廢棄物清理法
最 高 行 政 法 院 判 決
111年度上字第732號
上 訴 人 桃園市政府環境保護局
代 表 人 陳世偉
訴訟代理人 郭德田 律師
蔡佳融 律師
被 上訴 人 林文元
上列當事人間廢棄物清理法事件,上訴人對於中華民國111年7月
21日臺北高等行政法院110年度訴字第368號判決,提起上訴,本
院判決如下:
主 文
原判決廢棄,發回臺北高等行政法院高等行政訴訟庭。
理 由
一、上訴人代表人由呂理德變更為陳世偉,茲據新任代表人具狀
聲明承受訴訟,核無不合,先予敘明。
二、上訴人以民國109年8月7日桃環事字第1090067719號函(下
稱原處分)記載於108年3月25日查獲被上訴人、訴外人陳淄
臨、陳忠賢、王小蝶逕載運廢塑膠混合物、建築廢棄物混合
物、及廢液等廢棄物至桃園市○○區○○段000地號土地(下稱
系爭土地)上棄置,未領有廢棄物清除許可文件,擅自從事
廢棄物棄置行為,依廢棄物清理法第71條規定,限期被上訴
人於文到30日內完成系爭土地廢棄物清理作業,清理前應提
送棄置場址廢棄物清理計畫報上訴人審核,經核可後始得清
理。被上訴人不服,提起訴願,遭決定駁回後,提起行政訴
訟,並聲明:原處分及訴願決定均撤銷。上訴人於被上訴人
起訴後追加行政處分理由──被上訴人有支付租金,是實際上
掌有經營工廠權限握有工廠出入同意權之人,且因為108年3
月25日稽查時又新增大量廢棄物,被上訴人亦屬廢棄物清理
法第71條之容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於桃園市
○○區○○路0段000巷000號平房及其○邊水泥空地1/2(下稱系
爭房地)之管理人或使用人,經臺北高等行政法院(下稱原
審)准許後,以110年度訴字第368號判決(下稱原判決)將
訴願決定及原處分均撤銷。上訴人不服,遂提起本件上訴,
並聲明:原判決廢棄;被上訴人在第一審之訴駁回。
三、被上訴人起訴主張、上訴人在第一審的答辯,均引用原判決
的記載。
四、原審撤銷訴願決定及原處分係以:
㈠綜觀上訴人在桃園市○○區○○路0段000巷000之0號所為之6次現
場稽查(分別於108年2月26日、同年3月25日、同年4月23日
、同年6月18日、同年8月14日及109年5月11日實施),起因
於108年2月24日深夜在現場有露天燃燒廢棄物、木材情形,
火勢於當日2時30分撲滅,上訴人勘查現場未發現行為人,
且附近廠房大門深鎖。108年2月26日巡視發現場內有堆置廢
塑料、廢床墊及裝潢廢棄物,現場未發現行為人,當天就建
請於該址裝設縮時攝影機,俾利後續稽查。108年3月25日勘
查現場時發現新增大量廢棄物(廢塑膠混合物、營建廢棄物
、廢50加侖鐵桶約30餘桶及1桶貝克桶)堆置,於是請內政
部警政署保安警察第七總隊第三大隊第一中隊調閱周界監視
器及錄影畫面。
㈡臺灣桃園地方檢察署(下稱桃園地檢署)檢察官對於被上訴
人因與原處分相同基礎事實所涉違反廢棄物清理法罪嫌的10
8年度偵字第23547號不起訴處分書,其上明確記載本件並未
查獲例如監視器畫面、目擊證人證述等證據。原處分說明二
「違反事實」記載「本局於108年3月25日查獲台端逕載運廢
塑膠混合物、建築廢棄物混合物、及廢液等廢棄物至本市○○
區○○段000地號土地上棄置」等文字,欠缺證據證明,原處
分上開認定有誤,自屬違法。被上訴人並無原處分所認定載
運棄置廢棄物之違規行為。
㈢上訴人未能證明陳淄臨有將系爭房地鑰匙交給被上訴人,也
未能證明被上訴人有使用系爭房地,亦未能證明被上訴人有
實際支出租金,自難認定被上訴人是行為人或系爭房地之使
用人或管理人而應負行為責任或狀態責任,是以,被上訴人
並無上訴人所稱堆置廢棄物、容忍所使用之土地房屋遭非法
棄置廢棄物、未盡管理之責、顯有應作為而不作為情事之行
為責任人。
㈣依證人陳忠賢於桃園地檢署檢察官訊問之證詞,及陳忠賢與
陳淄臨間附於偵查卷宗之對話譯文,陳淄臨曾向陳忠賢說匯
款的事情,請陳忠賢包括下個月的票都有耐心一點等語,陳
忠賢也向陳淄臨說:我知道這個工廠在○○那是你在運作沒有
錯等語,以及從107年8月起至108年2月止,都是陳淄臨方面
存入足額款項之後,陳忠賢才將被上訴人交付作為107年8月
起至108年2月租金、以及新臺幣(下同)120,000元押租金的
支票予以提示,陳淄臨是在上訴人於108年2月24日查獲系爭
房地被非法棄置廢棄物後的108年3月20日才出國等情,足認
被上訴人並沒有原處分所認定載運廢塑膠混合物、建築廢棄
物混合物、及廢液等廢棄物至系爭土地上棄置,未領有廢棄
物清除許可文件,擅自從事廢棄物棄置的行為,也不是系爭
房地的土地管理人或使用人,不符合廢棄物清理法第71條第
1項之處罰要件,因此,原處分依廢棄物清理法第71條規定
,限期被上訴人於文到30日內完成系爭土地廢棄物清理作業
,清理前應提送棄置場址廢棄物清理計畫報上訴人審核,經
核可後始得清理,自屬違法。原處分既有違誤,訴願決定未
予糾正,亦有未合,爰撤銷訴願決定及原處分等詞,為其判
斷之基礎。
五、本院按:
㈠廢棄物清理法第71條第1項規定:「不依規定清除、處理之廢
棄物,直轄市、縣(市)主管機關或執行機關得命事業、受
託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或
因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管
理人或使用人,限期清除處理。……。」廢棄物清理法第71條
第1項就不依規定清除、處理廢棄物之清除處理義務,其義
務內容是以除去因違法所生危害為目的,不具裁罰性,並非
行政罰。又所謂行為責任,係因行為導致公共安全或秩序產
生危害而應負之責任;而所謂狀態責任,則係指物之所有人
或對物有事實管領力之人,基於對物的支配力,就物之狀態
所產生危害,負有防止或排除危害責任。廢棄物清理法第71
條第1項所定應負清除處理義務者,其中如事業、受託清除
處理廢棄物者,因係有不依該法規定清除處理廢棄物之行為
,致產生危害,所應負者為行為責任;至同條項就土地所有
人、管理人或使用人,「容許或因重大過失致廢棄物遭非法
棄置於土地」者,應負清除處理之責任,乃係以其等容許或
因重大過失未維護照管土地,導致遭非法棄置廢棄物之危害
,而負有排除危害之狀態責任義務。是以,依該條項規定責
令清除、處理不依規定清除、處理之廢棄物之對象,以污染
行為人為優先,但污染行為人無法確定或不能追索時,應由
容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有
人、管理人或使用人負擔清除、處理之責任。至所謂重大過
失,由於廢棄物清理法、行政罰法及行政程序法並無明文規
定,應與民法規定之重大過失為相同解釋,係指顯然欠缺一
般人之注意者而言。
㈡本件原處分係以被上訴人未領有廢棄物清除許可文件,擅自
從事廢棄物清除棄置行為,而依廢棄物清理法第71條規定,
限期被上訴人於文到30日內完成系爭土地廢棄物清理作業,
清理前應提送棄置場址廢棄物清理計畫報上訴人審核,經核
可後始得清理,因此係認被上訴人所應負者為行為責任。嗣
上訴人於原審追補理由為被上訴人有支付租金,係實際上掌
有經營工廠出入同意權之人,其亦有因容許或重大過失致廢
棄物遭非法棄置於系爭房地,亦應負狀態責任。經核上訴人
所追補之理由,仍係廢棄物清理法第71條第1項之清除處理
義務,係維持行政處分同一性不變,且屬裁判基準時已存在
之理由,無礙被上訴人之攻擊防禦,基於訴訟程序經濟原則
,上訴人於原審訴訟中補充此一法律上理由,於法並無不合
,原審予以准許,核無違誤。準此,本件原處分是否合法,
即應審究上訴人就系爭房地上遭非法棄置廢棄物,應否負行
為責任或狀態責任。本件被上訴人涉犯廢棄物清理法第46條
第4款前段「未依第41條第1項規定領有廢棄物清除、處理許
可文件,從事廢棄物貯存、清除、處理」之罪嫌,雖經桃園
地檢署檢察官為不起訴處分(原審卷1第141至144頁),惟
廢棄物清理法第46條第4款前段所涉犯行係屬行為責任,且
刑事罰係針對故意、過失之行為始須負刑責。然本件原處分
是否合法,原審自不受刑事偵查認定事實之拘束,況本件除
應審究上訴人就系爭房地上遭非法棄置廢棄物,是否應負行
為責任外,尚兼及是否應負狀態責任。原審雖得審酌檢察官
調查所得之證據為事實認定,惟依行政訴訟法第189條第3項
規定,仍應將審酌前開證據而得心證之理由,記明於判決,
若逕以檢察官不起訴處分所記載之事證採為行政訴訟判決認
定事實之依據,即屬判決理由不備。
㈢行政訴訟法第189條規定,行政法院為裁判時,除別有規定外
,應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果,依論理法則及經驗
法則判斷事實之真偽;依此判斷而得心證之理由,應記明於
判決。據此,構成行政法院判斷事實真偽之證據評價基礎,
乃全辯論意旨及調查證據之結果。基於行政訴訟之職權調查
原則(行政訴訟法第125條第1項及第133條),法院必須充分
調查為裁判基礎之事證以形成心證,法院在對全辯論意旨及
調查證據之結果為評價時,應遵守兩項要求,一是「訴訟資
料之完整性」,二是「訴訟資料之正確掌握」。前者乃所有
與待證事實有關之訴訟資料,都必須用於心證之形成而不能
有所選擇,亦即法院負有審酌與待證事實有關之訴訟資料之
義務,如未審酌亦未說明理由,即有不適用行政訴訟法第12
5條第1項、第133條之應依職權調查規定,及判決不備理由
之違背法令。復按適用法律為法院之職責,法院應就其依卷
內資料所確定之事實,依職權尋求、發現,並就當事人具體
紛爭所應遵循之規範予以適用,固不受當事人主張之法律見
解所拘束,然法院對原處分是否合法之認定,倘與當事人陳
述或表明者不同,因將影響裁判之結果,審判長自應向當事
人發問或曉諭,令其為必要之法律上陳述,以利當事人為充
分之攻擊防禦及為適當完全之辯論,否則遽行作為判決之基
礎,致生突襲性裁判之結果,其訴訟程序即有重大瑕疵,而
基此所為之判決,亦屬違背法令。
㈣原判決撤銷原處分係以證人陳忠賢於桃園地檢署檢察官訊問
之證詞,及陳忠賢與陳淄臨間附於偵查卷宗之對話譯文,認
被上訴人主張無實際運作管理系爭房地,且租金實際上是陳
淄臨支付等節較為可採,難以認定被上訴人是行為人或系爭
房地之使用人或管理人,尚無應負之行為責任或狀態責任,
固非無見。惟查原審向桃園地檢署函調該署108年度偵字第2
3547號全卷(下稱刑事偵查卷宗),並經桃園地檢署檢送刑
事偵查卷宗數位卷證到院參辦(原審卷1第147至151頁)。
詎原審110年7月9日院楨讓股110訴368字第0000000000號函
,僅諭知兩造就桃園地檢署檢察官108年度偵字第23547號不
起訴處分書表示意見,刑事偵查卷宗則以110年6月23日行政
訴訟案件審理單批示「請將桃園地檢署光碟片列印,另置於
卷外(先不給閲)」(原審卷1第153頁)。原審倘將證人陳忠
賢於桃園地檢署檢察官訊問之證詞,及陳忠賢與陳淄臨間附
於偵查卷宗之對話譯文,採為判決基礎之證據資料,即應提
供上訴人閱覽或告以要旨而為辯論,上訴人於原審亦曾請求
准予閱覽刑事偵查卷宗(原審卷1第189頁) ,然未見原審有
准予上訴人閱卷,原審言詞辯論筆錄僅簡略記載:「提示本
件全部卷證予兩造命為辯論」(原審卷2第86頁),對於上
訴人所聲請閱覽刑事偵查卷宗,未見原審曾於言詞辯論期日
當庭提示或告以要旨,使上訴人知悉其內容,並曉諭兩造就
此證據資料內容為事實上及法律上之辯論。上訴意旨主張其
於原審並未閱得刑事偵查卷宗,衡情尚屬可採。原審依調查
證據辯論之結果,倘不採上訴人所主張被上訴人為系爭房地
之承租人,即系爭房地之使用人或管理人,欲採不利於上訴
人之證據,而以證人陳忠賢於桃園地檢署檢察官訊問之證詞
,及陳忠賢與陳淄臨間附於偵查卷宗之對話譯文,認被上訴
人主張無實際運作管理系爭土地。原審自應就卷內證據關於
證人陳忠賢於桃園地檢署檢察官訊問之證詞,及陳忠賢與陳
淄臨間附於偵查卷宗之對話譯文,提供上訴人閱覽或提示告
以要旨,此關涉被上訴人就系爭房地上遭非法棄置廢棄物,
應否負行為責任或狀態責任,攸關原處分是否合法,原審應
依行政訴訟法第125條第1項及第133條之職權調查主義規定
,提示曉諭兩造為充分舉證及完全之辯論,據以解決紛爭。
詎原審未予闡明及依職權調查證據,在上訴人未就刑事偵查
卷宗閱卷,未予釐清刑事偵查卷宗內證據關於證人陳忠賢於
桃園地檢署檢察官訊問之證詞,及陳忠賢與陳淄臨間附於偵
查卷宗之對話譯文是否可採等情,逕採其中不利於上訴人之
認定,進而認定被上訴人無實際運作管理系爭房地,被上訴
人不是行為人或系爭房地之使用人或管理人,尚無應負之行
為責任或狀態責任,因而撤銷原處分,而為不利上訴人之判
決,自屬速斷,難認已遵守對訴訟資料之完整性及正確掌握
之要求,原審所踐行之訴訟程序亦非無重大瑕疵,並有不適
用法規之不當及判決不備理由之違誤。上訴意旨據此指摘原
判決此部分違法,即非無憑。
㈤原判決固以證人陳忠賢於桃園地檢署檢察官訊問之證詞,及
陳忠賢與陳淄臨間附於偵查卷宗之對話譯文,認因陳淄臨
付不出款項,被上訴人遂向陳忠賢表示要退租,由陳淄臨
自行運作,因認被上訴人與陳忠賢之間形式上雖仍有租賃契
約,但實際上被上訴人退出承租系爭房地,由陳淄臨自行運
作等情,較為可採,認被上訴人無應負之行為責任或狀態責
任,因而撤銷原處分。然查,原審於準備程序有通知證人陳
忠賢到庭證述,其證稱:「簽約人是王小蝶,林文元(即被
上訴人)當連帶保證人,陳淄臨是帶林文元及王小蝶一起來
簽約的,但陳淄臨說他沒有本錢,所以是有本錢的簽約,陳
淄臨說他打工就好,他們是合作關係」、「我是先認識陳淄
臨,也是人家介紹的,他說他在做舊家電的整修,他就找王
小蝶及林文元說要一起合作,有說要做舊家電的整修及買
賣」、「大部分都是一起說他們要怎麼合作的情形,陳淄
臨就說他沒有本錢,有本錢的簽,他做打工就好」、「他們
就商討好了,就是王小蝶簽約,我說女孩子好像我認為這
樣沒有保障,就再多一位連帶保證人。他們來就一起講好
要這樣租的,他們是商討好的」、「簽約之前陳淄臨有跟
我講說他有興趣,我說可以呀,需要的話我們就談一談,我
就帶陳淄臨及林文元去看廠房,他們兩個一起到廠房去看
的,看完滿意就簽約。第1次看時王小蝶沒有來,第2次簽約
時王小蝶才一起來」等語(原審卷1第456至457頁),倘屬
無訛,則依證人所述,被上訴人於簽約前事先至現場勘查,
簽約時當天討論合作方式,能否謂被上訴人為僅單純出具支
票之人,就系爭房地之租賃未全程積極參與,實非無疑。又
證人陳忠賢於原審到庭證稱:「(由何人支付租金?)都是
林文元開支票,有開12張支票,5月28日簽約當日就開好1年
份的72萬元,發票人都是林文元,每1張都是6萬元。」「
(當初約定本租賃契約租金如何支付?當初是否與承租 人
約定交付支票給付租金?)就1個月1個月都有開支票,支
票已經預先開好了,時間到就兌現,在事情還沒發生以前
都有兌現,環保局查過後,他們就沒有經營了」、「(林文
元是否曾於107年6月間向你表示終止租約?他怎麼說?林
文元稱你回應他『你們自己去協調』,是什麼意思?)是 好
幾個月以後,不是6月,6月剛租而已,他有說他想終止 ,
我說你們討論好就好,反正你們本來說要合作的,我說 你
們討論好,我們再來討論,後來就再也沒有消息了,所 以
契約從頭到尾就沒有改過」等語(原審卷1第457至460頁)
,倘屬無訛,則上訴人主張被上訴人開立支票交付陳忠賢,
係作為給付系爭房地租金使用,被上訴人並未退出承租人之
列等情,似非無據。原判決對證人陳忠賢到庭所為證述內容
,可否採信,未置乙詞,原審在未給予上訴人閱覽刑事偵查
卷宗內容情形下,且未將證人陳忠賢於偵查中之證述及其與
陳淄臨間附於偵查卷宗之對話譯文,與證人陳忠賢到庭證述
內容有無不一致之情形,予以調查何者與事實相符,逕採證
人陳忠賢於桃園地檢署檢察官訊問之證詞,及陳忠賢與陳淄
臨間附於偵查卷宗之對話譯文為證,而為不利於上訴人之判
決,自屬速斷,即有判決不適用行政訴訟法第125條第1項、
第133條之應依職權調查規定,及判決不備理由之違背法令
。
㈥原審依台北富邦銀行交易明細,認系爭房地之租金,均為 陳
淄臨將款項足額匯入被上訴人帳戶後予以支付,系爭房 地
應為陳淄臨運作,因而認被上訴人已向陳忠賢退租系爭 房
地等情,固非無見。然依卷內該富邦銀行交易明細所示,10
7年8月份押租金12萬元,陳淄臨僅匯入75,000元,尚有45,0
00元未足額,係訴外人李漢揚匯入45,000元;107年8月份租
金6萬元,陳淄臨僅匯入40,000元,尚有20,000元未足額;1
07年9月份租金6萬元陳淄臨並未匯款,係訴外人陳景樺匯入
6萬元;107年10月份租金6萬元,陳淄臨僅匯入50,000元,
尚有10,000元未足額;108年2月份租金6萬元,陳淄臨並未
付款,係訴外人張碧娥匯入6萬元(原審卷1第45至57頁)。
原審就押租金,與107年8月、9月、10月及108年2月份等租
金,均遽以認定陳淄臨已足額匯款,原判決就此部分之事實
認定已乏證據支持。又匯款之原因事實,不一而足,原審以
訴外人陳景樺、張碧娥之匯入款等同代替陳淄臨之匯入款,
未再就其等匯入原因予以調查,即遽以採信,亦有不適用行
政訴訟法第133條之應依職權調查規定,及判決不備理由之
違背法令。
㈦綜上所述,原判決既有前述違背法令事由,並影響判決結論
,上訴意旨指摘原判決違法,求予廢棄,即有理由。又因本
件事證尚有未明,有由原審再為調查審認的必要,本院尚無
從自為判決,故將原判決廢棄,發回原審高等行政訴訟庭更
為適法的裁判。
六、據上論結,本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項
、第260條第1項,判決如主文。
中 華 民 國 113 年 10 月 7 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 王 碧 芳
法官 鍾 啟 煒
法官 陳 文 燦
法官 林 秀 圓
法官 王 俊 雄
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 113 年 10 月 7 日
書記官 張 玉 純
TPAA-111-上-732-20241007-1