國家賠償
臺灣臺北地方法院民事判決
113年度重國字第9號
113年11月26日辯論終結
原 告 陳穧壬
訴訟代理人 沈志成律師
施懿哲律師
被 告 臺灣臺北地方法院
法定代理人 王梅英
訴訟代理人 陳美纓
許文哲
上列當事人間請求國家賠償事件,本院判決如下:
主 文
一、原告之訴及假執行之聲請均駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分
原告起訴時,原依國家賠償法(下稱國賠法)第2條第2項前
段、民法第184條第1項前段、第2項前段為請求(見本院卷
第11頁),嗣於本院審理中捨棄侵權行為之請求權基礎(見
本院卷第226頁),並變更國賠法之請求權基礎為國賠法第2
條第2項後段(見本院卷第274頁),經本院於言詞辯論期日
諭知符合民事訴訟法第255條第1項但書第1、2款之要件,應
予准許(見本院卷第274頁),合先敘明。
貳、實體部分
一、原告起訴主張:原告與訴外人陳彥樺前為附表一所示房地(
下合稱系爭房地)所有人,權利範圍各如附表一所示,原告
並於民國110年4月20日,對陳彥樺所有系爭房地應有部分向
被告聲請強制執行(案號:本院110年度司執字第42046 號
,下稱系爭執行事件)。詎被告於系爭執行事件拍賣程序,
過失未依土地法第34條之1第4項及辦理強制執行事件應行注
意事項(下稱應行注意事項)第44點第1項規定,通知原告
行使優先承買權,侵害原告優先購買權之準物權或債權之利
益,致訴外人劉胤麟、陳秀霞、洪仲志(下稱劉胤麟等3 人
)於111年4月19日以新臺幣(下同)6,056,000元拍定,於
同年6月8日取得所有權,劉胤麟等3人繼而對系爭房地共有
人提起分割共有物訴訟(下稱系爭事件),經本院以111年
度訴字第3843號判決原告應補償其他共有人共22,118,733元
,扣除劉胤麟等3人應補償原告之金額8,477,473元,原告仍
應給付其餘共有人13,641,260元,再扣除原告如行使優先承
買權而須支付之6,056,000元價金,原告尚受有7,585,260元
(下稱系爭款項)之損害(計算式:13,641,260-6,056,000
=7,585,260),爰依國賠法第2條第2項後段規定,請求被告
賠償該損害等語,並聲明:㈠、被告應給付原告7,585,260元
,及自起訴狀繕本送達被告翌日起至清償日止,按年息5%計
算之利息;㈡、願供擔保請准宣告假執行。
二、被告則以:強制執行法未規範執行法院應於拍定時通知他共
有人行使優先購買權,土地法第34條之1第4項所定共有人之
優先購買權,亦係出賣應有部分之共有人所應負擔之義務,
執行法院通知其他共有人拍賣條件或行使優先購買權,僅係
代替債務人立於出賣人之地位代為或代受,為合法之有權代
理,執行法院未因此負擔通知義務,故通知優先購買權人並
非被告所屬公務員應遵守之執行程序。又應行注意事項屬行
政規則,並非實體法規範,應行注意事項第44點第1項僅係
促請執行法院注意土地法第34條之1第1項優先承買權之規定
,未因此使執行法院產生法定義務;況原告於系爭執行事件
同時兼具債權人身分,於執行程序並委任律師為代理人,對
於不動產拍賣程序及法律上權益均知之甚詳,執行法院既已
通知原告於111年4月19日減價拍賣,被告所屬公務員即無再
通知原告行使優先購買權之義務,被告所屬公務員自未怠於
執行職務。縱認被告所屬公務員有通知原告行使優先承買權
之義務,且被告所屬公務員之不作為侵害原告利益,惟因被
告並非故意,所為亦未背於善良風俗,原告自不得請求被告
負國家賠償責任。又系爭事件現由臺灣高等法院審理中,原
告、劉胤麟等3人之補償金額尚未確定,難認原告受有損害
;縱認原告受有損害,原告所受損害究為所受損害或所失利
益,尚屬不明,且系爭事件分割土地之權利範圍與系爭執行
事件標的物之權利範圍迥異,應以「原告未能以系爭執行事
件拍定價格之同一條件優先購買」所生之損害為限,不得以
系爭事件分割結果計算原告所受損害等語資為抗辯,並聲明
:㈠、原告之訴及假執行之聲請均駁回駁回;㈡、如受不利判
決,願供擔保請准宣告免為假執行。
三、兩造不爭執事實(見本院卷第227至228頁):
㈠、原告、陳彥樺前為系爭房地所有人,權利範圍各如附表一所
示。
㈡、原告於110年4月20日,對陳彥樺所有系爭房地應有部分向被
告聲請強制執行系爭執行事件,經被告民事執行處分別以附
表二所示通知,通知附表二所示之受通知人於附表二所示時
間為附表二所示之拍賣程序。
㈢、嗣陳彥樺所有系爭房地應有部分於111年4月19日由劉胤麟等3
人以6,056,000元拍定,持分各10分之1、10分之4、10分之5
,渠等並於同年6月8日繳足全部價金,經本院於同日發給不
動產權利移轉證書,被告於上開期間則未通知原告行使優先
承買權。
㈣、原告因系爭執行事件,於111年7月11日以債權人及併案債權
人身分,分別受分配2,388,681元、21,993元,均已足額清
償債權,剩餘金額3,639,396元則發還陳彥樺。
㈤、原告於111年7月21日向被告聲明異議及聲明優先承買,經本
院於同年8月1日以110年度司執字第42046號裁定駁回。
㈥、嗣劉胤麟對系爭房地共有人提起分割共有物訴訟,經本院以1
11年度訴字第3843號判決附表三所示取得人分別取得附表三
所示土地,應補償附表三所示其他共有人如附表三所示金額
,合計原告應補償其他共有人共22,118,733元,其他共有人
則應補償原告合計共8,477,473元,現由臺灣高等法院以113
年度上字第559號事件審理中(見本院卷第47至62頁)。
㈦、原告對陳彥樺、劉胤麟等3人提起確認優先承買權存在事件,
經本院以112年度重訴字第66號判決確認原告就系爭執行事
件所拍賣系爭房地陳彥樺應有部分,於111年6月7日以前有
優先承買權存在確定(見本院卷第101至106頁)。
四、本件爭點:
㈠、關於國賠法第2條第2項「權利」與「利益」之區分?
㈡、執行法院公務員於強制執行程序所為之執行行為,是否係執
行職務行使公權力?
㈢、原告就強制執行之拍賣行為,有無請求執行法院通知其行使
優先承買權之權利(應行注意事項第44點第1項之性質)?
㈣、原告得否依國賠法第2條第2項後段規定,請求被告賠償系爭
款項(被告有無怠於執行職務,侵害原告之優先承買權?被
告之不作為是否致原告受有損害?)?
五、本院之判斷:
㈠、關於國賠法第2條第2項「權利」與「利益」之區分:
1.按公務員於執行職務行使公權力時,因故意或過失不法侵害
人民自由或權利者,國家應負損害賠償責任。公務員怠於
執行職務,致人民自由或權利遭受損害者亦同,國賠法第2
條第2項定有明文。次按,「凡公務員職務上之行為符合:
行使公權力、有故意或過失、行為違法、特定人自由或權
利所受損害與違法行為間具相當因果關係之要件,而非純
屬天然災害或其他不可抗力所致者,被害人即得分就積極
作為或消極不作為,依上開法條(即國賠法第2條第2項)
前段或後段請求國家賠償,…」、「法律規定之內容非僅屬
授予國家機關推行公共事務之權限,而其目的係為保護人
民生命、身體及財產等法益,且法律對主管機關應執行職
務行使公權力之事項規定明確,該管機關公務員依此規定
對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地,猶
因故意或過失怠於執行職務,致特定人之自由或權利遭受
損害,被害人得依國賠法第2條第2項後段,向國家請求損
害賠償」,業經司法院釋字第469號解釋理由書第2段、解
釋文闡釋明確。
2.再按,「國賠法第2條第2項前段所保護之法益,不以民法第
184條第1項前段所定之權利為限;公務員因故意違背對於
第三人應執行之職務,或執行職務行使公權力時,故意以
背於善良風俗之方法,侵害人民之利益,人民得依該規定
請求國家賠償」,有最高法院111年度台上大字第1706號民
事裁定可資參照。是以,人民就侵害其「自由或權利」之
公權力行為,僅須公務員執行職務行使公權力或怠於執行
職務有「故意或過失」,即得依國賠法第2條第2項規定請
求國家賠償;就侵害其「利益」之公權力行為,則限於「
公務員執行職務行使公權力」之積極行為,係故意以背於
善良風俗之方法為之,以及「公務員違背對於第三人應執
行職務」之消極不作為係基於故意,始得請求國家賠償。
3.針對人民「自由或權利」與「利益」之侵害,依國賠法第2
條第2項規定請求國家賠償,既適用不同之主觀可歸責要件
(前者包含故意或過失、後者僅限於故意),核與民法第18
4條第1項前段、後段就不同侵權行為類型,明確區分「權利
」與「利益」,給予不同程度之保障相同;復依國賠法第5
條規定,國家損害賠償,除依本法規定外,適用民法規定,
則基於法律體系解釋之一致性,關於國賠法第2條第2項之「
權利」意涵,自應與民法第184條第1項前段之「權利」相同
,有別於單純之「利益」,指既存法律體系所肯認之權利,
包含憲法明文或大法官解釋、憲法法庭裁判所肯認之「憲法
上權利」,以及法律所承認之私法上權利(即「法律上權利
」),例如物權、專利權、著作權等;至於「利益」,則指
未達個人獨立行使實體法上權利之程度,但屬法律所賦予具
有一定地位之「法律上利益」,此包含「財產上利益(例如
占有)」及「非財產上利益(包括人格法益、身分法益)」
。
㈡、執行法院公務員於強制執行程序所為之執行行為,係執行職
務行使公權力:
1.按債權人為實現其債權,請求國家強制債務人履行,經執行
法院依強制執行法規定,對債務人實施強制執行程序,執行
法院係立於國家機關之地位,依法律所賦予之權限,干預債
務人之人身自由、財產權或其他權利,執行法院所為強制執
行程序自屬國家執行職務行使公權力之行為。是以,執行法
院因強制執行債務人財產所為之執行程序(包含拘提、管收
、查封、拍賣程序、強制管理、製作分配表、核發執行命令
等),屬執行法院公務員執行職務行使公權力之行為無疑。
2.至於執行法院所為之「拍賣行為」,依強制執行法第70條第
6項「債務人不得應買」規定之立法理由,載明:「…五、
依學者通說及實務上見解,強制執行法上之拍賣,為買賣
之一種,並以債務人為出賣人。債務人自不得同時又為買
受人。惟仍間有不同意見。爰增設第6項,明定『債務人不
得應買』,以杜爭議」,司法院釋字第706號解釋理由書第3
段並闡明:「強制執行法上之拍賣或變賣,係由執行法院
代債務人立於出賣人之地位,經由強制執行程序,為移轉
拍賣或變賣物所有權以收取價金之行為」等語,足見執行
法院所為之「拍賣行為」屬於私法上之買賣,債務人、拍
定人分別為買賣法律關係之出賣人、買受人,執行法院僅
係代債務人立於出賣人之地位行使出賣人之權利(參民法
第367條)及負擔義務(參民法第348條第1項)甚明。
3.上開拍定前、後之程序類似於司法院釋字第540號解釋(申
請承購、承租國民住宅)、第695號解釋(國有林地出租)
、第772號解釋(讓售國有土地)及政府採購行為(參政府
採購法第74條、第83條、第85條之1第1項)所採取之「雙階
理論」,即前階段行政機關之行為屬於公法行為,後階段之
締約行為則屬私法行為。惟有異於傳統雙階理論,辦理民事
強制執行事務之執行法院隸屬於地方法院及其分院所設之民
事執行處(參強制執行法第1條),非屬行政機關,強制執
行事務亦非司法權核心之審判業務,故執行法院所為強制執
行程序,性質上屬於法院所為之「司法行政處分」,復因強
制執行法已明定其救濟程序(強制執行法第12條聲請或聲明
異議),就執行法院所為之司法行政處分,即應依強制執行
法規定由民事法院審理,不適用行政爭訟程序。
4.又執行法院拍賣債務人財產後,應繼續完成點交、製作分配
表等執行程序,迨清償完畢及對參與分配之債權人分配完畢
,執行程序始為終結(參民刑事件編號計數分案報結實施要
點第58點第3款),故除拍賣行為屬私法上之買賣行為外,
執行法院於整體強制執行程序所為之執行行為,均係執行職
務行使公權力之行為。而區分「整體執行程序」與「拍定後
之私法上買賣行為」,實益在於前者係執行法院所為之司法
行政處分,應符合依法行政原則,且應踐行正當法律程序;
後者則依民法買賣契約規定,解釋拍定人與債務人雙方之權
利義務關係。本件被告是否應依國賠法第2條第2項後段負國
家賠償責任,端視執行法院對優先承買權人有無通知義務、
該義務是否為執行程序之一環,而屬執行職務行使公權力之
行為。
㈢、應行注意事項第44點第1項僅具內部監督效力,原告就強制執
行之拍賣行為,無請求作為債務人特殊法定代理人之執行法
院通知其行使優先承買權之權利:
1.按共有人出賣其應有部分時,他共有人得以同一價格共同或
單獨優先承購,土地法第34條之1第4項規定甚明。再按,土
地法第34條之1第4項未如同法第104條第2項後段設有出賣人
未通知優先購買權人而與第三人訂立買賣契約者,其契約不
得對抗優先購買權人之明文,故土地法第34條之1第4項規定
之優先承購權僅具債權效力,共有人未踐行此項通知義務,
逕出售其應有部分予他人並辦畢移轉登記,對他共有人僅生
應否負損害賠償責任之問題,不影響其出售、處分之效力(
參最高法院109年度台上大字第2169號民事大法庭裁定)。
2.又內政部所發布之「土地法第34條之1執行要點」第13點第1
款規定:「他共有人於接到出賣通知後15日內不表示者,其
優先購買權視為放棄。…」,惟土地法第34條之1僅規定共有
人有優先承買權,未規範出賣應有部分之共有人負有通知義
務,上開行政命令顯係對出賣應有部分之共有人增加土地法
第34條之1所無之限制,本院自不受該執行要點之拘束。至
於出賣其應有部分之共有人是否因未通知其他共有人行使優
先承買權,致其他共有人受有損害而應負損害賠償責任,涉
及個案是否符合侵權行為之要件,不得據此反推出賣應有部
分之共有人負有通知之義務。
3.復按,「最高司法機關於達成上述司法行政監督之範圍內,雖得發布命令,但不得違反首揭審判獨立之原則。最高司法機關發布司法行政監督之命令,除司法行政事務外,提供相關法令、有權解釋之資料或司法實務上之見解,作為所屬司法機關人員執行職務之依據,亦屬法之所許。惟各該命令之內容不得牴觸法律,非有法律具體明確之授權亦不得對人民自由權利增加法律所無之限制;如有涉及審判上之法律見解者,法官於審判案件時,並不受其拘束」、「依現行法制,司法院本於司法行政監督權之行使,發布…『辦理強制執行事件應行注意事項』、…為各級法院及分院受理民、刑訴訟事件、非訟事件,就有關職務上之事項,發布命令,若僅係促其注意,俾業務之執行臻於適法、妥當及具有效率,避免法官因個人之認知有誤,發生偏頗之結果,於未違背法律之規定,對於人民權利未增加法律所無之限制範圍內,與憲法方無牴觸。各該命令究竟有無違背本解釋意旨,應隨時檢討修正,以維審判獨立之原則」,業經司法院釋字第530號解釋理由書第1、3段闡釋明確。
4.再按,行政程序法所稱行政規則,係指上級機關對下級機關
,或長官對屬官,依其權限或職權為規範機關內部秩序及
運作,所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規
定,行政程序法第159條第1項規定甚明。參以應行注意事
項第44點第1項雖明定:「關於第83條部分:不動產經拍定
或交債權人承受時,如依法有優先承買權利人者,執行法
院應通知其於法定期限或執行法院所定期限內表示願否優
先承買」,惟應行注意事項僅係上級機關司法院本於司法
行政監督權之行使,對各級法院民事執行處,依其職權為
規範執行法院辦理強制執行事務之內部運作,所為非直接
對外發生法規範效力之一般、抽象規定,核屬前開行政程
序法第159條第1項之行政規則。上開應行注意事項復係規
範「執行法院」之通知義務,未限制人民之自由權利,依
前開釋字第530號解釋意旨,該規定應僅係促使執行法院注
意,俾業務之執行臻於適法、妥當及具有效率,僅具內部
監督效力而無外部效力。
5.又土地法第34條之1未明定出賣應有部分之共有人有通知其
他共有人行使優先承買權之義務,且執行法院就強制執行程
序中之拍賣行為,僅係代債務人立於出賣人之地位行使出賣
人之權利及負擔義務,業經本院詳述如前,則作為債務人特
殊法定代理人之執行法院,自不因前開僅具內部監督效力之
應行注意事項第44點第1項規定,而使原告取得原本所無之
權利。原告單以具內部效力之應行注意事項第44點第1項規
定,認被告未通知其行使優先承買權,侵害其權利云云,難
認有據。
㈣、被告未怠於執行職務,且非故意侵害原告優先承買權之債權
,原告所受損害亦與被告行為不具有因果關係:
1.本件原告主張被告過失未通知其行使土地法第34條之1第4項
之優先承買權,侵害其優先承買權之準物權或債權,應依國
賠法第2條第2項後段規定,負國家賠償責任云云。查,土地
法第34條之1第4項之優先承買權僅具債權效力,已如前述,
則原告主張被告未盡通知義務,致侵害其優先承買權,侵害
之標的即為「債權」之利益,而非憲法或法律上權利,揆諸
首開說明,原告就侵害其「利益」之行使公權力行為,限於
「公務員違背對於第三人應執行職務」之消極不作為係基於
故意,始得請求國家賠償。原告既主張被告僅具有過失(見
本院卷第274頁),依上開說明,原告即不得依國賠法第2條
第2項後段規定,請求被告負國家賠償責任。
2.又原告無請求被告公務員通知其行使土地法第34條之1第4項
所定優先承買權之權利,業經本院認定如前,被告公務員未
通知系爭房地之共有人即原告行使優先承買權,自無怠於執
行職務行使公權力之情事。況被告民事執行處分別以附表二
所示通知,通知附表二所示之受通知人於附表二所示時間為
附表二所示之拍賣程序(參不爭執事實三之㈡),原告既以
債權人、併案債權人身分受通知系爭房地之拍賣事宜,即未
因被告未通知而受有損害。故原告依國賠法第2條第2項後段
規定,請求被告負損害賠償責任,要屬無據。
六、結論:
土地法第34條之1未規定出賣應有部分之共有人有通知其他
共有人行使優先承買權之義務,且應行注意事項第44點第1
項僅具內部監督效力,無外部效力,則原告就強制執行之拍
賣行為,自無請求作為債務人特殊法定代理人之執行法院通
知其行使優先承買權之權利。原告既無請求被告公務員通知
其行使土地法第34條之1第4項優先承買權之權利,被告公務
員未予通知,即無怠於執行職務行使公權力之情事。又原告
主張被告未通知侵害其優先承買權,經核僅屬債權之利益,
被告既非故意,原告自不得請求國家賠償;況原告已因債權
人身分而受通知拍賣程序,未因此受有損害。從而,原告依
國賠法第2條第2項後段規定,請求被告負國家賠償責任,洵
無理由,應予駁回。原告之訴既經駁回,其所為假執行之聲
請亦失所附麗,應併予駁回。
七、本件事證已臻明確,兩造其餘攻擊、防禦方法及所提證據,
經核均與判決結果不生影響,爰不一一論列,併此敘明。
八、訴訟費用負擔之依據:民事訴訟法第78條。
中 華 民 國 113 年 12 月 16 日
民事第二庭 法 官 吳佳樺
以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴,須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如
委任律師提起上訴者,應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 113 年 12 月 18 日
書記官 簡 如
附表一(原告共有之不動產):
編號 項目 不動產 權利範圍 陳彥樺 原告 1 土地 臺北市○○區○○段0○段000地號 40000分之337 40000分之337 2 土地 臺北市○○區○○段0○段000○0地號 40000分之337 40000分之337 3 土地 臺北市○○區○○段0○段000○0地號 40000分之337 40000分之337 4 建物 臺北市○○區○○段0○段0000○號(即門牌號碼臺北市○○區○○○路000號2樓之4,含共有部分臺北市○○區○○段0○段0000○號建物,權利範圍10000分之103) 4分之1 4分之1
附表二:
拍賣程序 本院民事執行處通知 (民國) 公開拍賣/特別變賣時間(民國) 通知 送達時間 (民國) 受通知人 第一次公開拍賣 110年11月17日北院忠110司執洪字第42046號通知 110年12月14日下午3時 110年11月19日 原告(債權人身分通知) 110年11月19日 原告(併案債權人身分通知) 110年11月22日 訴外人陳蘭鑫、陳錦桂(共有人身分通知) 第二次公開拍賣 110年12月14日北院忠110司執洪字第42046號通知 110年12月28日下午3時 110年12月16日 原告(債權人身分通知) 110年12月16日 原告(併案債權人身分通知) 第三次公開拍賣 110年12月28日北院忠110司執洪字第42046號通知 111年1月11日下午3時 110年12月30日 原告(債權人身分通知) 110年12月30日 原告(併案債權人身分通知) 特別變賣 111年1月11日北院忠110司執洪字第42046號通知 111年1月14日至同年4月13日 111年1月14日 原告(債權人身分通知) 111年1月14日 原告(併案債權人身分通知) 減價拍賣 111年3月22日北院忠110司執洪字第42046號通知 111年4月19日下午3時 111年3月14日 原告(債權人身分通知) 111年3月14日 原告(併案債權人身分通知) 111年4月19日北院忠110司執洪字第42046號通知 同上 111年4月22日 訴外人陳蘭鑫、陳錦桂(共有人身分通知)
附表三(裁判分割結果):
編號 取得人 不動產 其他共有人 名稱 權利範圍 受補償人 數額 (新臺幣) 1 原告 臺北市○○區○○段0○段000地號、534之1地號土地 10,000分之237 劉胤麟 736,246元 陳秀霞 2,951,253元 洪仲志 3,687,500元 陳蘭鑫 7,371,867元 陳錦桂 7,371,867元 合計 22,118,733元 2 劉胤麟、陳秀霞、洪仲志 臺北市○○區○○段0○段0000○號建物(即門牌號碼臺北市○○區○○○路000號2樓之4,含共有部分臺北市○○區○○段0○段0000○號建物,權利範圍10000分之103) 全部(劉胤麟、陳秀霞、洪仲志按10分之1、10分之4、2分之1比例取得所有權) 原告 8,474,811元 陳蘭鑫 8,474,811元 陳錦桂 84,748,111元 臺北市○○區○○段0○段000○000○0地號土地 10,000分之100 陳蘭鑫 2,099,087元 陳錦桂 2,099,087元 臺北市○○區○○段0○段000○0地號土地 40,000分之1348 原告 2,662元 陳蘭鑫 2,662元 陳錦桂 2,662元 合計 原告 8,477,473元 陳蘭鑫 10,576,560元 陳錦桂 10,576,560元