請求國家賠償
最高法院民事判決
112年度台上字第1812號
上 訴 人 乙正營造有限公司
法定代理人 李淑芬
訴訟代理人 沈昌憲律師
陳品鈞律師
上 訴 人 國營臺灣鐵路股份有限公司(即交通部臺灣鐵路管
理局之承受訴訟人)
法定代理人 杜 微
訴訟代理人 駱忠誠律師
上列當事人間請求國家賠償事件,兩造對於中華民國112年4月18
日臺灣高等法院第二審判決(110年度重上國字第5號),各自提
起上訴,本院判決如下:
主 文
原判決廢棄,發回臺灣高等法院。
理 由
一、本件於第三審上訴程序中,上訴人交通部臺灣鐵路管理局完
成公司化登記為國營臺灣鐵路股份有限公司(下稱臺鐵公司
),有交通部臺灣鐵路管理局民國112年12月20日函可稽,
臺鐵公司聲明承受訴訟,核無不合,應予准許,合先敘明。
二、上訴人乙正營造有限公司(下稱乙正公司)主張:兩造於103
年9月4日簽立工程採購契約(下稱系爭契約),約定由伊施
作代辦嘉義市政府番仔溝橋改建工程(縱貫線K297+321,下
稱系爭工程),履約期限為103年10月16日開工,預定竣工
日為104年7月16日。臺鐵公司嘉義工務段(下稱嘉義工務段
)於105年3月2日以伊嚴重影響工程進度,有系爭契約第21
條及第14條之情形為由終止契約,通知伊將依政府採購法第
101條第1項第10款規定,將伊名稱及上情刊登政府採購公報
(下稱系爭處分),並於106年7月21日通知伊將列為拒絕往來
廠商(下稱停權),刊登期間自106年7月20日起至107年7月20
日止。嗣經臺北高等行政法院以106年度訴字第979號判決(
下稱第979號判決)確認系爭處分違法。伊因系爭處分,無
法於停權期間投標公共工程,受有營業損失新臺幣(下同)2,
275萬953元,並向行政院公共工程委員會(下稱工程會)提
出申訴、提起行政訴訟,支出申訴審議費用3萬元、律師費
用12萬元等情。爰依國家賠償法第2條第2項規定,求為命臺
鐵公司給付伊2,290萬953元本息之判決(未繫屬本院者,不
予贅述)。
三、臺鐵公司則以:伊依法律規定作成系爭處分,並無故意、過
失不法侵害乙正公司自由或權利之行為。系爭處分撤銷之法
律效果為註銷刊登,縱經申訴審議判斷指明違法,僅需賠償
乙正公司異議及申訴必要費用,其不得再依國家賠償法請求
損害賠償。乙正公司於申訴程序中未就承攬系爭工程落後進
度是否符合政府採購法第101條規定乙節有所主張,致工程
會駁回其申訴,伊須依規定刊登政府採購公報。伊雖非以乙
正公司無故停止履約作為終止系爭契約及刊登政府採購公報
之理由,但乙正公司拒絕復工進場施作行為,仍將發生遭停
權之結果。乙正公司主張者係純粹經濟上損失,不得依國家
賠償法規定請求賠償,所稱停權期間營業損失,並非客觀確
定有取得可能,其主張之律師費亦非伸張權利所必要之支出
。縱認乙正公司得請求伊賠償,其亦屬與有過失等語,資為
抗辯。
四、原審廢棄第一審所為命臺鐵公司給付逾617萬3,770元本息之
判決,改判駁回乙正公司此部分之訴,並駁回臺鐵公司其餘
上訴,無非以:
㈠臺鐵公司於105年3月2日以乙正公司未能履行承攬義務,嚴重
影響工程進度,有系爭契約第21條及第14條之情形為由作成
系爭處分。乙正公司不服,向工程會提出申訴,經工程會於
106年5月5日作成申訴審議判斷書(下稱系爭審議判斷),駁
回乙正公司有關政府採購法第101條第1項第10款部分之申訴
,諭知其餘申訴不受理,臺鐵公司乃自106年7月20日起刊登
政府採購公報。乙正公司不服系爭審議判斷,於106年7月18
日提起行政訴訟,經臺北高等行政法院以第979號判決確認
系爭處分違法確定等情,為兩造所不爭。
㈡查臺鐵公司於104年9月間已知悉乙正公司因追加工項已有申
請展延工期,系爭工程監造公司並表達應展延65天之意見,
嘉義工務段公務員未加計該免計工期日數,因而誤認乙正公
司履約進度落後達20%以上,有政府採購法第101條第1項第1
0款、政府採購法施行細則第111條第1項所規定延誤履約期
限情節重大之事實,臺鐵公司所屬公務員顯未盡通常調查義
務,其所為系爭處分及後續所為停權通知、刊登政府採購公
報之行為均有過失。乙正公司因於106年7月20日起至107年7
月20日止遭停權而不得參與政府採購投標或作為決標對象或
分包廠商,其營業獲利期待受臺鐵公司所屬公務員過失不法
侵害並生損害,自屬國家賠償法所規定得請求賠償範圍。
㈢乙正公司於100年至105年平均年度得標金額為2億2,918萬1,9
42元,106年度於106年7月20日遭停權前得標金額亦有1億3,
367萬5,749元,100年至105年得標公共工程件數分別為21、
14、7、3、6、6件,其同時期平均年度營業收入為2億5,500
萬4,645元,106年度營業收入為2億12萬7,626元。又乙正公
司自100年至105年間平均年度營業毛利為5,353萬5,808元,
遭停權年度即106年度亦有營業毛利3,802萬4,249元,自100
年至105年間平均年度營業淨利為765萬4,283元,遭停權年
度即106年度亦有營業淨利443萬7,269元,各該年度未曾發
生虧損情形,堪信乙正公司自100年起至遭停權期間,每年
可標取相當數量公共工程,持續穩定創造相當之利潤。乙正
公司遭停權後,於107年採購得標金額減為4,520萬元,營業
收入減為1,961萬3,907元,營業毛利、淨利依序為負273萬2
,318元、負426萬147元,已呈現虧損,堪信系爭處分及停權
,確實侵害乙正公司之營業獲利期待。乙正公司101年度至1
08年度財務報表、102年度至106年度之國稅局核定通知書及
107年度至108年度之營利事業所得稅結算網路申報書所載營
業收入、營業成本、營業毛利、毛利率、營業費用及營業損
失、營業淨利等資料如原判決附表(下稱附表)二所示。考量
乙正公司財務報表會計處理依據完工比例法認列工程收入,
易受其對工程完工程度之會計評估影響,未必反應實際收入
狀況,且乙正公司101年至105年平均年度得標金額2億2,750
萬9,530元,低於100年至105年平均年度得標金額2億2,918
萬1,942元,亦低於100年至105年平均年度營業收入金額2億
5,500萬4,645元、101年至105年平均年度營業收入金額2億6
,186萬6,943元,有利於臺鐵公司,乙正公司主張以2億2,75
0萬9,530元作為計算停權期間可得營業收入金額,合理可採
。以平均得標金額計算營業利益,尚應扣除營業成本、費用
,方屬營業利益。有關乙正公司之營業利益計算,應以公司
財務報表為依據。附表二所示財務報表內容所載102年至106
年各年度營業費用金額,均大於國稅局核定通知書所載,停
權期間營業利益計算應以營業淨利而非以營業毛利為計算標
準較為合理,101年至105年之平均淨利率為3.19%,乙正公
司因停權所受營業損失即營業淨利,其數額應為725萬7,554
元。又營業淨利尚應負擔營利事業所得稅費用,106年度以
前營利事業所得稅率為17%,其後調高為20%,停權期間跨越
106年度、107年度,上開營業淨利應負擔之營利事業所得稅
率以較低稅率17%計算,乙正公司於上開停權期間之稅後營
業利益應為602萬3,770元,此為乙正公司因停權所失利益,
其逾此金額之請求,則非有據。
㈣查政府採購法第102條第3項規定廠商未於規定期限內對刊登
政府採購公報處分提出異議或申訴,機關即應將廠商名稱及
相關情形刊登政府採購公報,臺鐵公司作成系爭處分後,乙
正公司提出申訴以救濟,自屬必要。又政府採購法第101條
、第102條規定刊登政府採購公報處分之行政訴訟程序,事
涉採購、工程及法律專業,乙正公司對系爭處分提起行政訴
訟,難期待其具備足夠之法律專業進行申訴程序及訴訟攻防
,況該行政訴訟勝敗,影響乙正公司權益重大,堪認其支出
審議費用3萬元、支付委任律師報酬12萬元,均係屬伸張權
利所必要,且與臺鐵公司系爭處分直接相關,乙正公司請求
臺鐵公司賠償,洵屬有據。
㈤系爭工程因嘉義市政府通知而停工,該停工屬不可抗力之事
由所致,自104年7月13日起至104年11月6日止已持續停工逾
3個月,乙正公司於104年11月6日終止系爭契約,已生終止
效力之情,自無臺鐵公司所稱乙正公司違法終止系爭契約、
違約拒絕復工進場施作、無正當理由拒不履行系爭契約情事
。又乙正公司就系爭處分,既已依法提出異議及申訴以改變
系爭處分,乙正公司就損害之發生或擴大並無過失,尚無民
法第217條規定之適用。
㈥從而,乙正公司依國家賠償法第2條第2項規定,請求臺鐵公
司賠償停權期間營業損失、支出申訴審議費用及委任律師報
酬之損害合計617萬3,770元,並加計國家賠償請求書送達臺
鐵公司翌日即108年6月25日起至清償日止,按年息5%計算之
法定遲延利息,為有理由,逾此範圍之請求,則為無理由,
不應准許等詞,為其判斷之基礎。
五、本院之論斷:
㈠按公務員於執行職務行使公權力時,因故意或過失不法侵害
人民自由或權利者,國家應負損害賠償責任,國家賠償法第
2條第2項前段定有明文。是必以公務員執行職務行使公權力
時,主觀上有故意或過失,國家始負賠償責任。人民主張因
違法行政處分而受有損害時,普通法院就行政處分違法性之
判斷,固應受行政法院確定裁判之拘束,惟非謂行政處分違
法,作成處分之公務員於執行公權力時,即有故意或過失。
次按機關辦理採購,發現因可歸責於廠商之事由,致延誤履
約期限,情節重大者,應將其事實、理由通知廠商。廠商經
提出申訴結果不予受理或審議結果指明不違反本法或並無不
實者,機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。
觀諸政府採購法第101條第1項第10款、第102條第3項規定自
明。查嘉義工務段所屬公務員認定乙正公司延誤履約期限,
情節重大,進而依當事人間之約款終止系爭契約,僅為其本
於私法契約當事人地位,為機關之利益所為判斷及私法上之
意思表示。至臺鐵公司作成系爭處分,並於乙正公司申訴,
經工程會以系爭審議判斷駁回其申訴後,刊登政府採購公報
等執行公權力行為,則係依上開規定所應踐行,主管公務員
除就情節是否重大得為審酌外,並無其他裁量空間。果爾,
能否謂嘉義工務段所屬公務員行使公權力,有故意或過失侵
害乙正公司自由或權利之情事?非無再事研求之餘地。
㈡次按國家損害賠償,除依本法規定外,適用民法規定。國家
賠償法第5條定有明文。又損害賠償,除法律另有規定或契
約另有訂定外,應以填補債權人所受損害及所失利益為限。
亦為民法第216條第1項所明定。所謂所失利益,即新財產之
取得,因損害事實之發生而受妨害。此一可得預期之利益,
須依通常情形,或依已定之計畫、設備或其他特別情事,達
於一定合理之確定程度,始足當之。單純之希望或可能性,
因債務人應負責之事實而喪失機會者,尚不與之。查乙正公
司主張其因系爭處分而遭停權,自106年7月20日起至107年7
月20日止,無法參與公共工程投標而受有不能取得預期利益
之損害,為臺鐵公司所否認,自應命乙正公司就上開期間內
,其得參與投標之標案為何,及依通常情形,或已定之計畫
、設備或其他特別情事,可合理確定倘乙正公司未遭停權,
其將於參與競逐之標案中得標且均能獲取利益,而非僅單純
之投標機會喪失等情,舉證以實其說。原審未詳推闡,遽以
乙正公司過去(101年至105年間)之營業數據,推認其於106
年7月20日起至107年7月20日止停權期間之所失利益金額為6
02萬3,770元,駁回乙正公司逾上開金額之請求,進而分別
為不利兩造之論斷,亦有未合。
㈢再按損害乃指財產法益或其他法益所受之不利益,被害人之
財產受有損害時,其損害之範圍應就侵害事故發生前、後財
產之價值狀態,綜合衡量比較,以定其財產法益所受不利益
之數額。因侵害事故發生而無法按已定計畫提供勞務獲取報
酬者,其受有無法獲取預期報酬損害之同時,倘轉向他處提
供勞務而有所得者,應將之計入事故後財產價值狀態,自被
害人所得請求之損害額扣除之。被害人故意怠於取得前述利
益者,應認其就損害之擴大與有過失,法院得依民法第217
條第1項規定,減輕或免除加害人之賠償金額。查臺鐵公司
於事實審一再辯稱:乙正公司所失利益應指「未被停權狀況
下應該獲得之利益」與「停權狀況下實際獲得之利益」二者
之差額,不得僅以前者認定其損害額(見原審卷三第61頁),
乙正公司是否與有過失並為兩造所合意之爭點(見原審卷一
第192至193頁),原審未遑綜合衡量乙正公司停權前、後財
產價值狀態,審認其於停權期間,有無將原用於公共工程標
案施工之設備、人力,轉向提供於非政府之營造工程項目而
有所得,或怠於取得其他承攬報酬之情,遽駁回臺鐵公司關
於損害額認定及與有過失之抗辯,亦有未洽。
㈣又廠商對於機關依政府採購法第101條所為刊登政府採購公報
通知,認為違反該法或不實者,得於接獲通知之次日起20日
內,以書面向該機關提出異議。審議判斷指明刊登公報通知
違反法令或不實者,廠商得向招標機關請求償付其申訴所支
出之必要費用。此觀政府採購法第102條第4項準用第85條第
3項規定自明。行政法院以撤銷判決或確認判決,確認刊登
公報處分違法,原處分機關及審議機關皆受判決結果拘束,
其利益狀態與審議判斷指明刊登公報通知違法或不實之情形
並無不同,其法律效果應類推適用政府採購法第85條第3項
規定。此一公法上法定債之關係,廠商得逕向機關請求給付
,倘有爭議,應適用行政訴訟程序,對機關提起給付訴訟,
尚無從依國家賠償法規定,請求機關賠償其支出之審議費用
。原審見未及此,逕適用國家賠償法第2條第2項規定,判命
臺鐵公司給付乙正公司審議費用3萬元本息,不無違誤。
㈤按我國行政訴訟第一審訴訟程序未採取強制律師為訴訟代理
人之制度,當事人所支出之律師費用,僅得於伸張權利或防
禦上所必要之限度內,向敗訴之一方請求賠償。是否為伸張
權利所必要,須依所涉訟爭事件具體情形及當事人之能力為
斷。查乙正公司委任律師陳品鈞、沈昌憲為訴訟代理人,提
起行政訴訟請求確認系爭處分違法,經臺北高等行政法院判
決乙正公司勝訴確定,支出律師酬金合計12萬元(每一律師
各6萬元),有第979號判決、律師費收據可稽(見一審卷一第
117、119頁、第121至142頁)。究上開行政訴訟,法律專業
需求情形為何?是否非委任律師不能勝任?倘確有委任律師
之需,同時委任2位是否必要?俱未見原審於判決理由中敘
明,並嫌疏略。
㈥本件臺鐵公司所屬公務員是否有過失、乙正公司有無受損害
及損害額尚待審認,本院無從逕為法律上之判斷。兩造上訴
論旨,各自指摘原判決不利於己部分違背法令,求予廢棄,
均非無理由。
六、據上論結,本件兩造上訴均為有理由。依民事訴訟法第477
條第1項、第478條第2項,判決如主文。
中 華 民 國 113 年 12 月 26 日
最高法院民事第二庭
審判長法官 袁 靜 文
法官 張 競 文
法官 王 怡 雯
法官 周 群 翔
法官 王 本 源
本件正本證明與原本無異
書 記 官 王 宜 玲
中 華 民 國 114 年 1 月 9 日
TPSV-112-台上-1812-20241226-1