就業服務法
臺北高等行政法院判決
地方行政訴訟庭第三庭
113年度地訴字第106號
114年1月8日辯論終結
原 告 中華航空股份有限公司
代 表 人 高星潢
訴訟代理人 陳金泉律師
葛百鈴律師
李瑞敏律師
被 告 桃園市政府
代 表 人 張善政
訴訟代理人 林三加律師
江一豪律師
上列當事人間就業服務法事件,原告不服勞動部中華民國113年2
月21日勞動法訴二字第1120023245號訴願決定,提起行政訴訟,
本院判決如下:
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要:
緣原告聘僱馬來西亞籍外國人YONG YEE KIT〈下稱Y君〉、加
拿大籍外國人RICKETT CRAIG〈下稱R君〉、美國籍外國人SUEN
KAI YIN〈下稱S君〉及印度籍外國人DANGARIA GAURAV TRIKA
MBHAI〈下稱D君〉(下合稱Y君等4人)從事航空器營運飛航工
作,嗣桃園市政府勞動局依勞動部民國112年7月4日勞動發
事字第1120510036號函(下稱勞動部112年7月4日函)而於1
12年7月14日派員至原告所屬航務處訪查後,原以112年7月2
0日桃勞跨國字第1120046501號函(下稱勞動局112年7月20
日函)回覆勞動部:「…查無有執飛未取得該機型有效檢定
證明之情事。」,其後經勞動部以112年8月31日勞動發事字
第1120513577號函(下稱勞動部112年8月31日函)回覆:「
…經查華航公司前依審查標準第14條第1項規定向本部(申請
)外籍機師工作許可,所載執飛機型及檢附渠等外國人有效
檢定證明為B-747-400或B744(即B-747-400別稱)及A330,
如外國人嗣後執飛之機型與前本部申請工作許可所附之有效
檢定證所載機型不一致,已涉違反本法第57條第3款規定,
請本諸職權依法查處逕復。」,嗣原告經桃園市政府勞動局
通知而於112年9月15日派員至桃園市政府勞動局說明後,案
經被告審認Y君等4人實際執飛機型與原告申請該等外國人工
作許可時所附之有效檢定證所載機型不一致(Y君、R君、S
君於112年5、6月間實際執飛機型為B777,而原告申請該等
外國人工作許可時所附之有效檢定證所載機型為B744;另D
君於112年5、6月間實際執飛機型為A350,而原告申請該外
國人工作許可時所附之有效檢定證所載機型為A330),故原
告違反就業服務法第57條第3款規定屬實,乃依同法第68條
第1項規定,以112年10月17日府勞跨國字第1120285373號裁
處書(下稱原處分),處原告罰鍰新臺幣(下同)3萬元,
並限即日起改善。原告不服,提起訴願,經勞動部以113年2
月21日勞動法訴二字第1120023245號訴願決定書(下稱訴願
決定)予以駁回,原告遂向本院提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明:
(一)主張要旨:
1、本件事實簡述:
⑴緣原告從事航空運輸服務業,除聘僱本國籍機師外,因機
師養成不易且機師人力替代性低(按培訓國籍機師往往需
耗費1、2年,且送至國外受訓之訓練費用亦屬不菲;惟為
保障國籍機師工作權,交通部與勞動部仍得透過外籍機師
工作許可方式,用以管制外籍機師聘僱人數),為此不僅
原告、其他國籍航空公司,乃甚至國外航空公司均不免需
聘僱外籍機師,用以維持航空服務與運輸之事業經營。基
此,原告依就業服務法規定提出聘僱外籍機師之申請並獲
許可後方予僱用,此業已行之多年。
⑵近年來航空業多有集體勞資爭議,而原告雖也曾歷經集體
勞資爭議,但邇近勞資和諧;112年下半年及至113年初,
另家國籍航空公司與桃園市機師職業工會(下稱機師工會
)間有所爭議而甚至機師工會一度發起罷工投票,112年
下半年即因機師工會大動作召開記者會等強勢要求,為此
被告也同樣對原告進行後續相關檢查與裁罰。
⑶易言之,如前所述,原告依法聘僱外籍機師已然有年,就
原處分涉及之Y君等4人,早分別於多年前取得勞動部前身
行政院勞工委員會許可聘僱,如Y君首次許可聘僱期間為1
09年4月6日、後續再次展延許可聘僱,再如R君最早自94
年12月16日許可聘僱(按R君係94年7月首次許可聘僱,惟
最早的首次許可函已無留存)、後續多次展延許可,另S
君首次於107年12月17日許可聘僱、隨後亦獲展延許可聘
僱,D君則自105年8月15日起首次許可聘僱、隨後亦獲展
延許可。無論是首次許可聘僱或最近1次展延許可聘僱,
該許可聘僱之公函上均僅明載從事專門性及技術性工作之
許可、許可工作地點為桃園市○○區○○○路0號(即原告處)
,並無記載外籍機師許可聘僱之航機機型,今卻因機師工
會大行動陳抗而致令勞動部與被告改弦更張而突由被告於
112年7月14日至原告處檢查外籍機師班表與證照、同年8
月11日要求原告補件說明後,最終被告以Y君等4人實際執
飛機型與申請許可時所附檢定證所載機型不一致為由,認
為原告違反就業服務法第57條第3款規定而為原處分之裁
罰與限即日改善。
⑷原告認Y君等4人就業許可公函均無明載只能執飛特定機型
,而實際上Y君等4人自始至終均在原告任職也同樣是擔任
機師職務,並無被告所稱違反就業服務法第57條第3款「
指派所聘僱之外國人從事許可以外之工作」規定情事,為
此原告不服原處分而提出訴願救濟,無奈訴願機關仍駁回
原告之訴願提起,原告僅能依法提出本件訴訟,以維己身
權益。
2、原告自始至終均指派Y君等4人從事原許可之工作內容、即
機師職務,並無被告所指違反就業服務法第57條第3款規
定之情:
⑴按就業服務法第46條第1項規定:「雇主聘僱外國人在中華
民國境內從事之工作,除本法另有規定外,以下列各款為
限:一、專門性或技術性之工作。…」、另同法第48條第1
項規定:「雇主聘僱外國人工作,應檢具有關文件,向中
央主管機關申請許可。」;本件Y君等4人,原告確實均依
法向勞動部勞動力發展署提出外國專業人員工作許可申請
並獲准,後續展延僱用也同樣依法申請獲准。再以Y君為
例,其最近1次許可僱傭之公函為勞動部111年12月22日勞
動發事字第1112693910號函、許可聘僱期間為112年4月6
日起至115年4月5日止,原告申請Y君在台工作內容為「航
空器營運飛航工作」並經勞動部以111年12月22日勞動發
事字第1112693910號函許可聘僱。
⑵被告雖以原告違反就業服務法第57條第3款規定而予以裁罰
並限即日改善;惟按就業服務法第57條第3款規定:「雇
主聘僱外國人不得有下列情事:…三、指派所聘僱之外國
人從事許可以外之工作。」,然原告並無使Y君等4人從事
許可以外工作。易言之,Y君等4人都在原告處從事許可工
作即「航空器營運飛航工作」而絕無被告所稱指派渠等從
事許可以外的工作。被告未查於此而逕為裁罰與命改善,
原處分明顯有認事用法之違誤甚明。
⑶就此,原處分稱原告使Y君等4人實際執飛機型與原告申請
工作許可時所附之有效檢定證所載機型不一致,據此即認
為原告違反就業服務法第57條第3款規定而有使其從事許
可以外之工作,實屬重大誤解!蓋前述Y君等4人所從事者
為就業服務法第46條第1項第1款之專門性或技術性之工作
,無論係原告當時依勞動部勞動力發展署許可申辦網所填
具之工作內容或勞動部之許可公函均無明載執飛機型,今
被告卻因輿論壓力而逕以執飛機型為理由而斷定原告違反
就業服務法第57條第3款規定,此實有重大違誤!易言之
,本件許可工作內容為「航空器營運飛航工作」,而實際
上Y君等4人也是執行飛航工作、擔任機師職務,誠無被告
所稱從事許可以外之工作等情形。
⑷是以原處分書所載之Y君為例,勞動部111年12月22日勞動
發事字第1112693910號函(即核發之工作許可函),內容
僅載明:「茲核發貴單位申請展延聘僱外國專業人員馬來
西亞籍YONG YEE KIT君1名從事專門性或技術性工作之許
可」,其上並無載明任何機型限制,亦無明述轉換機隊須
重新申請工作許可,對應線上申請時所填載的工作內容為
「航空器營運飛航工作」也無任何機型限制,故原告於機
師轉換機隊時,係認知指派所聘僱之外國人從事「許可」
之工作、仍是從事「航空器營運飛航工作」而無重新申請
工作許可,並無違反規定。
3、事實上,原告依據就業服務法第46條之規定,聘用外籍機
師從事具備「專門性或技術性」之飛行員工作,無論轉換
機隊與否,皆未影響其專業或技術性工作本質,故無逾越
法令規定之情事。又此轉換機隊,乃係航空公司為因應合
理人力調度之需求及安排,轉換機隊需經完整之機型轉換
訓練及測驗考試,始得獲民航局認可且於檢定證上加註新
機型,非由航空公司單方面認定合格與否或得任意調派;
且轉換機隊於國內外各航空公司實屬常見(例如疫情期間
一開始,航空公司的客機營運受到重大影響而必須及時因
應、調整改以貨機為主),且為經營管理及維持企業競爭
力所必要,惟此等轉換皆未變動其專門性或技術性之工作
本質。復觀後疫情時期世界各航空公司機師人力缺口大增
,轉換機型訓練通常需耗時4個月,如需待外籍飛航組員
取得民航局檢定證後再重新向勞動部申請工作許可,恐將
造成航空公司飛航組員人力調度之困難,實有窒礙難行之
處。
4、申言之,原處分以申請許可時所附有效檢定證所載機型不
一致為理由而認原告違反就業服務法第57條第3款,實有
重大誤解。亦即,就業服務法第57條第3款規定重點應在
於有無指派該外國人從事「許可以外之工作」,故應回到
所謂「許可之工作」為何,此則應對照最近1次許可公函
,其上均無要求特定航機型號,被告誠不能逕以申請許可
時所附有效檢定證所載機型不一致為由而認原告違法!當
事人之申請僅屬行政程序之發動,對內容不生影響,行政
處分其成立與否仍取決於行政機關單方之意思,當事人所
為之申請或同意僅具次要意義(參照最高行政法院95年度
判字第1688號判決、本院104年度訴字第1189號判決);
意即行政處分之成立及範圍仍取決於行政機關單方意思表
示,當事人無從進行置喙;是原告申請許可時雖有檢附特
定機型檢定證,然此均係申請時檢附之文件而已,並非勞
動部核發工作許可之範圍,勞動部許可公函上亦未明載特
定機型,今被告僅以申請時所附文件為由而逕認原告違法
使Y君等人從事許可以外之工作,實有認事用法之違誤。
5、原告主觀上並無違犯之故意或過失,被告對於原告具有主
觀上之故意或過失等責任條件負有舉證責任:
⑴原處分係屬一裁罰性不利益處分,依據行政罰法第7條規定
,裁罰性不利處分應以行為人具有故意或過失為責任條件
,且應由行政機關負舉證責任。過失之認定以行為人對構
成違法之行為具有預見可能性為前提,故如行為人對此違
反就業服務法之行為均未具有預見可能,就不具有前述故
意或過失之違法主觀要件。
⑵依行政罰法第7條第1項立法理由明確指出:「一、現代國
家基於『有責任始有處罰』之原則,對於違反行政法上義務
之處罰,應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提
,如行為人主觀上並非出於故意或過失情形,應無可非難
性及可歸責性,故第一項明定不予處罰。二、現行法律規
定或實務上常有以法人、設有代表人或管理人之非法人團
體、中央或地方機關或其他組織作為處罰對象者,為明其
故意、過失責任,爰於第二項規定以其代表人、管理人、
其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員
之故意、過失,視為該等組織之故意、過失。三、現代民
主法治國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時,
應由國家負證明行為人有故意或過失之舉證責任,方為保
障人權之進步立法。」,明揭行政機關裁罰時應以行為人
主觀上有可非難性及可歸責性為前提,且須由行政機關負
舉證責任。
⑶此外,最高行政法院104年度判字第53號判決、104年度判
字第54號判決亦指出:「行政罰要件事實之客觀舉證責任
歸於行政機關,上訴人既以被上訴人違反獨占事業不正行
為之禁止規定而罰鍰,則被上訴人行為是否符合公平交易
法第10條之構成要件,如法院職權調查後事實仍陷於真偽
不明,其不利益即應歸於上訴人(指行政機關)。」,行
政機關認定事實須憑證據而不得出於臆測,且客觀舉證責
任歸於行政機關。
⑷另法務部99年7月9日法律決字第0999022837號函釋亦指出
:「按行政罰法(以下簡稱本法)第7條第1項規定:『違
反行政法上義務之行為非出於故意或過失者,不予處罰。
』,所稱『故意』係指對於違反行政法上義務之構成要件事
實,明知並有意使其發生,或預見其發生而其發生並不違
背其本意而言;又所謂『過失』,係指對於違反行政法上義
務之構成要件事實之發生,雖非故意,但按其情節應注意
、能注意而不注意,或雖預見其能發生而確信其不發生而
言,二者原則上均以『違反行政法上義務之構成要件事實』
為其判斷標準,迭經本部多次函釋在案。」。
⑸按原告謹遵法令申請外籍機師工作許可、過往多年來均是
如此,勞動部許可公函上亦未明載或要求特定航機機型,
現實上原告也沒有使Y君等4人從事「航空器營運飛航工作
」以外之工作,並無被告所稱「指派所聘僱之外國人從事
許可以外之工作」之主、客觀事實,是原告在處置上並無
違反就業服務法第57條第3款規定之故意或過失。即原告
並無任何違反行政法義務的故意或過失、甚至連認識可能
都沒有,洵無任何違法之主觀要件存在。參諸上述行政罰
法第7條規定、該條立法目的及上開司法實務見解,被告
未查於此逕對原告裁罰,顯有違法、錯誤無可維持之處。
6、退千萬步言,如勞動部或被告因機師工會陳抗而改弦更張
,則原告亦應受信賴保護而不應受本件裁罰:
⑴請參諸原證3新聞報導,機師工會於112年8月2日進行陳情
抗議,隨後勞動部在112年8月以後所許可聘僱之公函即載
明特定機型(即執飛機型),此參勞動部113年11月1日勞
動發事字第1122678549號函即明。但本件所涉Y君等4人最
近1次許可公函所示,勞動部許可聘僱公函上均未要求或
記載特定執飛機型,為此被告實不能溯及既往、以清朝的
劍斬明朝的官!易言之,原告認為勞動部上開變更作法已
有法律過度擴張解釋之違誤,蓋因過往數10年外籍機師的
聘僱許可均無所謂特定機型,而昨是今非突要求要特定執
飛機型已逾越母法即就業服務法第46條規定,縱使要改弦
更張也不能溯及既往!以本件所涉Y君等4人,仍是持有效
期內且未限定機型之工作許可,過去合法卻突然一朝一夕
間成為違法?!
⑵就此請參最高行政法院109年度大字第5號裁定意旨明確指
出:「在行政法上,由於法安定性之理由,人民信賴基於
某法律狀態所產生之法律上地位不致於溯及既往的蒙受不
利益,原則上應加以保護,是謂禁止法律溯及既往原則(
參照司法院釋字第717號、第781號、第782號、第783號解
釋)。禁止法律溯及既往原則屬於憲法上法治國家法安定
性以及信賴保護所要求,也是法治國家保障人民基本權利
之要求,故不僅是法律適用上之原則,也是立法原則,立
法者原則上應受此一憲法上信賴保護原則之拘束。法律規
定溯及生效的事項,如有利於人民之事項,通常為憲法所
不禁止;反之,如對於人民既有之法律上地位發生不利之
影響,原則上應為憲法所不許。易言之,法律若已溯及,
原則上即為違憲,溯及性法律,必須有明顯的優越於信賴
保護之極為重要之公益上目的,且其重要性高於法安定性
之要求,才例外保有效力。」、「德國聯邦憲法法院西元
1983年3月22日裁判(BVerfGE 63,343)即認為人民對於
程序規定之信賴,原則上亦應受相同保護。亦即在立法者
對於人民所置身於向來所產生之程序上狀態,加以影響時
,亦應以法安定性及信賴保護之法治國原則,作為憲法上
審查標準。即使程序上規定亦可能創設信賴地位,尤其是
在已經繫屬的程序或已經發生之程序狀態之範圍內的信賴
地位。因此,在程序法之變更的信賴保護問題上,是否有
在法律上已經終結之程序存在,乃屬重要判斷基準。」。
原告過去數10年來均是依法申請外籍機師聘僱許可、勞動
部過往亦同樣在許可聘僱公函上從未要求與註記特定機型
(按以原處分所涉加拿大籍R君,甚至已經在原告公司任
職近20年之久),今勞動部與被告或因機師工會陳情抗議
而卻昨是今非、改弦更張地要求特定航機機型,但即便如
此也應該是往後生效,豈能溯及既往地將Y君等人早已合
法在台工作外籍機師、同樣在原告公司任職數年並擔任機
師,卻突稱渠等實際執飛機型與申請文件所附檢定證所載
機型不一致為由而逕認違法,被告如此認定實已溯及既往
、並大有違法安定性及信賴保護之法治國原則至明。
7、原處分調查程序確實有重大瑕疵而無容維持:
⑴參諸被告所提出乙證4、另參被告答辯狀之說明,被告係以
乙證4所附附表作為認定原告違反就業服務法第57條第3款
規定之裁罰基礎,即被告認乙證4附表編號13、24、27、3
7、43及39共6名外國人有效檢定證明與執飛機型不一致,
但觀諸原處分所載Y君等4人並非前述乙證4附表編號13、2
4、27、37、43及39共6名外國人!
⑵易言之,若以乙證4附表以觀,原處分所載Y君等4人為編號
12、23、26、38,與前述勞動部所稱乙證4附表編號13、2
4、27、37、43及39共6名外國人完全不同,被告據此裁罰
原告應有重大瑕疵與違誤!況且,參諸乙證4附表欄位「
查察結果是否一致(執飛機型是否與所附檢定證一致)」
,其記載內容均為「是」而無被告所指不一致之情。
8、申請時所附檢定證,其目的僅係在於證明該名機師有來台
執行機師之專業能力,並非申請時所附檢定證即代表勞動
部許可工作範圍:
⑴被告於答辯狀稱Y君向勞動部申請執飛機型為B744、實際執
飛B777並提出乙證5;惟查乙證5第1頁係民航局於2023年
所核發,但請參原證4所示係原告首次申請Y君來台工作許
可,該時間點係109年間,事證上顯示並不相符!亦即,
乙證5第1頁檢定證並非原告為Y君申請首次來台工作許可
所檢附的文件,此應先予以澄清、說明。
⑵事實上,如原告起訴狀第4頁彙整,Y君首次來台工作的許
可公函如原證4,原告茲檢具首次申請Y君來台工作許可之
所有申請文件如原證14,從原證14也無從看出存在乙證5
第1頁資料!從原證14等首次申請檢附文件來看,更可以
證明被告的認定與裁罰根本不合理也不可能,亦即就初次
申請來台工作許可時,Y君等4人根本不太可能已取得民航
局所核發之原告航空公司現有機型檢定證,以前述原證14
所示首次申請時,Y君等4人原具其他非原告現有機型之檢
定證(按Y君當時檢定證機型為B737NG),但當初申請許
可時所檢附Pre-hire notice(用意略為華航聘僱通知書
),文件中皆有載明原告將聘僱該外籍機師擔任哪一機隊
之機師,前述各項申請文件均早在原告申請時即已同時向
勞動部提出,勞動部知悉後無異議、無拒絕申請或告知申
請資格不符,而仍核准系爭外籍機師之聘僱許可,且該許
可公函尚亦未註記特定機型。
⑶參原證14,Y君當時檢定證機型為B737NG,但申請文件中所
附「Pre-hire notice-中文格式」,則已明確記載原告將
聘其擔任B747-400機師。當時勞動部同樣准予來台工作、
核發工作許可如原證4,且原證4並未記載執飛機型,如今
Y君也是同樣擔任原告的機師工作,實無違反就業服務法
第57條第3款規定之情事!
⑷前述乙證5第1頁部分,被告或謂係展延申請所附文件云云
,就此參原證15,此即為原告起訴狀第4頁彙整申請展延
時所附之申請文件。不可諱言的,乙證5第1頁檢定證確實
係展延許可工作所附文件,但業如前述,在原告為Y君首
次申請來台工作許可時,申請文件資料(檢定證)根本不
可能與當時原告擬僱用執飛機型檢定證相符,亦即以Y君
為例,其來台工作前係在其他國外航空公司任職、具備之
檢定證機型為B737NG,但原告根本無此機型航機,也在申
請文件中附上聘僱資料而可得知悉原告將聘任Y君擔任B74
7-400機師,勞動部也准予許可來台工作。展延時亦同,
原告申請展延時,只能附當時執飛機型為B744檢定證,但
聘僱契約也同樣明載應聘機師將接受轉訓,受理展延申請
的勞動部也明知機師在聘僱期間內會有轉訓、更換機型之
事實而同樣准予展延。同樣地,不管是原證4或原證5均未
記載要求特定機型!是勞動部許可時並未要求執飛特定機
型,而在申請時所附檢定證,目的僅係在於證明該名機師
有來台執行機師之專業能力,並非申請時所附檢定證即代
表勞動部許可工作範圍,此參前述以Y君首次來台時根本
尚未進入台灣、根本不可能取得台灣民航局核發的原告華
航公司現有機型檢定證,只能附上當時Y君在其他國家航
空公司的機型檢定證,勞動部也知悉原告聘僱後要請Y君
擔任另一機型即B747-400機師,為此也准予許可工作。展
延時亦同,原告為Y君申請展延工作許可時,僅能附上當
時Y君的檢定證用以證明Y君有從事飛航專業能力,而同樣
從申請文件的聘僱契約書也得知悉Y君任職期間將會受有
轉訓,勞動部也同樣准予展延,故申請文件中的檢定證,
並非勞動部准予許可工作範圍。而S君在首次申請時,申
請文件所附之檢定證根本就是S君在國外執飛機型(EMB-1
45),而原告根本無此種機型,勞動部仍同意許可聘僱,
可見勞動部或被告根本沒有控制或限定特定航機執飛之外
籍機師人數。又勞動部許可函文並未明載機型,在機師工
會陳抗以前一直如此,今卻昨是今非地裁罰原告,其裁罰
並無理由!事實上,申請時所附文件眾多,究竟Y君等4人
受許可之工作為何,仍應以勞動部最終許可公函為據。
9、請審酌外籍機師來台工作並無可能不轉換機隊或機型,業
如前述,若遇疫情期間,航空公司為求生存自然需調整機
隊機型,機師們也必須配合因應,一般而言,現職飛航組
員轉訓所需時程依據個人資格與配套規定約10.5至16.5週
可完成機種轉換,轉訓、更換其他執行執飛實屬常見,以
去年即112年為例,原告共有202名國籍機師、61名外籍機
師共計263名飛航組員,進行機種轉換訓練(按原告與機
師工會間所簽署的團體協約,甚至保證國籍與外籍機師條
件相同時之升訓,應以國籍機師優先),以截至2024年4
月的飛航組員共1,318名之轉換機隊紀錄,飛行年資5至9
年者已有七成曾轉換機隊,飛行年資10年以上者更高達9
成以上曾轉換機隊,顯見轉訓作業為維持業務運作之常態
。鑒於目前全球機師招募不易、各航空公司爭搶人才,且
航空機型持續更新,原告自然係先以聘僱本國機師為優先
,但勞動部與被告突然更改常規、重新解釋既有法規,此
舉業已無形限制外籍機師轉訓空間、增加國籍航空公司招
募及訓練成本,嚴重影響航空公司競爭力!事實上,即便
是過去,外籍機師轉換機隊、機型,也有民航主管機關專
業可控管,勞動部與被告如今作為實屬見解變更,且係因
工會就相關議題進行抗議才開始押機型,原本的許可(無
論是首次申請或展延許可)既無押機型,自無超出工作許
可範圍之問題!
10、附帶說明者,原告向來優先保障與僱用本國機師,絕無被
告所擔憂未做機型控管而影響本國機師工作權之情事:
⑴原告招募國籍及外籍機師宣傳管道差異極大,國籍招募宣
導管道有原告公司官網(全年度開招),亦會至大專院校
、軍方、科學園區等地進行招募說明會;然外籍招募管道
則相對封閉,原則上僅靠現職的國籍或外籍機師引薦,並
未公開對外招募。為此,外籍機師之招募與聘僱,乃是補
充原則,即係以招募本國機師為優先。
⑵原告甚至也與機師工會於團體協約中已約定,外籍僅以副
機師進用、不直接進用外籍正機師,且升轉訓比序亦對國
籍有所保障,於升訓評比同分時,國籍優先升訓;以及如
遇缺額,若本國籍與外籍條件相同,則優先聘用本國籍。
前述原告與機師工會之約定,業足以保障本國籍機師之就
業機會與權益。
⑶及至今日,原告國籍、外籍機師總人數共1,399人,其中國
籍機師人數為:1,238名(含57位出國受訓學員),佔總
機師人數約89%、近9成,外籍機師人數則為161名而僅約1
1%,實際上也可證明前述原告晉用機師係以本國籍為原則
、為優先,絕不會因聘僱外籍機師而損及本國機師工作權
益。
⑷另且,就業服務法第46條第2項規定,就擔任航空器駕駛員
之資格,依據民用航空法、以及其他如航空人員檢定給證
管理規則等皆訂有更細節之規定,如外籍機師確有符合其
他相關法規,實無必要執著於同一航空公司內之機型轉換
而對企業裁罰。
11、被告就命原告限期改善一節,被告並無法源依據,另執飛
機型之異動必須經過轉訓也無可能即日起即改善,故此部
分實際上無法達成而欠缺期待可能性。
12、綜上論述,原告並無違反就業服務法第57條第3款規定情
事,惟被告及訴願機關均未查而逕對原告予以裁罰並命限
期改善,實有違誤。
(二)聲明:訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明:
(一)答辯要旨:
1、被告作成原處分之簡述:
⑴查勞動部於l12年7月4日函請被告所屬勞動局,就機師工會
、中鋼運通企業工會、中華民國國際機場工會聯合會於l1
2年6月26日聯合召開記者會表示:國內航空業大量進用外
籍駕駛員,影響飛安及本國人就業機會,原告自ll1年起
新進用之31位外籍駕駛員中,就有23位違反外國人從事就
業服務法第46條第1項第l款至第6款工作資格及審查標準
(以下簡稱工作資格及審查標準)第14條第1項第2款規定
,直接進用不具公司所需之特定機型飛航經驗外籍駕駛員
等情,依法進行查察。
⑵被告於l12年7月14日前往原告營業所進行檢查,原告受檢
時提供彙整表內43名外籍駕駛員l12年5月及6月班表,經
查並未發現有外籍駕駛員執飛未取得該機型有效檢定證明
之情事,被告所屬勞動局乃於l12年7月20日函復勞動部,
並檢附查察結果彙整表及相關文件(包括本案原處分所涉
4名外籍駕駛員之檢定證、居留證及l12年5月及6月班表)
。
⑶勞動部就被告所屬勞動局查察結果,另於l12年8月31日函
復表示:「惟表內另就編號13、24、27、37、43及39共6
名外國人特別記載『實際執飛B777,有檢定證明』及『實際
執飛A350,有檢定證明』一節,經查華航公司前依審查標
準第14條第1項規定向本部(申請)外籍機師工作許可,
所載執飛機型及檢附渠等外國人有效檢定證明為B747-400
或B744(即B-747-400別稱)及A330,如外國人嗣後執飛
之機型與前本部申請工作許可所附之有效檢定證所載機型
不一致,已涉違反本法第57條第3款規定,請本諸職權依
法查處逕復。」。被告所屬勞動局嗣於l12年9月15日再請
原告派員到府說明,調查有關勞動部前揭來函所詢之6名
外籍機師向勞動部申請工作許可時所申請之執飛機型與實
際執飛機型等事宜,並作成談話紀錄,原告並提供書面陳
述及6名外籍機師經勞動部核發之工作許可等文件,主張
勞動部核發之6名外籍機師工作許可證並無執飛機型之限
制云云,惟同意後續將依勞動部l12年8月4日勞動發事字
第1120512012A號函釋內容,於外籍機師欲變更執飛機型
前先依法重新申請工作許可。
⑷因就業服務法就外國人於國內工作採申請許可制,原告就
其聘用Y君部分,向勞動部申請執飛機型為B744,但實際
執飛機型為B777;聘用R君部分,向勞動部申請執飛機型
為B744,但實際執飛機型為B777;聘用S君部分,向勞動
部申請執飛機型為B744,但實際執飛機型為B777;聘用D
君部分,向勞動部申請執飛機型為A330,但實際執飛機型
為A350,確已超出其所申請核准之外國人工作許可範圍,
而有影響本國人民之就業機會及工作權之情事(至於勞動
部函所提及之外籍機師Nakmai Kitchar及Quezada Murill
o Roberto Javier2人,均已依就業服務法第51條取得外
國人工作許可證,其可從事之工作範圍不受就業服務法第
46條第1項之限制,故並無違法而須加以裁處,一併敘明
。)。
⑸經核原告就聘用Y君等4人部分,違反就業服務法第57條第3
款規定,被告參酌行政罰法第18條第1項所訂之各種事項
,依就業服務法第48條第1項規定裁處最低法定罰鍰,應
屬適法之處分。
2、原告確有違反就業服務法第57條第3款之事實:
⑴勞動部依第46條第2項之授權制訂工作資格及審查標準第14
條規定:「外國人受聘僱從事航空器營運飛航工作,應具
備下列資格:一、具有民航運輸駕駛員資格。二、持有雇
主所需機型之有效檢定證明。三、持有民用航空醫務中心
航空人員體格檢查合格證明。雇主聘僱國內外缺乏所需航
空器機型之駕駛員時,得聘僱未取得該機型有效檢定證明
之外國飛航駕駛員,經施予訓練,於取得該機型之有效檢
定證明後,始得從事本條之工作。但本國合格飛航駕駛員
應予優先訓練。」,乃法律已明訂要求原告於聘僱外國人
從事航空器營運飛航工作前,應先提出外國人具備「持有
雇主所需機型之有效檢定證明」,並據以申請外國人之工
作許可,是以,原告依法就其所申請所需機型之飛航駛員
之工作許可,即應受其申請之所需機型之拘束。
⑵查原告就其聘用Y君等4人,向勞動部申請執飛機型與實際
執飛機型不同,業如前述,確已超出其所申請核准之外國
人工作許可範圍,而有影響本國人民之就業機會及工作權
之情事。是以,被告依就業服務法第68條第1款規定予以
裁罰,應適法有據。
3、原告就其違反就業服務法第57條第3款規定,有故意過失
之說明:
查原告就其聘用Y君等4人,向勞動部申請外國人之工作許
可時,確有提供各該外國人所執飛機型之文件,故原告就
Y君等4人之執飛機型顯屬明知,故原告使其實際執飛與申
請工作許可之不同機型之飛機,自有違章之故意,縱無故
意,仍有「應注意、能注意而未注意」之過失。
4、被告審酌原告違法情節,於法定裁罰額度範圍內裁處最低
額罰鍰,為適法有據:
被告依就業服務法第57條第3款、第68條第1款及行政罰法
第18條第1項等規定,審酌原告之違法情節及應受責難程
度、所生影響及其資力,裁處法定最低罰鍰3萬元,並無
違反比例原則,洵屬適法有據。
(二)聲明:原告之訴駁回。
四、爭點:
原告使Y君等4人實際執飛機型與申請許可時所附檢定證明所
載機型不一致,是否構成原處分所指違反就業服務法第57條
第3款「指派所聘僱之外國人從事『許可以外之工作』」之行
為?是否具備責任條件?
五、本院的判斷:
(一)前提事實:
「爭訟概要」欄所載之事實,除原告以Y君等4人實際執飛
機型雖與申請許可時所附檢定證明所載機型不一致,但並
不構成原處分所指違反就業服務法第57條第3款「指派所
聘僱之外國人從事『許可以外之工作』」之行為外,其餘事
實業為兩造所不爭執,且有原處分影本1份、訴願決定影
本1份(見本院卷第29頁、第30頁、第34頁至第39頁)、
勞動部112年7月4日函影本1份(見本院卷第123頁至第131
頁)、桃園市政府勞動局外國專業人員查察業務檢查表影
本1紙(見本院卷第133頁)、勞動局112年7月20日函〈含Y
君、R君、S君、D君之民用航空局執飛機型檢定證、中華
民國居留證及112年5月、6月班表〉影本1份(見本院卷第1
35頁至第156頁)、勞動部112年8月31日函影本1份(見本
院卷第157頁、第158頁)、桃園市政府勞動局談話紀錄影
本1份(見本院卷第159頁、第160頁)、被告陳述書〈含勞
動部核發原告聘僱Y君、R君、S君、D君工作許可函《勞動
部111年12月22日勞動發事字第1112693910號、111年10月
19日勞動發事字第1112671308號、111年10月5日勞動發事
字第1112659816號、111年6月1日勞動發事字第111261283
5號》〉影本1份(見本院卷第169頁至第178頁),是除原告
主張部分外,其餘事實自堪認定。
(二)原告使Y君等4人實際執飛機型與申請許可時所附檢定證明
所載機型不一致,構成原處分所指違反就業服務法第57條
第3款「指派所聘僱之外國人從事『許可以外之工作』」之
行為,且具備責任條件:
1、應適用之法令:
⑴就業服務法:
①第42條:
為保障國民工作權,聘僱外國人工作,不得妨礙本國人
之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。
②第46條第1項第1款、第2項:
雇主聘僱外國人在中華民國境內從事之工作,除本法另
有規定外,以下列各款為限:
一、專門性或技術性之工作。
從事前項工作之外國人,其工作資格及審查標準,除其
他法律另有規定外,由中央主管機關會商中央目的事業
主管機關定之。
③第57條第3款:
雇主聘僱外國人不得有下列情事:
三、指派所聘僱之外國人從事許可以外之工作。
④第68條第1項:
違反第九條、第三十三條第一項、第四十一條、第四十
三條、第五十六條第一項、第五十七條第三款、第四款
或第六十一條規定者,處新臺幣三萬元以上十五萬元以
下罰鍰。
⑤第72條第3款:
雇主有下列情事之一者,應廢止其招募許可及聘僱許可
之一部或全部:
三、有第五十七條第三款、第四款規定情事之一,經限
期改善,屆期未改善。
⑵工作資格及審查標準:
①第1條:
本標準依就業服務法(以下簡稱本法)第四十六條第二
項規定訂定之。
②第2條第1項:
外國人受聘僱從事本法第四十六條第一項第一款、第二
款、第四款至第六款規定之工作,其工作資格應符合本
標準規定。
③第14條第1項:
外國人受聘僱從事航空器營運飛航工作,應具備下列資
格:
一、具有民航運輸駕駛員資格。
二、持有雇主所需機型之有效檢定證明。
三、持有民用航空醫務中心航空人員體格檢查合格證明
。
⑶行政罰法第7條:
違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者,不予處罰
。
法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機
關或其他組織違反行政法上義務者,其代表人、管理人、
其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員
之故意、過失,推定為該等組織之故意、過失。
2、按工作資格及審查標準係就業服務法所稱之中央主管機關
(勞動部〈改制前為行政院勞工委員會〉)依就業服務法第
46條第2項之授權,而依其行政專業訂定之法規命令(參
照行政程序法第150條),是就「授權明確性原則」而言
尚無違背,又其內容亦未逾越授權訂定之範圍與立法精神
,且顯無行政程序法第158條所規定之無效情形,是自得
為本件司法審查時所援用。
3、查原告聘僱外國人Y君等4人從事航空器營運飛航工作,嗣
桃園市政府勞動局依勞動部112年7月4日函而於112年7月1
4日派員訪查後,原以112年7月20日函回覆勞動部:「…查
無有執飛未取得該機型有效檢定證明之情事。」,其後經
勞動部就之以112年8月31日號函回覆:「…經查華航公司
前依審查標準第14條第1項規定向本部(申請)外籍機師
工作許可,所載執飛機型及檢附渠等外國人有效檢定證明
為B-747-400或B744(即B-747-400別稱)及A330,如外國
人嗣後執飛之機型與前本部申請工作許可所附之有效檢定
證所載機型不一致,已涉違反本法第57條第3款規定,請
本諸職權依法查處逕復。」,嗣原告經桃園市政府勞動局
通知而於112年9月15日派員至桃園市政府勞動局說明後,
案經被告審認Y君等4人實際執飛機型與原告申請該等外國
人工作許可時所附之有效檢定證所載機型不一致(Y君、R
君、S君112年5、6月間實際執飛機型為B777,而原告申請
該等外國人工作許可時所附之有效檢定證所載機型為B744
;另D君112年5、6月間實際執飛機型為A350,而原告申請
該外國人工作許可時所附之有效檢定證所載機型為A330)
等情,業如前述,是被告據之認原告「指派所聘僱之外國
人從事許可以外之工作」(且具備責任條件),乃以原處
分裁處原告前揭處罰內容,觀諸前開規定,洵屬有據。
4、雖原告執前揭情詞而為主張;惟查:
⑴勞動部112年8月31日函:「依貴局函復彙整表內43名外籍
駕駛員查無有執飛未取得該機型有效檢定證明之情事,惟
表內另就編號13、24、27、37、43及39共6名外國人特別
記載『實際執飛B777,有檢定證明』及『實際執飛A350,有
檢定證明』一節,經查華航公司前依審查標準第14條第1項
規定向本部(申請)外籍機師工作許可,所載執飛機型及
檢附渠等外國人有效檢定證明為B-747-400或B744(即B-7
47-400別稱)及A330,如外國人嗣後執飛之機型與前本部
申請工作許可所附之有效檢定證所載機型不一致,已涉違
反本法第57條第3款規定,請本諸職權依法查處逕復。」
,而該函所稱編號「13、24、27、37」,核與原處分所指
Y君等4人於該彙整表(見本院卷第137頁至第140頁)之序
號分別為「12、23、26、38」固有未符,但該函既已特定
係經記載「實際執飛B777,有檢定證明」及「實際執飛A3
50,有檢定證明」者,而依該彙整表所示,即係指Y君等4
人無訛,是上開編(序)號不符一節,自不足以影響原處
分之合法性;又就業服務法第68條第1項就違反同法第57
條第3款之行為,固僅規定處以「3萬元以上15萬元以下罰
鍰」,但同法第72條第3款既將有同法第57條第3款規定情
事而經限期改善,屆期未改善者,應廢止其招募許可及聘
僱許可之一部或全部,則綜合上開條文之規定,應認就違
反就業服務法第57條第3款之違規行為,除處以罰鍰外,
尚得「限期改善」;再者,原處分命原告「限即日起改善
」,即係命其自即日起不得再有使Y君等4人執飛之機型與
前揭申請工作許可所附之有效檢定證所載機型不一致之行
為,當無原告所指「實際上無法達成而欠缺期待可能性」
之情事。
⑵依前揭就業服務法相關法規規定,可知我國雖開放外國人
入境工作,但為保障國民就業權益,該外國人受聘僱之資
格條件、雇主之資格條件、相關業別及工作內容,均受有
相當限制,立法上係採取「補充性」、「限量限業」之申
請許可制,作為聘僱外國人之管制原則,而由前揭勞動部
核發原告聘僱Y君等4人之工作許可函(勞動部111年12月2
2日勞動發事字第1112693910號〈聘僱許可期間:112年4月
6日至115年4月5日〉、111年10月19日勞動發事字第111267
1308號〈聘僱許可期間:112年2月8日至114年2月7日〉、11
1年10月5日勞動發事字第1112659816號〈聘僱許可期間:1
11年12月17日至114年12月16日〉、111年6月1日勞動發事
字第1112612835號〈聘僱許可期間:111年8月15日至113年
8月14日〉)以觀,其固然未記載「執飛機型」,然依工作
資格及審查標準第2條第1項、第14條第1項等規定,外國
人受聘僱從事航空器營運飛航工作資格即包括「應持有雇
主所需機型之有效檢定證明」之要件,且係申請聘僱許可
所應備之文件(參照勞動部依「雇主聘僱外國人許可及管
理辦法第9條第1項第6款規定訂定之「雇主申請聘僱第一
類外國人其他應備文件」),是就Y君等4人之上開聘僱許
可,自係因渠等於原告申請時具備「持有雇主所需機型之
有效檢定證明」而予以許可聘僱,故「執飛機型」當然係
勞動部核發原告聘僱Y君等4人之工作許可函之內容之一部
,自不因有無記載而異其效力,否則就申請要件之規定豈
非淪為具文?則原告僅執上開勞動部核發原告聘僱Y君等4
人之工作許可函形式上之記載及勞動部112年11月1日勞動
發事第1122678549號函(影本見本院卷第91頁、第92頁)
嗣已將「執飛機型」予以記載,乃主張上開勞動部核發原
告聘僱Y君等4人之工作許可函並不包括「執飛機型」,故
原告未違反就業服務法第57條第3款之規定,自無足採。
再者,原告就使Y君、R君、S君於112年5、6月間實際執飛
機型為B777,而使D君於112年5、6月間實際執飛機型為A3
50,是否有「指派所聘僱之外國人從事許可以外之工作」
(違反就業服務法第57條第3款),應依其申請時所檢附
之相關文件,並經勞動部核發之前揭工作許可函為判斷標
準,此核與原告所稱Y君等4人「初次」申請來台工作許可
時,尚難取得民航局所核發之原告現有機型檢定證一節核
屬無涉;況且,「雇主聘僱國內外缺乏所需航空器機型之
駕駛員時,得聘僱未取得該機型有效檢定證明之外國飛航
駕駛員,經施予訓練,於取得該機型之有效檢定證明後,
始得從事本條之工作。但本國合格飛航駕駛員應予優先訓
練。」,亦為工作資格及審查標準第14條第2項明文規定
,據此益徵原告此部分所稱,實無足採。
⑶又原告於48年9月7日即經核准設立,且規模龐大(見本院
卷第167頁公司基本資料影本),又具有多年僱聘外國機
師之經驗,則其代表人、管理人、其他有代表權之人或實
際行為之職員、受僱人就上開條文應非不知,是其就使Y
君等4人實際執飛與聘僱許可不符機型而違反就業服務法
第57條第3款之規定一事,縱非故意亦屬應注意、能注意
而疏未注意而有過失,且應推定為原告之過失,而原告就
此亦未主張或舉證已盡選任、監督之責而仍難避免本件違
規事實之發生,故自應認原告至少具備「過失」之責任條
件。
⑷原告雖以多年來勞動部於聘僱外國機師之工作許可函並未
記載「執飛機型」,故嗣雖於其內記載「執飛機型」,應
往後生效而不得溯及既往,且原告基於主張「信賴保護」
原則而不應受罰。然行政法上信賴保護原則之適用,須具
備下列要件,始足當之:一、信賴基礎:須有一個足以引
起當事人信賴之國家行為(行政處分或行政機關其他行為
);二、信賴表現:當事人因信賴該國家行為而展開具體
之信賴行為,且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係,如
該國家行為嗣有變更或修正,將致當事人遭受不能預見之
損失;三、信賴值得保護:當事人之信賴,必須值得保護
。查「執飛機型」當然係勞動部核發原告聘僱Y君等4人工
作許可函內容之一部分,自不因有無記載而異其效力,已
如前述,是未記載「執飛機型」一事,自不足以引起原告
信賴該等聘僱許可工作函不包括「執飛機型」之限制,而
勞動部嗣於聘僱外國機師之工作許可函並加載「執飛機型
」一事,因未變更本有之「執飛機型」限制,故亦無原告
所指「溯及既往」之問題。
(三)本件判決基礎已經明確,兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟
資料,經本院斟酌後,核與判決結果不生影響,無一一論
述之必要,一併說明。
六、結論:原處分認事用法,均無違誤,訴願決定遞予維持,亦
無不合。原告訴請撤銷,為無理由,應予駁回。
中 華 民 國 114 年 2 月 14 日
審判長法 官 劉正偉
法 官 陳宣每
法 官 陳鴻清
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決,應於送達後20日內,向本院地方行政訴訟庭
提出上訴狀,其未表明上訴理由者,應於提出上訴後20日內
補提理由書;如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者,
應於判決送達後20日內補提上訴理由書(均須按他造人數附
繕本)
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者,
逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人,並提出委任書(行政訴訟
法第49條之1第1項第2款)。但符合下列情形者,得例外不
委任律師為訴訟代理人(同條第3項、第4項)
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者,得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件,上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件,上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一,經高等行政法院高等行政訴訟庭認為適當者,亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件,具備會計師資格者。 3.專利行政事件,具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時,其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形,而得為強制律師代理之例外,上訴人應於提起上訴或委任時釋明之,並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 114 年 2 月 14 日
書記官 李芸宜
TPTA-113-地訴-106-20250214-1