律有優先於其他機關最終解釋之權限，是被告所為 之解釋與司法機關之裁判見解有歧異者，應以司法機關裁判 所採見解為行政機關為處分之依據。系爭確定判決已明確闡 釋：關於軍事徵用法所規定徵用人民土地，旨在取得土地使 用權供軍事需要，並無如同徵收土地之永久剝奪人民土地所 有權而由國家原始取得所有權之效力等旨，自有拘束有關機 關之效力，內政部110年11月30日台內地字第1100266839號 函釋（下稱110年11月30日函）顯與系爭確定判決見解相歧 異，依司法院釋字第137號、218號解釋意旨及行政訴訟法第 216條規定，被告本應以系爭確定判決所闡釋之法律見解作 為被告重為行政處分之基礎。然被告卻仍援引內政部110年1 1月30日函作成原處分，錯誤解釋軍事徵用法之補償仍有可 能為土地本身之價格，意圖混淆軍事徵用法之補償仍有可能 有剝奪人民財產所有權之「徵收」效力，原處分違背法律規 定明確，訴願決定再度援引該錯誤見解，故原處分及訴願決 定均無維持之理由 2.系爭確定判決已明確認定原告於79年2月15日雖提出陳情書 主張所申請之公有土地為其捐贈而請求優先配售土地上之國 宅一棟，但參加人已經以查無捐贈之事證回復原告，故無所 謂捐贈土地之事，此爭點既於訴訟中經雙方攻防，且經行政 法院調查證據後認定明確，自有拘束各關係機關之既判力。 遑論原告並無捐贈土地之事實，已經參加人肯認在案，自無 原處分駁回理由第三點所謂兩造合意捐贈之法律行為存在。 原處分駁回理由及訴願決定俱違背其於前行政訴訟之主張， 且悖於系爭確定判決所認定之事實，益見原處分確實違法。 (二)被告未盡職權調查義務 　　依土地法第二編地籍相關規定，被告為連江縣土地位置、面 積、測量、公告、地籍圖、列冊等事項之主管機關，原告所 申請返還登記之公有土地面積、位置究係為何，本為被告應 依職權執行職務之事項。惟被告竟未至現場為實際位置、面 積之測量、定界，即率爾以原告無法確定界址為由駁回原告 之申請，被告行使職權顯有怠惰。況且，系爭確定判決已明 確認定原告之被繼承人曹依犬遭徵用之土地，與同時間遭徵 用之訴外人陳經發、陳木龍之土地坐落位置及面積均不相同 ，曹依犬遭徵用之土地確為系爭公有土地等情，且此等事實 已經兩造於訴訟中攻防而生既判力，被告卻無視系爭確定判 決所為事實認定，逕自為歧異認定，而以原處分否准原告之 申請，原處分違背法律至明。此外，系爭確定判決已經指明 原告105年3月7日返還公有土地之申請案，尚未依馬祖地區 土地申請返還實施辦法（下稱馬祖土地返還辦法）所訂處理 程序完成包括土地面積、坐落位置之審查及公告等程序，且 系爭公有土地是否有離島建設條例第9條第6項後段所定土地 管理機關繼續使用土地之必要的情形，亦有未明，並以此作 為發回被告重為處分或決定之理由，被告自應依系爭確定判 決意旨重為處分。被告竟怠惰不作為，未依系爭確定判決意 旨實際至現場確認位置、測量及辦理公告，即以原告無法確 定界址、面積、位置均不明為由否准原告之申請，益見被告 確有行使職權怠惰之違法。 (三)本件無從認定系爭公有土地仍有繼續使用之必要 　　被告固稱系爭公有土地仍有離島建設條例第9條第6項後段規 定之適用，但系爭公有土地原以「徵用」興建介壽村介壽商 場國民住宅（兩造間亦稱之「介壽商場」，下稱介壽國宅） 之用，而介壽國宅業已以危樓為由廢止使用，自應認定已無 繼續使用系爭公有土地之必要。況且，被告既主張系爭公有 土地有繼續使用之必要，自應就何以土地管理機關地位已將 介壽國宅廢止使用，卻仍有繼續使用系爭公有土地必要原因 及理由向原告為實質說明，被告卻僅以連江財稅局111年4月 25日連財稅管字第1110002627號函（下稱111年4月25日函） 稱有繼續使用系爭公有土地之必要，並不可取。　 (四)聲明： 1.訴願決定及原處分均撤銷。 2.被告應依原告105年3月7日之申請，作成將如113年7月10日 土地複丈成果圖所示1、2、3、4點內所示面積共170.1平方 公尺之公有土地（即系爭公有土地）登記為原告所有之行政 處分。 三、被告答辯則以：　　 (一)系爭公有土地管理機關仍有繼續使用系爭公有土地之必要　 　　系爭公有土地現實際使用情況，分別由訴外人葉世福在722⑴ 土地經營遠東電信百貨店；由原告、訴外人劉國春分別在72 3土地、725土地經營麗堤餐廳及大三元餐廳；由訴外人陳瑄 健在724土地經營水墨堂商店。又連江財稅局111年4月25日 函已敘明：系爭公有土地為介壽國宅用地範圍，商場迄今仍 為國宅使用並無變更等語，可見系爭公有土地迄今仍持續供 作介壽國宅使用，並未逾越當時取得系爭公有土地之目的， 故被告審認土地管理機關既已明確表示有繼續使用土地之必 要，原告申請返還系爭公有土地即不符合離島建設條例第9 條第6項所定「土地管理機關已無繼續使用土地必要」之要 件，亦無法辦理公告。 (二)本件並無證據證明原告有系爭公有土地所有權，且原告已將 系爭公有土地捐贈參加人 　　本件雖曾經「徵用」，但徵用時系爭公有土地仍係未登記地 ，並無證據可證原告在當時即有權利權源。又依法務部105 年8月5日法律字第10503509150號函（下稱105年8月5日函） 意旨，倘經查證屬實認定申請人依物權編施行法第9條規定 應視為所有人，則公有土地除有正當之法律上原因（例如徵 收、價購、時效取得、贈與、抵繳租稅）外，本應登記為視 為該所有人。所稱「正當法律上原因」係指法律規定移轉而 由政府機關取得所有權者，例如依土地徵收條例規定之土地 徵收或協議價購、依遺產及贈與稅法規定抵繳稅捐，或贈與 給政府機關等情形。本件原告於79年2月15日陳情書中，已 敘明將田地「捐贈」參加人興建介壽國宅作為清寒兒童及育 幼院院童獎學金之用，並請求配售一棟國宅及建築一通路， 依民法第153條、第406條規定及參照最高法院111年度台上 字第1398號民事判決意旨，贈與契約已成立。參加人雖查無 捐贈相關文件，但自原告陳情書觀之，59年捐贈之時間、地 點、對象及用途均十分具體明確(馬祖地區只有一處介壽國 宅)，且參加人於獲贈土地後，確實在60年興建介壽國宅出 租使用，並於65年間辦竣土地所有權第一次登記在案。是系 爭公有土地既經捐贈參加人，且捐贈為取得土地所有權之正 當法律上原因，自非屬離島建設條例第9條第6項規定之標的 。 (三)軍事徵用法之「徵用」與土地徵收條例之「徵用」，本質不 同 　 依內政部110年11月30日函意旨，軍事徵用法之「徵用」與 土地徵收條例第58條所定「徵用」，二者本質不同，前者徵 用土地所為的補償，可能是土地本身的價格，也可能只是使 用徵用土地的代價；後者（現行法）單純為短期使用土地之 補償。又依「連江縣補償軍事徵用民地(產)暫行辦法」（下 稱軍事徵用補償辦法)第1條、第5條、第7條及第13條規定， 原告「捐贈」系爭公有土地予參加人在其上興建介壽國宅， 並非軍事徵用補償辦法所定之軍事上必要或軍事工程、行政 設施等建物，且捐贈屬有正當法律上原因，非政府以不法手 段強奪人民財產權。　　 (四)本件無從認定徵用之土地即為系爭公有土地 　 依系爭確定判決之記載，原告之被繼承人曹依犬位在介壽村 新街左側的土地，面積為175平方公尺，然原告指界之面積 為267.02平方公尺，二者相差92.02平方公尺(約27.84坪)， 原告何以能確定當初徵用土地之位置(新街左側)即是系爭公 有土地位置？原告雖於113年7月10日再次指界，並經被告複 丈後，確認申請範圍更正為系爭公有土地，但經被告現勘審 查結果，原告指界之地號均為二層樓國宅建物，故仍無法確 認原告指界位置是否即為補償清冊所載「介壽村新街左側」 。又當初補償對象除曹依犬外，尚有訴外人陳經發、陳木龍 ，可見當初在徵用土地上占有使用者，非僅曹依犬1人，究 竟3人是共同使用，或立有分管協議契約各自獨立使用，原 告並未提出任何證明文件佐證，曹依犬何以可單獨1人申請 本案土地？再者，參加人還地於民政策之意旨，在於將土地 歸還真正權利人，然因無具體明確之證明文件確認系爭公有 土地為曹依犬單獨占有使用，且其實際占有面積及座落位置 是否即為系爭公有土地範圍，均有疑義，是被告以原處分否 准原告之申請，自屬適法。　　 (五)本件土地面積與坐落位置均不明確，且土地四鄰證明書欠缺 證明力 　　依土地法第43條規定，依本法所為之登記有絕對效力，系爭 公有土地為辦竣所有權登記之公有土地，故其不論係行政處 分之審查，抑或法院判決之審理，均應比一般對於未登記地 之土地總登記申請，更加嚴謹。系爭公有土地已於60年興建 國宅，地形地貌與徵用當時迴然不同，惟原告所提之四鄰證 明書立於105年3月7日，證明人林木金已高齡85歲，且未會 同至現場指界，該四鄰證明書欠缺證明力，如何確定原告主 張之40年至62年間耕作土地之範圍，顯有疑義。　 (六)聲明：原告之訴駁回。 四、參加人陳述意見略以： (一)系爭公有土地中，722、723土地尚有其他人申請返還，而系 爭公有土地為非公用土地，由參加人所屬財政稅務局管理。 系爭公有土地是蓋介壽國宅，自60年興建至今，原租給22戶 ，目前已收回1戶。103年間介壽國宅經鑑定屬於海砂屋危樓 ，所以參加人要拆除改建，105年已報准拆除危樓，已完成 財產報廢程序準備拆除，但因有住戶抗爭不讓參加人拆除改 建，故目前僅奉准報廢但尚未完成拆除、註銷稅籍及除帳作 業，現況仍為參加人管有，作介壽國宅使用，尚未拆除危樓 。 (二)介壽國宅自60年代至今仍循使用計畫未曾改變，且未來仍有 推動重建計畫尚在規劃中，該商場將來如何改變，期待開發 評估及後續重建計畫，而參加人自112年4月18日至113年8月 27日期間更已召開「介壽商場推動重建會議」計11次，是系 爭公有土地參加人仍有繼續使用之必要。　　 (三)被告曾於111年4月間請參加人蒐集資料，參加人有陳報原告 79年間陳情書，該陳情書中寫明原告於59年前已將系爭公有 土地捐贈給政府，且該國宅於60年間蓋好，在四周都是水泥 地的狀況，如何能種植作物，故原告提出四鄰證明書之記載 不足採信。另系爭確定判決意旨認定被告前未依馬祖土地返 還辦法所定處理程序完成包括土地面積、坐落位置之審查及 公告等程序，但原處分作成前均已將上述程序補正完成。　 　 五、本件前提事實及爭點 　　如事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，並有系爭公有土 地標示部及所有權部資料1份(見本院卷一第279至297頁)、 原告105年3月7日105年連地丈還字第2700、2800、2900、30 00及3100號複丈及變更標示登記申請書影本(見本院卷一第1 03至105頁、第132至134頁、第140至142頁、第155至157頁 、第165至167頁)、系爭公有土地空照示意圖、系爭公有土 地人工登記簿、地籍圖重測前舊地號土地人工登記簿、65年 4月19日(65)連地登字第000158號登記聲請書影本、參加人1 05年6月13日連財產字第1050022921號函（下稱105年6月13 日函）、96年6月5日連民地字第0960016586號函（下稱96年 6月5日函）影本（見更審卷一第165至206頁）、本院105年 度訴字第1570號判決、最高行政法院108年度判字第362號判 決、前判決、系爭確定判決(見本院訴字第1570號卷第584至 600頁，更審卷一第15至30頁，更審卷二第271至290頁，本 院卷一第39至58頁)、連江財稅局111年4月25日函影本(見本 院卷一第187至188頁)、被告113年7月10日土地複丈成果圖 （見本院卷一第367頁）、原處分及訴願決定書影本(見本院 卷一第25至26頁、第29至37頁)各1份在卷可證，堪信為真實 。又兩造既以前詞爭執，經整理雙方之陳述，本件爭點應為 ： (一)系爭公有土地是否已經被告認定原為曹依犬所有？ (二)如前述爭點為肯定，則參加人是否有徵用曹依犬所有之系爭 公有土地？ (三)如前述爭點為肯定，則原告基於曹依犬繼承人之身分，依離 島建設條例第9條第6項規定向被告申請返還系爭公有土地， 是否有據？ 六、本院之判斷 (一)本件應適用法令及法理說明 　1.按離島建設條例第2條規定：「本條例所稱之離島，係指與 臺灣本島隔離屬我國管轄之島嶼。」第9條第1項、第6項、 第7項分別規定：「(第1項)本條例適用之地區，於實施戰地 政務終止前，或實施戰地政務期間被占用於終止後，因徵收 、價購或徵購後登記為公有之土地，土地管理機關已無使用 或事實已廢棄使用者，最遲應於本條例中華民國一百零二年 十二月二十日修正施行之日起二年內全數公告；原土地所有 人或其繼承人並得於公告之日起五年內，向該管土地管理機 關申請按收件日當年度公告地價計算之地價購回其土地。但 徵收、價購或徵購之價額超出該計算所得之地價時，應照原 徵收、價購或徵購之價額購回。……(第6項)馬祖地區之土地 ，自民國三十八年起，非經有償徵收或價購等程序登記為公 有，致原土地所有人或合於民法物權編施行法第九條規定之 視為所有人或其繼承人喪失其所有權，土地管理機關已無使 用土地之必要者，應自本條例中華民國一百零二年十二月二 十日修正施行之日起五年內，依原土地所有人、視為所有人 或其繼承人之申請返還土地；土地管理機關有繼續使用土地 之必要者，應依法向原土地所有人、視為所有人或其繼承人 辦理徵收、價購或租用。其已依金門馬祖東沙南沙地區安全 及輔導條例提出請求經駁回者，得再依本條例之規定提出申 請。……(第7項)前項返還土地實施辦法由行政院定之。」 　2.行政院依該條例第9條第7項授權所訂定的馬祖土地返還辦法 第2條規定：「符合本條例第九條第六項規定之原土地所有 人、視為所有人或其繼承人申請返還土地案件，由該土地所 在地政機關受理申請。」第3條規定：「（第1項）地政機關 受理申請返還土地之案件，其處理程序如下：一、收件。二 、計徵規費。三、指界測量。四、會商土地管理機關。五、 審查。六、公告。七、異議處理。八、登記。……。（第2項 ）前項第四款規定之地政機關會商土地管理機關，土地管理 機關應於二個月內，就指界測量確定位置之申請返還土地， 查明有無屬徵收、價購取得及確認使用土地之必要者。……」 第9條規定：「申請返還土地案件，經審查無誤者，應公告 六個月，並通知土地管理機關，期滿無人提出異議者，由該 管地政機關以發還為登記原因，辦理土地所有權移轉登記， 辦竣後以書面通知原土地管理機關。」第10條規定：「土地 管理機關或土地權利關係人於前條公告期間提出異議者，準 用土地法第五十九條第二項規定辦理調處。」第11條規定： 「申請返還土地案件，經地政機關依公告、調處或法院判決 結果辦竣所有權移轉登記之土地，原土地管理機關有繼續使 用之必要者，應於登記完畢後一年內開始辦理徵收、價購或 租用作業。」經核並未逾越母法授權範圍，亦未與母法規定 牴觸，被告於辦理馬祖地區土地申請返還案件，自應遵守上 開規定。 　3.綜合上述法令規定可知，馬祖地區之土地，如屬離島建設條 例第9條第1項之依法徵收、價購或徵購後登記為公有之土地 ，得依該項規定請求購回。惟如非經依法有償徵收或價購等 程序登記為公有者，原土地所有人、視為所有人或其繼承人 得依同條第6項之規定申請返還。又觀之離島建設條例第9條 第6項後段規定可知，縱使土地管理機關認為有繼續使用土 地之必要，亦應依法向原土地所有人、視為所有人或其繼承 人辦理「徵收、價購或租用」。條文既稱向「原土地所有人 、視為所有人或其繼承人」辦理徵收、價購或租用，必已經 踐行公告、異議處理及登記程序，始有可能明確「原土地所 有人、視為所有人或其繼承人」。倘若地政機關僅因土地管 理機關主張有繼續使用土地之必要，就可以不用踐行公告、 異議處理及登記程序，實無從釐清土地管理機關究應向何人 辦理徵收、價購或租用，土地管理機關更因對象不明而難以 辦理徵收、價購或租用程序，此由參加人明確陳稱：因為系 爭公有土地所有權現在還是屬於參加人，所以參加人現在無 法編列相關徵收、價購或租用之經費等語（見本院卷二第18 3頁），即可得到印證。再者，離島建設條例第9條第6項後 段既將「租用」列為土地管理機關繼續使用土地之方式，解 釋上必然是該土地已先返還登記為原土地所有人、視為所有 人或其繼承人，再由土地管理機關辦理租用，始符合「租用 」是不變動所有權之法理，殊無土地管理機關就登記為公有 財產之土地辦理「租用」之理。遑論若認為地政機關可以不 用將土地先登記回土地所有人、視為所有人或其繼承人名下 ，即意謂土地始終登記為公有土地，法理上亦無可能由土地 管理機關就公有土地辦理徵收或價購之情形。正因如此，所 以馬祖土地返還辦法第9條明定只要公告期滿無人異議，即 由地政機關辦理土地所有權移轉登記；第11條復規定，經地 政機關依公告、調處或法院判決結果「辦竣所有權移轉登記 」，土地管理機關有繼續使用之必要，方應於登記完畢後1 年內開始辦理徵收、價購或租用作業。故由離島建設條例第 9條第6項規定及馬祖土地返還辦法第3條第2項、第9條、第1 1條規定之文義及體系解釋可知，土地管理機關有無繼續使 用土地之必要，解釋上並非申請人得否請求返還公有土地之 要件，毋寧只是讓土地管理機關可以辦理徵收、價購或租用 土地，而會商土地管理機關之目的，也只是在使土地管理機 關可以提前評估有無繼續使用土地之必要，與地政機關後續 是否踐行公告、異議處理程序無涉。簡言之，離島建設條例 第9條第6項所規定之申請公有土地返還制度，係由地政機關 依申請人之申請，依職權審查，於審查確認申請人之申請程 式無欠缺後，即依馬祖土地返還辦法第3條第1項規定依序踐 行指界測量、會商土地管理機關、審查、公告、及異議處理 等及登記程序。倘若公告期滿無人異議，即應由地政機關以 發還為登記原因，辦理土地所有權移轉登記，辦竣後以書面 通知土地管理機關。若公告期間（6個月）內土地管理機關 或土地權利關係人提出異議，則準用土地法第59條第2項規 定辦理調處，並視調處或法院判決結果辦理所有權移轉登記 。土地管理機關如認為有繼續使用土地之必要，則應待地政 機關依公告、調處或法院判決結果辦竣所有權移轉登記後1 年內，以登記者為對象，開始辦理徵收、價購或租用作業。 是不論土地管理機關是否認為有繼續使用土地之必要，地政 機關均應踐行公告、異議處理及登記程序，非謂土地管理機 關只要主張有繼續使用土地之必要，地政機關就可以不用依 職權調查事證，也不用踐行公告、異議處理及登記程序，逕 行否准申請人之申請。至於土地管理機關是否確有繼續使用 土地之必要而得辦理徵收等業務，並非地政機關所得置喙， 如有紛爭，應由土地管理機關與土地所有權人另循法律途徑 解決。　　 　4.憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人 依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並 免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展 人格及維護尊嚴。國家如因公用或其他公益目的之必要，雖 得徵用或徵收人民之財產，但需有法律依據，並給予相當之 補償，方符憲法保障財產權之意旨。又我國土地利用法制， 土地徵收始自19年6月30日國民政府制定公布之土地法第208 條以下，並經多次修正；其後，於89年2月2日專爲土地徵收 訂定土地徵收條例。所謂土地徵收，乃國家因公益需要，爲 興辦法律所定事業，對人民受憲法保障之財產權，依法定程 序予以剝奪之謂。而土地徵用，散見於諸多法律規定，例如 土地徵收條例第58條、國防法第27條、水利法第76條第1項 、民防法第12條、災害防救法第31條第1項第5款及已廢止之 軍事徵用法等，乃國家爲臨時性設施工程、因應災變、軍事 上緊急需要等緊急處置之公益必要，依法定程序暫時強制取 得人民土地財產之使用權，並於使用目的完成，將之返還土 地所有人之行政行爲。是以土地徵收乃終局性、永久的剝奪 人民土地所有權，土地徵用則是一定期間的限制人民土地財 產權之使用。惟無論是土地徵收或土地徵用，均應依照法律 規定爲之，始爲合法之徵收或徵用。又所謂價購，則係透過 雙方協議購買或出售，非由行政機關以單方行爲剝奪人民土 地所有權。另徵購則係基於公益應變之需，由政府依法強制 購買，亦非徵收、徵用或價購。 　5.所謂戰地政務，係於金馬地區成立戰地政務委員會，採取軍 民合治措施，實施軍事管制。戰地政務委員會於45年6月23 日成立，並於81年11月7日解散，此段期間即爲戰地政務期 間。離島建設條例之制定，乃考量金門馬祖地區於實施戰地 政務期間，許多人民的土地未依正常法定程序被登記為公有 土地，爲使當時凡事優先考量戰地政務及軍事建設需要，而 未依正常法制剝奪之人民財產權得以回復，乃繼「金門馬祖 東沙南沙地區安全及輔導條例」之後，於89年4月5日公布施 行離島建設條例，復為現行法第9條第1項之規定。又離島建 設條例第9條於100年6月22日修正，特別針對金門及馬祖地 區土地，增訂第4項規定：「金門、馬祖地區私有土地，若 為政府機關於戰地政務終止前，未經原土地所有權人同意而 占用或逕行登記為國有者，應於本條例一百年六月三日修正 之日起算一年內，依原土地所有權人之申請依法返還。但依 金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例提出請求經確定者， 不得再提出申請。」惟鑑於軍占民地情形仍待清理及人民疏 於主張權益，103年1月8日則再次修正公布離島建設條例第9 條成爲現行條文，並分就金門及馬祖地區土地，區分爲第9 條第1項之「因徵收、價購或徵購」及第9條第5項、第6項之 「非經有償徵收或價購等程序登記爲公有」二種情形。第一 種情形(第9條第1項)，人民得以購回方式取回土地所有權。 第二種情形(第9條第5項、第6項)，其屬馬祖地區土地者， 得依第9條第6項規定申請返還；但土地管理機關有繼續使用 土地之必要者，應依法向原土地所有人、視爲所有人或其繼 承人辦理徵收、價購或租用。並規定「其已依金門馬祖東沙 南沙地區安全及輔導條例提出請求經駁回者，得再依本條例 之規定提出申請。」綜合上述離島建設條例立法及修法沿革 可知，該條例第9條第1項是針對依法「徵收」、「價購」及 「徵購」之土地賦予人民購回土地之權利；而同條第6項則 是將「非經有償徵收或價購」等非依法定徵收或價購程序致 登記爲公有之土地，還地於民，賦予人民申請返還土地請求 權，以修復爲戰地政務而特別犧牲之人民財產權，回復其所 有權。因此，經徵用而遭登記爲公有之土地，既非「有償徵 收或價購」，即屬第6項規範之情形，尤其不符法定程序之 徵用土地，更是該規定所欲處理之問題。 　6.依據軍事徵用法(26年7月12日國民政府公布，27年7月1日施 行，93年1月7日廢止)徵用人民之土地，旨在取得土地使用 權供軍事需要，並無如同徵收土地之永久剝奪人民土地所有 權而由國家原始取得所有權之效力。又52年1月17日發布之 軍事徵用補償辦法乃是參加人立於軍事徵用執行機關，依職 權訂定對財產遭到軍事徵用之人民所爲之補償規定，屬執行 軍事徵用及徵用補償之規定，與徵收或徵收補償無涉，並非 土地徵收之法律規定，不得作爲徵收人民財產權之依據。該 辦法主要在規範徵用標的及如何補償，該辦法中關於如何補 償之規定，性質上爲徵用補償費，與徵收補償無涉，亦不因 有該補償費之給予，使軍事徵用補償辦法成爲徵收之法律依 據，且因徵用補償，依同辦法第10條及第11條規定是由參加 人片面核計發給，亦與價購無關。是依軍事徵用補償辦法辦 理徵用人民土地，縱令徵用程序不完備，且時隔多年後登記 為公有，此種情形仍非土地徵收或價購。 (二)系爭公有土地已經被告認定為曹依犬所有，且參加人係為興 建介壽國宅，依軍事徵用補償辦法徵用系爭公有土地　　 　1.按軍事徵用補償辦法第2條規定：「本辦法為解決本縣奉令 因軍事需要徵用民地（物）時補償之依據。」第5條第3款規 定：「有左列情形之一項時得徵用之：……(三)有助於戰地行 政設施而必須徵用民地者。」第8條規定：「徵用時，請馬 祖守備區指揮部會同會縣勘察後核發徵用通知書（格式如附 件一），交由政委會轉本縣實施徵用……」第10條規定：「產 權所有人接到徵用通知後，向當地村辦公處循行政系統提出 請求補償，經呈奉政務委員會核准後，由本縣在年度軍事徵 用民地補償預算項下列支。」第11條規定：「補償金額依左 列規定發給：……(三)耕作地：甲級地每平方公尺（3.5）元 ，乙級地每平方公尺（3）元，丙級地每平方公尺（2.5）元 （以上均含青苗），無青苗之熟地均減半補償。(四)青苗： 地瓜每根5角（每平方公尺以5根計），白菜每顆（1.5）元 ，蔥每窩（0.75）元，韭菜每窩（0.5）元，南瓜（東瓜、 絲瓜）每窩5元。(五)前(一)(二)(三)(四)概以一次補償（ 申請補償冊如附件二）。……」 　2.觀之參加人檔存馬祖日報於60年5月14日第2版報導（見本院 更審卷一第505頁），在由馬祖防衛司令部參謀長所主持的 會議中（出席人員包括政委會監察主任），決定興建介壽村 店鋪公寓式國民住宅14戶，完工後全部出租，所得租金充作 清寒獎助基金之用。而被告於本院108年度訴更一字第74號 離島建設條例事件審理時，除明確陳稱對於連江縣南竿鄉介 壽段721、722、723、724、725地號等公有土地為曹依犬所 有一事並不爭執，且亦陳明參加人徵用曹依犬等3人所有的 土地，除改善當地民眾居住生活環境外，並規劃以日後國宅 出租的收益，全數補助縣內生活較為困苦的民眾、充裕育幼 院、各學校教育所需基金，俾落實先總統蔣介石、蔣經國先 生昔日對實施戰地政務的金馬地區，要求軍方負起對當地居 民應盡「管、教、養、衛」之責等情，亦經調閱本院108年 度訴更一字第74號離島建設條例事件卷查證屬實（見本院更 審卷一第53頁，本院更審卷二第51頁）。另細繹參加人所屬 民政科於60年6月5日之簽呈，針對「南竿鄉公所呈報介壽國 民住宅徵用民地補償款」一案，參加人所屬民政科承辦人員 已簽請連江縣長核示，並於說明欄明確記載：「說明：一、 建築介壽國民住宅徵用民地業主曹依犬等3戶地面積623.5平 方公尺，補償款計2,282.25元，經本府派員實地勘測屬實， 擬准補償。二、查本年度民地補償費預算尚餘559元，不敷 支應。擬辦：本案建築介壽國民住宅徵用民地補償款計2,28 2.25元，擬准在本年度地政業務費（地籍整理費項下）支應 ，並令復該鄉發放完畢後，檢具印領清冊2份，報府核銷結 案，當否？恭請核示」等語，並經斯時連江縣長批示核可（ 見本院更審卷一第201頁）。而參加人復於60年6月25日令復 南竿鄉公所略以：「據呈為介壽村國民住宅徵用民地，曹依 犬等三戶補償受領清冊2份計款2,282.25元，准予核銷結案 」等語，有參加人60年6月25日令1紙可憑（見本院更審卷一 第202頁）。此外，依參加人49年至82年軍事徵用民地補償 統計清冊之記載（見本院更審卷一第206頁），曹依犬位於 介壽村新街左側的土地，面積為175平方公尺，補償原因勾 選為「徵用」（徵用日期：60年6月1日），而不是「價購」 ，補償金額為612.5元，換算每平方公尺的補償金額為3.5元 。是綜合參加人奉馬祖防衛司令部之令、徵用的目的（可解 為有助於戰地行政設施而必須徵用民地）、補償原因用語（ 徵用）、補償金原本所應列支的預算項目（年度軍事徵用民 地補償預算項下）、補償金額的發給標準（甲級耕作地每平 方公尺3.5元）及補償金發放方式（一次補償）等面向，依6 0年間當時的相關法令及時空背景等情勾稽對照，依證據優 勢原則，堪認系爭公有土地確有可能為曹依犬所有，且原告 主張參加人是依據軍事徵用補償辦法第5條第3款規定，為執 行軍事徵用業務，而「徵用」曹依犬所有的系爭公有土地， 應屬信而有徵，形式上亦符合當時軍事徵用補償辦法的規定 。況且，被告於本院108年度訴更一字第74號離島建設條例 事件審理時，亦一再陳稱：依據目前所搜尋的資料格式來看 ，參加人應該是依據軍事徵用補償辦法所為的軍事徵用等語 綦詳（見本院更審卷一第53頁、第472頁），益見參加人確 有可能係為興建介壽國宅，依軍事徵用補償辦法徵用曹依犬 所有之系爭公有土地。 　3.被告雖辯稱：依內政部110年11月30日函說明二略以：按軍 事徵用之法源為軍事徵用法，非現行土地徵收條例之徵用。 換言之，兩者雖均為徵用，然其本質不同。依函釋精神及意 旨，前者，徵用土地所為之補償，可能是土地本身的價格， 也可能只是使用土地的代價。後者（現行法），始單純為短 期使用土地之補償云云。然而： 　　⑴行政訴訟法第213條規定：「訴訟標的於確定之終局判決中 經裁判者，有確定力。」故訴訟標的於確定終局判決中經 裁判，嗣後當事人即不得為與該確定判決意旨相反之主張 ，法院亦不得為與該確定判決意旨相反之判斷，是以實質 確定力（既判力）係就訴訟標的發生，而課予義務訴訟之 訴訟標的係「原告關於其權利或法律上利益，因行政機關 違法駁回其依法申請之案件，或對其依法申請之案件不作 為致受損害，並請求法院判命被告應為決定或應為特定內 容行政處分之主張」，故課予義務訴訟如經法院依行政訴 訟法第200條第4款規定判決原告勝訴確定者，該判決就原 告對被告是否有依法作成所請求行政處分之權利雖未加以 確認，亦未命令被告機關作成特定內容之行政處分，惟該 判決之既判力，仍及於系爭否准處分或不作為為違法並侵 害原告之權利或法律上利益之確認（改制前行政法院72年 判字第336號判例、最高行政法院97年12月份第3次庭長法 官聯席會議（二）、最高行政法院113年度判字第235號判 決意旨參照）。又行政訴訟法第216條規定：「（第1項） 撤銷或變更原處分或決定之判決，就其事件有拘束各關係 機關之效力。（第2項）原處分或決定經判決撤銷後，機 關須重為處分或決定者，應依判決意旨為之。（第3項） 前二項判決，如係指摘機關適用法律之見解有違誤時，該 機關即應受判決之拘束，不得為相左或歧異之決定或處分 。（第4項）前三項之規定，於其他訴訟準用之。」準此 ，行政訴訟判決確定後，亦生拘束力，在課予義務訴訟， 行政法院如係依行政訴訟法第200條第4款規定判決原告勝 訴確定時，原處分機關即應受該確定判決法律見解之拘束 ，應依該確定判決法律見解重為決定或處分，自不得再為 相歧異之法律主張。 　　⑵本件系爭確定判決已經明示：參加人是為興建介壽國宅， 依據當時的軍事徵用補償辦法第5條第3款徵用系爭公有土 地，系爭公有土地並非以「買賣」或「價購」登記關係登 記為公有。徵用之土地，並非「徵收」「價購」，爲離島 建設條例第9條第6項所定「非經有償徵收或價購」所指之 情形。又所謂土地徵收，乃國家因公益需要，爲興辦法律 所定事業，對人民受憲法保障之財產權，依法定程序予以 剝奪之謂。而土地徵用，散見於諸多法律規定，例如土地 徵收條例第58條、國防法第27條、水利法第76條第1項、 民防法第12條、災害防救法第31條第1項第5款及已廢止之 軍事徵用法等，乃國家爲臨時性設施工程、因應災變、軍 事上緊急需要等緊急處置之公益必要，依法定程序暫時強 制取得人民土地財產之使用權，並於使用目的完成，將之 返還土地所有人之行政行爲。是以土地徵收乃終局性、永 久的剝奪人民土地所有權，土地徵用則是一定期間的限制 人民土地財產權之使用。惟無論是土地徵收或土地徵用， 均應依照法律規定爲之，始爲合法之徵收或徵用。另所謂 價購，則係透過雙方協議購買或出售，非由行政機關以單 方行爲剝奪人民土地所有權；徵購則係基於公益應變之需 ，由政府依法強制購買，亦非徵收、徵用或價購等旨（見 本院卷一第47至57頁），被告自應依行政訴訟法第216條 規定，依系爭確定判決所示之法律見解重為處分，要無容 許被告無視系爭確定判決意旨，再執自己主觀與系爭確定 判決相歧異之法律見解任意為處分之餘地。 　　⑶況且，細繹內政部110年11月30日函（見本院卷一第205至2 07頁），該函僅在說明軍事徵用之法源依據為軍事徵用法 ，非現行土地徵收條例之徵用，並重申系爭確定判決意旨 ，及表示本案涉及法院審理中之具體訴訟個案，內政部將 尊重法院最終判決結果等情，根本未提及軍事徵用補償及 依土地徵收條例所為徵用補償之內容有何不同，是被告顯 然誤解內政部110年11月30日函意旨，且無視行政訴訟法 第216條規定及系爭確定判決已明示之法律見解，猶執自 己主觀與系爭確定判決相歧異之法律見解濫陳，其此部分 辯解顯屬臨訟推諉之詞，毫不可採。 　4.被告雖又執前揭答辯理由(四)、(五)辯稱：本件無從認定徵 用之土地即為系爭公有土地，且本件土地面積與坐落位置均 不明確，土地四鄰證明書欠缺證明力云云，然地政機關對於 依離島建設條例第9條第6項申請返還公有土地之案件，雖就 當中私權存在之爭執，並無實體調查認定之權力，但就申請 人是否已合於該項規定，仍應本於職權為實質審查。此所謂 實質審查，非指地政機關必須窮盡一切可能調查，只要申請 人所提出之證據資料合於證據優勢原則，足已形成蓋然性之 心證，地政機關即應依其申請辦理後續公告等程序，不須達 明晰可信之程度，更不須達無合理懷疑之程度。如前所述， 本件參加人所徵用曹依犬所有介壽村新街左側土地，面積為 175平方公尺，其目的即在興建介壽國宅，而被告及參加人 亦已陳明系爭公有土地現址上即存有介壽國宅，且被告更已 於本院108年度訴更一字第74號離島建設條例事件審理時， 對於系爭公有土地為曹依犬所有一事並不爭執，另對照卷附 加人49年至82年軍事徵用民地補償統計清冊之記載，參加人 徵用系爭公有土地時，更是將曹依犬列為「地主」（見本院 更審卷一第203頁），此在在足以認定原告於113年7月10日 所指界之系爭公有土地，確實有可能就是上揭徵用補償統計 清冊所記載曹依犬所有之「介壽村新街左側土地」，並無原 告所稱無法確認原告指界位置是否即為上揭補償統計清冊所 載「介壽村新街左側土地」之情事。又本件經原告於113年7 月10日再次至現場指界後，已確定其指界範圍面積為170.11 平方公尺（原告誤稱為170.1平方公尺），有被告113年7月1 0日土地複丈成果圖1紙在卷可憑（見本院卷一第367頁）， 與上揭徵用補償統計清冊中所記載之徵用曹依犬土地之面積 約略相當，而參加人係於同時徵用訴外人陳經發、陳木隆之 土地，與曹依犬被徵用之土地，是分屬面積及位置均不相同 之土地等情，亦經本院於108年度訴更一字第74號離島建設 條例事件中查證屬實，有該案判決1份在卷可憑（見更審卷 二第280至281頁），自毋庸再行審究曹依犬與訴外人陳經發 、陳木龍就系爭公有土地是否為共同使用、有無分管契約， 以及原告得否獨自起訴。此外，本件依原告起訴之主張，顯 然係以曹依犬為系爭公有土地原所有人，而其為曹依犬繼承 人之身分，依據離島建設條例第9條第6項申請返還系爭公有 土地，而馬祖土地返還辦法第5條第2項規定：「前項第二款 之證明文件（按：即連江縣地政機關62年7月3日成立前，已 依民法完成時效取得之證明文件。），得由占有期間一人以 上之四鄰證明人或村（里）長出具證明書證明之。該四鄰證 明人，於占有人占有期間，需繼續為該占有地附近土地或房 屋之所有權人或使用人。」可見土地四鄰證明書只是在申請 人就其申請返還之土地主張其自身或被繼承人為「視為所有 人」時所需審酌之證明文件，此要與本件原告之主張無關， 是被告上揭種種辯解，顯然是對於原告之申請內容有所誤解 ，抑或是怠於善盡職權調查義務的卸責之詞，均無可採。 (三)原告申請返還系爭公有土地之主張部分有理由　 　1.查系爭公有土地係於65年5月20日第一次所有權登記為參加 人所有（見更審卷一第173至182頁），而原告於105年6月27 日向被告申請返還系爭公有土地時，已檢附身分證影本及登 記清冊、戶籍謄本、戶籍登記簿等資料，且於申請書上將申 請複丈原因勾選為「土地其他（公有土地返還）」，登記原 因則勾選為「發還」（見更審卷一第59至144頁，本院卷一 第103至175頁）。又觀之原告所提出之戶籍謄本、戶籍登記 簿等資料（見本院卷一第108至112頁），原告為曹依犬之配 偶，曹依犬於61年4月14日死亡。而曹依犬之全體繼承人為 原告（配偶）及子女曹香嬌、曹典榆、曹翠嬌、曹典泰、曹 典鈺、曹俐嬌、曹蓮嬌等8人等情亦有戶籍登記簿1份在卷可 憑（見更審卷一第281至285頁）。另上述全體繼承人於105 年間就曹依犬對參加人依離島建設條例第9條第6項規定的系 爭公有土地返還登記請求權，達成遺產分割的口頭協議，同 意由原告取得該請求權，並同意由參加人將系爭公有土地返 還登記於原告名下，只是當時因為不懂法律，並沒有寫下書 面協議，原告提出本件申請後，被告亦未通知原告補正，又 因曹蓮嬌於108年7月22日死亡，其繼承人為配偶謝有亮及其 子女謝順原、謝鎮宇等3人，之後才由曹依犬現尚生存的繼 承人即原告及子女曹香嬌、曹典榆、曹翠嬌、曹典泰、曹典 鈺、曹俐嬌等7人於109年1月間簽立協議書，以及由曹蓮嬌 的全體繼承人謝有亮、謝順原、謝鎮宇等3人於109年1月間 出具證明書以證明上情等情，亦有繼承系統表、協議書、證 明書、印鑑證明及戶籍謄本等正本在卷可佐（見更審卷二第 217至253頁，更審卷一第65至72頁），另原處分亦已載明係 以本案標的非屬離島建設條例第9條第6項標的，及土地管理 機關有繼續使用土地之必要為由否准原告申請之旨（見本院 卷一第25至26頁），可見原告係以曹依犬之繼承人身分，依 離島建設條例第9條第6項申請返還系爭公有土地，且因其已 與曹依犬其他繼承人就離島建設條例第9條第6項規定的系爭 公有土地返還登記請求權達成遺產分割之協議，故其本即得 以自己之名義，單獨向被告申請返還系爭公有土地，是原告 依離島建設條例第9條第6項向被告申請返還系爭公有土地， 即屬有據。 　2.本件依前述原處分之記載，已可認原告之申請經被告審查後 ，已認合於程式要件而受理在案。又系爭公有土地原為曹依 犬所有，係參加人係為興建介壽國宅，於60年6月1日依軍事 徵用補償辦法向曹依犬徵用系爭公有土地，且經徵用而遭登 記爲公有之土地，並非「有償徵收或價購」，屬離島建設條 例第9條第6項規範之情形，而依據軍事徵用法徵用人民之土 地，並無如同徵收土地之永久剝奪人民土地所有權而由國家 原始取得所有權之效力，軍事徵用補償辦法更與徵收或徵收 補償無涉，並非土地徵收之法律規定，不得作爲徵收人民財 產權之依據。依軍事徵用補償辦法辦理徵用人民土地，縱令 徵用程序不完備，且時隔多年後登記為公有，此種情形仍非 土地徵收或價購等節，亦經本院詳述如前，並經系爭確定判 決闡釋明確，則原告既為曹依犬之繼承人，且系爭公有土地 確有可能原為曹依犬所有，因參加人為興建介壽國宅，而於 60年6月1日依軍事徵用補償辦法所徵用，且原告更已於113 年7月10日明確指界申請返還土地範圍，並經被告土地複丈 完竣在案，則被告自應依馬祖土地返還辦法第3條第1項、第 9條、第10條、第11條規定辦理公告，並視有無他人提出異 議、異議處理結果，辦理後續返還登記事宜，尚不得逕以原 處分否准原告之申請。 　3.被告雖執前揭答辯理由(二)、(三)辯稱本件並無證據證明原 告有系爭公有土地所有權，且系爭公有土地已經捐贈給參加 人，捐贈為取得土地所有權之正當法律上原因，故系爭公有 土地非屬離島建設條例第9條第6項規定之標的，參加人可以 拒絕返還系爭公有土地，原告不得申請返還系爭公有土地云 云，然如前述，本件依現存事證，依優勢證據原則，已足以 認定曹依犬確有可能為系爭公有土地之原所有人，並非如被 告所稱無證據可以證明曹依犬及其繼承人即原告有系爭公有 土地所有權。遑論被告於本院108年度訴更一字第74號離島 建設條例事件審理時，即已不爭執系爭公有土地原為曹依犬 所有，參加人係依據軍事徵用補償辦法徵用系爭公有土地。 被告竟無視本院先前訴訟程序所查得之證據資料，以及原告 所提出之證據資料，於前處分經系爭確定判決撤銷後，未依 系爭確定判決意旨重為審查，亦怠於依職權調查認定事實， 輕率認定並無證據證明原告有系爭公有土地所有權云云，此 顯屬被告推諉卸責之詞，已無可取。又被告雖稱系爭公有土 地已經捐贈給參加人，故並非離島建設條例第9條第6項標的 云云，惟觀之原告79年2月15日陳情書及參加人79年3月5日 簡便行文表、79年3月3日簽呈之記載（見更審卷一第523至5 29頁），原告當時陳情之內容雖表示系爭公有土地爲其捐贈 而請求優先配售土地上國宅一棟，但已經參加人以查無上訴 人所稱捐贈土地之事證回復在案，可見原告與參加人間並無 贈與系爭公有土地之合意，自難認原告有何贈與系爭公有土 地給參加人之情事，被告無視此情，不依證據資料即遽認系 爭公有土地非屬離島建設條例第9條第6項標的，實有可議， 亦不可採。至於被告所援引之法務部105年8月5日函，僅是 在說明申請人為物權編施行法第9條所定應視為所有人時， 公有土地除有正當之法律上原因（例如徵收、價購、時效取 得、贈與、抵繳租稅）外，即應登記為視為該所有人。但本 件原告係以系爭公有土地原所有人繼承人之身分提出申請， 與曹依犬是否是因時效取得系爭公有土地所有權，以及原告 是否為視為系爭公有土地所有人之繼承人無關，且如前所述 ，本件亦無證據可認於原告有何捐贈系爭公有土地給參加人 之情事，自亦難執法務部上揭函釋為有利被告之認定。 　4.被告固再辯稱連江財稅局111年4月25日函及參加人均已明確 表示有繼續使用系爭公有土地之必要，故原告申請返還系爭 公有土地不符合離島建設條例第9條第6項要件，亦無法辦理 公告云云，且參加人亦應和其說，然而： 　　⑴離島建設條例第9條第6項所謂「土地管理機關有『繼續使用 』土地之必要」，解釋上係指土地管理機關仍在使用土地 ，且有繼續使用該土地之必要而言。又土地管理機關是否 有繼續使用土地之必要，固涉及土地管理機關之裁量權限 ，但土地管理機關仍應為合義務性裁量，非謂土地管理機 關可以恣意為之，不受行政法院審查。為貫徹離島建設條 例第9條第6項還地於民之立法目的。土地管理機關如認有 繼續使用土地之必要，即須負舉證責任，除須具體、明確 證明其仍在使用土地，且就繼續使用土地之具體內容、用 途，更須提出確實之事證，俾供行政法院審查其裁量是否 適法。倘若土地管理機關只是空言主張有繼續使用土地之 必要，卻未能就其繼續使用土地之具體內容、用途提出具 體之事證以供法院審查，即屬有結論而無理由，為裁量濫 用，自難認合於「有繼續使用土地必要」之要件。查本件 參加人雖然提出參加人對於系爭公有土地之規劃資料以佐 證其有繼續使用系爭公有土地之必要，然參加人亦自陳： 介壽國宅自60年興建至今，租給22戶，直至103年鑑定屬 於海沙屋危樓，所以參加人要拆除改建，105年已經報准 拆除改建，且目前已經完成財產報廢程序要準備拆除，只 是因部分住戶不讓參加人拆除，所以尚未完成拆除、註銷 稅籍及除帳作業。105年之前參加人與住戶本有租約存在 ，且有收取租金，但105年之後因已完成財產報廢，故至 今無法收取租金，只能向占用住戶收取占用補償金。至於 將來如何改建，目前尚無結論，仍在規劃中等語（見本院 卷一第377頁，本院卷二第5頁），且對照參加人所提出之 資料（見本院卷一第415至451頁，本院卷二第5至160頁） ，介壽國宅拆除後系爭公有土地究為如何之利用，參加人 確實尚在評估規劃階段，並無定論，可見參加人已無欲依 原徵用目的（興建介壽國宅出租）使用系爭公有土地之意 ，方排定要將介壽國宅拆除，而系爭爭土地未來將如何利 用，參加人目前尚在評估規劃，並無具體、明確方案可供 本院審查，是參加人所為裁量形同僅有結論而無理由，容 有裁量瑕疵，已難認合於離島建設條例第9條第6項「有繼 續使用土地必要」之要件。 　　⑵縱認本件參加人確有繼續使用系爭公有土地之必要，然依 前述說明，離島建設條例第9條第6項所規定之申請公有土 地返還制度，係由地政機關依申請人之申請依職權審查， 並依審查結果依序踐行公告、異議處理程序及登記程序， 待地政機關依公告、調處或法院判決結果辦竣所有權移轉 登記後，土地管理機關如認為有繼續使用土地之必要，則 應於辦竣所有權移轉登記後1年內，以登記者為對象，開 始辦理徵收、價購或租用作業。不論土地管理機關是否認 為有繼續使用土地之必要，地政機關均應踐行公告、異議 處理及登記程序，非謂土地管理機關只要主張有繼續使用 土地之必要，地政機關就可以不用依職權調查事證，也不 用踐行公告、異議處理及登記程序，逕行否准申請人之申 請。是以，本件縱使參加人認為有繼續使用土地之必要， 被告仍應辦理公告及異議程序，並依公告、調處或法院判 決結果辦理所有權移轉登記，以釐清所有權歸屬，而參加 人如認有繼續使用之必要，則應於登記完畢1年內以登記 者為對象儘速辦理徵收、價購或租用作業。被告自不得僅 以土地管理機關認為有繼續使用土地之必要，即不踐行公 告、異議及登記程序。是被告此部分辯解，實屬對於離島 建設條例第9條第6項、馬祖土地返還辦法第9條、第11條 規定有所誤解，自難憑採。　　　 (四)結論　　　 　 綜上所述，本件原告本於曹依犬繼承人之身分，依離島建設 條例第9條第6項申請返還系爭公有土地，於法有據，依前述 說明，被告即應依上揭規定辦理公告及異議程序，並依公告 、調處或法院判決結果辦理所有權移轉登記，尚不得逕行否 准原告之申請。被告猶執前詞否准原告之申請，認事用法實 有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽。惟因本件尚未辦理 公告程序，參加人或土地權利關係人是否會於公告期間內提 出異議，後續是否發生土地權利爭執，如有爭執，調處或法 院判決結果為何等事證仍有不明，自應待被告踐行上述程序 詳為查明後，方能判斷原告之訴是否全部有理由。故原告請 求判命被告應作成如其聲明第二項所示之行政處分，尚未達 全部有理由之程度，爰依行政訴訟法第200條第4款規定，判 命被告應依本判決之法律見解作成決定，原告之訴其餘部分 ，不應准許，予以駁回。另本院考量原告提出申請迄今，已 歷時經年，被告卻怠於依職權調查事證，無視系爭確定判決 意旨，仍執先前已為行政法院論斷不採之理由否准原告之申 請，無端使原告陷於訟累，更虛耗司法資源，自不能因被告 之怠惰及違法以致事證迄今未明，而令原告負擔敗訴部分之 訴訟費用，爰於主文第4項諭知本件訴訟費用應由被告負擔 ，附此敘明。 七、兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰 不一一論駁，末予敘明。 八、據上論結，原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴 訟法第200條第4款、第104條，民事訴訟法第79條，判決如 主文。 　　　　 中　　華　　民　　國　　113 　年　　12　　月　　12　　日 審判長法 官　楊得君 法 官　高維駿 法 官　彭康凡 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭 提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內 補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者， 應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附 繕本）。 三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者， 逕以裁定駁回。 四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟 法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不 委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。 得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 　 　 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　12　　月　　12　　日 　　　　　　 　　　 書記官 陳可欣

2024-12-12

TPBA-112-訴-275-20241212-4

簡
臺中高等行政法院 地方庭

地上物徵收補償

臺中高等行政法院判決 地方行政訴訟庭 113年度簡字第6號 113年11月6日辯論終結 原 告 李水松 訴訟代理人 高馨航律師 被 告 臺中市政府 代 表 人 盧秀燕 訴訟代理人 徐仲弘 劉奕男 楊月綺 參 加 人 林進益 林傳傑 劉晉廷 林慧華 陳春香 龔曾梅春 楊金玫 參 加 人 立鐮股份有限公司 代 表 人 林進和 參 加 人 趙秀姍 林錦煌 上列當事人間地上物徵收補償事件，原告不服內政部中華民國11 2年11月20日台內法字第1120049468號訴願決定，提起行政訴訟 ，本院判決如下： 主 文 一、訴願決定及原處分均撤銷。 二、被告對於座落於臺中市○○區○○○段00000地號土地上之土地改 良物（即農林作物）徵收補償事件，應作成准予原告領取土 地改良物（即農林作物）徵收補償費新臺幣496,287元之行 政處分。 三、訴訟費由被告負擔。 事實及理由 一、事實概要： 　　緣原告與他人共有坐落臺中市○○區○○○段00000地號土地(下 稱系爭土地)，位屬被告辦理「華南路以東銜接特三號道路 工程(都市計畫土地)」範圍內土地，報經內政部以民國112 年6月27日台內地字第1120264189號函核准徵收並一併徵收 土地改良物(系爭土地之土地改良物查估調查金額為新臺幣〈 下同〉496,287元，下稱系爭土地改良物)，被告據以112年7 月4日府授地用字第1120183157號公告徵收補償(公告期間自 112年7月5日至112年8月4日止)。原告不服系爭土地改良物 之徵收補償對象，於112年7月31日提出異議，主張其為系爭 土地之事實上種植人，系爭土地改良物之徵收補償費應由原 告1人領取。案經被告以112年8月28日府授地用字第1120219 340號(下稱原處分)函復原告查處結果略以：「……說明：…… 六、本府於地上物查估作業過程中，土地所有權人對農作物 耕作人說法各異，無法查明下，遂依『土地或土地改良物徵 收補償費核計核發對象及領取辦法』(下稱領取辦法)第9條第 1項第3款規定『未能查明實際使用人或耕作人者，由土地所 有權人領取。』本案由土地所有權人領取，是本府以公告時 登記簿所載土地所有權人(公同共有)為核發對象並無違誤。 」原告不服，向內政部提起訴願，經內政部以112年11月20 日台內法字第1120049468號訴願決定（下稱訴願決定）駁回 。原告猶不服，提起本件行政訴訟。 二、本件原告主張： 　㈠緣原告於75年5月取得台中市○○區○○○段000地號土地（後經地 籍圖重測為台中市○○區○○段00地號，下稱台安段64地號土地 ），權利範圍為6分之1，該土地因華南路道路工程於85年11 月8日逕為分割而增加356-1地號土地（即系爭土地）。原告 於107年8月透過拍賣取得系爭土地270分之4，故原告關於系 爭土地之權利範圍為270分之49。 　㈡原告於101年5月7日將其所有權利6分之1之台安段64地號土地 贈與弟弟李順田、李順涼、李順彬3人，權利範圍各18分之1 。李順田於102年4月就台安段64地號土地提起共有物分割訴 訟，因系爭土地、台安段64地號土地緊鄰系爭土地西側之土 地均是原告李水松於75年間取得原356地號之分管部分，法 院乃依據李順田提出70年以前關於原356地號之「分管協議 」，將台安段64地號土地緊鄰系爭土地之西側土地分隔為2 筆土地，並由原告弟弟李順田、李順涼、李順彬3人共有（ 即為台安段64-3、64-8地號土地），業經臺灣臺中地方法院 102年訴字第1103號民事判決確定。 　㈢依據前揭民事確定判決結果，原356地號土地全體共有人不問 後來取得土地所有權之原因為何，均應受「分管協議」約定 之限制，系爭土地於分割前為原356地號土地原告李水松所 分管之部分，於上種植樹木之人即為原告，係屬當然，其他 共有人不可能在原告分管土地上種植樹木或為其他使用，況 且系爭土地上樹木均已種植3、40年之久，斷非後來取得土 地共有權之人所種植，應予辨明，系爭土地之各共有人對於 土地補償費雖有領取之權利，然土地改良物所有權歸屬於「 事實上種植之人」，其他共有人既非種植樹木之所有權人， 當然不得領取系爭土地之土地改良物徵收補償費，至為灼然 。 　㈣被告於112年8月24日召開「南屯區山子腳段356-1地號土地農 林作物徵收補償費領取人提出異議、土地所有權人協議會議 」，會議紀錄略以：「1、原告李水松之代理人林麗麗表示 ：檢附原始分管圖，農作物是李水松所耕作，由李水松１人 領取。2、共有人林傳傑（電話表示意見）：按各自土地持 分領取補償費。3、共有人劉晉廷表示：無意見，誰種的給 誰領。4、共有人林慧華（代理人林綠山）及共有人陳春香 表示：協商後由李水松領取。5、共有人趙修珊（代理人吳 聲武）表示：無意見。6、共有人立鎌股份有限公司表示： 沒意見，配合處理。7、楊金玫（電話表示意見）：由李水 松領取。」按上開會議，土地所有權人共為10人，除原告外 ，尚有共有人劉晉廷、林慧華、陳春香、楊金玫表示由李水 松領取補償費，共有人趙修珊、立鎌股份有限公司表示沒有 意見；僅有共有人林傳傑表示按各自土地持分領取補償費云 云。故本件就系爭土地上改良物補償費已達半數以上同意由 原告李水松領取，僅有共有人龔曾梅春、林進益未出席協議 會議。是本件系爭土地改良物是否係原告所種植？其他共有 人劉晉廷、林慧華、陳春香、楊金玫表示同意由原告1人領 取補償費，其等應有部分之補償費是否應由原告領取？未表 示意見的共有人其意思為何？究屬放棄領取補償費?或同意 由實際種植之原告1人領取補償費?被告竟無任何實質調查及 作為。協議結論竟為：「請李水松先生取得每位所有權人的 同意書或協議書（同意由您本人１人領取，加蓋印鑑章，檢 附印鑑證明及身分證影本）後辦理領取事宜」云云。 　㈤被告未採認112年8月24日之出席土地所有權人之綜合意見， 率以111年7月28日召開用地取得及地上物協議價購會議之內 容、111年9月26日辦理現場會勘之內容，驟論原告並未曾表 示其自己為１人耕作，且未斟酌原告提出臨地分割訴訟之判 決(即臺灣臺中地方法院102年訴字第1103號民事判決)，其 上已明確記載就逕為分割前之土地於70年間早已有分管協議 存在，而原告分管的位置就是系爭土地種植樹木之位置。況 且，系爭土地由111年間土地所有權人之人數為20人、後變 更為21人、再變更為11人，均與現在補償費所認定之共有人 10人不同，無法比附援引。又系爭土地上多數共有人係近年 來才投資購買取得土地，未有在系爭土地上有種植樹木之事 實，此部分應由主張欲領取補償費之共有人舉證。是被告應 以即112年8月24日最新之土地所有權人協議會議為主，實屬 正確。 　㈥復被告以原處分認定本案由土地所有權人領取，是以公告時 登記簿所載土地所有權人（公同共有）為核發對象。然查， 被告未細究本件系爭土地改良物是否係由原告所種植？亦或 其他土地共有人亦有種植（其他土地共有人為何人？何時取 得系爭土地）？就同意將補償金給原告之共有人，是否應依 分別共有之應有部分轉讓予原告領取？逕認10位共有人就本 件補償費為公同共有關係！補償費由土地共有人公同共有之 法律依據為何？退步言之，已有半數以上共有人同意由原告 領取補償費，就業已同意由原告領取補償費之其他共有人， 是否能依其等之應有部分轉讓由原告領之？顯有釐清之必要 等情，並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告 對於座落於系爭土地上之土地改良物（即農林作物）徵收補 償事件，應作成准予原告領取土地改良物（即農林作物）徵 收補償費496,287元之行政處分。 三、被告則以： 　㈠按領取辦法第9條規定，本案系爭土地經被告以112年7月4日 府授地用字第1120183157號公告徵收，登記名義人為原告及 林君等計有10人，因原告主張系爭土地之土地改良物為其所 種植，是本府於111年7月28日、111年9月26日及112年8月24 日多次召開協調會議，惟共有人均無法達成共識，且原告亦 無法提出確切證明文件或其他共有人之同意分配，故於農作 改良物未能查明實際使用人或耕作人時，被告依上開規定， 以土地之登記名義人全體為土地改良物補償費之受補償人， 並無違誤。 　㈡至原告主張系爭土地於分割前為原356地號土地原告所分管之 部分：經查其上樹木皆為原告所種植，其他共有人依分管協 議不可能在其分管之土地種植樹木或為其他使用，並有臺灣 臺中地方法院l02年訴字第1103號民事判決為證。惟查該民 事判決僅能說明台安段64地號土地(重測前356地號)在70年 以前即有分管協議，而系爭土地早於85年11月8日即自原356 地號土地分割出，則系爭土地是否仍受原356地號土地分管 協議之拘束，尚非無疑，況原告亦未能提出使用、收益或其 他耕作事實之相關證明文件，其主張尚難憑採。 　㈢被告以登記簿所載土地所有權人公同共有為核發對象並辦理 公告，於公告時函附「領取土地改良物徵收補償費協議分配 同意書」予各土地所有權人(共10位)表示意見，其中8位回 復按本地號土地各自持分領取補償費、其一林進益君居住國 外不知土地已徵收及原告主張1人領取。嗣後，經被告多次 邀集土地所有權人召開協調會議及現場會勘等調查程序，最 後於112年8月24日召開協調會議，仍無法取得全體一致同意 ，仍協議不成；被告遂以112年9月1日中市地用字第1120038 359號函再檢送「領取土地改良物徵收補償費協議分配同意 書」予各土地所有權人，回復同意由李水松1人領取者僅2位 ，且林進益君回國洽辦領取地價補償時，堅持農作物補償費 應依持分計算分配，因為本筆土地係由其兄耕作的。是故， 本案歷經被告多次邀集土地所有權人召開協調會議及現場會 勘等調查程序後，仍無從推知實際使用人或耕作人，被告遂 依領取辦法第9條第1項第3款規定，未能查明實際使用人或 耕作人者，應由土地所有權人領取，是被告公告時，以登記 簿所載土地所有權人(公同共有)為核發對象並無違誤。 　㈣至原告稱已有半數以上共有人同意由其領取，就業已同意由 原告領取補償費之其他共有人，是否能依其等之應有部分由 原告領取一節，依上開領取辦法，農作物補償費應由土地所 有權人全體為受領人，尚無法以上述方式由原告領取等語， 以資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。 四、本院之判斷： ㈠本件如事實概要欄所示之事實，除下列爭點外，有原處分（ 本院卷第75頁至79頁）、訴願決定書（本院卷第83頁至第88 頁）、111年3月4日農林作物查估調查表（本院卷第115頁至 第116頁）、111年7月25日地上物複估會勘紀錄（本院卷第1 17頁至第118頁）、111年7月28日用地取得及地上物協議價 購會議紀錄（本院卷第119頁至第128頁）、111年9月26日地 上物補償對象疑義會勘紀錄（本院卷第129頁至第130頁）、 內政部112年6月27日台內地字第1120264189號函（本院卷第 131頁）、被告112年7月4日府授地用字第1120183157號公告 （本院卷第133頁至第136頁）及112年8月24日土地所有權人 協議會議記錄（本院卷第137頁至第140頁）等件為證，並經 本院依職權調取訴願決定卷宗核閱無訛，應可認定為真實。 本院綜合兩造上開主張，應可認定本件爭執核心為：糸爭土 地改良物之徵收補償費是否應由原告領取？ 　㈡應適用之法令︰ 　⒈土地徵收條例： ⑴第1條：「(第1項) 為規範土地徵收，確保土地合理利用，並 保障私人財產，增進公共利益，特制定本條例。(第2項) 土 地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律 之規定。(第3項) 其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與 本條例牴觸者，優先適用本條例。」 ⑵第26條第1項：「直轄市或縣(市)主管機關應於國庫設立土地 徵收補償費保管專戶，保管因受領遲延、拒絕受領或不能受 領之補償費，不適用提存法之規定。直轄市或縣(市)主管機 關應於本條例規定應發給補償費之期限屆滿次日起3 個月內 存入專戶保管，並通知應受補償人。自通知送達發生效力之 日起，逾15年未領取之補償費，歸屬國庫。」 ⑶第36條之1：「被徵收土地或土地改良物，其補償費之核計、 核發對象、領取補償費應備文件等事項之辦法，由中央主管 機關定之。」 ⒉領取辦法 ⑴第1條：「本辦法依土地徵收條例(下稱本條例) 第36條之1規 定訂定之。」 ⑵第9條：「(第1項)農作改良物補償費之核發對象如下：一、 訂有耕地三七五租約者，由承租人領取。二、非訂有耕地三 七五租約者，由實際使用人或耕作人領取。但實際使用人或 耕作人非土地所有權人時，應於徵收公告時一併通知土地所 有權人。三、未能查明實際使用人或耕作人者，由土地所有 權人領取。(第2項) 前項第2款及第3款之核發對象經徵收公 告期滿無人異議，即由其具結領取補償費。如公告期間有人 提出異議，應由直轄市或縣(市) 主管機關邀集當事人協議 ，達成協議者，按協議結果發給；協議不成者，其補償費依 本條例第26條規定辦理。」 　㈢糸爭土地改良物之徵收補償費應由原告領取： 　⒈查原告於101年5月7日將其所有權利6分之1之台安段64地號土 地贈與弟弟李順田、李順涼、李順彬3人，權利範圍各18分 之1，經李順田於102年4月就台安段64地號土地向臺灣臺中 地方法院提起共有物分割訴訟，業經臺灣臺中地方法院102 年訴字第1103號民事判決確定，分割位置為乙案之FI及F2位 置（即為台安段64-3、64-8地號土地），緊鄰系爭土地，此 有內政部國土測繪繪圖資服務雲網頁資訊在卷可參（本院卷 第247頁），並為兩造所不爭執。 　⒉參加人林錦煌於民事案件審理中陳述：「有約定分管，我是 大約事實40年前買土地的買的時候就有分管約定，我是按照 當時分管的位置、面積在使用土地。」等語（臺灣臺中地方 法院102年訴字第1103號卷1〈下稱臺中地院卷1〉第72頁）、 於102年10月28日審理中陳述：「兩造分管狀態如陳報二狀 況。」等語；訴外人許素珍於民事案件審理中陳述：「有分 管約定。」等語（臺中地院卷1第72頁）；訴外人林澤源於 民事案件審理中陳述：「有分管約定。」等語（臺中地院卷 1第72頁）；訴外人林貴枝、林不碟、林秀美、林秀霞於民 事案件審理中均陳述：「土地從我父親就開始才使用，到現 在都是使用同一個位置，至於有沒有分管約定，因為是上一 輩子的事，我們不清楚。」等語（臺中地院卷1第72頁）， 訴外人呂坤地於民事案件102年10月28日審理中陳述；「兩 造分管狀態如呈報狀二所載」等語；訴外人林貴枝於民事案 件102年11月4日民事答辯所載：「…然現有土地上原本就各 自依持分在現有土地上占有，分別管理使用，…」；訴外人 李順良於民事案件103年2月24日審理中陳述：「本土地本來 就有分管位置，共有人取得土地時為止就已經確定，該沒有 金錢補償的問題，」等語，而上開臺灣臺中地方法院102年 訴字第1103號民事判決亦記載：「…經查，系爭土地（即台 安段64地號土地）原有分管之協議，兩造歷年來均按各自分 管之位置使用，已如前述，兩造並均陳明希望分割後取得原 分管位置之土地，…，是如以兩造分管狀態為前提，就系爭 土地進行原物分割，則大部分共有人於分割後取得之土地均 未面臨日後將開闢之上揭計畫道路，將無通路可供對外聯絡 通行，致系爭土地於分割時，必須於系爭土地東西向之中央 部分保留道路供日後通行之用，否則日後將造成多筆袋地， 不但減損分得未面臨道路土地共有人之利益，且將造成日後 袋地通行問題之糾紛，因而無法完全依兩造分管現狀為分割 ，故附圖甲、乙、丙案所示分割方法均係以兩造分管位置為 基礎而為調整，…」等語（本院卷第31頁）。佐以原告於75 年5月取得台安段64地號土地，權利範圍為6分之1，該土地 因華南路道路工程於85年11月8日逕為分割而增加系爭土地 ，此有系爭土土地登記謄本及異動索引在卷可參（本院卷第 215至第245頁），而原告於101年5月7日將台安段64地號土 地應有部分6分之1贈與李順田、李順涼、李順彬3人，經李 順田於102年4月就64地號土地向臺灣臺中地方法院提起共有 物分割訴訟，業經臺灣臺中地方法院102年訴字第1103號民 事判決確定，分割位置為乙案之FI及F2位置，緊鄰系爭土地 ，已如前述，則原告主張系爭土地與上開民事判決分割位置 乙案之FI及F2位置（即為台安段64-3、64-8地號土地）為原 告所分管之部分，應係可採，蓋倘若台安段64地號土地未分 割增加356-1地號土地，既然為同一筆土地應會一同分割， 依上開民事判決審理過程，原告理應會分得系爭土地，顯然 台安段64地號土地未分割增加356-1地號土地前，已有分管 之協議，衡情各所有權人各有其分管位置，分別由各分管人 使用，各所有權人依實際分管之位置而使用之，符合常情。 　⒊參以卷附112年7月領取土地改良物徵收補償費協議分配同意書記載，林傳傑、劉晉廷、林慧華、陳曾春、龔曾梅春、楊金梅、林進和（立鐮股份有限公司）、趙秀姍等人，均表示按各自土地持分領取補償費（本院卷第157頁至第164頁），然並未有人主張系爭土地改良物係其所種植，而被告於112年8月24日召開「南屯區山子腳段356-1地號土地農林作物徵收補償費領取人提出異議、土地所有權人協議會議」，會議紀錄略以：「一、李水松（代理人：林麗麗）：檢附原始分管圖，農作物是李水松所耕作，由李水松1人領取。二、林傳傑（電話表示意見）：按各自土地持分領取補償費。三、劉晉廷：無意見，誰種的給誰領。四、林慧華（代理人：林綠山）、陳春香表示：協商後由李水松領取。五、趙秀珊（代理人：吳聲武）：無意見。六、立鎌股份有限公司：沒意見，配合處理。七、楊金玫（電話表示意見）：由李水松領取。」等語（本院卷第138頁），除原告外，其他人並未主張系爭土地改良物係其所種植，且參加人林慧華、陳春香、楊金玫亦同意由原告領取；112年9月領取土地改良物徵收補償費協議分配同意書載明：楊金玫本人同意由李水松一人領取；劉晉廷本人同意由李水松一人領取；趙秀珊按本地號土地各自領取補償費（本院卷第147至第151頁），參加人楊金玫、劉晉廷同意由原告領取，其他人並未表明系爭土地改良物係其所種植，則原告主張系爭土地改良物係其所種植，確屬有據，應係可採。 　⒋至於參加人林進益112年10月4日領取土地改良物徵收補償費 協議分配同意書主張按本地號土地各自持分領取補償費，並 載明這塊土地目前由我哥哥耕作（林錦煌）等語（本院卷第 155頁），然參加人林錦煌於本院審理時陳述：「果樹是從 我爸爸開始就有了，已經有幾十年了，不是原告種植，照土 地持分來分補償費我覺得比較公平。」、「（是你種植的嗎 ？）不是，是我爸爸上一輩種的。」、「（是由你耕種嗎？ ）樹不是我種的，是祖先種的，已經幾十年了。」、「（請 提示鈞院卷第28頁倒數第3行，甲證1附表C1、C2是否是你種 植地瓜的位置？）是，我有種香蕉、地瓜在C2。」、「（後 來法官是否判決你跟林進益、林傳傑共有C整塊？）是。」 、「（樹木是否位在C？）是靠近F1、F2靠路的這邊，該樹 木是祖先留下來的，我實際在用的是法院判給我C那塊。） 」、「我有在台安段64號種植香蕉跟地瓜，在山子腳段356- 1號土地沒有耕作，是我祖先耕作。」等語（本院卷第348頁 至350頁），顯見參加人林錦煌並未於系爭土地上耕作，上 開參加人林進益112年10月4日領取土地改良物徵收補償費協 議分配同意書，無法為不利為原告之認定；至於參加人林錦 煌固陳述：係祖先耕作等語，然系爭土地有分管之協議，由 原告管理使用，系爭土地改良物應係由原告所種植，已如前 述，則參加人林錦煌此部分陳述，亦無法為不利於原告之認 定，併此敘明。 五、從而，原告主張於系爭土地改良物係其所種植，自有權領取土地改良物徵收補償費496,287元，應屬有據。故原告請求被告對於座落於系爭土地上之土地改良物徵收補償事件，應作成准予原告領取土地改良物徵收補償費496,287元之行政處分，為有理由。 六、從而，原處分否准原告之請求，尚有未洽，訴願決定未予糾 正，亦有未合。原告訴請撤銷並請求被告對於座落於系爭土 地上之土地改良物徵收補償事件，應作成准予原告領取土地 改良物徵收補償費496,287元之行政處分，為有理由，應予 准許。 七、本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資 料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必 要，併予敘明。 八、結論：原告之訴為有理由。 中 華 民 國 113 年 12 月 11 日 法 官 温文昌 上為正本係照原本作成。　　　　　　　　　　　　　 如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院地方行政訴訟庭 提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背 之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具 體事實，並繳納上訴費新臺幣3,000元；未表明上訴理由者，應 於提出上訴後20日內補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他 造人數附繕本）。如逾期未提出上訴理由書者，本院毋庸再命補 正而逕以裁定駁回上訴。 中 華 民 國 113 年 12 月 11 日 　　　　　　　　　　　　 　書記官　張宇軒

2024-12-11

TCTA-113-簡-6-20241211-2

上
最高行政法院

有關捷運土地聯合開發事務

最 高 行 政 法 院 判 決 112年度上字第166號 上 訴 人 卓永安 訴訟代理人 黃仕翰 律師 李增胤 律師 劉安宇 律師 被 上訴 人 臺北市政府 代 表 人 蔣萬安 訴訟代理人 林雅芬 律師 李仲昀 律師 莊友翔 律師 上列當事人間有關捷運土地聯合開發事務事件，上訴人對於中華 民國111年12月8日臺北高等行政法院111年度訴字第431號判決， 提起上訴，本院判決如下： 　　主 文 一、上訴駁回。 二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。 　　理 由 一、爭訟概要： (一)上訴人所有坐落○○市○○區○○段二小段262、263地號之2筆土 地(下稱系爭土地)為捷運松山線中山站捷一土地開發用地， 被上訴人依民國94年12月23日修正發布之○○市○○○○區大眾捷 運系統開發所需土地協議價購優惠辦法（下稱94年優惠辦法 ）規定，於95年3月7日與上訴人簽訂「臺北都會區大眾捷運 系統開發所需土地協議價購協議書」（下稱系爭協議書）。 依系爭協議書第1條約定，上訴人願先將系爭土地辦理所有 權移轉登記予被上訴人進行開發，並不領取協議價購土地款 新臺幣（下同）1,984萬7,699元，雙方同意依系爭協議書第 2條約定計算權值方式，以開發後之公有不動產分配抵付， 系爭土地上之建物由被上訴人一併價購取得。同協議書第2 條第1項（下稱系爭約款）則約定，被上訴人所取得之開發 後建築物價值，扣除其以主管機關身分所取得獎勵樓地板面 積之價值後，乘以上訴人原有土地占開發基地之可建容積比 率及公告土地現值比率之平均值，再扣除按其原有土地採合 建分坪方式須移轉予投資人部分原應納之土地增值稅（下稱 土增稅）金額，作為應抵付上訴人之權值，並依照各樓層、 區位被上訴人與投資人所議定價格，將被上訴人應抵付權值 部分，以集中、連貫之分配方式，由上訴人選定樓層、區位 ；上訴人如為原1樓建物之土地所有人，得按其協議價購土 地款大小，優先選定樓層、區位。嗣上訴人於108年11月間 協同其子卓孟慶（下與上訴人合稱上訴人父子）與被上訴人 簽訂契約，將上訴人於系爭協議書之當事人權益部分移轉予 卓孟慶承擔，義務則由上訴人父子負連帶責任。上訴人父子 並於同年12月7日與被上訴人簽訂「捷運松山線中山站(捷一 )土地開發案房屋/車位分配協議書」（下稱分配協議），選 定房屋及車位，合計取得價值1億2千餘萬元之房地。 (二)嗣上訴人認被上訴人如以徵收方式取得系爭土地，於稅法上應免徵土增稅，不應依系爭約款之約定，扣除相當於土增稅額17萬6,304元之權值，計算上訴人取得開發後建築物之價值，系爭約款違反平等原則、誠實信用原則、依法行政原則，且有不當合理關聯情事而屬無效；又本件協議價購未比照臺北市政府捷運工程局（下稱捷運局）95年12月8日專簽報請被上訴人核准之1樓加計權值優惠承購原則（下稱專簽優惠原則），剝奪上訴人平等比照專簽優惠原則取得相當於1,757萬3,015元優惠承購權值之權利，違反比例原則、平等原則，系爭約款此部分約定給付因此有不當合理關聯，也屬無效，被上訴人無法律上原因，受有溢徵土增稅、未計算優惠承購權值等不當得利，共計1,774萬9,319元（下稱系爭請求款），致使上訴人受有損害，依公法上不當得利之請求權，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，聲明：「⒈被上訴人應給付上訴人系爭請求款及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息5％計算之利息。⒉上訴人願供擔保系爭請求款，請准宣告假執行。」經原審以111年度訴字第431號判決（下稱原判決）駁回。 二、上訴人起訴主張、被上訴人在原審之答辯及聲明均引用原判 決之記載。　　 三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，是以：㈠系爭協議 書是被上訴人為開發交通事業捷運松山線中山站土地，而與 上訴人簽訂之行政契約。依該協議約定，上訴人選擇不領取 協議價購土地款，而依協議所定方式計算權值，由被上訴人 以開發後之公有不動產按權值抵付。系爭約款僅在計算上訴 人所應獲分配權值時，扣除於系爭土地採合建分坪方式移轉 他人時，原本所應繳納相當於土增稅之金額，非在對上訴人 課徵土增稅；上訴人本於自由意志接受系爭約款，被上訴人 依此計算權值，進行開發後公有不動產分配以抵付協議價購 系爭土地款，並無違反土地稅法第39條第1項、平均地權條 例第42條第1項等規定而課徵土增稅之問題。又上訴人未領 取之協議價購土地款1,984萬餘元，由被上訴人按計得權值 提供公有不動產抵付，取得協議價購系爭土地之對價，權值 高達1億餘元，經濟價值顯高於協議價購土地款，並無給付 顯不相當情事。至上訴人主張被上訴人違反誠實信用原則， 則係引用其他開發案之開會通知及會議說明資料為證。被上 訴人於計算上訴人應受分配之權值，扣除相當於土增稅金額 ，乃依系爭協議書而為，非無法律上原因，上訴人本於公法 上不當得利法律關係，請求被上訴人返還此部分不當得利， 自無理由。㈡依系爭協議書之約定，就原1樓建物之土地所有 權人相關權益，僅於系爭約款約定得按其協議價購土地款大 小，優先選定樓層、區位；並無得加計權值，或就1樓地主 增加分配權值，向被上訴人就其以主管機關身分取得之獎勵 樓地板面積，行使優惠承購權之約定，上訴人本無另向被上 訴人主張系爭協議書所未約定之權利。上訴人為系爭土地上 3層建物之共有人，各樓層應有部分各為3分之1，若依上訴 人主張，加計1樓建物土地所有權人之權值，亦將連動調降2 樓以上建物之權值，上訴人所獲權值分配結果不會增加。至 訴外人廖玉貴擁有原4層建物之1、2樓產權參與捷二基地聯 合開發，依專簽優惠原則取得優惠承購權值，與上訴人情形 不同，上訴人援引該事例要求被上訴人比照辦理，應屬誤會 。況專簽優惠原則是由被上訴人提供其以主管機關身分取得 獎勵樓地板面積予地主優惠承購，而非將加計權值折算現金 後給付原地主，上訴人本於公法上不當得利請求被上訴人依 專簽優惠原則給付一定金額，自屬無據等語，判決駁回上訴 人在原審之訴。 四、本院按： (一)大眾捷運法第6條：「大眾捷運系統需用之土地，得依法徵收或撥用之。」第7條第1項、第4項：「(第1項)為有效利用土地資源，促進地區發展，主管機關得辦理大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發。……(第4項)大眾捷運系統路線、場、站及其毗鄰地區辦理開發所需之土地，得依有償撥用、協議價購、巿地重劃或區段徵收方式取得之；其依協議價購方式辦理者，主管機關應訂定優惠辦法，經協議不成者，得由主管機關依法報請徵收。」94年優惠辦法乃依大眾捷運法第7條第4項授權所訂定，該辦法第3條：「(第1項)依本辦法協議價購之土地，其土地改良物應一併價購。(第2項)前項之土地及土地改良物價格，以協議當期當地舉辦公共工程徵收補償標準計算。(第3項)協議價購之土地，其原所有人於捷運局通知期限拆遷建築改良物，且該建築物所有人自願放棄安置或其他代替安置之補償措施者，原土地所有人得申請以該基地開發後之公有不動產抵付協議價購土地款；或申請優先承購、承租該基地開發後之公有不動產。……。」第5條第1項第1款、第4項（下合稱系爭權值分配抵付條款）：「(第1項)原土地所有人依第3條第3項規定申請以該基地開發後之公有不動產抵付協議價購土地款或優先承購、承租之樓地板面積，依下列規定辦理：未領取協議價購土地款者，按其原有土地占開發基地之可建容積比率及公告土地現值比率之平均值，乘以本府所取得之開發後建築物價值，作為其應抵付權值；並依照各樓層區位本府所議定價格，將其應抵付權值部分，以集中、連貫之分配方式，由原土地所有人選定樓層、區位。但原1樓建物之土地所有人，得按其協議價購土地款大小，優先選定樓層、區位。……(第4項)第1項第1款所稱之本府所取得之開發後建築物價值，應扣除本府以主管機關身分所取得獎勵樓地板面積之價值及按其原有土地採合建分坪方式須移轉予投資人部分原應納之土地增值稅金額。」又大眾捷運法第6條是為興建捷運系統之特定目的使用，就需用土地得依相關法律徵收，非以追求商業利益為考量；至於同法第7條第1項、第4項則是在相同需用土地情形下，為有效利用土地資源，促進地區發展並利取得大眾捷運系統建設之經費，得以同條第4項取得土地方式，辦理土地之開發，其中依協議價購方式取得開發土地者，乃依主管機關所訂定之優惠辦法辦理，則涉及商業利益之分享及風險之分擔(司法院釋字第743號解釋理由參照)。就徵收土地而言，因屬財產權之強制移轉，土地稅法第39條第1項、平均地權條例第42條第1項固訂有免徵土增稅之優惠規定；然若依優惠辦法所定協議價購之方式，取得開發所需土地者，則係本於土地原所有權人參與開發以分享商業利益及分攤風險之同意，與土地強制徵收之情形有別。故94年優惠辦法系爭權值抵付條款，關於原土地所有權人選擇不領取協議價購土地款，而按系爭權值抵付條款所定方式，計算原有土地得參與分配基地開發後之公有不動產之權值，以資抵付協議價購土地款者，其中權值計算過程中，是否將原有土地如採合建分坪方式須移轉予投資人部分原應納之土增稅額予以扣除，本質上乃土地開發商業損益如何分享、分攤之計算，無涉土增稅之課徵或免除。主管機關依94年優惠辦法，與大眾捷運系統路線、場、站需用土地原所有權人簽訂協議價購協議書，其中有依系爭權值抵付條款，於權值計算過程中，約定將原有土地如採合建分坪方式須移轉予投資人部分原應納之土增稅額予以扣除者，亦為此等土地開發當事人間有關開發商業損益共享之計算，無涉土增稅之課徵，主管機關依此辦理基地開發後公有不動產分配抵付協議價購土地款事宜，難謂有何無法律上原因受有利益而致該土地所有權人受有損害之不當得利可言。同理，原1樓之土地所有權人，於基地開發後之公有不動產分配抵付協議價購土地款時，相對於其他樓層建物土地所有權人，如何享有相對於其他樓層建物更優惠之權益，亦屬此等土地開發之商業利益，當如何於共同參與開發當事人間分攤之問題。主管機關與原1樓土地所有權人，依94年優惠辦法簽訂雙方間協議價購協議書，並參照系爭權值分配抵付條款，約定該所有權人得按其協議價購土地款大小，相對於其他樓層建物土地所有權人，優先選定基地開發後公有不動產之樓層、區位，主管機關據以辦理抵付協議價購土地款事宜，縱未依其他開發案不同商業損益分攤之計算，改予原1樓土地所有權人加計分配權值之優惠利益，亦難謂有何公法上不當得利之問題。 (二)經查，上訴人所有系爭土地為捷運松山線中山站捷一土地開 發用地，被上訴人依94年優惠辦法與上訴人簽訂系爭協議書 ，依系爭協議書約定，上訴人願將系爭土地辦理所有權移轉 登記予被上訴人進行開發，不領取協議價購土地款，而依系 爭協議書第2條約定計算權值方式，以開發後之公有不動產 分配抵付，系爭土地上建物由被上訴人一併價購取得；同協 議書之系爭約款則有類如系爭權值分配抵付條款之約定，被 上訴人所取得之開發後建築物（即上述公有不動產）價值， 於扣除其以主管機關身分所取得獎勵樓地板面積之價值後， 乘以上訴人原有土地占開發基地之可建容積比率及公告土地 現值比率之平均值，須再扣除按其原有土地採合建分坪方式 須移轉予投資人部分原應納之土增稅金額，作為應抵付上訴 人之權值，並依照各樓層、區位被上訴人與投資人所議定價 格，將被上訴人應抵付權值部分，以集中、連貫之分配方式 ，由上訴人選定樓層、區位，且上訴人為原1樓建物之土地 所有權人，得按其協議價購土地款大小，優先選定樓層、區 位。嗣系爭協議書關於系爭土地原所有權人權利義務，另約 定由上訴人父子共同承擔，上訴人父子並依分配協議，選定 抵付協議價購系爭土地款之房屋及車位等情，為原審依法確 定之事實，核與卷內證據相符。原判決依此論明：系爭約款 關於扣除系爭土地採合建分坪方式移轉他人時，原本所應繳 納相當於土增稅額之約定，僅在計算上訴人參與分配公有不 動產之權值，非在對上訴人課徵土增稅，被上訴人據此計算 權值，進行開發後公有不動產分配以抵付協議價購系爭土地 款，並無違反系爭免徵土增稅條款問題，非無法律上原因受 有不當得利；關於上訴人為系爭土地原1樓建物土地所有權 人之權益，系爭約款僅約定得按其協議價購土地款大小，優 先選定樓層、區位，並無如專簽優惠原則得加計權值或行使 優惠承購權之約定，上訴人本無向被上訴人主張系爭協議書 所未約定之權利，上訴人依公法上不當得利法律關係，請求 被上訴人給付聲明所載之金額，並無理由等語，已詳細敘明 判斷之依據及得心證之理由，且參照前開規定及說明，核無 違誤。上訴意旨援引108年間修正並適用於不同捷運系統所 需土地開發案商業損益分攤計算之協議價購優惠辦法，主張 108年優惠辦法已刪除94年優惠辦法關於計算土地所有權人 應獲分配權值扣除土增稅額之規定，被上訴人仍依94年優惠 辦法之系爭權值分配抵付條款及系爭約款，預先扣除系爭土 地應繳納之土增稅額，計算上訴人應獲分配開發後建築物之 權值，違反土地稅法第39條第1項、平均地權條例第42條第1 項規定，且系爭土地原1樓建物價值未適用專簽優惠原則加 計上訴人應受分配權值，被上訴人受有不當得利，原判決適 用法規不當且不備理由等語，經核無非復執其主觀見解之陳 詞而為爭議，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由， 應予駁回。 五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。　　 中　　華　　民　　國　　113 　年　　12　　月　　10　　日 最高行政法院第三庭 審判長法官 蕭　惠　芳 法官　林　惠　瑜 法官　李 君 豪 法官　林 淑 婷 法官　梁　哲　瑋 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　113 　年　　12　　月　　10　　日 書記官 曾 彥 碩

2024-12-10

TPAA-112-上-166-20241210-1

停
臺北高等行政法院

聲請停止執行

臺北高等行政法院裁定 高等行政訴訟庭第七庭 113年度停字第89號 聲 請 人 周吉祥 周啟通 周吉民 李潘淑艷 共 同 訴訟代理人 詹順貴律師 熊依翎律師 李柏寬律師 相 對 人 內政部 代 表 人 劉世芳（部長）住同上 訴訟代理人 陳彥妃 張容華 參 加 人 臺北市政府 代 表 人 蔣萬安（市長）住同上 訴訟代理人 陳政予 陳裕涵律師 上列聲請人與相對人間聲請停止執行事件，本院裁定如下： 　　主 文 臺北市政府應獨立參加本件訴訟。 　　理 由 一、按行政法院認為訴訟之結果，第三人之權利或法律上利益將 受損害者，得依聲請或職權命其獨立參加訴訟，行政訴訟法 第42條第1、3項定有明文。 二、參加人為辦理濱江水資源再生中心新建工程（下稱系爭工程 ），需用臺北市中山區大佳段（下稱大佳段）二小段686地 號等46筆土地，合計面積1.18860918公頃，檢附徵收土地計 畫書及圖等有關資料（下稱系爭徵收計畫），報經相對人以 民國112年10月27日臺內地字第1120050633號函（下稱原處 分）核准徵收，並一併徵收其土地改良物。上開46筆土地， 除其中1筆土地依所有權人同意辦理協議價購外，其餘45筆 土地經參加人於112年11月6日以府地用字第11260271631號 公告（下稱112年11月6日公告）徵收（公告期間自112年11 月7日起至同年12月6日止），土地改良物俟勘估完竣後依規 定辦理，並於同日以府地用字第11260271634號函通知各土 地所有權人辦理發放徵收土地補償費；土地改良物部分，經 參加人於113年5月27日以府地用字第11360121641號公告（ 下稱113年5月27日公告）徵收（公告期間自113年5月28日起 至同年6月26日止），並於同日以府地用字第11360121644號 函通知各所有權人辦理發放徵收建築改良物補償費等。聲請 人為徵收範圍內附表所示土地上門牌號碼臺北市○○區○○街00 0號房屋（下稱000號房屋）及臺北市○○區○○街000巷○0號房 屋（下稱○0號房屋，下合稱系爭房屋）之所有權人，因對原 處分不服，提起訴願遭駁回，乃向本院提起撤銷訴訟（經本 院以113年訴字第1142號審理中，下稱本案訴訟），並依行 政訴訟法第116條第2項規定向本院提起停止執行之聲請。　 三、經查，參加人為系爭徵收計畫之需地機關，本院如認本件聲 請人之聲請有理由，則參加人之權利或法律上利益將受損害 ，自有使其獨立參加本件訴訟之必要，爰依首揭規定，命參 加人獨立參加本件訴訟。　　　　 中　　華　　民　　國　　113 　年　　12　　月　　2 　　日 審判長法 官　 侯志融 　　 法 官　 張瑜鳳 　　　 法 官 傅伊君 上為正本係照原本作成。 不得聲明不服。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　12　　月　　2 　　日 書記官 方信琇

2024-12-02

TPBA-113-停-89-20241202-1

上
最高行政法院

確認徵收法律關係不存在

最 高 行 政 法 院 判 決 111年度上字第838號 上 訴 人 行政院 代 表 人 卓榮泰 訴訟代理人 朱鍊 卓震宇 吳秉諺 輔助參加人 新北市政府 代 表 人 侯友宜 輔助參加人 國防部軍備局 代 表 人 林文祥 訴訟代理人 李志澄 律師 徐克銘 律師 被 上訴 人 陳碧娥 陳謝寶蓮 陳建宏 陳政雄 陳美宏 陳 文 陳百聰 陳得師 陳錦泓 共 同 訴訟代理人 洪巧玲 律師 上列當事人間確認徵收法律關係不存在事件，上訴人對於中華民 國111年8月18日臺北高等行政法院110年度訴字第1339號判決， 提起上訴，本院判決如下： 　　主 文 一、上訴駁回。 二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。 　　理 由 一、上訴人之代表人原為蘇貞昌，嗣依序變更為陳建仁、卓榮泰 ；輔助參加人國防部軍備局之代表人原為吳慶昌，嗣變更為 林文祥，茲均據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合。 二、本件事實經過： (一)改制前聯合勤務總司令部（於民國91年改制為國防部聯合後 勤司令部、101年裁編，下稱聯勤總部）為建築兵工保養廠 ，經上訴人42年8月25日台42內字第4943號令（下稱上訴人4 2年8月25日令）核准徵收並先行使用改制前臺北縣新店鎮（ 現為新北市新店區）大坪林段二十張小段（下同）107、108 、109、110、111、112、113、114、115、116、301、305、 306、307地號等14筆土地（下分稱其地號，合稱系爭14筆土 地），而由改制前臺北縣政府（下稱臺北縣政府，現為輔助 參加人新北市政府）以42年12月8日42北府達地二字第5573 號公告（下稱臺北縣政府42年12月8日公告)徵收並分別通知 土地所有權人。系爭14筆土地經改制前臺北縣新店地政事務 所（現為新北市新店地政事務所）63年5月17日收件新地字 第5953號登記案辦竣徵收移轉登記，所有權人為中華民國， 管理機關為陸軍總司令部（其中109、307地號機關用地之管 理機關現為輔助參加人國防部軍備局）。 (二)被上訴人於109年12月17日以繼承人身分，主張因未於徵收 公告期滿後15日內發給被繼承人陳泰山(下稱陳泰山)所有10 9、307地號土地（下稱系爭土地）徵收補償費，其徵收失效 等語。案經內政部110年9月15日土地徵收審議小組第228次 會議決議：「應無徵收失效」後，由上訴人以110年10月5日 院授內地字第1100265003號函復輔助參加人新北市政府，再 由新北市政府以110年10月14日新北府地徵字第1101951333 號函轉知被上訴人。被上訴人不服，提起本件訴訟。經臺北 高等行政法院(下稱原審)裁定命國防部軍備局、新北市政府 輔助參加上訴人之訴訟，並以110年度訴字第1339號判決（ 下稱原判決）確認上訴人以42年8月25日令核准徵收陳泰山 所有系爭土地之徵收法律關係不存在。上訴人不服，遂提起 本件上訴。 三、被上訴人起訴主張及上訴人於原審之答辯暨輔助參加人之陳 述，均引用原判決之記載。 四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： (一)按本院100年度1月份第1次庭長法官聯席會議㈠決議及100年 度判字第2006號判決意旨，本件被上訴人所爭執者，並非涉 及核准徵收之行政處分是否違法以致有公法上法律關係不存 在之爭執，自不得提起撤銷訴訟，而無行政訴訟法第6條第3 項規定之確認訴訟補充性原則之適用餘地。又本件被上訴人 主張系爭土地徵收補償費未合法發放，系爭土地之徵收法律 關係不存在，為上訴人所否認，則此項法律關係之存否既非 明確，被上訴人公法上之地位即因而有受侵害之危險，且此 項危險得以對於上訴人之確認判決除去，是被上訴人訴請確 認系爭土地之徵收法律關係不存在，具有行政訴訟法第6條 第1項規定之即受確認判決之法律上利益。 (二)由徵收時土地法第222條、第227條、第233條第1項、第235 條前段、第236條、第239條第3款、第247條及土地法施行法 第58條規定可知，發給補償地價之期限，均應嚴格遵守，否 則徵收土地核准案，即應失其效力（司法院釋字第110、425 、516及652號解釋意旨參照）。本件陳泰山已領得系爭土地 之（部分）地價補償，且聯勤總部及臺北縣政府發給該地價 補償之時間尚難證明已經逾期，然系爭土地之地價補償未足 額發給，系爭土地之徵收核准案應失其效力： 1.依臺北縣政府標準地價評議委員會（下稱地評會）43年5月1 8日會議紀錄及臺北縣政府43年6月4日（43)北府德地二字第 0004號函(下稱臺北縣政府43年6月4日函)，可知該委員會已 明確決議按市價每百臺斤新臺幣(下同)135元折算現金發放 ，並計算出109、307地號土地部分應發給之地價補償費各為 21,824.18元、7,699.62元，需用土地機關即應按此金額給 付，而不得以自己調查所得之證據，逕行變更地評會決議內 容。然依國防部聯勤兵工保養總隊（下稱兵工總隊）43年6 月25日徵收土地發款紀錄(下稱43年6月25日發款紀錄)及臺 北縣政府43年7月30日答辯書事實欄所載情節，聯勤總部並 未依照地評會評定、計算之補償地價，足額發放補償給陳泰 山，除已違反徵收時土地法第236條、第247條及土地法施行 法第58條規定，亦顯示臺北縣政府作為被徵收土地補償金額 之計算與發給的權責機關，卻於地評會為補償數額之評定後 ，因聯勤總部拒絕如數發給，即由聯勤總部提出法定程序外 之「協商」要求，最終逕按聯勤總部所提較低標準為補償， 審酌該時仍屬戒嚴初期，政治環境較為嚴肅，且系爭土地之 需用機關為軍方之聯勤總部，是為建築兵工保養廠之軍事上 目的所徵收，並於徵收前即先行使用；然而陳泰山及其他地 主對於徵收補償金額既已表示不服而依法提出異議，並經地 評會評定應補償金額在案，可推知其等於43年6月25日、26 日到場領款時，面對聯勤總部臨時、片面提出其自行調查認 定，且補償額度低於地評會評定之補償標準，應無當場認同 、接受之可能，但也僅能於當下同意「暫時」先按聯勤總部 所提標準領取「部分」之補償，難認有放棄其餘權利之意， 否則即無43年6月25日發款記錄「本日仍按每百台斤116元折 算，業戶等所有困難情形另以書面提出，以憑轉請層峰核示 辦理」或43年7月30日答辯書「當日仍按每百台斤116元計算 ，業戶等如有困難或其他有力證明另以書面提出再行核辦」 等記載之必要。 2.又陳泰山與其他地主於領款後，隨即提起訴願，而43年8月1 1日提出之陳情書，亦顯示陳泰山與其他地主或無提起訴願 之意，但亦無接受聯勤總部所提補償標準或已與聯勤總部達 成以百臺斤116元計算補償之合意，且臺北縣政府43年10月2 0日北府德地二字第2918號函所附洪紅英詢問筆錄、劉古雄 及陳泰山答復書，均一致陳情應按地評會決議內容為補償， 更可佐證在該時已有地評會決議為有利依據之情況下，陳泰 山實無接受聯勤總部片面所提較低補償標準之可能。更何況 ，協議價購與徵收補償之性質不同，協議價購性質為買賣， 買賣價金由當事人自行協議，徵收補償則為對土地權利人特 別犧牲所為之補償。是上訴人及輔助參加人稱需地機關按其 與陳泰山所合意每百臺斤116元予以計算並發給系爭土地之 補償地價，並無徵收失效情事等語，與事實不符，且違背常 理，更紊亂協議價購與徵收補償之法定程序，並不可採。 (三)次按土地法之徵收失效，係因需用土地人未於法定期間內將 應補償地價繳交主管地政機關發給完竣所致，徵收失效之效 果為法律規定所生，並非源於徵收標的物之原所有權人實行 其公法上權利而取得，即不生義務人得推論權利人已放棄行 使權利之問題。是上訴人及輔助參加人稱被上訴人於其等之 被繼承人陳泰山領訖土地徵收補償費60餘年後，始為爭執， 應有權利失效法理之適用，不得再主張徵收失效等語，亦不 可採。 (四)又違法行政處分經受處分人訴請撤銷者，行政法院本應予以 撤銷，否則依法行政原則無以貫徹；惟如因撤銷行政處分會 對既成事實造成衝擊，嚴重損及公共利益，則例外使該違法 之行政處分存續。雖情況判決僅規定於撤銷訴訟始有其適用 ，惟於申請收回被徵收土地被拒而提起之課予義務訴訟，為 兼顧公益維護及人民財產權之保障，有類推適用情況判決之 餘地。本件被上訴人所爭執者，乃系爭土地之徵收補償費未 合法發放，致徵收失效，而訴請確認，核與徵收處分違法請 求撤銷，或申請收回被徵收土地被拒而提起課予義務訴訟之 情形有別，自無適用或類推適用情況判決制度之餘地等語， 以原判決確認上訴人以42年8月25日令核准徵收系爭土地之 徵收法律關係不存在。 五、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴意旨補充論述如下： (一)人民之財產權，應予保障，憲法第15條定有明文。行為時土 地法第222條規定：「征收土地為左列各款情形之一者，由 行政院核准之。……。」第227條規定：「(第1項)市縣地政機 關於接到行政院或省政府令知核准征收土地案時，應即公告 ，並通知土地所有權人及土地他項權利人。(第2項)前項公 告之期間為30日。」第233條規定：「征收土地應補償之地 價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。……」第23 6條規定：「(第1項)征收土地應給予之補償地價補償費及遷 移費，由該管市縣地政機關規定之。(第2項)前項補償地價 補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市縣地 政機關轉發之。」第239條第3款規定：「被征收土地應補償 之地價，依左列之規定。……三、未經依法規定地價者，其地 價由該管市縣地政機關估定之。」第247條規定：「對於第2 39條……之估定有異議時，該管市縣地政機關應提交標準地價 評議委員會評定之。」行為時土地法施行法第58條規定：「 被徵收土地補償金額之計算與發給，由需用土地人委託該管 市、縣地政機關為之。」是可知，國家因公用或其他公益目 的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償 。此項補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有人而言， 係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補 其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。故補償不僅需相當 ，更應儘速發給，方符憲法第15條規定，人民財產權應予保 障之意旨(司法院釋字第516號解釋文參照)。被徵收土地如 未經依法規定地價者，應補償之地價由該土地所在之市縣地 政機關估定之，其金額之計算與發給，亦由該管市縣地政機 關為之，並應於公告期滿後15日內發給完畢；土地所有權人 如於公告期間內對於上開應補償地價之估定有異議時，應提 交地評會評定之。土地法第233條明定，徵收土地補償之地 價及其他補償費，應於「公告期滿後15日內」發給。此項法 定期間，雖或因對徵收補償有異議，由該管地政機關提交評 定而得展延，然補償費額經評定後，主管地政機關仍應即行 通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有權人，其期限亦 不得超過土地法上述規定之15日。倘若應增加補償之數額過 於龐大，應動支預備金，或有其他特殊情事，致未能於15日 內發給者，仍應於評定結果確定之日起於相當之期限內儘速 發給之，否則徵收土地核准案，即應失其效力(司法院釋字 第110號及第516號解釋文參照)。又司法院於33年7月10日院 字第2704號解釋即已指出需用土地人，不依規定於公告完畢 後15日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機 關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實 際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵 收土地核准案，自應解為從此失其效力等旨，雖依司法院釋 字第771號解釋以：司法院院字解釋，係司法院依當時法令 ，以最高司法機關地位，就相關法令之統一解釋，所發布之 命令，並非由大法官依憲法所作成，惟依釋字第771號變更 前之第108號及第174號解釋意旨，司法院院字解釋於當時有 其拘束力，是上開院字第2704號解釋所揭櫫之未於法定期間 內發給補償地價完竣，徵收即失效之意旨，早已為35年修正 公布前後之土地徵收法制之當然解釋，司法院釋字第110號 解釋及第516號解釋亦僅在重申該等意旨而已。上訴意旨主 張司法院釋字第110、425、516及652號解釋意旨，實係創設 土地法關於徵收土地核准案效力之規定，惟上開解釋公布日 皆係於本件徵收核准案之後，參酌司法院釋字第574號解釋 理由書之意旨，該解釋文自無從溯及既往適用，是以，被上 訴人自不得援引作為本件徵收核准案失效之依據，原判決對 此未予說明，應有理由不備之違法云云，尚無可採。 (二)證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌 之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背證 據、論理或經驗法則，尚不得遽指為違法。經查，系爭土地 經上訴人42年8月25日令核准徵收並先行使用，並經臺北縣 政府以42年12月8日公告，原所有權人陳泰山於公告期間內 之42年12月26日就補償地價提出異議，臺北縣政府提交地評 會評定，經地評會43年1月20日、43年2月22日、43年3月3日 及43年5月18日4次會議評定後，以臺北縣政府43年6月4日函 告知聯勤總部及其兵工總隊，關於地評會43年5月18日決議 內容及評定之地價補償費清冊（該清冊已依地評會決議之「 田」按照三七五正產物收穫量標準［9則每甲7,630台斤］之2 倍半計算並按市價每百台斤新臺幣135元折算現金，而計算1 09、307地號土地分別應發給之地價補償費為21,824.18元及 7,699.62元，請聯勤總部及其兵工總隊定期發款並函知臺北 縣政府會同辦理；而依兵工總隊43年6月25日發款紀錄及臺 北縣政府43年7月30日答辯書事實欄所載情節均顯示聯勤總 部僅發放「部分」地價補償費（即未「足額」發放地價補償 費）給陳泰山；又陳泰山於領款後，隨即提起訴願，而其43 年8月11日陳情書或顯示其無提起訴願之意，但並無接受聯 勤總部所提補償標準或已與聯勤總部達成以每百台斤116元 計算補償的合意等情，業經原審依調查證據並斟酌全辯論意 旨之結果，依法為認定，並詳述其得心證之理由，核與卷內 證據相符，亦無上訴人所指有何認定事實未憑證據之違反證 據、經驗及論理法則，且無判決理由不備及理由矛盾之違法 情事可言。從而原判決認定陳泰山所領得之地價補償數額， 並非依行為時土地法第236條、第247條及行為時土地法施行 法第58條規定，按地評會評定結果辦理，而是聯勤總部於自 行調查認定後，在未經土地所有權人同意之情況下，逕以較 低數額予以補償，而有未足額發放地價補償費的情形，是系 爭土地徵收核准案，即應失其效力，依上開規定及說明，於 法尚無違誤。 (三)承上所述，地評會43年5月18日決議內容既已載明「田」按 照三七五正產物收穫量標準(9則每甲7,630台斤)之2倍半計 算，並按市價每百台斤新臺幣135元折算現金等語，而臺北 縣政府於43年6月4日函請聯勤總部及兵工總隊定期發款，並 抄送系爭土地應發給之地價補償費，又係分別依上開地評會 評定結果而為計算：109地號21,824.18元(計算式：135元/1 00＊7,630台斤＊2.5倍＊0.8475甲=21,824.18元)及307地號7,6 99.62元(計算式：135元/100＊7,630台斤＊2.5倍＊0.2990甲=7 ,699.62元)無訛，且依法需用土地人並無不服該等補償標準 及計算結果，則需用土地人自無不依臺北縣政府所通知之地 價補償費發放之理。上訴意旨主張：原判決未斟酌全案所有 之證據，僅以地評會43年5月18日會議紀錄為據，遽認定評 定補償標準為「按市價每百台斤135元折算現金」，與臺北 縣政府43年6月4日函、43年7月30日答辯書所載內容已有不 同，是原判決就地評會評定補償標準之解讀，存有認定事實 未憑證據之違反證據法則之違誤，除有判決違背法令，亦有 未對臺北縣政府43年6月4日函內容予以說明之理由不備之違 法；再者，輔助參加人國防部軍備局於原審曾主張「臺北縣 政府於43年5月18日召開第4次會議決議……是地評會認為補償 費計算方式為按正產物收穫量2倍半之市價」等主張，原判 決亦未說明何以不採之理由；況本件徵收發生於42、43年間 ，迄今已60餘年，僅得以所留之文書資料回溯推斷，惟若文 書資料之解釋存有疑義，應綜觀所有事證綜合予以判斷，觀 臺北縣政府43年7月30日答辯書事實欄可知，臺北縣政府自 始即主張地評會所評定之補償標準僅為按正產物年收穫量2 倍半之市價折算現金，是以，原判決未斟酌臺北縣政府斯時 對於地評會評定補償標準之認定，遽認地評會明確決議按市 價每百臺斤135元折算發放地價補償，應有違反經驗、論理 法則之違誤云云，核均無可採。 (四)至於陳泰山是否同意地價補償以每百臺斤116元折算一節， 原判決業已論明：協議價購與徵收補償之性質不同，協議價 購性質為買賣，買賣價金由當事人自行協議，徵收補償則為 對土地權利人特別犧牲所為之補償，系爭土地係經聯勤總部 與地主協議價購不成後，始依土地法規定開啟徵收程序，陳 泰山於臺北縣政府以42年12月8日公告徵收之公告期間內， 就補償地價提出異議，且經地評會作成決議，於地主在意補 償價額且已獲得地評會為相對有利認定之情況下，陳泰山應 無接受聯勤總部逕改以市價每百臺斤116元折算之較低標準 為補償之可能，陳泰山曾就地價補償提出訴願，臺北縣政府 為此出具43年7月30日答辯書，其事實欄記載：「……本年6月 25日發給該項補償地價時軍方以評議當日稻谷市價每百台斤 僅新臺幣116元，並出示新店鎮農會證明書乙節，未肯按每 百台斤135元折算，旋經軍方代表與各業戶洽商雙方同意當 日仍按每百台斤116元計算，業戶等如有困難或其他有力證 明另以書面提出再行核辦」等語，再參以43年6月25日發款 紀錄載明：「……惟因評定當時認為稻谷市價每百台斤新臺幣 135元，而聯勤總部調查當地（新店鎮農會證明）當時（43 年5月18日）稻谷市價每百台斤為新臺幣116元，業戶要求按 照評議會決定，並經臺北縣政府通知每百台斤按135元折算 ，聯勤總部以缺乏依據未能同意，嗣經洽商業戶同意，本日 仍按每百台斤116元折算，業戶等所有困難情形另以書面提 出，以憑轉請層峰核示辦理」等語，顯示臺北縣政府作為被 徵收土地補償金額之計算與發給的權責機關，卻於地評會為 補償數額之評定後，因聯勤總部拒絕如數發給，即由聯勤總 部提出法定程序外之「協商」要求，最終逕按聯勤總部所提 較低標準為補償，審酌該時仍屬戒嚴初期，政治環境較為嚴 肅，且系爭土地之需用機關為軍方之聯勤總部，是為建築兵 工保養廠之軍事上目的所徵收，並於徵收前即先行使用，陳 泰山面對軍方徵用其等賴以維生之田地，固然只能接受，然 而，對於徵收補償金額既已表示不服而依法提出異議，並經 地評會評定應補償金額在案，姑不論其等是否滿意，至少依 據常情可以推知，其等於43年6月25日、26日到場領款時， 面對聯勤總部臨時、片面提出其自行調查認定，且補償額度 低於地評會評定之補償標準，應無當場認同、接受之可能， 但也僅能於當下同意「暫時」先按聯勤總部所提標準領取「 部分」之補償，難認有放棄其餘權利之意，否則即無43年6 月25日發款紀錄「本日仍按每百台斤116元折算，業戶等所 有困難情形另以書面提出，以憑轉請層峰核示辦理」或43年 7月30日答辯書「當日仍按每百台斤116元計算，業戶等如有 困難或其他有力證明另以書面提出再行核辦」等記載之必要 等語，核與證據法則、經驗法則與論理法則均屬無違。上訴 意旨猶以：原判決就是否已達成以百臺斤116元計算補償的 合意之認定，與43年8月11日提出之陳情書所載內容已有不 同，是原判決認定與所憑證據不符，屬理由矛盾之判決當然 違背法令；又43年6月25日發款時，陳泰山同意地價補償以 每百臺斤116元折算，且該日發款亦已註明若有困難可以書 面提出轉請層峰核示辧理、地主等43年8月11日陳情書亦非 否認43年6月25日發款協議同意以每百臺斤116元折算，聯勤 總部亦已發放完畢，是系爭土地徵收地價補償應無未發放或 發放不足情事，雖陳泰山及其他地主曾要求依照發款協議補 助，此與推翻其等已同意以每百臺斤116元折算系爭土地徵 收地價補償分屬二事，原判決顯未審酌陳泰山42年6月6日陳 情書內容，亦未審酌無論以每百臺斤116元（每坪7.54元） 或135元（每坪8.78元）折算，每坪價格皆高於陳泰山及其 他地主曾同意之6元甚多，尤未考量徵收當年即42年間之時 空環境以及其等同意每坪6元出售係基於愛國心所為，又徵 收補償雖係以法律規定，惟地主若同意以較低價格計算，既 無違反法律規定，豈能因此認為無效？原判決此之所認，尤 有違誤。又觀43年6月25日發款紀錄可知，發款當日亦有民 意代表列席於現場，應無挾機關優勢、政治嚴肅氛圍強令作 成發款紀錄之虞，原判決徒以臆測之詞認定土地所有人領款 僅係「當下同意『暫時』先按聯勤總部所提標準領取『部分』的 補償」，有判決理由矛盾之當然違背法令，亦均非可採。 (五)再按，所謂權利失效理論，係指實體法上或程序法上之權利 人長期不行使其權利，使義務人依其狀況得推論相信權利人 不再行使權利，致權利之再為行使有違反誠實信用原則之情 事。惟查，土地法之徵收失效，係因需用土地人未於法定期 間內將應補償地價繳交主管地政機關發給完竣所致，致依法 律規定所生之效果，已如前述；且徵收失效後，徵收法律關 係即不存在，被徵收人亦無請求給付補償之權利，從而，此 與得適用源自誠實信用原則之權利失效，自屬有間，原判決 亦已論明同旨。上訴意旨猶執陳詞謂系爭土地之徵收案自42 、43年迄被上訴人等提起徵收失效申請，已逾68年，故無論 徵收核准機關即上訴人或需地機關即軍方，皆可認陳泰山或 被上訴人等不行使確認徵收失效之權利，然於被上訴人等請 求照徵收價額收回其土地之後經20餘年後，卻反主張徵收失 效，推翻系爭土地已存在數十年之權利及使用關係，顯已破 壞法律秩序之安定性。且如依此處理，將造成國家須另花費 數十億元重新辦理取得土地而有重大損害，可見被上訴人等 主張系爭土地徵收失效應有權利失效之情事，原判決顯有不 適用法規或適用不當者之違背法令云云，亦非可採。 (六)末按，行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及 確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確 認判決之法律上利益者，不得提起之。」所謂即受確認判決 之法律上利益，係指原告之權利或法律上利益目前處於不明 或不確定法律狀況，而此種不安之狀態，能以確認判決將之 除去者而言。查本件被上訴人於原審起訴主張系爭土地徵收 補償費未合法發放，系爭土地之徵收法律關係因徵收失效而 不存在，為上訴人所否認，則此項法律關係之存否既非明確 ，而此種不安之狀態，被上訴人如能獲得勝訴之確認判決即 可除去，原判決肯認被上訴人有即受確認判決之法律上利益 ，核無不合。又於本件之情形，被上訴人除提起本件消極確 認訴訟外，應別無更直接、簡便、完整或有效之救濟途徑， 法院有對被上訴人作成本案判決之必要與實益，自不待言。 上訴意旨指摘原判決就確認利益之認定及未就權利保護必要 予以論明，有不適用法規或適用法規不當，及理由不備之違 法，均非可採。又行政訴訟法第198條規定：「（第1項）行 政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤 銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程 度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變 更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。（第2項）前項情 形，應於判決主文中諭知原處分或決定違法。」此即所謂之 情況判決。惟查，行政訴訟係以保障人民權益，確保國家行 政權之合法行使，增進司法功能為宗旨(行政訴訟法第1條參 照)，是法院作成情況判決，必須嚴格遵守其要件， 　　不得任意擴張其適用範圍。本件被上訴人非係對徵收處分或 補償處分本身不服，而係主張因有徵收失效之事由而提起確 認徵收法律關係不存在之訴，揆諸前揭之說明，自無適用或 類推適用情況判決制度之餘地，原判決同此見解，於法有據 。上訴意旨猶執陳詞，指摘原判決有不適用法規或適用法規 不當之違法，亦不可採。 (七)綜上所述，被上訴人即系爭土地之原所有權人陳泰山之繼承 人，以系爭土地徵收失效為由，訴請確認兩造間關於上訴人 42年8月25日令核准徵收系爭土地處分所形成的徵收法律關 係不存在，於法有據，原判決予以准許，並無違誤，上訴論 旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。 　　 六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　11　　月　　28　　日 最高行政法院第四庭 審判長法官 王　碧　芳　 法官　王　俊　雄 法官　鍾　啟　煒 法官　陳　文　燦 法官　林 秀 圓 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　113 　年　　11　　月　　28　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　徐　子　嵐

2024-11-28

TPAA-111-上-838-20241128-1

停
臺北高等行政法院

聲請停止執行

臺北高等行政法院裁定 高等行政訴訟庭第七庭 113年度停字第60號 聲 請 人 周啟通 周吉民 張森霖 盧王欵 葉玫蓉 黃勝仁 李潘淑艷 周麗文 陳淑貞 周吉榮 簡芳鳳 陳孝德 陳明興 莊欽億 陳祥彬 李訓昌 李建宏 蔡進和 周台竹 汪秀珠 張友波 共 同 訴訟代理人 詹順貴 律師 熊依翎 律師 李柏寬 律師 相 對 人 臺北市政府環境保護局 代 表 人 徐世勲(局長) 訴訟代理人 蔡進良 律師 董彥苹 律師 參 加 人 臺北市政府工務局衛生下水道工程處 代 表 人 程培嘉(處長) 上列當事人間環境影響評估法事件(本院112年度訴字第1469號) ，聲請人對相對人中華民國111年8月24日北市環綜字第11060231 783號公告聲請停止執行，本院裁定如下： 　　主 文 一、聲請駁回。 二、聲請訴訟費用由聲請人負擔。　　　　 　　理 由 一、參加人為辦理「濱江水資源再生中心新建工程」(下稱系爭 開發案，屬污水處理廠之興建，平均日污水量為16萬立方公 尺)之開發單位，前依環境影響評估法(下稱環評法)第5條第 1項第9款、第7條第1項規定，向目的事業主管機關臺北市政 府工務局提具環境影響說明書，並由該局轉送相對人審查。 經臺北市政府環境影響評估審查委員會(下稱環評委員會)民 國110年8月4日第239次、111年2月16日第246次會議決議， 請參加人依決議所載事項補充修正後再送審查。參加人依前 揭決議修正環境影響說明書後，提環評委員會111年4月21日 第250次會議審查，經作成決議：「㈠本案經綜合考量環境影 響評估審查委員、相關機關意見及開發單位之答覆，就本案 生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能 影響之程度及範圍，經專業判斷，認定已無環評法第8條及 施行細則第19條第1項第1及第2款各目情形，環境影響說明 書已足以提供審查判斷所需資訊，無須進行第二階段環境影 響評估。本案通過環境影響評估審查。㈡本案自公告日起逾1 0年未施工者，審查結論失其效力；開發單位得於期限屆滿 前，經目的事業主管機關核准後，轉送本局展延審查結論效 期1次，展延期間不得超過5年。㈢請開發單位於1個月內依委 員與相關機關所提意見補充修正，並就本次會議民眾所提意 見妥為溝通、回應處理，再經專家學者委員書面確認後，提 報本會確認，依本會程序進行定稿及公告審查結論。㈣開發 單位應依環境影響說明書所載之內容及審查結論，切實執行 。」參加人依前揭決議修正後，將濱江水資源再生中心環境 影響說明書(下稱系爭環說書)提環評委員會111年8月18日第 253次會議決議同意確認在案。相對人嗣以111年8月24日北 市環綜字第11060231783號公告(下稱原處分)揭示系爭環說 書審查結論：「主旨：公告系爭環說書審查結論。依據：環 評法第7條。公告事項：系爭環說書審查結論：㈠本案經綜 合考量環境影響評估審查委員、相關機關意見及開發單位之 答覆，就本案生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化 、生態等可能影響之程度及範圍，經專業判斷，認定已無環 評法第8條及施行細則第19條第1項第1及第2款各目情形，環 境影響說明書已足以提供審查判斷所需資訊，無須進行第二 階段環境影響評估。本案通過環境影響評估審查。㈡本案自 公告日起逾10年未施工者，審查結論失其效力；開發單位得 於期限屆滿前，經目的事業主管機關核准後轉送本局展延審 查結論效期1次，展延期間不得超過5年。㈢開發單位應依環 境影響說明書所載之內容及審查結論，切實執行……。」聲請 人及訴外人郭陰和、朱秀芳、陳翊展、郭林富美、林儀卿、 羅國廣、沈美鳳、吳進坤、洪金糖、許明為、許洪來好、吳 玉首、李火城、盧敏聰、楊世清、林雅惠、王天賜、黃秀蘭 、洪文龍、黃銅心等41人不服，提起訴願，經訴願決定駁回 ，聲請人仍不服，提起行政訴訟(本院112年度訴字第1469號 ，下稱本案)，並向本院聲請本件停止執行。 二、聲請人意旨略以： 　㈠原處分顯然違法，聲請人於本案訴訟勝訴蓋然性相當高： 　⒈環評委員會111年4月21日第250次會議當日，多位委員仍要求 參加人就多項問題提出補充資料及詳細之規劃，且均屬環評 法第6條第2項第6款「開發行為可能影響範圍之各種相關計 畫及環境現況」、第7款「預測開發行為可能引起之環境影 響」、第8款「環境保護對策、替代方案」等環境影響說明 書應記載之事項。參加人僅強調承諾會「自主加嚴放流水標 準」、「將依環評承諾，併同管制基隆河3廠(內湖污水處理 廠、民生水資源中心及本案)放流水質，後續亦加強內控機 制」，惟其內涵均屬未明，環評委員會即草率作成「通過， 無須進入第二階段環境影響評估」之審查結論。至環評委員 會111年8月18日第253次會議進行系爭環說書審查，僅列為 報告案進行確認，規避實質審議之精神，所作成之結論亦係 基於不完整、不正確之資訊，顯具重大瑕疵。 　⒉系爭開發案擬取得私有土地之面積為12,881平方公尺，占總 開發面積25.5％，私有土地共55筆、合法建物共29筆，土地 所有權人達118位，經協議價購後，須徵收之面積仍高達11, 886平方公尺，除開發基地右上角處(北側)土地為部分徵收 外，其餘均全部徵收，至於遭徵收之地上物使用狀況，係供 營業使用或居住使用，徵收處分將剝奪包括聲請人在內之當 地居民其土地及地上物之財產權，亦侵害其等居住權、營業 自由權、工作權，甚至是生存權，已有環評法施行細則第19 條第1項第2款第5目規定所稱「對當地眾多居民之遷移、權 益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響」之情形 。詎系爭環說書完全未就系爭開發案所為之徵收程序，對於 包含聲請人在內之當地居民所受不利影響，進行任何社會影 響評估，即逕認定無重大環境影響之虞；另有關系爭環說書 「環境保護對策、替代方案」中之「零方案」，隻字不提淡 水河系既有的3座污水處理廠已足敷使用，而臺北市超量污 水亦可透過3市共管機制送往八里廠處理；及「開發地點或 路線替代方案」僅評估新生公園，未評估「美崙公園」，環 評委員會顯係基於錯誤及不完整資訊作成通過環境影響評估 審查之決議，而有判斷濫用之違法甚明，本案聲請人權利存 在之蓋然率高。 　⒊系爭開發案所排放，再綜合鄰近污水處理廠的放流水情形， 對於承受水體即基隆河將造成更嚴重的污染，關乎系爭開發 案是否對「環境有重大影響之虞」的判斷，然環評委員會卻 以參加人自主加嚴放流水標準之承諾，作為認定系爭開發案 無重大環境影響之虞的理由，顯有基於錯誤資訊之違法，並 有以承諾取代「對環境有重大影響之虞」之許可要件判斷之 違誤。 ㈡原處分倘繼續執行，將使聲請人受有難以回復之損害，且有 急迫情事，而有停止執行之必要： 　⒈環境工程學者歐陽嶠暉對於基隆河設置民生水資源再生中心 及系爭開發案，提出嚴重質疑，認恐嚴重惡化基隆河水質。 原處分之執行，包括開發行為及營運所生之水污染，將危害 基隆河之自然環境及生態，聲請人等當地居民之身體、健康 受有難以回復之損害。 　⒉聲請人因系爭開發案而遭徵收土地及地上物，其等賴以生存 之居住、營業、工作情形，均因系爭開發案完全被剝奪，系 爭開發案動工後，聲請人更將面臨強制拆遷，嚴重侵害聲請 人之財產權、居住權、營業自由權、工作權，甚至是生存權 等權利，更可能延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，聲請人 確受有難以回復之損害。 　⒊系爭開發案於113年4月24日由煒盛環科股份有限公司得標， 於113年5月開始履約，預計118年完工、119年開始營運，且 開發基地於113年5月16日始開始進行整地，顯有保全之急迫 性。 ㈢原處分如准予停止執行，不僅對公益無重大影響，反而保全 當地居民之生存權、健康權、工作權及財產權之私益及當地 環境及生態之重大公益。 ㈣聲明： 　⒈先位：原處分及系爭開發案開發行為後續之進行，於本案判 決確定前停止執行。 　⒉備位：原處分及系爭開發案開發行為後續之進行，於本案終 結前，就附表聲請人之土地及建物停止執行。 三、相對人陳述意見以：　　 　㈠原處分繼續執行之公益顯大於停止執行之私益： 　 系爭開發案屬友善環境設施，對於人民生活及自然環境之影 響應屬有益，如原處分繼續執行，不僅對於聲請人所稱之身 體、健康、土地所有權之財產權、工作權等不會造成難於回 復之損害，且無急迫情形，對於聲請人之私益影響甚微，並 有助於臺北市政府於目標年即121年達成得完全自主處理全 市污水(含臺北近郊)計95.73萬CMD(每日立方公尺)、增加污 水處理操作調控及營運彈性之公益政策目的，惟若停止原處 分之執行，不僅聲請人所稱財產權、工作權之限制所生損害 並不會因此回復或可得回復，所稱身體、健康權亦無受侵害 之急迫性，即對於聲請人之私益影響不大，然卻會導致臺北 市政府無法達成友善都市居住環境之政策目標，對於公益造 成之不利影響甚大。 　㈡原處分之合法性顯無疑義： 　⒈聲請人提出土地及建物所有權狀或登記謄本，僅能證明渠等 有所有權，無法證明為居住於系爭開發案影響範圍內之當地 居民。環評法所謂之財產權受損害，係指因開發行為因此造 成環境污染等不利影響，系爭開發案為污水處理廠之新建工 程，施工行為的污水是另外蒐集處理，營運期間之放流水則 是排入基隆河，均不會污染聲請人所有之土地及建物。聲請 人所有土地及建物遭徵收致失去所有權是因徵收處分所造成 ，與原處分規制效力無涉。 　⒉原處分作成係經環評委員會以合議制決議通過，個別環評委 員於審查程序中之意見並不足以推翻之。環評委員會已審酌 系爭環說書第6章「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫 及環境現況」、第7章「預測開發行為可能引起之環境影響 」，認系爭開發案並無對環境有重大影響之虞；至於系爭環 說書第8章有關零方案、開發地點或路線替代之內容，並無 聲請人所稱錯誤或不完整資訊之情形。 　⒊參加人針對營運階段之放流水質所設定自主加嚴之標準，優 於法定公共污水下水道系統放流水限值，且承受水體即基隆 河水質情境模擬結果，除溶氧於開發前環境現況水質已未符 合丁類陸域地面水體水質標準外，其餘各項目水質評估結果 均能符合參加人自主加嚴之放流水質標準，足見對環境並無 重大影響之虞，環評委員會亦據以為判斷並作成通過系爭環 說書審查之決議，聲請人於本案權利存在之蓋然率低。 四、參加人陳述意見以： 　　聲請人所稱之權利侵害係受徵收處分所致，如該徵收處分之 合法性並無疑義，聲請人已喪失其所稱土地及建物所有權， 自非原處分之利害關係人，是否為適格之當事人實有疑義。 聲請人就有關系爭開發案究竟侵害其何種權利內容、如何侵 害其權利、侵害之結果是否無從以金錢賠償等均無詳實說明 ，究其所言無非限於土地與建物所有權而已，非無得以金錢 賠償之可能，尚無涉有難於回復之損害。在整體淡水河系之 污水處理需求而言，系爭開發案之建設實具有急迫性，且對 整體淡水河系污水處理有顯著利益，若暫停原處分之執行恐 將有害公共利益。聲請人請求暫停原處分之執行，至多僅係 對環境影響評估之作業發生暫緩效力，然徵收處分及拆除行 為仍得依據土地徵收條例繼續執行，聲請人所主張之權利是 否仍有保護之必要，非無疑義。 五、本院查： ㈠按行政訴訟法第116條第1項及第2項規定：「(第1項)原處分 或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停 止。(第2項)行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定 之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職 權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之 訴在法律上顯無理由者，不得為之。」是可知，關於我國現 行暫時權利保護之「停止(原處分)執行」法制，係採取不停 止執行原則，停止執行為例外，以確保公權力措施(行政機 關的處分或決定)在依法遭撤銷或變更前仍具有執行力，並 防杜以訴訟途徑阻礙原定行政處分之執行措施，影響重大公 共利益。另關於現行制度，法律並沒有以外國學說所稱的「 審究本案訴訟勝訴蓋然性」直接作為法律要件，而是於訴願 法第93條第3項、第2項，及行政訴訟法第116條第2項分別將 「行政處分之合法性顯有疑義」及「原告之訴在法律上顯無 理由」列為「得停止執行」及「不得停止執行」的態樣，以 符合停止執行制度原則上是對獲得撤銷訴訟勝訴判決確定的 受處分人或訴願人，提供有效法律保護的基本精神。從而， 行政法院於審查停止執行的聲請時，依即時可得調查的事證 判斷，如果聲請人的本案訴訟勝訴極具可能性，則可認行政 處分的合法性顯有疑義，即得裁定停止執行；反之，如果聲 請人的本案訴訟顯會敗訴(法律上顯無理由)，則應駁回其聲 請；如果聲請人的本案訴訟並無顯會勝訴或敗訴的情形，則 應續予審查原處分的執行是否會發生難於回復的損害，而且 有急迫情事，以及停止執行對公益有無重大影響等要件，再 加以決定。申言之，如果聲請人的本案訴訟並無顯會勝訴或 敗訴的情形，依前揭原處分不停止執行之原則，必其執行於 客觀之相當因果關係上，可預期將發生難於回復之損害，且 情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟者，始 得為之。而所謂「難於回復之損害」係指其損害不能回復原 狀，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程 度，且不能以金錢賠償者而言。又關於停止執行之事由，行 政法院固得依職權調查，惟因聲請人亦有協助行政法院進行 行政訴訟之義務，故聲請人對於符合聲請停止執行之法定要 件事實，應負有提出證據以盡釋明之責，且依行政訴訟法第 176條準用民事訴訟法第284條規定，其釋明事實上之主張， 得用可使法院信其主張為真實之一切能即時調查之證據(最 高行政法院111年度抗字第326號裁定意旨參照)。 ㈡又環評法第14條第1項及第2項前段規定：「目的事業主管機 關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不 得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」「經主管機關 審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之 許可。」我國就環評審查程序及開發許可程序，分別由環評 主管機關、目的事業主管機關各司其職，環評主管機關負責 環評審查及決定事項，各目的事業主管則依各該目的事業法 令核發開發許可。而環評程序為開發行為許可程序之前階段 程序，依法取得環評許可始得進行開發。因此，目的事業主 管機關於環境影響說明書未經完成審查前，不得為開發行為 之許可，其經許可者無效。換言之，環境影響說明書完成審 查通過的處分規制效力，應為目的事業主管機關得據以許可 開發行為，開發單位而得為開發行為。因此本件原處分之執 行，即係指參加人就「濱江水資源再生中心新建工程」即系 爭開發案得為開發，進而為經目的事業主管機關許可之開發 行為。 ㈢本件聲請，依即時可得調查的事證判斷，尚無從認定聲請人 的本案訴訟勝訴極具可能性： ⒈環評法第6條第1項規定：「開發行為依前條規定應實施環境 影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準 則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。 」第7條第1項、第2項規定：「(第1項)開發單位申請許可開 發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提 出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。(第2項)主 管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結 論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特 殊者，其審查期限之延長以50日為限。」第8條第1項規定： 「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第 二階段環境影響評估……」環評法施行細則第19條第1項第2款 第2目、第4目及第5目規定：「本法第8條所稱對環境有重大 影響之虞，指下列情形之一者：開發行為不屬附表2所列項 目或未達附表2所列規模，但經委員會審查環境影響說明書 ，認定下列對環境有重大影響之虞者：㈡對環境資源或環境 特性，有顯著不利之影響。……㈣有使當地環境顯著逾越環境 品質標準或超過當地環境涵容能力。㈤對當地眾多居民之遷 移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響。 」(此為聲請人所主張本案合致對環境有重大影響之虞之情 形，本案卷第228頁)。 ⒉開發行為環境影響評估作業準則第36條第1項規定：「開發單 位應評估開發行為在施工與營運期間，對周遭環境之文化資 產(含水下文化資產)、人口分布、當地居民生活型態、土地 利用型式與限制、社會結構、相關公共設施包括公共給水、 電力、電信、瓦斯與排水或污水下水道設施之負荷、產業經 濟結構、教育結構等之影響，並對負面影響納入環境保護對 策或另覓替代方案。」第51條第1項規定：「環境保護工程 之開發，其污水下水道系統工程，應調查、預測、分析廢( 污)水合流或分流排放對於承受水體水質、水量及生態之影 響。承受水體為河川者，調查及評估期間應包括豐水期及枯 水期。採海洋放流者，應說明海域生態及環境現況，並評估 其影響範圍及程度，納入環境保護對策。水肥處理廠之評估 ，亦準用辦理。」 ⒊經查，本件經參加人提具系爭開發案之環境影響說明書初稿 送請環評委員會審查，歷經環評委員會第239次、第246次、 第250次會議審查後，最後作成：「本案經綜合考量環境影 響評估審查委員、相關機關意見及開發單位之答覆，就本案 生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能 影響之程度及範圍，經專業判斷，認定已無環評法第8條及 施行細則第19條第1項第1款及第2款各目情形，環境影響說 明書已足以提供審查判斷所需資訊，無須進行第二階段環境 影響評估」，亦即通過環境影響評估審查，並經環評委員會 第253次會議同意確認。相對人乃以原處分公告審查結論， 有環評委員會110年8月4日第239次、111年2月16日第246次 、111年4月21日第250次、111年8月18日第253次會議紀錄及 其簽到簿(原處分卷第4頁至18頁、第19頁至30頁、118頁至1 32頁、第174頁至181頁)、系爭環說書(置卷外)、原處分(本 院卷一第117頁)附卷可稽，則相對人所為之原處分，係經環 評委員會審查通過，於形式上，審查結論認符合環評法第7 條，且不屬於同法第8條所定情形，因而無須進行第二階段 環境影響評估，非顯然違法。 ⒋至聲請人主張系爭環說書所載污水處理量供不應求，有判斷 濫用之違法；對承體水體基隆河之水質評估，係基於錯誤事 實認定或不完全資訊，僅以參加人等承諾及預估之水質為模 擬情境；開發地點未經通盤檢討，有適法性疑慮；系爭開發 案欠缺必要性等情，環評委員會逕認系爭開發案無須進入第 二階段環境影響評估，係裁量濫用等語。惟有關系爭開發案 之必要性，即臺北市污水處理量需求及供給，參加人於系爭 環說書第5章「開發行為之目的及其內容」陳明略以，系爭 開發案係為解決臺北市污水處理總量不足之問題(本院卷一 第471頁)。系爭開發案可能涉及徵收問題，於系爭環說書第 6章「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」 陳明略以，計畫區土地位於臺北市中山區大佳段二小段(下 同)761、859、859之2等93筆土地，土地使用分區為污水處 理場用地，私有地徵收依據私有地協議價購程序進行。經現 地勘查拆遷之地上物主要為鐵皮屋、洗車行等臨時搭建之建 物，少部分為居民住宅建物，而場址範圍內有登記之門牌號 碼約60戶，以每戶設籍3人計算，推估受影響人口數約為180 人左右，接續將依據土地徵收條例第10條需用土地人申請徵 收土地改良物前，需先與所有權人協議價購或其他方式取得 ，並規劃於110年辦理徵購作業(本院卷一第411、412頁)。 對於水體基隆河之水質評估模擬，參加人於系爭環說書第7 章「預測開發行為可能引起之環境影響」7.1.3節「地面水 文水質」陳明略以，為瞭解營運階段之放流水對於基隆河水 質之影響，以情境模擬之方式進行評估。整體除溶氧於開發 前環境現況水質已未符合丁類陸域地面水體水質標準外，各 項目營運階段水質評估結果均能符合水質標準(本院卷一第3 57、359頁)。關於零方案或其他廠址為替代方案部分，系爭 環說書第8章8.4節「替代方案」陳明略以，本計畫若不興建 ，則無法滿足121年全市污水處理需求；系爭開發案位處臺 北市污水下水道系統中游，且鄰近基隆河，可以現有管線系 統就近分擔臺北市污水下水道系統B主幹管污水並就近排放 ，且該址為都市計畫污水處理場用地，無需辦理都市計畫使 用分區變更。此外，基地緊鄰鄰避設施機場左側，現況受限 於航高限制開發不易，且多為鐵皮建物，系爭開發案採地下 化立體配置，可符合飛航禁限建規定，並於上部區域結合在 地環境打造景觀公園，提供民眾休憩空間，新建後可改善環 境現況。再者，該污水處理廠規劃為3級處理，可提升放流 水水質，有助改善河川環境，更能於河川枯水期間，以放流 水補助河川基流量，達到友善水域環境的目標，以本案目前 規劃廠址較佳(本院卷一第485、486頁)，準此，系爭環說書 就聲請人所指事項均予以記載，是依目前事證，尚難認原處 分有如聲請人所主張明顯違法情事，至於系爭環說書內容是 否真確，原處分有無其他違法之處，均有待本案訴訟審酌兩 造之主張，並依相關證據綜合判斷，則尚非本件聲請停止執 行事件應予審認之範圍。 　㈣聲請人未就行政訴訟法第116條第2項規定「將發生難於回復 之損害，且有急迫情事」之要件予以釋明： 　⒈查臺北市政府為辦理系爭開發案需用土地，報經內政部以112 年10月27日臺內地字第1120050633號函核准徵收，並一併徵 收其土地改良物。土地部分，經臺北市政府於112年11月6日 以府地用字第11260271631號公告徵收，同日以府地用字第1 1260271634號函通知各所有權人辦理發放徵收土地補償費； 土地改良物部分，經臺北市政府於113年5月27日以府地用字 第11360121641號公告徵收，同日以府地用字第11360121644 號函通知各所有權人辦理發放徵收建築改良物補償費。附表 所示徵收範圍內686地號等12筆土地及坐落其上同小段19建 號等13筆建築改良物之所有權人即訴外人周吉祥、鄭振志、 劉秋鈴、聲請人盧王欵、訴外人陳李夏枝、姜仁樹、聲請人 汪秀珠、訴外人李宗錠、聲請人葉玫蓉、訴外人陳吳阿玉、 聲請人周啟通(下稱該案聲請人)，對前開內政部核准之徵收 處分不服，向本院提起訴訟，本院以113年訴字第1142號土 地徵收事件審理中，並依行政訴訟法第116條第2項規定聲請 停止執行。本院以113年度停字第68號裁定以：該案聲請人 主張前開徵收處分將使附表所示建物1樓經營之汽車維修保 養業務營業中斷，考量所造成之營業損失、員工資遣費及拆 除重建所需之人力、物力，損害金額難以估算，其他居住在 建物2樓之該案聲請人也因其上建物遭拆除迫遷，已嚴重影 響該案聲請人之居住權(遷徙自由)及建物存續狀態自由使用 之權益等語。經濟社會文化權利國際公約第11條第1項揭示 適足生活條件之權(the right to adequate standard of l iving)中，固包括適足居住權，然「適足居住權」有關對房 屋與土地的居住者提供使用權的保障，係要求其一定程度的 使用權保障必須以法律保護之，其方式包括給予適當、合理 且即時之補償，及正當法律程序之落實等。我國關於土地或 土地改良物的徵收，其徵收程序及相關補償均於土地徵收條 例予以規範保障，人民因財產被徵收所受的特別犧牲，既經 給予合理補償，而得另覓適當處所，為安全、和平及尊嚴的 居住，在此情形下，該案聲請人並未釋明其等因徵收處分之 執行究竟如何無法安全、和平及尊嚴居住，其等遷徙自由又 係如何受到限制與侵害，致受有難以回復之損害。此外，關 於該案聲請人主張因徵收處分之執行，而其經營汽車維修保 養業務以及其員工生計受有損害乙節，從卷附徵收計畫書以 觀，其中之安置計畫已包含工廠、商家輔導措施及在地失業 勞工之輔導措施，已儘可能對有需要者提供法律及行政上之 協助，縱令因徵收處分執行，確致聲請人營業收入現況產生 變動，在一般社會通念上，尚非不能以金錢賠償獲得救濟， 亦難謂徵收處分之執行將發生難以回復之損害。又依系爭開 發案土地使用計畫圖之設施配置示意圖及景觀配置示意圖( 即本件聲證21)，可知該案聲請人所有之土地及建物皆位於 基地北側鄰臺北市○○街之地帶，開發工程擬興建廠站周邊電 力饋線，正係位於基地北側○○街上，為電力最短引入位置， 鄰近系爭開發案必要設施之台電受電室及主變電站；基地遭 機場燈光區分割為南北2區塊，且有飛航禁限建高度之限制 ，故北側之重要處理單元，如污泥處理機房、臺電受電室與 變電設施等，需較高之高度無法南移，土地使用已非常緊縮 ，系爭開發案整體開發後廠區北側臨○○街部分，依臺北市土 地使用分區管制規則及臺北市建築管理自治條例，至少須退 縮3.64公尺作為人行道，基地內高度較高需保留之喬木僅能 移植配置於北基地西側及北側之人行道上，倘排除基地北側 建物之土地，將影響工程污水處理流程之整體規劃，足見內 政部核准徵收該案聲請人所有土地及土地改良物之目的，尚 非僅止作為植栽移植之用，倘允許停止徵收處分之執行，恐 將無法因應臺北市污水處理量能之不足，及工程相關前置作 業有於112年前完成之急迫需求，亦難謂對公益無重大影響 。該案聲請人請求徵收處分及其後續之強制點交、斷水斷電 、拆遷等行政執行行為，就該案聲請人附表所列建築改良物 部分，於本院113年度訴字第1142號土地徵收事件判決確定 前停止執行，不應准予停止執行等語，有本院113年度停字 第68號裁定可參。 　⒉依前開裁定意旨可知，附表所示該案聲請人之建物及其基地 ，因內政部作成徵收處分，於補償費發給完竣時，已發生被 徵收土地及建物之權利人及使用人應於期限內遷移之效力( 土地徵收條例第28條參照)，該案聲請人目前處於辦理遷移 作業程序之點交階段，其聲請停止執行徵收處分，業經本院 該事件裁定駁回在案，因此，因徵收處分接續而生之強制點 交、斷水斷電、拆遷等行政執行程序並未停止執行。另就系 爭開發案建物拆除、樹木移(除)及圍籬圍設工程，廠商開工 日期為113年1月19日，預定竣工日期為113年11月13日(參加 人陳報為23日)；系爭開發案統包工程部分，則於113年4月2 4日決標得標，預定於118年12月31日完工，有工程開工報告 表(本院卷二第91頁)、決標公告(同卷第93頁至101頁)，並 經參加人陳報在卷(同卷第10頁、第40頁)，可見系爭開發案 目前處於拆除建物及地上物、整地及架設圍籬階段。　　 　⒊本件聲請人認為原處分即環境影響評估審查通過之執行，將 發生難於回復之損害，且有急迫情事，乃係提出卷附聲證3 、4、17、19至23之證據以為釋明。查聲證3為系爭開發案用 地之工地現況照片(本院卷一第129頁)，說明目前進行整地 之情形；聲證4為徵收清冊及聲請人就遭徵收土地之原所有 權人周啟通、周吉民、張森霖、盧王欵、葉玫蓉、黃勝仁、 汪秀珠、李潘淑艷之表列說明(本院卷一第131頁)；聲證17 為系爭開發案統包工程決標得標之相關新聞(本院卷一第273 、274頁)，聲請人據此說明系爭開發案統包工程於113年4月 24日決標得標，預計於118年完工，並於119年開始營運；聲 證19為系爭開發案用地範圍地上物使用資料清冊(本院卷二 第121頁至127頁)，係聲請人具有本件訴權之釋明；聲證20 為參加人113年10月29日北市工衛設字第1133049170號函(本 院卷二第129頁)，內容略以：「○○街000號」違章建築因無 法達成點交作業，將辦理強制執行，併同區「○○街000-0號 」及「○○街000巷0弄0號」等3個門牌標的，配合參加人拆除 工程進度，一併計畫於113年11月21日續行相關強制執行之 行政程序，請於前一日完成斷水、斷電，並請將室內空間所 有車輛及物品設備等逕為移置處理；聲證22為臺北市政府11 3年11月4日府工衛字第11330493822號函，內容略以：「○○ 街000巷○0號」訂於113年11月19日執行拆除作業；聲證22為 臺北市政府113年11月4日府工衛字第11330493821號函，內 容略以：「○○街000號」、「○○街000-0號」及「○○街000巷0 弄0號」訂於113年11月21日執行拆除作業等語，用以釋明聲 請人因原處分之執行，其等之財產權、居住權、營業自由權 、工作權，甚至是生存權將受侵害，且具急迫性；聲證21係 土地使用計畫圖之設施配置示意圖及景觀配置示意圖(本院 卷二第131、132頁)，係為釋明系爭開發案對於附表所示土 地之利用規劃是作植栽移植使用，於權衡停止執行與繼續執 行之利益後，應停止執行。 　⒋經查： 　⑴系爭開發案所徵收之土地及土地改良物，其中：訴外人周吉 祥所有686土地及其上○○街(下同)000之0號建物；聲請人周 啟通(即聲請人陳淑貞配偶)所有725土地及其上000巷0弄0號 建物、726土地，權利範圍二分之一、731土地、734土地， 權利範圍二分之一；聲請人周吉民所有726土地，權利範圍 二分之一、734土地，權利範圍二分之一；聲請人盧王欵、 陳孝德配偶即訴外人陳李夏枝共有694土地，權利範圍各為 二分之一，其上聲請人盧王欵所有000號建物、陳李夏枝所 有000號0樓建物；聲請人汪秀珠(即聲請人張友波配偶)、訴 外人姜仁樹共有698土地，權利範圍各為二分之一，其上汪 秀珠所有000號0樓建物；訴外人李宗錠、陳春美共有699土 地，權利範圍各為二分之一，其上李宗錠所有000號建物； 聲請人葉玫蓉(即聲請人陳祥彬配偶)所有701土地，其上000 之0號、000之0號0樓建物；聲請人陳明興配偶訴外人陳吳阿 玉所有702土地，其上000之0號建物；聲請人黃勝仁、訴外 人卓林翠容共有703土地，權利範圍各為二分之一，其上黃 勝仁所有000之0號建物；聲請人李潘淑艷(聲請人李訓昌配 偶、聲請人李建宏母親)所有000、000、000之0土地；聲請 人張森霖所有844土地，權利範圍三分之一部分，有聲證4可 證。 　⑵另就各建物使用情形：①000號0樓，所有權人為聲請人陳孝德 配偶即訴外人陳李夏枝；000巷0號，所有權人不明，已完成 點交(本院卷二第127頁)。②000-0號建物，所有權人為訴外 人周吉祥，使用人為訴外人振祥汽車有限公司、漢祥國際貿 易有限公司，聲請人周啟通、陳淑貞、周吉榮、簡芳鳳、周 麗文主張為其等之工作處所(本案卷第441頁至447、455頁) ；000巷0弄0號建物，所有權人為聲請人周啟通，使用人為 訴外人啟祥交通器材有限公司；000號建物，所有權人為聲 請人盧王欵，使用人為訴外人亞達汽車有限公司，聲請人盧 王欵主張為其工作處所(本案卷第449頁)；000號違章建築( 坐落土地：聲請人周啟通、周吉民共有726土地)，使用人為 振祥汽車有限公司、訴外人漢祥國際貿易有限公司，聲請人 周啟通、陳淑貞、周吉榮、簡芳鳳、周麗文主張為其等之工 作處所(本案卷第441頁至447、455頁)；000巷○0號違章建築 (坐落土地：聲請人李潘淑艷所有744、746土地)，使用人為 訴外人太古汽車濱江營業所，聲請人李訓昌、李建宏主張之 設籍生活處所(本案卷第509頁)，均已同意辦理點交，並預 計於113年12月31日或114年1月20日等期日自行拆除完成。③ 000號0樓建物，所有權人為聲請人汪秀珠，並為汪秀珠與其 配偶聲請人張友波主張之設籍生活處所(本案卷第513頁)；0 00號建物，所有權人為訴外人李宗錠，使用人為訴外人崧豪 汽車商行，並為聲請人陳祥彬主張設籍生活及工作、聲請人 葉玫蓉主張之工作處所(本案卷第453、505頁；第451頁)；0 00之0號建物、同號0樓，所有權人為聲請人葉玫蓉，0樓並 為其主張之設籍生活處所(本案卷第477頁)；000之0號建物 ，所有權人為訴外人陳吳阿玉，並為其配偶即聲請人陳明興 主張之設籍生活處所(本案卷第495頁)；000之0號建物，所 有權人為聲請人黃勝仁，並為其主張設籍生活(本案卷第481 頁)，上述建物參加人預計於113年12月辦理點交等情，有聲 證19、本院電話紀錄可參(本院卷二第147頁至157頁)；已完 成點交之000巷0號違章建築，使用人為訴外人守威企業有限 公司、日川汽車材料行，另有訴外人日銓企業有限公司設於 同址，並為聲請人蔡進和、周台竹主張之工作處所(本案卷1 58頁、本院卷一第31頁)。 　⑶經核，聲請人周啟通、周吉民、盧王欵、汪秀珠、葉玫蓉、 黃勝仁、李潘淑艷、張森霖所有上開土地及建物，因系爭開 發行為有使用土地之必要，臺北市政府即先行以需用地機關 地位，依土地徵收條例第13條第1項規定，送由內政部作成 徵收處分，進而發生前揭聲請人其等所有土地及建物依同條 例第28條應予遷讓(強制點交、斷水斷電、拆遷)之效力，致 有侵害財產權之可能，究其實質，誠非因原處分許可開發行 為之執行所致。至於其餘聲請人，非曾為上開土地及建物所 有權人，縱基於親屬或僱傭關係，而以上開建物作為生活及 工作場所，僅屬民法第942條之占有輔助人，不會因原處分 之執行，而有侵害本於所有土地及建物而來之財產權的可能 。聲請人陳孝德為000號0樓建物所有權人訴外人陳李夏枝之 配偶，陳李夏枝既已完成點交，聲請人陳孝德已無因該建物 之拆遷，而有財產權受損害之情形，應無權利保護之必要。 　⑷又000之0號、000巷0弄0號、000號、000號、000巷○0號建物 之所有權人即訴外人周吉祥、聲請人周啟通、盧王欵、李潘 淑艷，既均已同意辦理點交，且約定分別於113年12月31日 或114年1月20日等期日自行拆除完成，臺北市政府不再執行 原訂之拆除作業；000號0樓、000號、000之0號0、0樓、000 之0號、000之0號建物，臺北市政府預訂於113年12月辦理點 交作業，固均生聲請人汪秀珠、張友波、陳祥彬、葉玫蓉、 陳明興、黃勝仁限期自建物遷移之急迫性。然系爭開發行為 基地需使用前開建物坐落之土地，均在徵收處分之範圍，則 徵收程序及相關補償均已於土地徵收條例予以規範保障，其 因徵收所受特別犧牲已獲有合理補償，且臺北市政府擬定之 徵收計畫，並包括輔導工廠、商家措施及在地失業勞工之安 置計畫(本院113年度停字第68號裁定意旨參照)，是縱聲請 人需另覓適當居住、工作處所，聲請人仍應釋明何以會因自 前開建物搬遷，致居住權、營業自由、工作權、生存權受到 限制，將遭受難以回復之損害。另聲請人有以前開建物經營 汽車維修保養業務者，雖確因徵收致營業收入現況產生變動 ，然在一般社會通念上，尚非不能以金錢賠償獲得救濟，亦 難謂將發生難以回復之損害。本件所涉之土地及建物，大抵 位於基地北側鄰臺北市○○街之地帶，因系爭開發案工程擬興 建廠站周邊電力饋線，正係位於基地北側○○街上，該處為電 力最短引入位置，鄰近系爭開發案必要設施之台電受電室及 主變電站；基地遭機場燈光區分割為南北2區塊，且受有飛 航禁限建高度之限制，故北側之重要處理單元，如污泥處理 機房、台電受電室與變電設施等，需較高之高度無法南移， 土地使用已非常緊縮，且系爭開發案預計興建之廠區北側臨 ○○街部分，依臺北市土地使用分區管制自治條例及臺北市建 築管理自治條例，至少須退縮3.64公尺作為人行道，又基地 內高度較高需保留之喬木僅能移植配置於北基地西側及北側 之人行道上，倘排除基地北側建物之土地，將影響工程污水 處理流程之整體規劃等情，則系爭開發行為使用聲請人所有 土地(但附表所示周吉祥、鄭振志、劉秋鈴、陳李夏枝、姜 仁樹、李宗錠、陳吳阿玉非本件聲請人)所有土地及土地改 良物之目的，尚非僅止於用來作為植栽移植。且倘停止系爭 開發行為，恐將無法因應臺北市污水處理量能之不足及工程 相關前置作業須於112年前完成之急迫需求，亦難謂對公益 無重大影響，業經本院另案裁定認定如前。從而，難認聲請 人業已釋明原處分之執行，可預期將發生難於回復之損害， 情況緊急等情，且本件如准原處分停止執行，確於公益有重 大影響。 　⑸再查，聲請人周啟通、周吉民、張森霖、盧王欵、李潘淑艷 、陳淑貞、周吉榮、簡芳鳳、陳孝德、莊欽億固於本案主張 其等設籍生活於系爭開發行為5公里範圍內(本案卷第457、4 59頁；第461、463頁；第465、467頁；第473、475頁；第48 5、487頁；第469、471頁；第489、491頁；第501、503頁) ，惟目前系爭開發案僅在進行土地徵收條例第28條所定之強 制點交、斷水斷電、拆遷程序，系爭開發案相關工程僅屬初 始階段，自尚無因系爭開發案營運產生放流水危及環境或生 態之問題，難認聲請人已釋明原處分之執行，對聲請人之身 體、健康等權益，將發生難於回復之損害且有急迫情形，聲 請人主張原處分有停止執行之必要，亦無可採。 ㈤綜上所述，本件依聲請人所提事證，認其先位聲明：原處分 及系爭開發案開發行為後續之進行，於本案判決確定前停止 執行；備位聲明：原處分及系爭開發案開發行為後續之進行 ，於本案終結前，就附表聲請人之土地及建物停止執行，與 行政訴訟法第116條第2項規定要件未符，應予駁回。 六、結論：聲請為無理由，裁定如主文。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　11　　月　　25　　日 審判長法 官　侯志融 法 官　傅伊君 法 官　郭淑珍 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本裁定，應於送達後10日內，向本院高等行政訴訟庭 提出抗告狀並敘明理由（須按他造人數附繕本）。 三、抗告時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟 法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不 委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。 得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.抗告人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，抗告人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，抗告人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.抗告人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.抗告人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，抗告人應於提起抗告或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　11　　月　　25　　日 　　　　　　 　　　 書記官 劉聿菲

2024-11-25

TPBA-113-停-60-20241125-1

監宣
臺灣彰化地方法院

聲請許可處分受監護人財產

臺灣彰化地方法院民事裁定 113年度監宣字第645號 聲 請 人 詹秀月 相 對 人 張聰成 上列當事人間聲請許可處分受監護人財產事件，本院裁定如下： 　　主　　　文 准聲請人代理相對人處分相對人所有如附表所示之不動產。 聲請程序費用由相對人負擔。 　　理　　由 一、聲請意旨略以：相對人前經鈞院以93年度禁字第15號裁定為 受監護宣告人，並選任聲請人為其監護人。相對人名下如附 表所示土地，溪州鄉公所通知協議價購作為道路，為此依民 法第1101條及第1113條規定聲請准聲請人代相對人出售如附 表所示不動產等語。 二、按監護人對於受監護人之財產，非為受監護人之利益，不得 使用或處分。監護人為下列行為，非經法院許可，不生效力 ：㈠代理受監護人購置或處分不動產。㈡代理受監護人，就供 其居住之建築物或其基地出租、供他人使用或終止租賃，民 法第1101條定有明文。前開關於未成年人監護規定，於成年 人之監護準用之，同法第1113條規定甚明。 三、經查，聲請人主張之前開事實，業據其提出相對人戶籍謄本 、彰化縣溪州鄉公所新闢道路工程用地取得價購會議開會通 知單、會議說明資料、協議價購契約書等件為證，堪信為真 實。本院審酌政府協議價購相對人所有如附表所示土地，事 涉公益，且土地價格亦經依法查估，對相對人並無不利之處 。是聲請人主張為相對人之利益，有代理相對人出售處分如 附表所示不動產，應有其必要性，且符合相對人之利益。從 而，聲請人等聲請許可由聲請人等代理相對人處分如附表所 示不動產，應予准許。 四、依家事事件法第164條第2項，裁定如主文。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　11　　月　　20　　日 　　　　　　　　　 家事法庭　　 法　官　施錫揮 以上正本係照原本作成。 如對本裁定抗告須於裁定送達後10日內向本院提出抗告狀。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　11　　月　　20　　日 　　　　　　　　　　　　　　　　書記官　施嘉玫 附表： 編號 不動產標示 1 彰化縣○○鄉○○段000地號、權利範圍102005分之1960土地 2 彰化縣○○鄉○○段000地號、權利範圍160000分之1613土地

2024-11-20

CHDV-113-監宣-645-20241120-1

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