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簡
臺北高等行政法院 地方庭

促進轉型正義條例

臺北高等行政法院裁定 地方行政訴訟庭第三庭 112年度簡字第116號 原 告 吳敏 訴訟代理人 梁恩泰律師 被 告 國家發展委員會 代 表 人 劉鏡清 訴訟代理人 魏潮宗律師 歐陽芳安律師 上列當事人間促進轉型正義條例事件，本院裁定如下： 主 文 本件於本院高等行政訴訟庭112年度訴字第149號促進轉型正義條 例事件終結前，停止訴訟程序。 理 由 一、按「（第1項）行政訴訟之裁判須以民事法律關係是否成立 為準據，而該法律關係已經訴訟繫屬尚未終結者，行政法院 應以裁定停止訴訟程序。（第2項）除前項情形外，有民事 、刑事或其他行政爭訟牽涉行政訴訟之裁判者，行政法院在 該民事、刑事或其他行政爭訟終結前，得以裁定停止訴訟程 序。」，行政訴訟法第177條定有明文。上開規定，於簡易 訴訟程序仍適用之，同法第236條亦有明文。 二、本件原告聲明撤銷被告依促進轉型正義條例（下稱促轉條例 ）第16條第1項規定，所為之民國lll年4月27日促轉調字第2 號處分（下稱原處分）。又本院高等行政訴訟庭112年度訴 字第149號促轉條例案件(下稱另案)中，另案原告即社團法 人中國國民黨(下稱國民黨)，係聲明撤銷被告依促轉條例第 16條第1項規定所為之lll年4月27日促轉調字第1號處分 　　（本院卷第477-478頁），且另案所涉國民黨黨史館館藏目 錄調查清單檔案(即本件被證2之1、共2冊，下稱系爭檔案) 是否為政治檔案之認定，與本件認定原處分是否適法，亦以 認定系爭檔案是否為政治檔案相關，因另案現繫屬於本院高 等行政訴訟庭尚未終結，為避免裁判歧異，有裁定停止本件 訴訟程序之必要，爰依首揭規定，裁定如主文。 中　　華　　民　　國　　114 　年　　3 　　月　　26　　日 　　　　　　　　　　　　　　　法　官　陳宣每　　 上為正本係照原本作成。 如不服本裁定，應於送達後10日內，向本院地方行政訴訟庭提出 抗告狀並敘明理由（須按他造人數附繕本）。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　3 　　月　　26　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　洪啟瑞

2025-03-26

TPTA-112-簡-116-20250326-1

簡更一
臺北高等行政法院 地方庭

政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例

臺北高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　地方行政訴訟庭第一庭 112年度簡更一字第7號 113年12月19日辯論終結 原 告 中國廣播股份有限公司 代 表 人 陳聖一 訴訟代理人 兼 代 收 人 李永裕律師 複 代理人 王怡茹律師 被 告 不當黨產處理委員會 代 表 人 林峯正 訴訟代理人 魏潮宗律師 歐陽芳安律師 上列當事人間政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例事件，原 告不服被告中華民國110年4月21日臺黨產調二字第1100800099號 復查決定，提起行政訴訟，經改制前臺灣臺北地方法院110年度 簡字第181號判決後，原告不服提起上訴，再經本院高等行政訴 訟庭以111年度簡上字第59號判決廢棄原判決發回更為審理，本 院判決如下： 主 文 一、原告之訴駁回。 二、第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、程序事項： 　　原告代表人原為趙少康，嗣於訴訟繫屬中變更為陳聖一，原 告已具狀聲明承受訴訟，此有聲明承受訴訟狀（本院卷第51 頁）在卷可稽，核無不合，應予准許。 二、事實概要： ㈠、被告認定原告之人事、財務及業務經營曾由社團法人中國國 民黨（下稱國民黨）實質控制，且原告脫離國民黨之實質控 制屬非以相當對價轉讓，故於民國108年9月24日以黨產處字 第108003號處分書作成以下內容之處分：「1.被處分人（即 原告）為社團法人中國國民黨之附隨組織。2.被處分人107 年12月31日資產負債表其中如附表1所列資產，於扣除該資 產之負債後，其價值超過新臺幣（下同）2億524萬3934元之 部分，非屬不當取得財產。……」（下稱被告第108003號處分 ）。又考量原告之現有財產經認定確有部分非屬不當取得， 得由原告自行管理運用，為便利原告使用非屬不當取得財產 經營日常業務，兩造乃於108年9月25日及26日進行兩次協調 會議，約定原告廣播業務日常經營使用之國泰世華銀行大同 分行、中華郵局劃撥戶及彰化銀行松江分行等5個銀行帳戶 （合稱系爭5帳戶），其帳戶內各項資金往來無須經被告許 可，最終可保留之金額待雙方彙算後再確認。 ㈡、原告先以109年6月2日中廣財（109）字第922632號函(下稱原 告109年6月2日函)以「108年10月黨產會否決訴訟費申請復 查案行政訴訟一審」律師委任費新臺幣(下同)12萬元、「10 8年11月黨產會否決訴訟費申請復查案行政訴訟一審」律師 委任費12萬元、「109年5月黨產會否決花蓮土地行政上訴費 案申請復查」律師委任費4萬元，共計28萬元(計算式：12萬 元＋12萬元＋4萬元＝28萬元)，向被告申請109年6月非廣播費 用支出預算追加案。復以109年6月4日中廣財（109）字第92 2633號函(下稱原告109年6月4日函)以再增加「109年2月黨 產會否決訴訟費申請復查案行政訴訟一審」律師委任費12萬 元，向被告申請109年6月非廣播費用支出預算追加案，此筆 律師委任費12萬元與上揭3筆律師委任費28萬元，合計4筆律 師委任費共40萬元(下合稱系爭預算)。 ㈢、原告上開申請被告許可以經黨產條例第5條第1項推定為不當 取得之財產支出系爭預算，經被告審認系爭預算僅係原告對 國家主張自身權益所需之支出，而非為増進公共利益或避免 減損禁止處分之財產價值而顯有處分之必要，不符政黨及其 附隨組織不當取得財產處理條例(下稱黨產條例)第9條第1項 但書及「政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例第9條第1 項正當理由及許可要件辦法」（下稱許可要件辦法）第3條 等規定，乃於109年9月25日以臺黨產調二字第1090800221號 函(下稱原處分)否准系爭預算許可申請案。原告不服，提起 復查，經復查決定駁回，原告仍不服遂提起行政訴訟，經改 制前臺灣臺北地方法院(下稱臺北地院)行政訴訟庭以110年 度簡字第181號駁回原告之訴(下稱原判決)，原告不服上訴 ，再經本院高等行政訴訟庭以111年度簡上字第59號判決廢 棄原判決發回臺北地院，並由改制後本院地方行政訴訟庭更 為審理。 三、原告起訴主張及聲明： ㈠、主張要旨： 　1.原告係就「108年10月黨產會否決訴訟費申請復查案行政訴 訟一審」、「108年11月黨產會否決訴訟費申請復查案行政 訴訟一審」、「109年5月黨產會否決花蓮土地行政上訴費案 申請復查」及「109年2月黨產會否決訴訟費申請復查案行政 訴訟一審」向被告申請許可以依法推定為不當取得之財產支 出系爭預算，卻遭被告否准，提起復查，經復查決定駁回， 原告不服，遂提起本件行政訴訟。上開4筆律師委任費之內 容表列如下，B欄位即係A欄位之申請費用內容，而C欄位即 係B欄位之申請費用內容： 項目(A) 申請費用(B) (即系爭預算) 備註(C) 108年10月黨產會否決訴訟費申請復查案行政訴訟一審 臺北高等行政法院109年度訴字第820號案件律師委任費12萬元 臺北高等行政法院108年度停字第108號案件律師委任費42萬2222元 臺北高等行政法院108年度訴字第1847號案件律師委任費之部份費用40萬元 108年11月黨產會否決訴訟費申請復查案行政訴訟一審 臺北高等行政法院109年度訴字第821號案件律師委任費12萬元 最高行政法院108年度裁字第1736號案件律師委任費42萬2222元 臺北高等行政法院108年度訴字第1847號案件律師委任費之部份費用44萬4444元 最高行政法院109年度台抗字第41號裁定案件律師委任費6萬元 109年5月黨產會否決花蓮土地行政上訴費案申請復查 臺北地院110年度簡字第97號案件復查程序律師委任費4萬元 最高行政法院109年度上字第672號案件律師委任費20萬元 109年2月黨產會否決訴訟費申請復查案行政訴訟一審 臺北地院110年度簡字第158號案件律師委任費12萬元 　2.依最高行政法院109年度抗字第433號裁定見解，被告第1080 03號處分未以行政處分具體特定原告禁止處分之財產範圍， 原告於法並未負有黨產條例第9條第1項禁止處分財產之義務 ，原處分限制被告對財產之處分，為不合法： ⑴因黨產條例第5條之推定效果，於時空上橫跨70多年，且附隨 組織多非政黨，並無黨費、政治獻金等不受推定之除外事項 ，其最終之推定結果無異於對其財產權之全盤否認。又觀之 黨產條例第5條立法理由，立意雖良好，惟對被認定為附隨 組織之法人團體而言，因推定不當取得之財產範圍並未特定 而等同無邊無際，使其在實際層面上根本無從著手舉反證推 翻，致該等推定於某程度上已成「逕認」效果。 　⑵司法院釋字第793號解釋並未就此部分進一步闡釋，且現行法 亦無任何緩衝之安排或設計，在此等諸多疑義情況下，為避 免立法真正溯及既往而嚴重破壞法安定性，致過度侵害附隨 組織之財產、結社等憲法上基本權利，有必要對此部分作嚴 格限縮及合憲性解釋。 　⑶參酌最高行政法院109年度抗字第433號裁定理由：「對於如 何實現黨產條例第9條第1項之規範意旨，自應藉由行政程序 之原則法即行政程序法，其第92條有關行政處分之定義性說 明，抗告人所有之財產中何者屬於黨產條例第5條之可以推 定為不當取得財產，已受禁止處分制約之必要者，自應由行 政處分具體特定之。」基於合憲性解釋，縱被告作成原告係 國民黨之附隨組織之行政處分，亦不當然藉由黨產條例第5 條規定，而同時發生黨產條例第9條第1項禁止處分之效力， 仍應由被告以行政處分具體特定原告禁止處分之財產範圍， 方符比例原則，否則原告所有財產俱有被推定為不當取得財 產之高度可能。 3.系爭預算之支出符合黨產條例第9條第1項但書第1款「正當 理由」及許可要件辦法第3條第6款「其他為增進公共利益或 避免減損該財產價值而顯有處分之必要」，被告自應作成許 可以經依法推定為不當取得之財產支出系爭預算之行政處分 ： ⑴當事人多不諳法律而無法在訴訟中具體提出具體、有效答辯 ，最後導致訴訟拖延，故不論於復查、行政訴訟中，委請律 師協助就重要法律爭點提出專業攻防，亦有助於達成訴訟迅 速進行、減輕法院負擔等公益目的。原告經被告認定為國民 黨之附隨組職後，其資金運用自由度大為限縮，已連帶影響 原告本身大眾媒體整體營運策略，致其監督政府、揭露資訊 及民意表達等社會公共功能有所減損。又近期被告對於原告 申請律師委任費案多以駁回作結，無形中更加重原告資金調 度壓力，若能有律師就相關紛爭先行介入協助原告，適切整 理爭點以迅速獲得訴訟結果，供雙方後續資金運用許可與否 之依循，除能免於日後爭訟外，尚能使原告公益任務持續進 行。 　⑵黨產條例第9條第1項第1款所稱「正當理由」應依目的性解釋 ，適度放寬以有效保障原告相關權益，包括「維持原告正常 運作之對外私法關係上合理基本開銷」。系爭預算均係原告 在整體資金尚未遭被告區分認定不當取得財產、非不當取得 財產及推定為不當取得財產時，就「已發生」或「即將發生 」之訴訟爭端，已預先通盤估算、編列其可能支出之律師委 任費，其屬合情合理，並非原告事後為故意減損「推定為不 當取得之財產」而無端興訟，惟被告一方面作成第108003號 處分，卻又以原處分否准以經依法推定為不當取得之財產支 出系爭預算，不當箝制原告原訂整體資金運用分配，置原告 陷於企業正常營運或訴訟權有效行使之抉擇兩難，被告此種 雙重夾擊於某程度上實則已剝奪憲法對原告權益保障之最低 底線，而有逾越比例原則之虞，故系爭預算符合黨產條例第 9條第1項第1款之「正當理由」。 　⑶有關交通部認原告無法律上原因占用系爭花蓮土地而向原告 請求相當於租金之不當得利，原告為此向臺北高等行政法院 提起確認與交通部間有作價轉讓之公法上法律關係，因遭該 院駁回而提起上訴，若勝訴將無須支付該筆不當得利，如此 可免於減損到原告其他部分之「推定為不當取得之財產」， 此律師委任費用之支出，亦符合許可要件辦法第3條第6款「 避免減損該財產價值而顯有處分之必要」。至兩造間108年9 月25、26日兩次協調會議紀錄內容與原告是否有財產為非屬 不當取得、非屬不當取得財產範圍為何完全無涉，該兩次協 調會議紀錄之內容亦未提及系爭5帳戶內之資金即係非屬不 當取得之財產，被告認原告尚有系爭5帳戶內之大量資金可 作自由運用，顯無可採。 4.被告認定為國民黨附隨組織之其他法人及國民黨，就委任律 師處理爭訟事務所需之費用向被告申請許可，被告歷來均認 符合黨產條例第9條第1項但書及許可要件辦法第3條而予以 許可，惟被告對原告卻以原處分否准系爭預算申請案，已違 背行政自我拘束及平等原則： 　⑴中央投資股份有限公司(下稱中央投資公司)、欣裕台股份有 限公司(下稱欣裕台公司)、中華民國婦女聯合會(下稱婦聯 會)、財團法人民族基金會(下稱民族基金會)、財團法人民 權基金會(下稱民權基金會)、財團法人國家發展基金會(下 稱國家發展基金會)及中國青年救國團(下稱救國團)前經被 告認定為國民黨之附隨組織，嗣上開組織曾數次向被告申請 以經推定為不當取得之財產支出律師委任費用，被告均予許 可，此有被告作成許可決議之歷次會議紀錄可稽。被告歷來 許可之依據，應係指上開附隨組織就委任律師處理爭訟事務 所支出之預算符合黨產條例第9條第1項但書及許可要件辦法 第3條規定。 　⑵國民黨本有黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補 助金及其孳息等非屬不當取得財產，惟被告卻仍許可其以推 定不當取得之財產支出律師委任費用。被告竟要求原告應從 非屬不當取得之財產支出系爭預算，未依其「許可國民黨以 非屬不當取得財產中支出」之行政先例作成許可原告之行政 處分，明顯違反行政自我拘束原則及平等原則。 ㈡、聲明： 　1.復查決定及原處分均撤銷。 　2.被告應依原告109年6月2、4日之申請，作成許可以經黨產條 例第5條第1項推定為不當取得之財產支出系爭預算之行政處 分。 四、被告答辯及聲明： ㈠、答辯要旨： 　1.黨產條例第34條明訂自公布日施行，符合黨產條例第4條第2 款規定之附隨組織應自105年8月10日公布後第3日(被告誤植 為105年8月10日)起適用黨產條例相關規定，不待被告作成 處分認定何一附隨組織符合黨產條例第4條之規定，依法無 須經被告通知，黨產條例即發生法定之規制效力。依黨產條 例第9條第1項規定可知依黨產條例第5條第1項推定為不當取 得之財產，原則上禁止處分。而依黨產條例第6條第1項規定 可知被告依黨產條例第6條第1項作成特定財產屬不當取得之 財產之認定處分後，其法律效果為應命移轉為國有、地方自 治團體或原所有權人所有，至於黨產條例第9條第1項係調查 過程之保全規定，二者顯不相同，原告所援引之最高行政法 院109年度抗字第433裁定見解，係誤解黨產條例第6條第1項 及第9條第1項等規定，明顯與法律文義不符。故原告主張被 告並未以行政處分具體特定原告禁止處分之財產範圍，其不 負有黨產條例第9條第1項禁止處分財產之義務等語，並無可 採。 　2.原告申請之系爭預算，均係擬用於支付原告與被告間就申請 許可動支經推定為不當取得財產復查及訴訟程序之律師酬金 ，該系爭預算均僅涉及原告主張自身私益所需之支出，非為 增進公共利益或避免減損該財產價值而顯有處分之必要，核 與黨產條例第9條第1項但書及許可要件辦法第3條規定不符 ，被告因而作成原處分否准原告之申請，確屬合法。又依被 告第108003號處分主文第2項之認定，處分書附表1所列資產 ，於扣除該資產之負債後，其價值超過2億524萬3934元部分 ，非屬不當取得之財產，此部分可排除於黨產條例第5條第1 項推定為不當取得財產範圍之外，得由原告自行管理運用， 兩造已協議約定原告於系爭5帳戶内各項資金往來無須經被 告許可，系爭5帳戶於108年9月24日餘額合計2億3636萬4063 元及美金5萬8674.89元，倘原告認有委請律師訴訟維護權益 之必要，得自由使用系爭5帳戶之資金支付，不受黨產條例 之限制，更無須經被告許可，被告亦已於復查決定中敘明， 原告得用以支付任何日常經營支出，包括系爭預算在内，惟 原告不自行使用系爭5帳戶資金，卻申請由經依法推定為不 當取得之財產支出系爭預算，於法不合。故原告主張原處分 否准以經依法推定不當取得之財產支出系爭預算，侵害其營 運權及訴訟救濟權利等語，顯與事實不符，並無可採。 3.黨產條例第9條第1項係為確保政黨及其附隨組織不當取得財 產應移轉為國有、地方自治團體或原所有權人所有，故除脫 產行為外，其他任何財產處分行為致減損移轉不當取得財產 之立法目的者，原則均為黨產條例第9條第1項所禁止。原告 雖主張系爭預算係為維持政黨、附隨組織正常運作之對外私 法關係上合理基本開銷，符合黨產條例第9條第1項但書第1 款之正當理由云云，惟依許可要件辦法第2條第1款之規定及 立法理由，系爭預算為支出律師酬金，難認屬原告日常運作 所需支出之必要費用，故原告主張系爭預算符合黨產條例第 9條第1項但書第1款之「正當理由」等語，顯係曲解法律文 義，殊無可採。 　4.原告主張系爭預算符合許可要件辦法第3條第6款所規定之「 增進公共利益或避免減損該財產價值而顯有處分之必要」等 語，並無理由： 　⑴依許可要件辦法第3條第6款規定及立法理由可知，所稱「增 進公共利益」，係指簽訂行政契約將該財產提供公用，自不 包括為自身私益而使用財產。參酌臺北高等行政法院另案10 8年度訴字第820號判決見解，原告為訴訟所申請支出之律師 費用，縱原告獲得全部或一部勝訴判決確定，所致結果係原 告財產就非屬不當取得財產範圍增加者，僅屬於為維護其自 身私益所需之支出，非為追求或促進超越其本身以外之公共 利益。原告因前揭訴訟所衍生申請之系爭預算，均係原告與 被告間就申請許可動支被推定為不當取得財產復查及訴訟程 序之律師酬金，顯僅涉及原告主張自身私益所需之支出，縱 前開訴訟原告獲得全部或一部勝訴判決確定，結果亦係原告 無須自非屬不當取得財產支出系爭預算，而非將推定為不當 取得財產提供公用以增進公共利益，顯與許可要件辦法第3 條第6款所規定之增進公共利益未洽，亦與黨產條例之立法 目的相違。倘被告就原告與被告間就申請許可動支被推定為 不當取得財產訴訟程序之律師酬金為許可，則事後原告如獲 敗訴判決確定，則原告經被告認定為不當取得之財產之範圍 ，其價值勢必已有所減損，自與許可要件辦法第3條第6款「 避免減損該財產價值而顯有處分之必要」之規定未符。 ⑵原告與交通部間就系爭花蓮土地給付相當於租金之不當得利 民事訴訟，若交通部獲勝訴判決確定後而得向原告請求給付 不當得利，此等返還不當得利予交通部之處分行為，非屬許 可要件辦法第3條第6款規定所稱之「減損財產價值」，原告 陳稱若其勝訴即無須給付交通部不當得利，得維護現階段原 告其他部分之推定不當取得財產，核屬避免減損財產價值云 云，要無可採。 5.原告主張被告認定為國民黨附隨組織之其他法人及國民黨， 就法律服務費所提出之申請被告皆予許可，唯獨原告申請遭 駁回，被告違反平等原則及行政自我拘束原則等語，顯係忽 略原告具體個案事實與其他個案顯有差異，而應為不同處理 ： 　⑴被告第108003號處分主文第2項之記載，顯見被告已明白認定 原告財產中尚有非屬不當取得之財產，得由原告自行運用， 原告當可自由使用該等非屬不當取得財產支出法律服務費； 至於原告所舉許可之中投公司等組織未如原告有經認定非屬 不當取得之財產，考量該等公司及組織恐無得自由處分之財 產，為維護其等訴訟權益，被告因而許可以經依法推定為不 當取得財產支出合理法律服務費，絕非謂依黨產條例第9條 申請法律服務費用者，均應一概許可，故原告所舉許可事例 與本件基礎事實明顯不同，其援引主張被告違反平等原則及 行政自我拘束原則云云，顯無可採。 ⑵國民黨為給付積欠大量解僱員工、退休員工優存與月退，以 及106年1月31日大量解僱前離退人員尚未領取之各項給付金 額等款項，為符合政黨法第24條規定「政黨不得購置不動產 」之規範，前向被告申請許可出售國民黨名下多處不動產， 並於108年4月30日以行字第1080000076號函向被告申請許可 拍賣不動產所支出之法律服務費等必要費用，由不動產拍賣 價款支出。經被告第65次委員會決議，國民黨為因應前述不 動產出售過程所支出之法律服務費，屬於出售前述不動產之 必要費用，符合黨產條例第9條第1項但書規定，故被告同意 國民黨拍賣不動產所支出之法律服務費等必要費用得由不動 產拍賣價款所匯入之永豐商業銀行中崙分行帳戶支出，惟仍 需檢據覈實申請。如逾上開拍賣不動產交易費用之其他訴訟 律師費，被告並未予許可，並非全部准予國民黨申請以推定 為不當取得財產支出律師費用。 ㈡、聲明：駁回原告之訴。 五、本院之判斷： ㈠、前提事實： 查事實概要欄所載之事實，除後述爭點外，其餘為兩造陳述 在卷，並有原告109年6月2日函（北院181號卷第321頁）、 原告109年6月4日函（北院181號卷第323頁）、委任合約（ 原處分卷第3-4、6-7、9-10、12-13頁）、請款單（原處分 卷第5、8、11、14頁）、被告第108003號處分摘要（北院18 1號卷第285-289頁）、復查決定（北院181號卷第58-63頁） 及原處分（北院181號卷第55-56頁）在卷可稽，堪可認定。 ㈡、應適用之法規及法理說明： 　1.黨產條例第1條規定：「為調查及處理政黨、附隨組織及其 受託管理人不當取得之財產，建立政黨公平競爭環境，健全 民主政治，以落實轉型正義，特制定本條例」第4條第2款、 第4款規定：「本條例用詞，定義如下：……二、附隨組織： 指獨立存在而由政黨實質控制其人事、財務或業務經營之法 人、團體或機構；曾由政黨實質控制其人事、財務或業務經 營，且非以相當對價轉讓而脫離政黨實質控制之法人、團體 或機構。……四、不當取得財產：指政黨以違反政黨本質或其 他悖於民主法治原則之方式，使自己或其附隨組織取得之財 產」第5條第1項規定：「政黨、附隨組織自中華民國34年8 月15日起取得，或其自中華民國34年8月15日起交付、移轉 或登記於受託管理人，並於本條例公布日時尚存在之現有財 產，除黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金 及其孳息外，推定為不當取得之財產。」第9條第1項、第3 項規定：「（第1項）依第5條第1項推定為不當取得之財產 ，自本條例公布之日起禁止處分之。但有下列情形之一者， 不在此限：一、履行法定義務或其他正當理由。二、符合本 會所定許可要件，並經本會決議同意。……（第3項）第1項所 定其他正當理由及許可要件，由本會另定之。」 　2.被告依黨產條例第9條第3項授權訂定之許可要件辦法第2條 規定：「本條例第9條第1項第1款所稱正當理由，指有下列 情形之一者：一、依本條例第5條第1項推定為不當取得之財 產（以下簡稱該財產），就該財產為簡易修繕及保存行為所 支出之必要費用。二、政黨或附隨組織依法應繳納之稅捐、 規費、特別公課、罰鍰及其他公法上之金錢給付義務。三、 政黨或附隨組織依法應負擔之勞工保險之保險費、全民健康 保險之保險費或勞工退休金提繳」第3條第6款規定：「該財 產除為履行法定義務或有前條所定正當理由者外，自本條例 公布之日起禁止處分。但有下列情形之一者，政黨、附隨組 織或其受託管理人得向不當黨產處理委員會（以下簡稱本會 ）申請許可處分該財產：……六、其他為增進公共利益或避免 減損該財產價值而顯有處分之必要」。其中第2條係將黨產 條例第9條第1項但書第1款所定「正當理由」之不確定法律 概念予以具體明確化，並於第3條但書明定得申請許可處分 財產之各款事由。上述許可要件辦法，有助於保全依黨產條 例第9條第1項前段規定禁止處分之財產，在經被告依同條例 第6條規定認定確屬不當財產前，不致遭到任意處分而脫產 ，且容許政黨、附隨組織及其受託管理人在符合該辦法第3 條但書列舉之情形，得事前申經被告許可處分財產，對其等 之財產權並未加諸母法所無之限制，故與黨產條例第9條之 立法意旨，並無牴觸，得為被告所適用。 ㈢、被告以原處分否准原告申請之系爭預算案，並無違誤： 　1.在過去威權體制，因黨國不分，政黨依當時法制環境或政治 背景所取得之財產，形式上或能符合當時法令，但充其量僅 能認其符合形式法治國原則，惟其混淆國家與政黨之分際， 破壞政黨公平競爭之環境，而與實質法治國原則不符。且政 黨係基於共同民主政治理念，協助形成國民意志，促進國民 政治參與為目的之政治團體，根據此一民主國家政黨之本質 ，其正當財源應限於黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競 選費用補助金及其孳息。政黨依其他方式所取得之財產，皆 與政黨本質不符，爰於本條採舉證責任轉換之立法體例，推 定為不當取得之財產，由政黨舉證其取得財產係符合政黨本 質與民主法治原則，始能保有該財產。透過此種舉證責任轉 換之設計，才能符合實質法治國原則之要求(黨產條例第5條 之立法理由參照)。觀諸黨產條例第5條第1項、第9條第1項 及同條例施行細則第5條暨許可要件辦法第2條、第3條等規 定意旨，可知凡經依黨產條例認定為政黨之附隨組織者，其 於黨產條例公布日時尚存之現有財產，除黨費等一般收入外 ，均推定為不當取得之財產，為確保該財產最終得以完整歸 為國有，明定除有法定例外情形外，禁止處分之，俾實現黨 產條例之規範目的。又依黨產條例第9條第1項但書第1款及 第2款之規定，推定為不當取得之財產，必須具有履行法定 義務或其他正當理由，或符合不當黨產處理委員會所定許可 要件，並經其決議同意之情形之一，始得處分之。所稱履行 法定義務，依同條例施行細則第5條規定，限於「繳納因該 財產而生之稅捐、規費、特別公課、罰鍰或其他公法上金錢 給付義務」、「因公用需要而協議價購、徵收或區段徵收所 為之移轉」、「依行政執行命令所為之移轉」、「其他依法 律或法規命令規定所為之處分」等4種情形；而黨產條例第9 條第1項但書第1款所稱正當理由，依許可要件辦法第2條規 定，則指「就該財產為簡易修繕及保存行為所支出之必要費 用」或「政黨或附隨組織依法應繳納之稅捐、規費、特別公 課、罰鍰及其他公法上之金錢給付義務」或「政黨或附隨組 織依法應負擔之勞工保險之保險費、全民健康保險之保險費 或勞工退休金提繳」之情形；至於黨產條例第9條第1項但書 第2款所稱「符合本會所定許可要件」則指申請事項雖不符 合黨產條例施行細則第5條所稱「履行法定義務」及許可要 件辦法第2條規定「正當理由」之情形，但有許可要件辦法 第3條所定「就該財產為重大修繕所成立之勞務契約所生之 給付義務」或「就該財產所成立之行政契約所生之給付義務 」或「政黨、附隨組織或其受託管理人依贈與契約將該財產 移轉於國家、地方自治團體或其所屬機關」或「依法院確定 判決或強制執行命令而移轉該財產於第三人」或「政黨或附 隨組織基於本條例公布前已成立之勞務契約所必要支付之薪 資、資遣費或退休金等費用」或「其他為增進公共利益或避 免減損該財產價值而顯有處分之必要」之情形而言(最高行 政法院110年度上字第554號判決意旨參照)。 　2.黨產條例第34條已明定該條例自公布日施行，是自105年8月 10日公布起第3日符合黨產條例第4條第2款規定之附隨組織 即應適用黨產條例相關規定，依法無須經被告通知，黨產條 例即發生法定之規制效力。被告依黨產條例規定，認定原告 之人事、財務及業務經營曾由國民黨實質控制，且原告脫離 國民黨之實質控制屬非以相當對價轉讓，故於108年9月24日 以被告第108003號處分作成以下內容之處分：⑴原告為國民 黨之附隨組織（主文第1項）。⑵原告107年12月31日資產負 債表其中如處分書附表1所列資產，於扣除該資產之負債後 ，其價值超過2億524萬3934元之部分，非屬不當取得之財產 （主文第2項）。⑶附表2所列土地及地上建物為原告不當取 得之財產，命原告應於處分書送達之次日起30日內，移轉為 中華民國所有（主文第3項）。⑷附表3所列土地為原告已移 轉他人而無法返還之不當取得財產，自第2項非屬不當取得 財產及第3項不當取得財產以外之原告其他財產，追徵其價 額77億3138萬9185元（主文第4項）（北院181號卷第285-28 9頁）。又被告考量原告之現有財產經認定確有部分非屬不 當取得，得由原告自行管理運用，為便利原告使用非屬不當 取得財產經營日常業務，雙方先後於108年9月25日及26日進 行協調，並約定原告廣播業務日常經營使用之系爭5帳戶內 資金，其銀行帳戶內各項資金往來無須經被告許可，最終可 保留之金額待雙方彙算後再確認等情，並有108年9月25日第 1次協調會議記錄（北院181號卷第291-295頁）及108年9月2 6日第2次協調會議記錄（北院181號卷第297-301頁）附卷可 參。嗣經被告於108年9月27日函詢系爭5帳戶之銀行有關系 爭5帳戶之餘額乙節，經該銀行函復截至108年9月24日餘額 總計為2億3636萬4063元及美金5萬8674.89元等情，此有被 告108年9月27日臺黨產調二字第1080800280號函（北院181 號卷第303頁）、彰化商業銀行股份有限公司作業處108年10 月2日彰作管字第1080090834號函暨所附往來一覽表（北院1 81號卷第305頁、第307頁）、中華郵政股份有限公司108年1 0月2日儲字第1080230228號函暨所附存款餘額證明書（北院 181號卷第309頁、第311-313頁）及國泰世華商業銀行存匯 作業管理部108年10月4日國世存匯作業字第1080139600號函 暨所附明細表(北院181號卷第315頁、第317頁）在卷可佐， 是被告第108003號處分主文第2項已載明原告所有財產中確 有部分為「非屬不當取得之財產」，而系爭5帳戶即為「非 屬不當取得之財產」，且系爭5帳戶截至108年9月24日尚有 高達2億3636萬餘元供原告自由運用，無須依黨產條例第9條 第1項第2款規定經被告決議同意，足認原告所有非屬不當取 得之財產顯有餘裕支應系爭預算及其企業經營所需之支出， 故被告以原處分否准系爭預算申請案，自無原告所稱影響其 訴訟及經營等權益之情事。 　3.原告於109年6月2、4日先後申請以依法推定為不當取得之財 產支出系爭預算，應否准許，端視其主張系爭預算之原因是 否符合黨產條例第9條第1項但書及許可要件辦法第3條所規 範為斷。查原告主張之系爭預算係指「108年10月黨產會否 決訴訟費申請復查案行政訴訟一審」「108年11月黨產會否 決訴訟費申請復查案行政訴訟一審」及「109年2月黨產會否 決訴訟費申請復查案行政訴訟一審」之部分，因原告向被告 申請系爭預算許可案，遭被告否准，提起復查，遭復查決定 駁回後，原告遂提起行政訴訟(即本院109年度訴字第820號 、第821號及臺北地院110年度簡字第158號)所衍生之律師委 任費總計36萬元。另就「109年5月黨產會否決花蓮土地行政 上訴費案申請復查」部分，係交通部認原告無法律上原因占 用系爭花蓮土地向原告請求相當於租金之不當得利，原告認 與交通部間曾有作價轉讓之法律關係，遂向本院提起確認訴 訟，嗣經本院判決駁回原告之訴，原告不服提起上訴，經原 告向被告申請許可以經依法推定不當取得財產支出上訴所花 費之律師委任費，遭被告否准，原告提起復查所衍生之律師 委任費4萬元，與上開案件共計4筆律師委任費，合計40萬元 ，而原告就系爭預算向被告申請許可以經依法推定為不當取 得之財產支出，經被告審酌原告為營利事業，已有相當營利 所得，且有前述之無須經被告同意之系爭5帳戶高達2億3636 萬餘元資金可自由使用，且系爭預算均係原告與被告間，以 及原告與交通部間，就前開訴訟申請許可動支經依法推定為 不當取得財產之律師委任費用，此僅涉及原告主張其自身私 益所需之支出，並非為增進公共利益或避免禁止處分之財產 價值減損而顯有處分之必要，核與黨產條例第9條第1項第1 款「正當理由」與許可要件辦法第3條第6款規定「增進公共 利益」均無關，乃以原處分否准原告之系爭預算申請案，於 法有據，並無違誤。故原告主張系爭預算符合上開法規之「 正當理由」及「有助於增進公共利益或避免減損該財產價值 」等語，並無理由，尚難採認。 ㈣、原告雖主張被告認定為國民黨之附隨組織之其他法人及國民 黨，就法律服務費用所提出之申請，歷來均為許可之行政處 分，原處分卻否准原告對系爭預算之申請，已違背平等原則 及行政自我拘束原則等語。惟查： 　1.由憲法第7條規定導出之平等原則，意指行政權之行使，相 同事件應為相同處理，非有合理之正當理由，不得為差別待 遇，否則行政機關之行為即流於恣意而違法，是以行政程序 法第6條亦明定「行政行為，非有正當理由，不得為差別待 遇」。又憲法之平等原則係要求行政機關對於事物本質上相 同之事件作相同處理，且所謂之平等原則係指合法之平等， 不包含違法之平等(最高行政法院93年判字第1392號判例參 照)。 　2.查被告依黨產條例第4條已作成認定國民黨之附隨組織處分 計有7件處分。除原告以外，尚包括：中央投資公司、欣裕 台公司（黨產處字第105001號處分，北院181號卷第89頁） 、婦聯會（黨產處字第107001號處分，北院181號卷第131頁 ）、民族基金會、民權基金會、國家發展基金會（黨產處字 第107003號處分，北院181號卷第139頁）及救國團（黨產處 字第107005號處分，北院181號卷第169頁）。原告雖經被告 認定其係國民黨之附隨組織，然被告考量原告之現有財產確 有部分非屬不當取得，得由原告自行管理運用，經兩造進行 兩次協調會議，約定原告廣播業務日常經營使用之系爭5帳 戶內各項資金往來無須經被告許可，俾利原告使用非屬不當 取得財產經營日常業務，已如前述。至原告所提出之被告委 員會議紀錄，該等委員會議對中央投資公司(第32、44、55 、61、63、68、72、81、93、96次，北院181號卷第91-112 頁)、欣裕台公司(第21、25、32、38、47、63、96次，北院 181號卷第113-130頁)、婦聯會(第42、45、58，北院181號 卷第133-138頁)、民族基金會、民權基金會(第83、97、104 次，北院181號卷第141-149頁）、國家發展基金會(第56、8 3、88、97、104次，北院181號卷第157-168頁)及救國團(第 60、63、66、72、78、81、86、90、91、93次，北院181號 卷第171-192頁)等附隨組織所提出之法律服務費用之申請， 均同意由依法推定為不當取得之財產支出該等費用，此係因 上開7家附隨組織未有經被告認定非屬不當取得之財產，無 得自由處分之財產，被告考量為維護其等訴訟權益，因而許 可以其被推定為不當取得財產支出合理法律服務費，核與原 告有非屬不當取得財產得自由之處分，原告訴訟權可獲得維 護之情形有別，自無原告所訴被告對於相同事項為不同處理 而違反行政自我拘束原則及平等原則之情事。 　3.被告固曾許可國民黨動支其永豐商業銀行中崙分行帳戶以支 付律師委任費用，此乃因國民黨為給付積欠大量解僱員工、 退休員工優存與月退，及106年1月31日大量解僱前離退人員 尚未領取之各項給付金額等款項，並為符合政黨法第24條「 政黨不得購置不動產。但供辦公使用之處所，不在此限」規 定，向被告申請許可出售國民黨名下多處不動產，並以108 年4月30日行字第1080000076號函向被告申請律師委任費用 ，以不動產拍賣價款支出，經被告第65次委員會議決議同意 國民黨為因應不動產出售過程所支出之法律服務費，屬於出 售不動產之必要費用，符合黨產條例第9條第1項但書規定， 故被告以108年5月22日臺黨產調一字第1080000920號函同意 國民黨不動產出售案件所支出法律服務費案得由不動產拍賣 價款所匯入之永豐商業銀行中崙分行帳戶支出，惟仍需檢附 收據及律師工作時數紀錄單向被告申請等情，此有國民黨10 8年4月30日行字第1080000076號函（北院181號卷第325頁） 及被告108年5月22日臺黨產調一字第1080000920號函（北院 181號卷第327-329頁）附卷可參，足見被告許可國民黨動支 其永豐商業銀行中崙分行帳戶以支付律師費，係國民黨為給 付積欠大量解僱員工等款項，而有拍賣不動產之必要，符合 黨產條例第9條第1項但書規定，核其情形與本案情形有別， 故原告上開主張，並無理由，尚難採認。況原告曾向被告申 請109年2月營運支出預算申請許可案，經被告許可支出514 萬2048元等情，有被告109年1月30日臺黨產調二字第109000 0099號函（北院181號卷第355頁）在卷可佐，並非如原告所 稱其申請均遭被告駁回而有違反平等原則之情事。 ㈤、原告另援引最高行政法院109年度抗字第433號裁定意旨，主 張被告第108003號處分未具體特定禁止處分之財產，於法有 違等語。惟查，觀諸最高行政法院109年度抗字第433號裁定 理由略以：「對於如何實現黨產條例第9條第1項之規範意旨 ，自應藉由行政程序之原則法即行政程序法，其第92條有關 行政處分之定義性說明，抗告人（即中華救助總會）所有之 財產中何者屬於黨產條例第5條之可以推定為不黨取得財產 ，有受禁止處分制約之必要者，自應由行政處分具體特定之 。」等語，係以被告僅確認中華救助總會為國民黨之附隨組 織，未具體特定其不當取得之財產為基礎。惟黨產條例第5 條係採舉證責任轉換之立法體例，將政黨、附隨組織之現有 財產推定為不當取得之財產，由政黨、附隨組織舉證其取得 財產係符合政黨本質與民主法治原則，始能保有該財產，故 上述推定效果為黨產條例第5條明文規定所產生之規制效果 ，依法推定之範圍為除黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、 競選費用補助金及其孳息外之現有財產，法律規定甚為明確 ，不待被告具體特定何一財產為「推定為不當取得之財產。 又觀諸前述之被告第108003號處分所載內容，足認被告除認 定原告為國民黨之附隨組織外，並於該處分主文第2至4項分 別認定非屬不當取得財產及不當取得財產之範圍暨應追徵之 價額，足認本件與上開裁定案情顯有不同，自無法比附援引 之。故原告援引上開裁定主張其未負有黨產條例第9條第1項 禁止處分財產之義務等語，並無理由，委無足取。 六、綜上所述，原告於109年6月2、4日向被告申請許可以經依黨 產條例第5條第1項推定為不當取得之財產支出系爭預算，經 被告審酌該系爭預算支出之原因係原告維護其自身權益所支 付之委任律師報酬，不屬於履行黨產條例施行細則第5條所 列之法定義務，並非為追求自身利益之外之公共利益，故不 具備黨產條例第9條第1項第1款所規定之正當理由，且非屬 許可要件辦法第3條第6款所稱為增進公共利益而顯有必要處 分財產之情形，乃以原處分否准原告之系爭預算申請案，並 無違誤。復查決定遞予維持，亦無違誤。原告訴請撤銷原處 分與復查決定，及被告應依其申請作成許可以經依法推定為 不當取得之財產支出系爭預算之行政處分，均無理由，應予 駁回。 七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及訴訟資 料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，不予一一論述， 併此敘明。 八、結論：原告之訴無理由。 中　　華　　民　　國　　114 　年　　2 　　月　　21　　日 　法　官　黃子溎 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理 由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原 判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違 背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴 後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起 上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他 造人數附繕本）。 三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者， 逕以裁定駁回。 中　　華　　民　　國　　114 　年　　2 　　月 　 21 　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　佘筑祐

2025-02-21

TPTA-112-簡更一-7-20250221-2

都訴
臺北高等行政法院

都市計畫

臺北高等行政法院判決 高等行政訴訟庭第八庭 111年度都訴字第5號 113年12月17日辯論終結 原 告 呂邱阿香 呂學宏 呂學信 陳其遠 劉陳色 陳健和 蔡美齡 上七人共同 訴訟代理人 簡凱倫 律師 熊依翎 律師 洪誌聖 律師 原 告 曾彥智 共 同 訴訟代理人 李柏寬 律師 熊依翎 律師 洪誌聖 律師 原 告 吳明哲 徐石福 𡖖莉麗 孫偉忠 蘇寶美 上五人共同 訴訟代理人 郭鴻儀 律師 簡凱倫 律師 呂冠輝 律師 原 告 陳正宗 鍾秀蜜 李美霞 簡麗秋 陳建忠 王亭（即王德發之承受訴訟人） 王昱（即王德發之承受訴訟人） 上七人共同 訴訟代理人 熊依翎 律師 郭鴻儀 律師 周宇修 律師 被 告 內政部 代 表 人 劉世芳（部長） 訴訟代理人 高烊輝 律師 沈政雄 律師 魏潮宗 律師 上列當事人間都市計畫事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下 ： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。　　 　　事實及理由 壹、程序事項： 一、被繼承人王德發提起本件訴訟後，於民國112年9月14日死亡 ，茲據其繼承人即原告王亭、王昱具狀聲明承受訴訟（本院 卷三第427至428頁），核無不合，應予准許。 二、本件原告起訴時，被告之代表人原為徐國勇，於訴訟進行中 依序變更為花敬群、林右昌、劉世芳，茲據被告新任代表人 具狀聲明承受訴訟（本院卷二第61至62頁、第207至208頁及 本院卷四第169至170頁），核無不合，應予准許。 貳、事實概要： 一、行政院於98年12月2日以院臺經字第0980073417號函核定通過 「愛台12建設」總體計畫，將桃園國際機場為中心規劃之桃 園國際航空城，列為12項優先建設之一。為因應桃園航空城 之推動，改制前桃園縣政府先於99年4月30日公告實施桃園航 空城區域計畫，規劃就機場園區及航空城區域範圍內，以新 訂都市計畫方式及配合將來新訂桃園國際機場及附近地區特 定區計畫辦理。續由交通部依據國際機場園區發展條例（下 稱機場發展條例）第5條規定，報經行政院100年4月11日核定 「桃園國際機場園區綱要計畫」（下稱園區綱要計畫）後， 與桃園縣政府協商並獲致共識，桃園航空城計畫將於一個特 定區計畫之原則及架構下，由交通部民用航空局（下稱民航 局）及桃園縣政府分別為機場園區及附近地區之開發主體， 辦理重要建設或土地開發等作業，並依財務各別獨立、同時 啟動、分區取得開發之方式推動。交通部遂依機場發展條例 第9條規定，於101年12月12日交航㈠字第1018100233號函（下 稱101年12月12日函）送「擬定桃園國際機場園區及附近特 定區計畫案」（下稱系爭計畫案），請被告協助辦理擬定特 定區計畫及審議相關事宜，案經桃園縣政府102年1月28日府 城綜字第1020012713號函同意後，被告以102年2月19日台內 營字第1020818013號函復交通部同意擔任系爭都市計畫擬定 機關及協助審議事宜。 二、交通部依非都市土地申請新訂或擴大都市計畫作業要點，擬 具「新訂桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫」申請書 ，提報102年3月25日被告區域計畫委員會第323次會議審查 ，決議略以：基於本案為行政院核定之國家重大建設計畫， 為提升桃園機場服務機能，並發展航空關聯產業而提出新訂 都市計畫之申請，考量該類型土地使用採都市計畫方式管制 較為適宜，故本案採新訂都市計畫辦理，原則予以同意以面 積4,791公頃辦理新訂都市計畫。行政院另於102年3月27日核 定「桃園航空城機場園區建設計畫」（下稱園區建設計畫） 及「桃園航空城附近地區建設計畫」（下稱地區建設計畫） 為重大建設，並依機場發展條例及土地徵收條例（下稱土徵 條例）規定採區段徵收方式開發，擬將桃園航空城規劃為以 桃園國際機場所創造客貨運輸與運籌服務的便捷性與國際連 結性，吸引相關產業在其周邊群聚發展，進而形成以機場為 中心的多元機能都會區。園區建設計畫用地範圍包括現有機 場及自由貿易港區，及機場擴建區範圍（擴充第三跑道用地 、機場擴充用地、自由貿易港區及周邊地區）及生活地區（ 國防部同意釋出之海軍基地及周邊地區）；地區建設計畫用 地範圍包括航空噪音60分貝等噪音線以北之產業發展區，捷 運車站周邊商業、住宅區等（包含機場捷運A11、A15及A16 車站及航空城捷運線G14車站周邊地區）。 三、系爭計畫案經被告營建署城鄉發展分署（下稱城鄉分署）依 都市計畫法第19條第1項規定，自102年起陸續辦理系爭計畫 案2次公開展覽、再公開展覽及補辦公開展覽，並分梯舉辦2 3場次公開說明會，期間參酌民航局及桃園市政府建議修正 計畫資料研析後，數次函送計畫書、圖、處理情形表及公民 或團體陳情意見綜理表，提交被告都市計畫委員會（下稱被 告都委會）討論審議，並因案情複雜，由被告都委會組成專 案小組召開21次會議暨赴現場勘查；另被告都委會專案小組 與土地徵收審議小組（下稱土徵小組）專案小組共同召開7 次會議聯席審查，案經被告土徵小組於109年4月29日第201 次會議審查決議准予區段徵收，被告據以109年6月19日台內 地字第1090122545號、第1090263261號函分別通知交通部及 桃園市政府核准區段徵收，桃園市政府則以109年10月29日 府地航字第10902616391號及第10902616393號公告；被告都 委會於110年7月20日第993次會議審議通過「擬定桃園國際 機場園區及附近地區特定區計畫（第一階段）」（下稱系爭 都市計畫），俟經被告於110年10月25日台內營字第1100816 063號函（下稱核定函）核定通過，嗣桃園市政府以110年10 月29日府都綜字第1100277897號公告（下稱110年10月29日 公告），自110年11月2日發布實施，計畫範圍含括前開行政 院核定地區建設計畫內之所有都市及非都市土地，合計計畫 面積4,564.26公頃，第一期計畫範圍面積4,012.07公頃，至 系爭計畫案第二期都市計畫（下稱第二期計畫）範圍依據被 告都委會第919次會議決議，附近地區第二期發展區於附近 地區第一期發展區產業專用區之產業招商權責發生率達65%以 上，始可啟動。原告呂邱阿香等人不服，主張渠等所有土地 及建物、居住地或工作地，經系爭都市計畫納入系爭都市計 畫範圍內，損害其等權益，遂提起本件行政訴訟。 參、原告之主張及聲明： 一、當事人適格及權利保護必要部分： 　㈠原告陳建忠、蔡美齡、王亭、王昱及簡麗秋均具當事人適格 ： 　⒈原告陳建忠雖非系爭都市計畫範圍內之土地或建物所有權人 ，惟其設籍且長年居住之福海宮遭系爭都市計畫劃設為機場 專用區並經被告於109年10月29日公告辦理先行區段徵收， 福海宮管理委員會因系爭都市計畫要求其搬離住居所，雙方 不論是租賃契約或是使用借貸關係，契約遭到福海宮終止之 原因，明確載於臺灣桃園地方法院簡易庭111年度桃簡字第2 84號民事判決（下稱系爭民事判決），造成其無法再居住於 原址，受有居住遷徙自由權利之直接損害，故原告陳建忠具 有提起本件訴訟之當事人適格。 　⒉原告蔡美齡為原告曾彥智之配偶，二人共同居住於系爭都市 計畫範圍內東隆凱悅社區，建物係原告曾彥智所有，其居住 地因遭系爭都市計畫劃設於緊鄰自二區與機場專用區之住宅 區，將造成生活機能之不便利，嚴重影響居住品質，因加工 製造、包裝、轉運、物流業進駐與大型運輸車輛之頻繁通行 ，造成空氣品質、噪音、安全性、生活機能等居住環境之不 利影響，未來第三跑道興建後航空器起降之噪音評估增量上 升到65至75dB之第二類管制區，將使超標的空氣污染更加惡 化，其適足居住權確實受到影響，受有其他權利或法律上利 益之損害，故原告蔡美齡具有本件訴訟之當事人適格。 　⒊原告王亭、王昱之土地及建物，及原告簡麗秋從事托育之工 作地，均位於第二期計畫範圍內，計畫雖尚未發布實施，惟 系爭都市計畫第8章第15節已公開第二期計畫內容，將計畫 人口納入整體規劃，並將徵收範圍明確標示於計畫書，載明 啟動第二期計畫之條件，實質上直接將第二期計畫納入規劃 內容整體衡量，在可預見之時間內範圍內土地及建物將遭徵 收，剝奪渠等所有權及工作權，因此原告王亭、王昱及簡麗 秋均屬於系爭都市計畫保護對象，具有原告當事人適格。 　㈡原告徐石福、𡖖莉麗、蘇寶美等3人於本件訴訟仍有權利保護 必要： 　　原告徐石福、𡖖莉麗、蘇寶美等3人雖於本院110年度訴字第 860號撤銷土地徵收事件獲勝訴判決，確定被告對渠等之土 地徵收處分撤銷。原告徐石福、𡖖莉麗、蘇寶美等3人因原 有地上物欲回復至原本可居住使用狀態，需耗費龐大費用進 行重建，雖曾提出重新納入徵收範圍之主張，惟被告內政部 及需用土地人民航局是否同意重新辦理徵收，至今仍未確定 。縱使被告及民航局未來同意將渠等原有之土地及地上物重 新納入徵收範圍，辦理協議價購或徵收，然其方案亦可能涉 及抵價地分配或安置事宜，而於重新徵收後，繼續居住於系 爭都市計畫範圍內，致其居住權及所有權之侵害，故原告徐 石福、𡖖莉麗、蘇寶美等3人仍有繼續本件訴訟之實益，具 有權利保護之必要。 二、計畫正當性與必要性部分： 　㈠系爭都市計畫以財務自償作為計畫目標，不具正當性，且違 反比例原則及公平負擔原則： 　　系爭都市計畫第8章第11節「區段徵收公益性與必要性」二 、桃園航空城附近地區建設計畫（二）必要性之內容，已明 確揭示系爭都市計畫係以區段徵收之開發手段為規劃前提， 而財務自償係區段徵收之核心目標，因此其計畫目標當然包 含財務自償，惟無論是從都市計畫法第1條、第3條、第12條 等規定，都無法推論其合法性。系爭都市計畫因已預設採抵 價地式之區段徵收之土地開發手段，將第三跑道機場擴建用 地、自由貿易港專用區、車站專用區等屬不特定多數人為受 益者之公共建設成本，轉嫁於桃園航空城區段徵收內之被徵 收人承擔外，計畫內容明確揭示被告係透過抵價地式之區段 徵收，以超額徵收土地之方式，日後才能拿配餘地進行標售 及多元開發，以達到財務自償之計畫目標，顯不具正當性， 且已違反比例原則及公平負擔原則。 　㈡系爭都市計畫之訂定理由及計畫目的以區段徵收之開發手段 辦理，欠缺正當性及必要性： 　⒈依原有桃園航空城區域計畫施行，倘被告以區段徵收作為本 件預設之土地開發手段，依土徵條例第4條第1項第4款規定 ，非都市土地實施開發建設者仍得採用區段徵收，何須改以 新訂都市計畫方式辦理，才能解決土地取得困難之問題？為 何會有公共設施建設無法整體規劃、取得闢建之困難？以及 各功能分區位置及範圍未臻明確及管制困難之問題？被告區 域計畫委員會102年4月25日第323次會議紀錄之決議僅記載 「考量該類型土地使用採都市計畫方式管制較為適宜」等文 字，就本件有何無法以桃園航空城區域計畫方式辦理，完全 未敘明理由並盡說明義務。 　⒉又系爭都市計畫第8章第11節「區段徵收公益性及必要性」之 說明，係援引園區建設計畫及地區建設計畫之說理。惟計畫 內容，有土地配置及範圍、財務計畫或採取區段徵收之開發 手段，被告本於職權應獨立審視土地空間配置之合理性及必 要性，且就徵收範圍及財務規劃予以充分說理及衡量，不能 以其他計畫內容取代被告應於系爭特定區計畫之說理義務。 系爭都市計畫雖以「妥善安置適居」為計畫目標，卻採區段 徵收之財務計畫及開發手段，預設以大規模迫遷之方式取得 所需用地，並未衡量其徵收範圍之合理性及必要性外，對於 開發手段是否另有採取市地重劃、都市更新或聯合開發等較 小侵害之手段，從而縮小合理之開發面積範圍，已「倒果為 因」而欠缺計畫正當性及必要性，且未予評估審視及說理， 率認採區段徵收乃必要手段，有利益衡量怠惰之違誤。 三、系爭都市計畫違反上位規範： 　㈠系爭都市計畫違反都市計畫法第15條第1項規定： 　　機場發展條例第10條第1項所列各款事項得視實際需要全部 或一部予以簡化，係指「土地使用配置與分區管制」之事項 可採彈性規劃，然簡化記載並非免除記載，系爭都市計畫完 全未就主要上下水道之公共設施為任何記載，且未見敘明實 際需要簡化記載之理由，違反都市計畫法第15條第1項及機 場發展條例第10條規定。至被告稱系爭都市計畫之土地使用 計畫，已配合計畫區生活污水處理所需，劃設2處污水處理 廠用地，且系爭都市計畫之財務計畫，載明公共設施費用包 含代辦管線工程等費用，於後續辦理區段徵收開發作業時， 一併將主要上下水道系統納入，故並非未於計畫書表明云云 ，完全與系爭都市計畫內容無涉。 　㈡系爭都市計畫違反都市計畫法第19條第1項及第2項規定： 　　被告都委會未於第一次、第二次公開展覽及再公開展覽期滿 30日內審議系爭都市計畫，已違反都市計畫法第19條第1項 公開展覽期滿30日內審議規定，且未於第二次公開展覽及再 公開展覽期滿120日內完成審議，亦違反同條第2項所訂審議 期間之規定。 　㈢系爭都市計畫不符合都市計畫法第45條規定： 　　系爭都市計畫之公共設施用地面積需求推估綜理表僅列公園 綠地、廣場、體育場所、兒童遊樂場之需求面積為267公頃 ，遠低於全部計畫面積10%之456.432公頃，且被告僅以備註 表示「以計畫區面積扣除機場專用區1,732公頃、自由貿易 港區161公頃，計2,667公頃推估」，完全未敘明扣除機場專 用區、自由貿易港區之面積進行公設面積核算之理由，已違 反都市計畫法第45條規定。被告都委會未就系爭都市計畫是 否符合都市計畫法第45條所稱「特殊情形」進行判斷或衡量 ，顯未盡說明義務，被告辯稱機場專用區及自由貿易港專供 飛機、旅客、貨物進出，為限制對象及特殊規定發展之使用 ，且因設置機場起降跑道，空間使用本身即具有一定空曠性 ，若仍取其中10%面積於原本已足夠之其他使用分區再分配 作為公園等用地，實屬不利於土地有效利用云云，乃被告應 訴時代被告都委會進行斟酌或補充之理由，自不可採。 四、系爭都市計畫有利益衡量之瑕疵： 　㈠有關機場第三跑道選址有計畫衡量怠惰之瑕疵：　 　⒈系爭都市計畫將園區綱要計畫列在第二章第二節「重大建設 計畫」，而非第二章第一節「上位計畫」，顯見兩者並無上 下位階之法拘束效力，況園區綱要計畫須依據實際發展情況 ，每5年檢討修正，亦見其內容僅具有指導而非拘束系爭都 市計畫，被告主張系爭都市計畫不得抵觸園區綱要計畫之內 容，顯有架空主管機關權責之嫌，自不足採。系爭都市計畫 係以新訂都市計畫方式辦理，依系爭都市計畫所載，關於機 場第三跑道選址於園區綱要計畫規劃階段曾擬訂三種配置構 想方案，其中A方案第三跑道預定位置與現有桃園機場北跑 道以北距離1,295公尺，符合國際規範可獨立運作之條件， 考量桃園國際機場未來之計畫發展彈性、發展條件及地理優 勢，最終採取方案A為擴建最終方案。然則，園區綱要計畫 係以桃園國際機場之成長為規劃目的，以機場發展條例施行 細則規範其園區綱要計畫內容，卻同時涉及被告土地利用規 劃權限，並不妥適。 　⒉桃園國際機場股份有限公司（下稱桃機公司）於辦理國際機 場園區開發計畫第三跑道之環境影響評估程序時，即曾於第 二階段環境影響評估範疇界定會議提出園區綱要計畫所列之 三種開發方案，作為開發之替代方案討論。可知，園區綱要 計畫所擇訂之開發方案，尚須經環境影響評估主管機關審查 ，並非拘束系爭都市計畫之開發方式，被告未衡量整體土地 使用是否應採取新訂都市計畫方式規劃系爭都市計畫，全盤 依照園區綱要計畫泛稱保留計畫發展彈性作為選擇A方案之 規劃依據，並未說明園區綱要計畫之需求，需於園區外採行 新訂都市計畫之高強度開發方式規劃，或對於園區所採取之 區位選擇、開發方式及手段為利益衡量及充分之說理，計畫 審議亦未就涉及第三跑道設置位置所可能造成之糧食安全、 拆遷戶數（土地所有人權益影響）、區內意願調查回收率過 低等不同利益予以說明考量，即逕自認定採取搬遷人口影響 較多之A方案而免除其利益衡量及說理之義務，顯有計畫衡 量怠惰與說理不足之違誤。 　㈡被告未依法辦理原告之陳情意見： 　⒈原告呂邱阿香、呂學宏、呂學信、陳其遠等人所有位於崙仔 後聚落之土地及地上物確實不在航空噪音60分貝線以內之地 區，且屬既有住宅，與系爭都市計畫所載要避免於航空噪音 60分貝線以上地區新設住宅區，顯有不同，被告未考量增設 隔音牆、隔音門窗或窗簾設施等噪音防制措施，逕於被告都 委會107年3月27日第919次會議以該區緊鄰機場第三跑道而 生有噪音為理由將之納入計畫範圍，不符合公民及人民團體 陳情意見類型暨處理原則表（下稱陳情處理原則）關於計畫 增加範圍第1點、第2點之情事。 　⒉原告劉陳色之土地座落位置，屬於計畫邊緣；且可於區段徵 收階段申請原位置保留分配，顯見無土地使用需求，予以剔 除不影響整體建設計畫，然被告卻未剔除計畫範圍，顯違反 陳情處理原則剔除計畫範圍部分規定。又福海宮具合法寺廟 登記依陳情處理原則有關宗教專用區處理原則類型一之規定 ，係採原地劃設宗教專用區，然被告未舉證福海宮有妨礙飛 航安全及未來周邊發展機能之虞，復未依陳情處理原則，讓 福海宮原地劃設宗教專用區，對福海宮之財產權與彰顯之文 化資產身分造成侵害，顯然違法。 　㈢農地變更之影響部分： 　⒈系爭都市計畫未適當衡量農業用地變更之影響，有衡量不足 之瑕疵： 　⑴系爭都市計畫之土地使用計畫所定之農業專用區面積僅保留1 0.29公頃之範圍供農業使用，與使用現況供農業使用面積約 1,819公頃相距甚大，對於糧食生產面積之影響甚鉅，系爭 都市計畫未提出具體數據說明對於農地總量及對於糧食生產 環境之影響，顯未適當衡量農業用地變更之影響。行政院農 業委員會（下稱農委會，即改制後農業部）102年4月8日農 企字第1020012275號函（下稱農委會102年4月8日函）內容 似未就系爭都市計畫有無影響農業生產環境之完整進行認定 ，且其說明事項第2點記載農業生產用地為540公頃，與系爭 都市計畫記載之目前供農業使用之土地面積為約1,819公頃 差距亦達3倍有餘，基礎事實與系爭都市計畫內容顯有出入 ，系爭都市計畫不得以上開函文即認對於農業用地變更之影 響業有適當之衡量。　　 　⑵我國農地違規使用之情形普遍，現況供農業使用必然低於使 用地編定為農牧用地之面積，然計畫調查之結果反係現況供 農業使用高於使用地編定為農牧用地之面積，有於調查、彙 整階段衡量不足之衡量瑕疵。且值世界糧食短缺，國家重視 糧食自足之時，然未見農委會提出具體數據說明或系爭都市 計畫內容就農業用地變更導致之糧食減產數量有任何調查、 彙整，難認本件農業用地變更有針對「變更農業用地所欲達 成之公益」與「維持農用之糧食安全公益」間為利益衡量， 難認其變更具事理正當性，亦有衡量不合比例之瑕疵存在。 　⒉系爭都市計畫未能符合因應氣候變遷之規劃，有衡量不足之 衡量瑕疵，且有違上位計畫： 　　被告未具體說明大規模變更農業使用土地面積一事如何因應 氣候變遷所造成之影響，且未有農地面積變化量與洪水變化 量之相關數據分析及模擬研究，顯未能符合因應氣候變遷之 規劃，容有於調查、彙整階段之衡量不足或未為衡量之瑕疵 。再者，系爭都市計畫關於氣候變遷具體調適策略亦付之闕 如，各項氣候變遷之調適策略，只是單純反映或保留既有之 狀態（河川、埤塘），未見有特別因應氣候變遷做出何種調 整。如滯洪需求之評估、各項排水與防洪規劃之推估，並未 將氣候變遷之因素納入考量，系爭都市計畫就氣候變遷調適 之基礎事實調查，以及後續所作成之調適策略，係建立在事 實調查不足之基礎，顯有利益衡量不足之瑕疵，並致生違反 桃園市國土計畫、環境基本法及國家氣候變遷調適政策綱領 等上位計畫之恣意。 　㈣滯洪設施規劃部分： 　⒈關於滯洪需求及滯洪設施容量之調查推估，有衡量瑕疵： 　⑴系爭都市計畫書之表4-17為評估防洪設施是否足供滯洪需求 之重要參考依據，但其中滯洪體積、埤塘滯洪量等兩欄位數 據顯與「桃園航空城水域環境活化再生計畫先期規劃及需求 研擬計畫」（下稱水域需求研擬計畫）所載資訊顯有落差； 綠地滯洪量、LID雨水貯留及相關保留量之資料來源也未見 於水域需求研擬計畫中；二計畫對各集水分區是否足供滯洪 需求亦有不同之評估結果，則表4-17之數據資料來源不明， 其資訊正確性即有疑義，顯有於調查、彙整階段衡量不足之 瑕疵，足證系爭都市計畫有關排水與滯洪之規劃，係基於錯 誤之事實或推估所作成，而有重大瑕疵。 　①埤塘滯洪量數值不符：系爭都市計畫稱計畫範圍內之埤塘總 共可滯洪116.79萬立方公尺，但水域需求研擬計畫卻稱僅可 滯洪59.23萬立方公尺，二者數據差異甚鉅。則系爭都市計 畫所載資訊究竟從何而來？二者差異原因為何？是否有過度 高估埤塘滯洪能力？皆未明確敘明理由，顯有疑義。 　②滯洪設施能否妥善因應極端降雨之推估結果不同：系爭都市 計畫書之表4-17雖宣稱「南崁1區」「南崁2區」「南崁4區 」「埔心溪區」「新街溪區」之滯洪設施均足供滯洪需求， 但水域需求研擬計畫表6.3.2，卻指上開各集水分區僅有「 老街溪區」足供滯洪需求，其餘區域之滯洪設施均有不足。 則系爭都市計畫之滯洪設施，能否妥善因應極端降雨？二者 似有不同之推估結果，而有疑義。 　③滯洪體積之數據不同：系爭都市計畫有關開發後所需「滯洪 體積」載明為113.61萬立方公尺，而水域需求研擬計畫則為 116.81萬立方公尺，二者數據並不相同。系爭都市計畫一方 面高估既有埤塘之滯洪能力，另一方面又低估開發後所需滯 洪體積，並以來源不明之數據，稱系爭都市計畫多數集水分 區之滯洪設施已足供滯洪需求，推算是否正確，即有可疑。 　④綠地滯洪量及LID雨水貯留及相關保留量數據來源不明：水域 需求研擬計畫全文，完全未見系爭都市計畫書之表4-16、表 4-17中所提及之「綠地滯洪量」及「LID雨水貯留及相關保 留量」數據。惟資料來源，卻又載明數據是出自於水域需求 研擬計畫，則該等資料是從何而來？評估之過程為何？ 　⑵對照系爭都市計畫書之表4-15至表4-17可知，用以滯洪之主 要規劃，係現況埤塘滯洪量（116.79萬立方公尺）、綠地滯 洪量（25.21萬）及LID雨水貯留及相關保留量（5.55萬）， 其中綠地滯洪量亦為利用計畫區各集水區內現有綠地而為計 算，是可知系爭都市計畫利用現況埤塘滯洪量及綠地滯洪量 ，已佔總滯洪規劃高達約96%，表4-17並依此滯洪量之規劃 ，檢討得出除南崁3區及新街溪區外，其他各區均足供滯洪 需求，此結論與「新訂桃園國際機場園區及附近地區特定區 計畫案」政策評估說明書（下稱評估說明書）套繪24小時延 時降雨之淹水結果已有扞格。再者，因系爭都市計畫區河川 周邊係屬淹水潛勢區，現況埤塘及綠地滯洪量於單日強降雨 200mm以上時，即會如評估說明書所示產生淹水，繼續以現 況埤塘充作滯洪設施，已不敷滯洪需求，遑論因應開發期總 尖峰流量354.94萬立方公尺之滯洪需求，顯見系爭都市計畫 關於滯洪體積之調查，未將評估說明書所為氣候變遷衝擊評 估之資料及結果納入計畫書並妥適為衡量，而有滯洪需求體 積調查、衡量不足之瑕疵存在。 　⑶系爭計畫書圖4-8編號3、4、6、8、9、10、11、13號埤塘， 所刪除的埤塘則為乙證33編號3、4號埤塘。然而，被告對於 上開埤塘增減事項，雖於計畫書中宣稱資料來源是依照水域 需求研擬計畫，卻又於答辯狀自承二者列入計算之埤塘不同 ，反足證被告就滯洪需求之評估根本不是依據103年水域需 求研擬計畫之評估所為，可知其計畫書記載顯有錯誤。又相 關埤塘增減事宜，由於是影響系爭計畫範圍之滯洪體積能否 因應氣候變遷之重要依據，然被告就此卻未於系爭計畫歷次 審議會議中確認哪些埤塘納入或不納入滯洪設施，更顯有計 畫基於不完整資訊所作成之瑕疵。再者，圖4-8之編號3滲眉 埤於系爭計畫發布前已列為桃園捷運綠線北機廠建築用地， 埤塘已遭填平並開始興建捷運機廠使用，及編號4拔子林埤 依google空拍圖顯示正在施工及填平狀態，但系爭計畫書卻 仍列為計畫區之滯洪設施，納入埤塘滯洪量體之計算中，顯 見系爭計畫已有調查錯誤，且基於錯誤事實基礎作成之謬誤 ，而有衡量不足之瑕疵。　 　⒉就逕流量之推估有未將氣候變遷調適納入利益衡量之違誤： 　　系爭都市計畫不論在哪個分區或開發階段，均是將降雨強度 固定設為每小時63.93公厘來推算尖峰流量，以現況降雨強 度來評估20年後之降雨強度並據以作為尖峰流量的推估基礎 ，顯然沒有將降雨強度未來將增加之氣候變遷情境納入逕流 量推估之考量，均以相同之現況或歷史數據，依現有數據對 未來可能發生之情形進行降雨強度之推估，明顯低估開發後 所需滯洪體積。系爭都市計畫及水域需求研擬計畫甚至完全 未計算降雨強度時所擇定之降雨延時基準，未敘明其係以何 「雨量測站」作為資料基礎來源，則在開發後將有大量農地 轉為產業用地、住宅或機場跑道，以及氣候變遷所導致短延 時暴雨等多重因素，顯然未妥善評估相關氣候變遷及開發情 境。至系爭都市計畫第三章實質發展環境之氣候部分雖載明 降雨季與非降雨季近十年來之差距改變已從258公厘增加至7 52公厘，並已調查桃園市歷年極端災害之災損，然上開記載 僅是單純記述現況，非謂已有具體將氣候變遷調適納入實際 防洪規劃之評估考量。尤其，系爭都市計畫評估之強降雨不 僅明顯少於歷史尖峰值，更未對未來極端氣候衍生之強降雨 為任何評估，已有應衡量而未衡量之瑕疵。況查，依評估說 明書套繪降雨延時24小時600公厘之結果，顯示系爭都市計 畫區已呈現嚴重淹水之情形，現有滯洪設施是否足敷因應等 攸關氣候調適與都市防災之重要事項，未見任何評估或衡量 ，其所設定最大時降雨，更少於歷史尖峰值，而非立於對未 來極端氣候型態之評估基礎。系爭都市計畫關於逕流量之推 估，有未將氣候變遷調適策略納入利益衡量之瑕疵。 　㈤產業人口推估部分： 　⒈關於就業人口之估算，有調查及評價錯估之利益衡量瑕疵： 　　系爭都市計畫書之表4-4及表4-5所載130年依低成長推估所計 算之及業人口及產業人口，然上開數據係以Michel van Wijk 所著「Airports as Cityports in the City-region，Urba n and Regional Research centre Utrecht, Facultyof Ge osciences, Utrecht University」（下稱系爭文獻）一文 所載，國際機場每百萬客運人次可創造（直接與間接合計） 共2,000個工作機會為據，被告前於102年7月擬定桃園國際機 場園區及附近地區特定區計畫書誤植每百萬客運量人次可創 造2,950個及業機會，並用以推估產業人口及計畫人口為12. 31至18.46萬人，其以錯誤資料為計算基礎所計算之產業專用 區9.93萬人就業機會顯屬高估，無從以此推估產業專用區之 需用面積。再者，依系爭文獻之各大國際機場彙整表，內容 完全未提及「就業機會共計約2,600~3,200個」，且表格所 援引資料不乏西元1994年之數據，迄今已20年有餘，系爭都市計 畫如何取得數據，數據能否如實反映現行環境，均屬有疑。再 者，國際機場彙整表直接就業機會所派生出間接就業機會超 過2倍者，僅有鳳凰城、慕尼黑及米蘭等3個國際機場而已， 其他彙整表所列10個國際機場，其直接就業機會所衍生間接 就業機會根本不足2倍甚或不到1倍，則系爭都市計畫以2至2 .5倍之高倍數進行間接就業計畫之推算，根據為何？完全未 見說明，顯有未為調查或調查不足之違誤。系爭都市計畫就 桃園國際機場創造多少直接、間接就業人口，說理自我矛盾 ，並混用多個不同之評估基準，不當創造出過分低估直接就 業人口及過度膨脹間接就業人口之評估結果，已構成都市計 畫評價錯估之利益衡量瑕疵。 　⒉關於國家重點發展產業新增人口推估有衡量瑕疵： 　　系爭都市計畫除表4-4已推估之產業人口外，將國家重點發 展產業新增就業機會衍生產業人口，其中15,842人額外計入 產業人口數字，得出系爭計畫書表4-5產業人口推估表，其 計算式是依經濟部關於國家重點發展產業之規劃，預計全國 總計將新增18.4萬個就業機會，再就桃園市就業人口占全國 就業人口之平均比重概念（約8.61%）而計算得出，系爭都 市計畫將全市因國家重點發展產業新增就業機會全數計入系 爭都市計畫之產業人口，未調查衡量桃園市或鄰近地區其他 開發計畫有關產業發展內容及其吸納效應，有未為調查或調 查不完足之違誤，顯然有衡量錯估之瑕疵。 　㈥產業專用區需求推估： 　⒈間接及業人口與重點發展產業新增人口有重複推估之瑕疵： 　　系爭都市計畫關於直接就業機會及間接就業機會，分別係如 何對應所預計引進之核心或非核心產業？倘直接就業機會指 核心產業之就業，即已包含國家重點產業在內，系爭都市計 畫未說明二者究竟有何不同。況且，依系爭文獻統計表4.5 之13個國際機場之總就業機會，包含直接就業機會及間接就 業機會，而所謂間接就業機會，係指由直接就業機會所產生 非直接、衍生及促生之就業機會。從而系爭都市計畫書之表 4-4稱依該文獻推估直接及間接就業機會並加總得出「總及 業人數」，即已包含由直接就業機會所衍生所有間接就業機 會在內，惟其竟又於總及業人數外，於表4-5額外加計國家 重點發展產業新增就業機會衍生產業人口，顯屬重複計算， 推估產業人口顯有過度膨脹之違誤。 　⒉產業專用區及業人口規模顯然過度高估： 　　依系爭文獻所謂間接就業人口之定義，係指由直接就業人口 所衍生之就業機會而言，亦即間接就業人口並非僅在產業專 用區內工作，亦有可能在自由貿易港區或商業區工作，以提 供整體機場產業網絡所需之各項服務。是以系爭都市計畫所 稱產業專用區及業人口，並不必然全數於產業專用區內工作 ，被告即有高估該區及業人口之謬誤。又依系爭都市計畫之 產業專用區計算方式，並非單純指產業專用區所需，故系爭 都市計畫將所有間接就業人口均算入產業專用區需地面積， 顯然已過度膨脹專用區之就業機會。倘依系爭都市計畫之計 算方式，認定產業需求面積為500至600公頃之間，則系爭都 市計畫於自由貿易港區、商業區、產業專用區，合計規劃高 達843.27公頃之產業發展地帶，顯然不合乎系爭都市計畫區 域所需，而有計畫評價錯估之謬誤。 　⒊系爭都市計畫僅擷取特定兩行業之需用面積用以推估產業專 用區之全部面積，其推估結果顯有重大違誤： 　　系爭都市計畫第四章第二節產業發展定位，內容僅泛稱桃園 航空城之關聯產業及引進產業類別，未提出具體數據說明劃 設429.21公頃產業專用區之必要，及其中各產業專用區之面 積如何計算，遑論未論及第一、二之一種產業專用區仍位於 現有沙崙油庫使用之安全性評估，未具體論述產業專用區之 需求數據，無從證明其規劃之正當性及必要性。系爭都市計 畫所訂第一、二、二之一、三及四種產業專用區之核心業務 、次核心業務或支援性產業種類繁多，僅以其中機械設備製 造業及倉儲業之所需面積，推估全部產業專用區之劃設面積 ，未慮及製造業或運輸及倉儲業等大業別項下，尚包含諸多 與系爭都市計畫相關之產業類別，且其劃設之產業專用區主 要引進機場之衍生產業類別，有相當多計畫所欲引進產業專 用區之核心發展產業，屬於人均所需樓地板面積相對較小之 服務性產業，被告未予評估衡量，也未敘明其不予採納其他行 業別資料之理由，計算結果自有重大違誤。被告亦未衡量倉 儲業已於自由貿易港區有所設置，亦不討論倉儲業之產業專 用區之就業人口占比為何，即草率將二產業之人均樓地板面 積平均，推估顯有過度恣意之嫌。綜上，被告未納入其他人 均所需樓地板面積較低之第三級服務業，又未實質評估倉儲 業在產業專用區之人口占比為何，即直接推斷人均樓地板面 積為120至140平方公尺，顯有衡量欠缺之瑕疵。 　⒋產業專用區平均容積率推估有利益衡量瑕疵： 　　被告逕以四種類別產業專用區之容積率直接平均，並取整數 240%作為計算基礎，顯然未考量各不同類型之產業專用區面 積不一，必須透過加權平均之方式才能計算平均容積率。系 爭都市計畫一律以容積率為240%計算產業專用區之所需面積， 數字來源顯屬有誤，且未針對各產業專用區分別計算，考量個 別差異，亦有衡量錯估之謬誤。倘若比較240%與269.83%之容 積率，二者換算所得產業專用區總樓地板面積相差達128.03 公頃，已構成明顯之利益衡量瑕疵。 　㈦住宅區需求面積推估： 　⒈系爭都市計畫以錯誤之人均所需樓地板面積為基礎，推估住 宅用地需求，有計畫衡量瑕疵： 　　系爭都市計畫以桃園國際機場及業人口加計國家重點發展產 業新增就業機會衍生產業人口，推估產業人口為13.89萬人 ，顯有違誤，據此作為推估居住人口18.31萬人之基礎，自 屬有誤。又依被告營建署110年住宅資訊統計彙報所列住宅 居住水準年報表，其中桃園市平均每人居住面積換算為50.5 8平方公尺，系爭都市計畫以每人平均70平方公尺計算所需 住宅區樓地板面積，與營建署住宅資訊統計彙報資料有極大 差異。如以系爭都市計畫人口為18.31萬人為計，二者差距 達346.79公頃，益見計畫衡量之基準顯有謬誤。 　⒉未衡量商業區及毗鄰都市計畫住宅區亦可供住宅使用，具有 衡量瑕疵： 　　依系爭都市計畫之土地使用計畫面積表可知，除住宅區371.6 1公頃外，尚有商業區305.07公頃可作為住宅使用，被告忽略 商業區可容納之居住人口，逕以居住人口18萬人推估所需住 宅區面積，已有違誤，況依監察院103年內調79號調查報告之 推估結果，認為可容納人口數約為25.4萬人，業已超過計畫 人口。又系爭都市計畫推估住宅用地需求，不含系爭都市計 畫規定之獎勵容積以及附近計畫人口未達80%以上之大園、大 園（菓林地區）、航空貨運園區（大園南港地區）特定區計 畫、高速鐵路桃園車站特定區、蘆竹（大竹地區）等都市計畫住 宅區434.88公頃、商業區75.22公頃可提供之居住人口在內， 更遑論系爭都市計畫之第二、三、四類之產業專用區所包含之旅 館業、一般觀光旅館、國際觀光旅館、員工宿舍所可提供之居住 人口，車站專用區亦可作為多戶住宅、旅館使用。系爭都市計畫 規劃之商業區，既可作為住宅使用，且因住宅區面積顯屬高估 且未評估空閒住宅率、低度用電使用住宅比率、待售住宅數等重要 資料，足證系爭都市計畫規劃371.61公頃之住宅區，顯無必要 性，不得逕自徵收系爭都市計畫範圍內之土地作為住宅區使用 。 　㈧商業區需求推估： 　 系爭都市計畫總人口為18.31萬，對應之商業區面積不得超 過103.5公頃，惟系爭都市計畫目前規劃商業區高達305.07 公頃，如何期待於系爭都市計畫發布3至5年之定期通盤檢討 時，能將商業區之規模降低至103.5公頃以符合計畫法規？ 是被告仍應遵守都市計畫定期通盤檢討相關規定調整，否則 即構成計畫違反上位法規之情形。又被告雖引都市計畫定期 通盤檢討實施辦法（下稱通盤檢討實施辦法）第31條第1項 第2款規定，稱系爭都市計畫可規劃之商業區面積最大可達6 62公頃。然系爭都市計畫規劃305.07公頃之商業區，已大於 通盤檢討實施辦法第31條第1項第1款計算總計畫人口為18.3 1萬人時，商業區總面積不得大於103.5公頃之規定，被告未 附具理由敘明商業區推估依據，亦未論及如何估算機場園區 、附近地區第一期計畫為何各有高達195.42公頃、110.86公 頃商業區之需求。該條項並未設有第1款或第2款規定可選擇 其一之規定，應認都市計畫商業區之劃設，仍應「同時符合 」該二款規定始為適法，自不得以第2款事由排除第1款之適 用，其理甚明。 　㈨安置計畫之規劃： 　⒈拆遷戶安置計畫有衡量怠惰之瑕疵： 　　系爭都市計畫規劃用於拆遷戶安置之第二種及第五種住宅區 共68.57公頃，然被告未調查受拆遷戶數及其他居住遷徙自 由受影響之承租戶，致無從評估安置計畫所需土地使用面積 ，無法判斷設置面積是否足供達成妥善安置之目標。再者， 被告不僅未調查將受系爭都市計畫影響之人民居住權，亦未 調查、評價安置需求所涉公益之重要性，難認被告於核定系 爭都市計畫時已調查、權衡受計畫影響之各方利益，使各種 公益、私益均受到妥適之考量，而有衡量怠惰之違法。縱系 爭都市計畫曾就安置需求進行推估，惟安置措施選項，未扣 除所有權人未受財產權剝奪、所有權人受徵收但仍得居住於 原址、所有權人僅單純領取補償等無庸安置情形，此基礎資 訊之錯誤將導致安置需求之錯誤推估，亦使安置目標之公益 受到錯誤評價，造成衡量錯估。綜上，系爭都市計畫關於安 置計畫之利益衡量，因未充分調查拆遷戶之安置需求致無從 衡量所需土地使用面積，即有衡量怠惰；安置措施未排除無 庸安置情形，有未正確評估安置需求之衡量錯估，以及未盡 公、私益調和之說理義務，而有衡量怠惰之情形。 　⒉關於農民工作權之安置利益，有衡量怠惰之違法： 　　系爭都市計畫僅調查農耕用地所有權人之安置意願，卻未調 查農業實際從業人員，其未將農業實際從業人員之工作權及 私益納入調查，難認被告於核定系爭都市計畫時已充分調查 、衡量受計畫影響之利益，而有衡量怠惰之違法。另系爭都 市計畫僅規劃10.29公頃之安置面積，無法滿足49.29公頃之 農業專用區土地使用需求，且農業專用區選擇太少或與住宅 區距離過遠等因素嚴重影響農民耕作意願，造成妥善安置、 農民權益保障之目標遭到稀釋，均將農民工作權之安置利益 評價為劣後於其他公益。系爭都市計畫未曾將農民工作權之 安置利益受到何等評價，及此利益與其他公益進行調和後， 農業專用區面積仍不敷安置需求之理由載明於計畫中，顯未 盡計畫衡量之說理義務，自有衡量怠惰之違法。 五、聲明：請求宣告系爭都市計畫無效。 肆、被告之答辯及聲明： 一、當事人適格及權利保護必要部分： 　㈠原告陳建忠、蔡美齡、王亭、王昱及簡麗秋不具當事人適格 ： 　⒈原告陳建忠係受福海宮管理委員會之委任而居住於寺廟內管 理寺廟事務，其居住權源係源自福海宮管理委員會與其住持 間之委任關係，亦即本於原土地及建築物所有權人之利益或 其土地可利用性而來，並非都市計畫法所保護之利益。再者 ，福海宮之土地及建築物所有權人於系爭都市計畫公告前， 已同意將寺廟遷移至系爭都市計畫劃設之宗教專用區，亦即 認同系爭都市計畫對其原土地及建築物使用用途之變更，原 告陳建忠之居住權因福海宮同意遷移而終止，其已無居住權 源。又系爭民事判決命原告陳建忠應將福海宮所在之房屋全 部騰空遷讓返還福海宮，從判決理由可知，原告陳建忠未能 繼續居住於福海宮係因其自行承諾會於110年1月17日遷出， 而福海宮同意配合搬遷，並非因系爭都市計畫公告實施致其 居住權益受影響。故原告陳建忠並無權利或法律上利益遭受 侵害，其不具備當事人適格。 　⒉原告蔡美齡居住之東隆凱悅社區維持第一種住宅區而原地保 留未予區段徵收遷移，並留設住宅區之必要進入道路，係被 告都委會第832次會議決議採納社區住戶陳情原址保留不納 入區段徵收範圍意見之結果。況其並非計畫範圍內之土地或 建物所有權人，系爭都市計畫亦未徵收其居住地或變更其土 地編定，且其居住於巷弄社區內，非大型運輸車輛通行經過 之地點，對其居住環境並無影響，縱使因此有生活機能之不 利影響，亦係社區所在地理位置原本具有之特性及機能，非 系爭都市計畫所致，充其量僅是影響其於都市計畫實施後所 生之反射利益或事實上利害關係。再者，由社區住戶同意維 持第一種住宅區而不納入區段徵收範圍，可知飛機起降所生 噪音並未對其生活造成重大難以忍受之侵害。是以原告蔡美 齡並無因系爭都市計畫而致其權利或法律上利益損害，並不 具備原告當事人適格。 　⒊原告王亭、王昱所有之土地及建物，及原告簡麗秋之工作地 雖位於第二期計畫範圍內，然第二期計畫目前尚未公告實施 ，即使達成啟動條件，仍需視桃園市政府是否有繼續開發意 願，並非達成啟動條件即當然公告實施，最終是否納入區段 徵收之開發範圍並核定徵收計畫書，尚難預見。而第二期計 畫範圍目前仍維持原有土地使用分區管制或原有都市計畫之 實施，屬非都市土地使用或大園（菓林地區）都市計畫與南 崁地區都市計畫部分農業區，故原告王亭、王昱並無因計畫 之發布實施而受有剝奪土地及建物所有權。至原告簡麗秋從 事保母托育工作，縱使工作地之土地及建物嗣後因第二期計 畫啟動而被徵收及遷移，僅是工作地點之變更，並未使其工 作權受剝奪或限制，難認因此造成工作權之重大影響，縱認 對工作權造成影響，充其量僅是影響其於都市計畫實施後所 生之反射利益或事實上利害關係，故原告王亭、王昱及簡麗 秋均不具有本件訴訟原告當事人適格。　 　㈡原告呂邱阿香、呂學宏、呂學信、陳其遠、吳明哲、徐石福 、蘇寶美、𡖖莉麗、劉陳色等人，並無提起本案之訴訟利益 ： 　　被告對於原告呂邱阿香、呂學宏、呂學信、陳其遠、吳明哲 、徐石福、蘇寶美、𡖖莉麗、劉陳色等人所有土地核准徵收 處分，業經本院110年訴字第860號判決撤銷，因被告並未提 起上訴而告確定，因此，原告呂邱阿香等人之土地及建築物 所有權並未受有徵收處分，系爭都市計畫擬定以區段徵收為 開發方式，並無侵害其土地所有權，渠等並無爭執系爭都市 計畫採區段徵收為開發方式之訴訟利益。 二、計畫正當性與必要性部分： 　㈠系爭都市計畫並無違反比例原則及公平負擔原則： 　　系爭都市計畫書所載「區段徵收為財務自償事業，……整體計 畫面積須預留充足之配餘地，以供政府標售或多元開發，償 還開發成本」等語，係闡明依平均地權條例第54條第1項後 段、第2項及同條例施行細則第70條、第79條之1、第80條等 規定，開發成本及費用應以出售區段徵收土地之地價收入抵 付之意旨，並無違反公平負擔原則。又系爭都市計畫採行區 段徵收，財務風險由政府自行負擔，開發經費由民航事業作 業基金及平均地權基金先行支應及負擔貸款。另被徵收人原 有屬農業區土地，如選擇抵價地領回，則是以開發後住宅區 或商業區為原則，且區段徵收範圍內之公共建設，亦可由被 徵收人使用，共享區域繁榮、優質居住生活發展空間、土地 價值增益等開發利益，被告並無將第三跑道機場擴建用地、 自由貿易港專用區、車站專用區等屬不特定多數人為受益者 之公共建設成本，轉嫁區段徵收內之被徵收人承擔，符合正 當法定程序，且補償計畫已充分補償被徵收土地所有權人之 特別犧牲時，原則上即應予尊重而認其為適法，故具有正當 性及必要性，並無違反比例原則及公平負擔原則。 　㈡系爭都市計畫將妥善安置、適居環境納為計畫目標，為合理 必要，具有正當性： 　⒈系爭都市計畫敘明於拆遷階段有暫時性之安置措施外，另須 依土徵條例及相關補償規定訂定安置措施，此應於區段徵收 計畫中訂定之，安置措施選項應依據不同使用分區，分別就 拆遷戶安置、工廠安置、學校安置等規劃不同安置措施。故 系爭都市計畫之計畫目標㈥載以「尊重在地人文，妥善安置 市區環境」，本屬採取區段徵收制度所應有之配套措施，符 合區段徵收實施辦法第5條及第17條規定，且應於都市計畫 中妥為規劃，避免錯亂安置影響都市發展及計畫實施，反而 損及所有權人居住權益。是系爭都市計畫將妥善安置、適居 環境納為計畫目標，為合理必要，且具有正當性。 　⒉系爭都市計畫屬新訂都市計畫，需用土地人須提出區段徵收 評估報告書供都市計畫審議之參考，計畫書關於區段徵收公 益性與必要性，就以區段徵收為土地取得方式無可替代，並 敘明：「鑒於區段徵收方式較可維護地主權益、為減少用地 取得衝擊……就土地所有權人而言，可自行選擇領取現金或抵 價地，其權益不因徵收而消失」等語，即經評估後認為區段 徵收有其必要性。而園區綱要計畫亦已比較採行一般徵收與 區段徵收對於機場園區開發之優缺，認為應循區段徵收方式 辦理，系爭都市計畫依此指導原則為規劃，並無牴觸。 　⒊系爭都市計畫範圍內大部分屬於非都市土地，亦非畸零細碎 不整之土地，其範圍相當大，整體開發費用高，若由重劃土 地所有權人共同負擔開發成本費用，財務風險過大，無論法 令依據及環境客觀條件，均非合於市地重劃之要件。另需用 土地人於評估報告書中調查土地所有權人參與區段徵收意願 ，就特定區計畫範圍內，非常願意及願意者約79.72%，持有 土地面積佔私有土地總面積約67.95%；而附近地區計畫範圍 內，有多達73%土地所有權人願意參加本案區段徵收，足見 土地所有權人對於採區段徵收方式之意願極高，難認區段徵 收為對所有權人權益侵害較採一般徵收方式為大之手段。 三、系爭都市計畫符合上位規範： 　㈠系爭都市計畫並無違反都市計畫法第15條第1項規定： 　　系爭都市計畫之土地使用計畫內，已配合計畫區生活污水處 理所需，劃設2處污水處理廠用地，面積9.79公頃。再者， 系爭都市計畫於審議期間依法檢送用水計畫經經濟部水利署 102年5月20日經水源字第10215065650號函審查同意，故用 水及污水相關需求，皆已納入計畫載明。又計畫書之財務計 畫，關於園區建設計畫及地區建設計畫（第一期）之徵收開 發成本估算表部分（即表8-9、表8-10）皆載明公共設施費 用，包含代辦管線工程等費用，於後續辦理區段徵收開發作 業時，一併將相關主要上下水道系統納入，因此，被告並非 未於計畫書表明主要上下水道系統事項。況系爭都市計畫縱 使未將主要上下水道系統事項列入，亦屬得依機場發展條例 第10條第2項簡化應表明事項內容之結果，本即不受都市計 畫法第15條之限制，於法無違。 　㈡系爭都市計畫並無違反都市計畫法第19條規定： 　　都市計畫法第19條第1項並無「應於公開展覽期滿30日內審議」之明文，故系爭都市計畫自無違反上開規定。至都市計畫法臺灣省施行細則第5條規定「公開展覽期滿30日內審議」，係指縣市政府擬定之都市計畫，但系爭都市計畫之擬定機關並非縣市政府，故無上開規定適用。又系爭都市計畫案件規模龐大，影響層面廣泛，計畫內容爭議性高，審議過程因應陳情意見而增辦聽證程序，併隨修補正文件資料或修正都市計畫書圖，自有延長必要，且審議時程亦應扣除修補正相關文件資料或書圖、增辦聽證程序之日數。縱有逾期，亦是為廣納民意並以充裕時間妥適謹慎處理及衡量各方利益，對計畫範圍內之人民或爭執計畫適法性之原告而言，並無不利益，尚難以未遵守都市計畫法第19條第2項有關審議期限之訓示規定，而認為構成計畫無效之法律效果。 　㈢系爭都市計畫符合都市計畫法第45條規定之特殊情形要件： 　　依系爭都市計畫土地使用分區管制要點（下稱土管要點）第 8點及第9點規定，機場專用區及自由貿易港專供飛機、旅客 、貨物進出，而為限制對象及特殊規定發展之使用，且因設 置機場起降跑道，兩旁亦應維持淨空，空間使用本身即具有 一定空曠性，原本即無人潮長時間聚集，若仍取其中10%面 積於原本已足夠之其他使用分區再分配作為公園等用地，實 屬過當而不利於土地有效利用。系爭都市計畫檢討公園、體 育場所、綠地、廣場及兒童遊樂場等開放性公共設施面積需 求時，將符合公共空間開放需求特性之機場專用區及自由貿 易港區面積自計畫總面積4,564.26公頃中扣除，採2,723.20 公頃之10%計算開放性公共設施之需求面積，符合都市計畫 法第45條規定之特殊情形要件，並無裁量瑕疵。 四、系爭都市計畫無利益衡量之瑕疵： 　㈠系爭都市計畫採新訂都市計畫方式，機場園區第三跑道區位 選擇，未牴觸園區綱要計畫等上位計畫，無裁量怠惰： 　⒈園區綱要計畫為上位計畫，對於園區發展用地範圍及土地使 用配置，具有指導園區特定區計畫訂定之功能。而園區綱要 計畫提出三種不同跑道設計方案，最終採取A方案，此為交 通部基於其為航空及機場發展條例之主管機關所提出之評估 規劃，基此揭示園區發展用地範圍及土地利用配置以供訂定 園區特定區計畫所遵循，而系爭都市計畫以園區綱要計畫所 提出之A方案及其土地使用配置加以細部規劃，與其指導方 向並無牴觸。 　⒉園區綱要計畫評估第三跑道區位選擇之方案後，為因應發展 目標運量需求，在跑道容量上保留餘裕，確保未來計畫發展 彈性，建議採用方案A。而系爭都市計畫審酌各方案對於都 市發展之影響程度及效益，認為園區綱要計畫所採方案A符 合都市計畫發展之方向，且於計畫書詳細說明計畫範圍內各 項資料蒐集、推估，空間規劃支援系統，及土地使用、分配 等各項利益衡量，而將利益衡量結果形諸計畫內容。有關計 畫範圍及其區位選擇、取捨，經由舉辦公開展覽、聽取人民 陳情意見，並衡量各項陳述意見後而為綜合規劃，此從各次 都委會會議紀錄及其所附陳情意見綜理表（含處理意見）可 知。故被告已就土地利用為各項利益衡量，並將結果形諸計 畫內容，自無計畫衡量怠惰或未為說理之違誤。 　㈡被告作成系爭都市計畫時，並無違反陳情處理原則之情事： 　⒈崙仔後聚落增加納為計畫範圍，係衡量全區土地所有權人多 數表明同意納入區段徵收，並考量其區位緊鄰機場第三跑道 位置，應屬第一級航空噪音管制區範圍，未來飛機起降產生 之噪音影響甚鉅不適居住及跑道興建工程墊高高程，導致該 區可能淹水，將產生對周邊環境脆弱度提高之虞，且該聚落 部分地區已納入計畫範圍，社區之生活機能不完整等環境外 部性問題，如不予納入計畫範圍將無法完整保留原有功能， 將影響民眾居住品質，依個案檢討一併納入，並無違反陳情 處理原則計畫範圍增加部分第2點規定。 　⒉原告劉陳色之土地雖坐落於計畫邊緣，因其仍位在計畫範圍 東側以縣道108線（海山路）交通用地邊界之界線內，基於 以人為界線之原則，若予剔除將影響整體建設計畫之完整性 ，因此並未個案予以剔除，但將其劃為第三住宅區而可個案 申請原位置保留，且其亦已獲准原位置保留之申請，故未予 剔除並未損及原告劉陳色之權益。 　⒊被告都委會原已同意福海宮保留其主體及周邊使用空間為宗 教專用區，即原地劃設宗教專用區。因被告未同意福海宮擴 大周邊留設之公共設施範圍之陳情意見，因而，福海宮改提 出將寺廟原劃設宗教專用區0.55公頃調整位置，即遷移至公 園用地（公8）南側靠商業區處劃設宗教專用區面積0.69公 頃，後續區段徵收作業由福海宮所申領抵價地之權利價值辦 理分配之方案。嗣經被告都委會109年12月8日第982次會議 決議，係基於衡量增進機場營運效能與飛航安全政策，並保 留福海宮無形文化資產活動場域之考量，於徵得福海宮意願 之下，同意其所提出之搬遷方案，並未違反陳情處理原則， 亦未對福海宮之財產權及文化資產身分造成違法侵害。 　㈢農地變更之影響： 　⒈已適當衡量農業用地變更之影響： 　⑴被告依農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點及 非都市土地申請新訂或擴大都市計畫作業要點第6點規定， 提出系爭都市計畫之農地變更使用說明書，敘明相關數據與 影響說明，特定區內農業用地變更使用並不影響農業生產環 境之完整，經農委會102年4月8日函原則同意，顯見系爭都 市計畫變更農業用地部分確有適當衡量農業用地變更之影響 。至土地使用現況面積表內載明現況農業使用為1,819公頃 ，係依農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第4條規定 ，將得作農作、森林、養殖、畜牧、保育及休耕廢耕等土地 列入總計面積，而農委會102年4月8日函說明二㈡所載，計畫 區內從事農業生產用地尚有540公頃，係指計畫區內實際生 產農地面積，並未列入休耕農地、廢耕及雜林地，二者分別 依據不同標準為計算，並無基礎事實不同之違誤。另農委會 於105年5月1日「桃園航空城計畫機場園區特定區特定農業 區農牧用地納入徵收必要性聽證會議」總結發言表示，目前 全國農地總量符合需求總量之目標值，尚維持在糧食安全範 疇內，而桃園航空城計畫區尚非桃園市主要農業生產區域， 且農地變更釋出造成糧食減少部分，由桃園市政府於計畫區 外其他區域加強推動休耕地活化及農業生產加以補足；另外 ，配合農業專區之規劃、農業科技引用以及農業政策改變， 亦能提高農業生產量，故系爭都市計畫變更農業用地尚無影 響糧食安全之疑慮。 　⑵交通部於機場園區範圍規劃農業專用區，提供安置需求，然 土地區段徵收公告期間無人提出配售申請；桃園市政府於10 5年間辦理土地所有權人參與區段徵收及繼續耕作意願調查 及本案106年桃園航空城計畫附近地區（第一期）區段徵收 及農業耕作調查結果，多數土地所有權人表示無繼續耕作意 願，而整體都市計畫規劃及農水路灌排設置區位劃設之農業 專用區，於109年11月間區段徵收公告期間，亦無農耕需求 對象提出申請配售，故實際並無面積不敷安置需求之情形， 非可據此論斷系爭都市計畫有造成農民權益保障目標被稀釋 之結果。因此，系爭都市計畫規劃10.29公頃之農業專用區 ，無損害計畫範圍內之農民權益，且係審酌實際需求而為規 劃，以使土地資源達有效利用，並無評價劣後於其他公益之 情形。綜上，系爭都市計畫確已適當衡量農業用地變更之影 響，並已提出具體數據說明對於農地總量及對於糧食生產環 境之影響，就農業用地變更所帶來之公益與維持農用所保護 之公益進行衡量。 　⒉農地策略確有將氣候變遷納入評估考量，並無衡量不足： 　⑴系爭都市計畫第六章課題與對策內之都市防災，其中課題一 內提及為因應全球極端氣候之趨勢，新興城市應透過土地使 用規劃達到氣候變遷之調適策略，由是可知，系爭都市計畫 係遵循國家氣候變遷調適政策綱領，研擬調適策略降低開發 對環境之衝擊，具體方法即為透過土地使用分區及公共設施 用地之規劃，提出減少逕流量及增加保水之調適措施。依據 109年5月28日桃園航空城機場園區特定區土地區段徵收計畫 書可知桃園航空城計畫之農地情況非屬優良農地，自與國家 氣候變遷調適政策綱領所稱之情形並不相符。可知，系爭都 市計畫關於氣候變遷具體調適步驟及策略，已符合因應氣候 變遷之規劃，並無調查彙整階段衡量不足之衡量瑕疵。 　⑵系爭都市計畫於第三章實質發展環境第一節氣候部分、第八 節都市防災就歷史災害概述部分，均已綜整桃園市105至108 年間受到颱風豪雨災害造成之災損、積淹水以及90年至104 年間乾旱或強降雨導致缺水等歷史災害資料。又系爭都市計 畫之排水及滯洪設施規劃，依據桃園市政府水務局（下稱水 務局）103年之水域需求研擬計畫內容計算滯洪總需求量為1 29.72萬立方公尺。而系爭都市計畫區內17口埤塘，可提供1 16.79萬立方公尺滯洪量體，綠地可提供25.21萬立方公尺之 滯洪量體，至於南崁3區及新街溪二集水區滯洪供給量不足 部分，則參採評估說明書結論利用現行公園，學校、公設地 、河川綠帶等藍綠帶網絡等打造並納入滯洪設施，以解決分 區滯洪供給量不均勻問題，符合滯洪要求，並因應氣候變遷 所造成之極端降雨變化。再者，系爭都市計畫於辦理評估說 明書，分別就颱洪災害、水資源以及海平面上升等氣候變遷 衝擊，彙整系爭都市計畫區範圍內歷史災害事件整理。且系 爭都市計畫於評估說明書套繪計畫區降雨延時24小時至600 公厘之淹水情形，足以涵蓋現在及未來極端降雨變化，顯示 系爭都市計畫確有將現在及未來之氣候變遷情境下極端降雨 變化納入評估，並進行模擬、推測如何因應氣候變遷所造成 之極端降雨變化。綜上，系爭都市計畫確有將氣候變遷納入 評估考量，並無衡量不足之瑕疵。 　㈣滯洪設施規劃： 　⒈有關排水及滯洪設施規劃，並無基於錯誤或不完整資訊所作 成之衡量瑕疵： 　⑴系爭都市計畫確有將氣候變遷納入評估考量。又系爭都市計 畫之排水及滯洪設施規劃，相關內容為依據水務局103年之 水域需求研擬計畫內容，就7大集水分區逕流係數開發前期0 .5、中期0.7、後期0.8，採低衝擊開發原則，計算各集水分 區前、後期尖峰流量之差為滯洪體積，預計滯洪總需求量為 129.72萬立方公尺。另依據政策環境影響評估結論，計算計 畫範圍內17口埤塘，可提供116.79萬立方公尺滯洪量體，綠 地可提供25.21萬立方公尺之滯洪量體，至於南崁3區及新街 溪二集水區滯洪供給量不足部分，則參採政策環境影響評估 結論利用藍綠帶網絡打造並納入滯洪設施，以解決分區滯洪 供給量不均勻問題，並符合滯洪要求。 　⑵排水及滯洪設施規劃及水域需求研擬計畫之資料數據說明： 　①埤塘滯洪量部分：計畫書之表4-15所計算之埤塘滯洪量，係 依據集水分區示意圖所標示之17口埤塘，依功能需求，分為 滯洪池、滯洪中水、中水迴歸水、戰備水池、灌溉滯洪中水 等5類，以現有埤塘浚深或築堤1~3公尺，透過水閘門控制水 位及水路串連，估算計畫區內17口埤塘可提供116.79萬立方 公尺之埤塘滯洪量體。顯見系爭都市計畫與水域需求研擬計 畫，二者乃以不同基準將埤塘列入各集水區並計算滯洪量。 　②滯洪體積部分：計畫書之表4-14計畫區開發前後逕流量推估 表，依正確之計算結果，南崁4區之滯洪體積應為8.42萬立 方公尺，表4-17關於南崁4區之滯洪體積誤載而疏未更正， 因而導致可提供之滯洪總量與水域需求研擬計畫之表6.3.2 有所不同。惟上開誤載導致之計算錯誤，亦不影響系爭都市 計畫就滯洪體之檢討結論，蓋已更正後之滯洪總體積為116. 81萬立方公尺，而系爭都市計畫之埤塘滯洪量、綠地滯洪量 以及LID貯留及相關保留量之加總為147.55萬立方公尺，亦 得以滿足滯洪總量需求。 　③系爭都市計畫係於102年起即提送被告都委會審議者，依據經 濟部108年2月19日公告之出流管制計畫書與規劃書審核監督 及免辦認定辦法第3條第1項第2款，以及第31條規定第1項第 2款規定，毋庸提出出流管制規劃書，惟未來區域辦理各項 開發行為時仍應依據相關開發之法令規定辦理出流管制規劃 ，自得符合滯洪總量之要求。 　⑶系爭都市計畫有關排水及滯洪設施規劃，並無基於錯誤或不 完整資訊所作成之重大瑕疵，且未來區域辦理各項開發行為 時仍應依據相關開發之法令規定辦理出流管制規劃。又系爭 都市計畫為新訂都市計畫，依據都市計畫法第26條第1項規 定，於系爭都市計畫發布實施後每3年內或5年內，尚須為通 盤檢討，而滯洪體積後續仍應於定期通盤檢討時依當時現況 再次檢討調整，非逕以此認定計畫有衡量不足之瑕疵。 　⑷系爭計畫圖4-8之編號3滲眉埤區域，因底泥污染而停止使用 ，基於桃園市政府所提水域面積完全補償原則方案，經由被 告區域計畫委員會及都市計畫委員會審查通過，已於110年6 月24日公告變更為捷運系統用地，依據桃園市政府審核通過 之「桃園都會區大眾捷運系統航空城捷運線（綠線）建設計 畫（北機廠）出流管制計畫」內容說明，該區域範圍於實際 開發時，已透過「暴雨經理模式」（Storm Water Manageme nt Model）模擬各重現期降雨逕流以推估所需滯洪體積，據 以設計規劃滯洪池，顯見該區域實際開發所規劃之有效滯洪 體積，確實符合滯洪體積需求量，且依據前開會議審查結論 ，於系爭計畫第二期地區達啟動區段徵收條件時，桃園市政 府及都市計畫擬定機關仍須依開發當時之時空背景及現況環 境檢討調整航空城計畫後，並考量埤塘水系整體環境及生態 服務系統後再予檢討調整。而編號4拔子林埤塘位於系爭計 畫內之公園用地區域，為「桃園航空城計畫區段徵收工程A2 分標統包工程」範圍，於徵收工程決標後，目前由統包商續 據以辦理細部設計及施工，後續仍將作為滯洪池使用，設計 施工並無違反系爭計畫之政策環境影響評估結論。 　⒉逕流量之推估已將氣候變遷調適納入衡量： 　⑴系爭都市計畫於評估說明書套繪系爭都市計畫區降雨延時24 小時至600公厘之淹水情形，已足以涵蓋現在及未來極端降 雨變化，顯示系爭都市計畫確有將現在及未來之氣候變遷情 境下極端降雨變化納入評估，並進行模擬、推測如何因應氣 候變遷所造成之極端降雨變化。評估說明書並就都市熱島效 應為評估，評估方式為針對土地使用類別變遷與氣溫差異之 變化進行長期而廣泛之統計分析，並擬透過最新都市規劃綠 化手法，提高計畫區內公園、藍綠帶面積，及透過建築綠屋 頂、綠牆面及產業用地較高比例之綠覆率，降低建築用地綠 排放，提高透水綠及含水率，以控制都市熱島效應，益徵系 爭都市計畫確有納入評估全球暖化所造成之氣溫變遷影響。 　⑵水域需求研擬計畫有關逕流量之推估實已納入對現在及未來 之氣候變遷情境下極端降雨變化進行模擬、推測，並將計畫 區內之防洪保護標準均提升至100年重現期一日暴雨保護標 準。所謂重現期雨量的計算便是利用降雨頻率分析之發生機 率概念評估可能發生的極端降雨量。又系爭都市計畫係以擘 畫桃園國際機場未來30年之發展藍圖，且依據通盤檢討實施 辦法之規定，日後亦需進行通盤檢討，則必然再就21世紀末 之氣候變遷情形再為檢討更正。至水域需求研擬計畫於推估 逕流量非僅參考合理化公式，僅係作為參酌依據之一。復從 水域需求研擬計畫第六章整體防洪治理先期規劃，對於既有 水文分析，可知系爭都市計畫以及水域需求研擬計畫所預測 推估之最大24小時暴雨及尖峰流量，均已足以涵蓋現在及未 來極端降雨變化。足見，系爭都市計畫及水域需求研擬計畫 確有將現在及未來之氣候變遷情境下極端降雨變化納入計畫 評估，並進行模擬、推測如何因應氣候變遷所造成之極端降 雨變化，而無衡量不足之瑕疵。 　㈤產業人口推估： 　⒈推估及業人口及產業人口，並無違誤： 　　系爭都市計畫係參考系爭文獻，以國際機場每百萬客運量人 次創造1,900個及業機會之低成長情境，依130年桃園國際機 場客運量推估約6,478萬人，據以計算桃園國際機場及業人 口為12.31萬人，再參考客運量相近之國際機場案例，採用 間接就業機會為直接就業機會之2.11倍為推論基準，拆分總 及業人口中3.93萬人屬直接及業人口、8.35萬人屬間接及業 人口，最後再以間接及業人口加計國家重點發展產業新增就 業機會衍生產業人口1.58萬人，推估出系爭都市計畫產業人 口為9.93萬人。依照系爭文獻表4.5所列之每年每百萬客運 量之總就業機會，13個國際機場中僅3個機場之總就業機會 ，低於系爭都市計畫採用之計算標準，故其採用國際機場每 百萬客運量人次創造1,900個及業機會之低成長情境進行推 估，具有合理性。至系爭都市計畫已敘明採擇該表中與桃園 國際機場近年旅客量及發展率相近者，故選擇以鳳凰城機場 （2.5倍）及慕尼黑機場（2.0倍）為參考範圍，並採用2.11 倍計算，據此拆分每年每百萬客運量之總就業機會1,900個 ，相當於直接就業機會611個、間接就業機會1,289個，與表 4.5所列13個國際機場相較，尚低於其中9個國際機場之間接 就業機會，顯見系爭都市計畫並無明顯高估之情況，具有合 理性。 　⒉系爭都市計畫以國家重點發展產業推估系爭都市計畫內衍生 產業人口，應屬合理： 　　系爭都市計畫以國家重點發展產業之雲端運算、智慧電動車 及綠能等3種產業於全國新增18.4萬個就業機會，並以桃園 市就業人口佔全國就業人口之平均比重約8.61%進行估算， 推估系爭都市計畫將因此衍生產業人口15,842人。且因桃園 市工業區產業類型以化學製品（材料）製造業、紡織（成衣 ）業、金屬及電子業為主，較不適宜作為國家重點發展產業 腹地，故此新興產業發展區位以座落系爭都市計畫較為適宜 ，因此推估國家重點發展產業於系爭都市計畫內將衍生產業 人口15,842人，應屬合理。 　㈥產業專用區需求推估： 　⒈關於間接及業人口與重點發展產業新增人口並無重複推估： 　　系爭都市計畫已敘明因應桃園市工業用地轉型之需求，以及 因應機場園區及國家重點產業之發展需求，須劃設產業專用 區。因此推估國家重點發展產業於系爭都市計畫內將衍生產 業人口15,842人，作為產業人口之一部分，應屬合理。又系 爭都市計畫參考系爭文獻，依130年桃園國際機場客運量推 估，據以計算桃園國際機場及業人口，再參考客運量相近之 國際機場案例，採用間接就業機會為直接就業機會之2.11倍 為推論基準，據以拆分前開總及業人口之直接及業人口、間 接及業人口。據此推估，計畫產業人口包括因應機場客運量 所創造的間接及業人口8.35萬人及國家重點發展產業所創造 之衍生產業人口1.58萬人，合計約9.93萬個就業機會，亦屬 合理。 　⒉產業專用區及業人口規模之推估係屬合理： 　　間接就業人口縱使可能於自由貿易港區或商業港區工作，亦 與產業專用區主要劃設目標為引入產業類別多屬機械設備製 造業及倉儲業之機場衍生就業產業之目的並不相衝突，產業 專用區之目的既在於引入機械設備製造業及倉儲業，則以此 二類人均樓地板面積計算人均樓地板面積，以避免規劃面積 不符需求，應屬合理。況系爭都市計畫劃設產業專用區仍須 考量於60分貝噪音線以北劃設，實際劃設之面積為429.21公 頃，亦已低於原先推算產業專用區之需求為500至600公頃。 系爭都市計畫所推算產業專用區之面積需求，係依產業需要 之計畫人口進行推估，相關數據之引用，均參考歷年資料及 國外文獻，規劃過程除審慎運用國內外經驗進行專業評估， 並後經被告都委會評估審定，前開用地所規劃之量體，並無 過度評估之虞。 　⒊以機械設備製造業及倉儲業之人均用地面積，推估所需產業 用地面積，並無衡量瑕疵： 　　關於推估產業空間需求之人均樓地板面積，系爭都市計畫是 航空產業所發展出來之自主性新興產業都市計畫，計畫地區 未來將以航空產業為基礎帶動相關周邊產業發展，搭配前店 後廠概念，透過周邊產業區作為桃園機場相互支援，預期機 場周邊將有人流、物流之經濟活動與需求，依95年工商普查 資料分析核心產業類型篩選相關適用產業項目，即如系爭都 市計畫書之表4-11機場特定區核心產業類型所示，因此產業 類別選擇機械設備製造業及倉儲業等類型進行產業空間之推 估，故以此二類人均樓地板面積平均值約120平方公尺，考 量規劃彈性，以120至140平方公尺推估產業專用區需求面積 ，並無不合。縱間接就業人口可能於自由貿易港區或商業港 區工作，亦與產業專用區主要劃設目標為引入產業類別多屬 機械設備製造業及倉儲業之機場衍生就業產業之目的並不相 衝突，產業專用區之目的既在於引入機械設備製造業及倉儲 業，則以此二類人均樓地板面積計算人均樓地板面積，以避 免規劃面積不符需求，應屬合理。 　⒋以容積率240%計算推估產業專用區需求面積，確屬有據： 　　系爭都市計畫計算產業專用區需求面積時，容積率採用240% 計算，是以四種產業專用區之容積率180%、210%、280%及32 0%之平均值247.5%，取整數240%計算。參考緊鄰系爭都市計 畫之周邊開發計畫即高速鐵路桃園車站特定區細部計畫土地 使用分區管制要點之容積率規範，以容積率240%計算推估產 業專用區需求面積，確屬有據。原告主張應按各產業專用區 之面積採用加權平均方式計算平均容積率，實乏依據。 　㈦住宅區需求面積推估： 　⒈以人均樓地板面積推估住宅用地需求並無衡量瑕疵： 　　系爭都市計畫推估產業人口13.89萬人，透過格林勞利模式 推估依賴人口與服務人口，進而推估居住人口為18.31萬人 ，確屬有據。系爭都市計畫復以計畫人口18.31萬人考量， 評估應提供之適量住宅區，參考104年桃園市統計年報戶量 為每戶2.81人，另以趨勢預測法預測目標年130年桃園市戶 量約每戶2.53人，故以每戶2.5人推估目標年之平均戶量。 又依據營建署住宅資訊統計彙報針對桃園市105年、106年核 發使用執照平均樓地板面積（不含農舍）檢核，居住水準維 持每戶50坪。系爭都市計畫遂以戶量成長趨勢即使用執照每 戶建坪作線性迴歸分析，而計算目標年130年家戶居住水準 趨近每戶55坪，進而推估每人樓地板面積為每人72.72平方 公尺，故系爭都市計畫即係以70平方公尺推估計畫區內住宅 區、商業區之可容納人口數，此與住宅用地需求及住宅區面 積為不同面向之探討，自與110年被告營建署住宅資訊統計 彙報所列「住宅居住水準年報表」，平均每人居住面積50.5 8平方公尺之數據不同。至監察院103年內調79號調查報告並 非對目標年130年之預估，尚難援引。因此，系爭都市計畫 以人均樓地板面積推估住宅用地需求並無衡量瑕疵。 　⒉系爭都市計畫無需衡量毗鄰都市計畫住宅區及系爭都市計畫 商業區亦可供住宅使用： 　　系爭都市計畫依據營建署住宅資訊統計彙報，以平均每人樓 地板面積70平方公尺推估計畫區內住宅區、商業區之可容納 人口數計約18.26萬人，與計畫人口18萬人相符，足以提供 計畫人口適量住宅。且由計畫書之表8-11「容積率與計畫人 口檢核表」顯示系爭都市計畫確已將商業區部分比例作住宅 使用納入計算總住宅樓地板面積，並無忽視商業區可供作住 宅使用之情形。系爭都市計畫為獨立之都市計畫，規劃之住 宅用地是依產業所需之計畫人口推估住宅區需求面積為595 公頃，因而具體規劃住宅區總計371.61公頃，系爭都市計畫 有自身計畫人口之居住需求，自非考量周邊都市計畫尚可容 納之人口數。況大園、大園（菓林地區）、航空貨運園區（ 大園南港地區）特定區計畫、高速鐵路桃園車站特定區、蘆 竹（大竹地區）等周邊都市計畫現有的住商土地，各有其原 有使用計畫，且需保留將來發展彈性，不可與系爭都市計畫 之住宅區規劃混為一談。 　㈧商業區需求推估： 　 系爭都市計畫為新訂都市計畫，並非對已發布實施都市計畫 之通盤檢討，並無通盤檢討實施辦法第31條第1項第2款規定 之直接適用。且系爭都市計畫為求審慎，於計畫內仍依據通 盤檢討實施辦法相關規定檢核，以15%之上限劃設商業區， 惟屬系爭都市計畫自我劃設之規範。系爭都市計畫商業區劃 設規模需考量未來引進包含金融服務、跨國性企業等大型商 業設施，並搭配捷運場站周邊大眾運輸導向型發展之規劃理 念，於捷運站周邊服務半徑500公尺範圍內規劃商業區，劃 設面積合計305.07公頃，未超過系爭都市計畫規範之商業區 面積上限662公頃，尚屬合理。原告援引不適用之通盤檢討 實施辦法，甚至以尚未發生之事實為立論基礎，稱系爭都市 計畫有所瑕疵，顯乏依據。 　㈨安置計畫之規劃： 　⒈系爭都市計畫對於拆遷戶之安置計畫，並無衡量瑕疵： 　⑴拆遷戶安置原則採「就近安置」及「先建後遷」為安置計畫 最高原則。有關「就近安置」，原則上於各村轄內至少規劃 1處足額之安置街廓（第二種住宅區），供該村於區段徵收 前即擁有合法透天住宅村民自由抽籤選配。而「先建後遷」 部份，則採取第1階段先建，第2階段後遷，需求評估依據是 以機場園區第二種住宅區面積共24.96公頃，以每戶100平方 公尺計算，約可提供2,496戶安置，第五種住宅區（供安置 住宅使用）面積共9.90公頃，容積率300%，以每戶樓地板面 積約40坪計算，約可提供2,000戶居住，尚符合安置需求。 　⑵依都市計畫法第15條及第22條，安置計畫非屬都市計畫依法 應記載事項，系爭都市計畫僅針對拆遷戶安置敘明安置措施 選項及拆遷戶安置原則，後續實際需求及規劃仍應依土徵條 例第13條及第13條之1規定以核定之區段徵收計畫內容為準 。因本案擬採區段徵收方式辦理開發面積約3,000餘公頃， 系爭都市計畫於提請被告都委會第818次會議審議時，已請 城鄉分署、交通部及桃園市政府補充區段徵收公益性及必要 性說明、分期分區計畫、區段徵收可行性評估及意願調查資 料、開發期程及預算編列情形、拆遷安置原則及相關配套措 施等項，供審議參考。有關特定區計畫後續區段徵收之執行 部分，被告都委會建議以「先建後拆」為安置計畫之最高原 則，請交通部及桃園市政府依公共建設之優先順序，提供區 段徵收工程執行期程規劃及安置計畫原則，納入計畫書敘明 ，以作為後續區段徵收執行之依據。因而，系爭都市計畫書 之計畫內容亦有安置計畫，針對拆遷戶安置敘明安置措施選 項及拆遷戶安置原則，並敘明「另含依土徵條例及相關補償 規定訂定安置措施，後續仍應以核定之區段徵收計畫內容為 準」等語。綜上，被告關於拆遷戶之安置計畫，並無衡量怠 惰之瑕疵。 　⑶有關安置計畫調查安置意願之情形，詳載於109年6月19日核 准徵收之機場園區特定區土地區段徵收計畫書及附近地區（ 第一期）特定區區段徵收計畫書，故無衡量怠惰之違法。另 桃園市政府規劃選配安置土地及配售安置住宅，供安置戶擇 一選擇，其中安置土地劃設單元，參考桃園市區段徵收案執 行經驗，每一單元劃設原則為100平方公尺，並加成1.2倍初 步估算安置需求面積，後續在執行區段徵收過程，也參考人 民陳情意見，考量計畫範圍內有設籍人口較多家戶情形，在 符合選配條件下至多得選配160平方公尺，以滿足安置對象 實際居住需要，目前附近地區（第一期）範圍安置土地（第 二種住宅區）共劃設24.07公頃。另安置住宅由政府籌辦興 建，其中附近地區（第一期）共興建846戶，尚符安置需要 。再者，本案以優先安置合法建物精神，規劃提供安置土地 選配及安置住宅配售等二大措施，供安置對象選擇。就桃園 市政府之補助措施方面，非合法建物除依桃園市建物補償相 關規定發放建築改良物救濟金，亦考量航空城地區歷史背景 及計畫推動需要，提供包含搬遷獎勵金、房租補助費、人口 遷移費、搬遷補助費、安置重建補助費等補助。可知，原告 若屬於受拆遷戶，均已獲得妥善安置或相當補償，並無影響 其居住遷徙自由，欠缺訴訟利益。 　⒉系爭都市計畫已充分考慮農業實際從業人員權益： 　　系爭都市計畫已敘明成立農民輔導安置工作小組、協助農民 媒合或租用農地繼續耕作、設置農業專用區提供配售農地選 擇、輔導轉業工作媒合等措施，實已充分考慮農業實際從業 人員權益之情形。 五、聲明：原告之訴駁回。　　　　　　 伍、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘 為兩造所不爭執，並有附表證據清單所示之證據可參，自堪 認為真正。是本件爭執事項厥為： 一、當事人適格及權利保護必要部分： 　㈠原告陳建忠、蔡美齡、王德發（後由王亭、王昱承受訴訟） 、簡麗秋是否具當事人適格？ 　㈡原告呂邱阿香等人是否具有權利保護必要？ 二、系爭都市計畫是否具備計畫正當性基礎之必要性？ 　㈠系爭都市計畫以財務自償之目標作為計畫目的，是否具有正 當性？是否違反比例原則及公平負擔原則？ 　㈡系爭都市計畫之訂定理由及計畫目的以區段徵收之開發手段 辦理，是否欠缺正當性及必要性？ 三、系爭都市計畫是否符合上位規範？ 　㈠系爭都市計畫有無違反都市計畫法第15條第1項第7款應於計 畫書明列主要上下水道系統之規定？ 　㈡系爭都市計畫有無違反都市計畫法第19條公開展覽及審議期 間之規定？ 　㈢系爭都市計畫有無違反都市計畫法第45條留設法定最低公共 設施面積比例之規定？ 四、系爭都市計畫是否有利益衡量之瑕疵？ 　㈠被告以園區綱要計畫建議之方案A擬定系爭都市計畫，有無衡 量怠惰之瑕疵？ 　㈡被告是否有違反陳情處理原則之瑕疵？　　 　㈢農地變更之影響： 　⒈是否衡量農地變更對糧食安全之影響？ 　⒉是否衡量農地變更如何因應氣候變遷？ 　㈣滯洪設施規劃： 　⒈開發後滯洪需求及滯洪設施容量之調查推估有無衡量瑕疵？ 　⒉是否依國家氣候變遷調適綱領將氣候變遷情境納入衡量？ 　㈤產業人口推估： 　⒈直接與間接及業人口推估有無衡量瑕疵？ 　⒉重點發展產業新增人口推估有無衡量瑕疵？ 　㈥產業專用區需求推估： 　⒈間接及業人口與重點發展產業新增人口有無重複推估之瑕疵 ？ 　⒉是否有錯估產業專用區內及業人口規模之衡量瑕疵？ 　⒊是否有人均所需產業用地面積推估之衡量瑕疵？ 　⒋產業專用區平均容積率推估有無衡量瑕疵？ 　㈦住宅區需求面積推估： 　⒈平均每人所需居住面積推估有無衡量瑕疵？ 　⒉是否衡量毗鄰都市計畫住宅區及系爭都市計畫商業區亦可供 住宅使用？ 　㈧商業區需求推估： 　 有無違反通盤檢討實施辦法有關商業區劃設面積之上限規定 ？ 　㈨安置計畫之規劃： 　⒈安置計畫是否已具體衡量被拆遷戶之安置需求？ 　⒉安置計畫是否已具體衡量農民之工作需求？　　 　　　 陸、本院之判斷：　　 一、本件應適用之法律： 　㈠按機場發展條例第1條規定：「為提升國家競爭力，並促進國 際機場園區及航空城發展，進而帶動區域產業及經濟繁榮， 特制定本條例。」第2條規定：「本條例之主管機關為交通 部。」第3條規定：「本條例用詞，定義如下：一、機場專 用區：指主管機關劃定提供航空運輸服務所需之機場範圍。 二、國際機場園區：指機場專用區及其區內或毗鄰之自由貿 易港區（以下簡稱自由港區）。三、航空城：指國際機場園 區周邊因機場活動所衍生發展之各類商業、加工製造、會議 展覽、休閒娛樂及住宅等相關使用之區域。…」第5條規定： 「（第1項）主管機關應擬訂園區綱要計畫，報行政院核定 ；變更時，亦同。…（第2項）機場公司應依前項園區綱要計 畫及第9條園區特定區計畫，擬訂園區實施計畫，報主管機 關核定……（第3項）第1項園區綱要計畫應視實際發展情況， 至少每5年檢討修正一次。但有下列情事之一者，得隨時檢 討修正：……」第9條規定：「主管機關得依第5條第1項園區 綱要計畫，商請中央都市計畫主管機關擬訂園區特定區計畫 。…」第11條規定：「主管機關核定園區實施計畫所需新增 之土地，…其為私有者，由機場公司與所有權人協議價購或 以其他方式取得使用權利，協議價購或以其他方式取得使用 權利已達計畫新增用地面積百分之50，而其他新增計畫用地 無法價購或取得使用權利時，得依法申請徵收。必要時，得 由主管機關指定民航局依法辦理撥用、徵收或區段徵收。… 」第36條規定：「為促進航空城之發展，園區所在地之直轄 市、縣（市）政府得依區域計畫法規定，於特定範圍擬定區 域計畫；……」又都市計畫法第12條規定：「為發展工業或為 保持優美風景或因其他目的而劃定之特定地區，應擬定特定 區計畫。」第14條第1項規定：「特定區計畫，必要時，得 由內政部訂定之。」第19條第1項規定：「主要計畫擬定後 ，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣 （市）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明 會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點刊登新聞紙或新 聞電子報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書 面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政 府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫 一併報請內政部核定之。」第20條規定：「（第1項）主要 計畫應依左列規定分別層報核定之：……五、特定區計畫由縣 （市）政府擬定者，由內政部核定；直轄市政府擬定者，由 內政部核定，轉報行政院備案；內政部訂定者，報行政院備 案。（第2項）主要計畫在區域計畫地區範圍內者，內政部 在訂定或核定前，應先徵詢各該區域計畫機構之意見。…」 第26條第1項規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任 意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討 一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於 非必要之公共設施用地，應變更其使用。」由此可知，為促 進航空城之發展，直轄市、縣（市）政府得依區域計畫法規 定，於特定範圍，就其未來發展願景、構想、人口、產業、 環境等事宜，擬定區域計畫，送直轄市、縣（市）區域計畫 委員會審議報內政部核定。國際機場園區之主管機關即交通 部，依據機場發展條例第5條之規定，則亦應先擬定園區綱 要計畫，使機場園區發展作業進入綜合規劃階段，嗣園區綱 要計畫奉行政院核定後，有關機場園區新增土地之使用變更 及用地取得，得由交通部依機場發展條例第9條規定，商請 內政部依園區綱要計畫擬定特定區計畫，核定園區實施計畫 所需新增之土地，必要時，並得依法辦理撥用、徵收或區段 徵收。足見區域計畫、園區綱要計畫與園區特定區計畫間具 多階段行政程序之架構，不同行政程序間彼此交錯、前後銜 接，且彼此間具有上下位階之計畫關係，行政機關於前階段 就計畫內容已進行之先行程序及決定，與後階段程序及決定 彼此間息息相關，應居於相互協調之關係，且為因應現況之 改變，園區綱要計畫及園區特定區計畫均須依據實際發展情 況，定期檢討修正計畫內容。 　㈡次按都市計畫係由主管行政機關依據都市現在及既往情況之 認知，於進行調查、評估、分析、評價、預測在時間推移下 都市未來發展形態及所追求之價值目標，就一定地區內有關 都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等 重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃， 於改善居民生活環境及維繫世代發展等各方需求，以專業、 多元、彈性及綜合之手段，事前就所設定之都市發展目標可 能涉及之問題、有關之解決方法、步驟或措施等加以討論規 劃，以實現其預設目標之計畫決定，此觀都市計畫法第1條 、第3條及第5條規定可明。都市計畫決定是以達成未來目標 為目的，為帶有預測性、創造性之規劃行為，與傳統行政機 關面對已發生或是目前待解決之個案作成之行政行為有別。 因此，立法者對都市計畫多以訂定目標性、指示性之框架規 範，至於計畫目標之設定，以及如何達成該目標或應如何具 體化履行該任務，則交由行政機關以自我負責方式規劃。基 此特性，行政機關對於達成目標之規劃，自具手段綜合性及 可選擇性，而對計畫內容享有一定範圍之形成自由，無形成 自由之規劃即無計畫可言。惟該計畫性行政行為之公權力行 使，仍應受立法者事先設定之指示及事後司法審查之控管， 以保護人民權益。在計畫決定自由與相對之下會壓縮該形成 自由之控管界限，由立法者界定。司法則在計畫決定所追求 之目標是否合法、合理必要，及實現目標的手段上有無逾越 立法者設定之界限，牴觸法律設定之指導原則，或違反其上 位計畫，並應符合一般得為法源之行政法一般原則，及其程 序上有無踐行法律規定之正當程序，確保公眾及其他機關意 見之實質參與而得展現不同立場或利益等進行全面合法性審 查。復因都市計畫之規劃者在進行規劃及計畫決定時，必須 綜合考量各項需求及政策、財政等各種複雜因素，權衡受到 計畫決定影響且相互牽動之各方公私利益，評估各種可行性 ，而為適切之比較衡量。故行政機關享有之計畫形成自由， 必須建立在計畫內容形成過程中對於可能受計畫決定影響之 利益及對達成計畫目標手段必要性進行比較衡量，使各方公 私利益於計畫內容處於衡平狀態，從而形成計畫決定，而為 計畫形成自由之合法界限。由於計畫行為之特性，立法者對 於行政機關如何實現計畫目標，及應如何具體化及實現該目 標所涉及各方立場與不同利益間應如何調和、權衡，採取開 放態度，將此具有高度政策、行政與專業之評估與判斷，授 權行政機關有形成計畫內容決定之規劃高權，故司法機關對 行政機關計畫形成自由應遵守之利益衡量原則，僅能有限度 的審查利益衡量過程及利益衡量結果有無瑕疵，包括未為衡 量、衡量不足、衡量評價錯誤及衡量不合比例原則等違反利 益衡量原則情事。是除該決定有前述違法情事及利益衡量瑕 疵情形外，應予尊重（最高行政法院111年度上字第372號判 決意旨參照）。又主管機關對於受計畫影響之已知或應知之 公、私益，未就重要事項進行適當之調查或評估，包含未為 衡量、衡量不足或衡量錯估，均可歸類屬利益衡量程序瑕疵 ，此類瑕疵僅於瑕疵明顯且對利益衡量結果有影響時，始為 具重要性之瑕疵，蓋計畫形成自由行使如逾越前開界線，因 計畫作成後常伴隨後續一連串之開發行為，可能涉及人民財 產使用收益等權利，如不論瑕疵情節、程度輕重均使之影響 計畫之法律效果，顯不利於法律安定性之維護。換言之，利 益衡量程序瑕疵不僅須明顯，且依個別情形有具體可能性可 認為無該瑕疵，計畫內容將有所不同時，該瑕疵始具重要性 ，而可能影響計畫之效力。 二、當事人適格及權利保護必要部分： 　㈠按憲法第16條保障人民訴訟權，係指人民於其權利或法律上 利益遭受侵害時，有請求法院救濟之權利。基於有權利即有 救濟之憲法原則，人民權利或法律上利益遭受侵害時，必須 給予向法院提起訴訟，請求依正當法律程序公平審判，以獲 及時有效救濟之機會。司法院釋字第156號解釋：「主管機 關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一 定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分 之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不 當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟 ……。」所稱「一定區域內人民」固係指都市計畫個別變更範 圍內之人民而言，惟都市計畫個別變更範圍外之人民，如因 都市計畫個別變更致其權利或法律上利益受侵害，基於有權 利即有救濟之憲法原則，仍應許其提起行政訴訟以資救濟， 始符憲法第16條保障人民訴訟權之意旨（司法院釋字第774 號解釋意旨參照）。行政訴訟法第五章之都市計畫審查訴訟 程序，係以依都市計畫法發布之都市計畫為訴訟客體，使人 民、地方自治團體或其他公法人認為行政機關依都市計畫法 發布之都市計畫違法，而直接損害、因適用而損害或在可預 見之時間內將損害其權利或法律上利益者，得據以對該都市 計畫，提起行政訴訟，預為紛爭解決，此觀行政訴訟法第23 7條之18第1項規定自明。依此，都市計畫審查程序雖具有客 觀訴訟的性質，但並非民眾訴訟，原告提起都市計畫審查訴 訟，仍須主張自己的主觀公權利受到損害或在可預見的未來 有損害之虞，而具備訴訟權能，始得為之。 　㈡承前所述，系爭計畫乃是為提升國家競爭力，並促進國際機 場園區及航空城發展，進而帶動區域產業及經濟繁榮而擬定 ，現階段桃園國際機場二條跑道客貨運量無法因應未來發展 需求，擴建第三跑道勢在必行，園區綱要計畫擘畫桃園國際 機場未來30年之發展藍圖，期能「強化桃園國際機場作為東 亞樞紐機場之功能，並帶動國內潛力產業從事創新，創造更 頻繁之客運需求」，除機場園區內第三跑道、第三航廈及各 項建設之興建推動外，周邊地區更為提供機場關聯及支援產 業重要腹地，以發揮競爭優勢與互補效能（參系爭都市計畫 第一章第一節計畫緣起所載）。故一旦系爭都市計畫確定機 場園區及附近地區整體發展之目標及計畫，即為後續執行該 都市計畫所必要之開發措施（例如：營建許可之核發、土地 區段徵收等）建立基礎，且系爭都市計畫範圍內及毗鄰土地 相互間之狀況即因計畫內容而持續改變，計畫範圍內土地相 關權利人及鄰地土地所有權人因此可預測都市計畫範圍內依 法容許之行為及限制，倘計畫內容確定，致都市計畫範圍內 或範圍外之人民認都市計畫有違法之情事致其權益受損，揆 諸前揭司法院解釋意旨，即應容許其提起行政訴訟以資救濟 。 　㈢原告陳建忠、蔡美齡、王德發（後由王亭、王昱承受訴訟） 、簡麗秋之當事人適格： 　⒈原告陳建忠固主張設籍且長年居住之福海宮遭系爭都市計畫 劃設為機場專用區，福海宮管理委員會因系爭都市計畫要求 其搬離住居所，雙方不論是租賃契約或是使用借貸關係，契 約遭到福海宮終止之原因，明確載於臺灣桃園地方法院簡易 庭民事判決，造成其無法再居住於原址，其因系爭都市計畫 受有居住遷徙自由權利之直接損害等語。惟查，福海宮廟方 於系爭都市計畫審議過程中原堅持原地保留，惟經福海宮管 理委員會於108年11月20日函知交通部民航局同意遷移暨提 出遷建基地地點，另於109年10月16日向被告所屬營建署提 出陳情書，再次重申為配合國家重大建設同意遷移，此業經 福海宮管理委員會全體委員同意等語，嗣經被告都委會多次 審議，終於109年12月8日第982次會議審議參酌福海宮廟方 遷移意願及民航局等機關意見，同意遷移劃設宗教專用區等 情，有福海宮108年11月20日函、109年10月16日陳情書及內 政部都委會109年12月8日第982次會議紀錄等附卷可稽（本 院卷三第598至602頁、第611至618頁）；另參以卷附原告陳 建忠援引之系爭民事判決以觀（本院卷二第561至567頁）， 可知該案為福海宮對原告陳建忠訴請返還房屋（即福海宮提 供廟祝居住之房屋）事件，該案爭議固可能係起因於福海宮 管理委員會決議配合系爭都市計畫遷移，但原告陳建忠是否 有繼續占有使用並居住在福海宮之合法權源，顯係繫於其廟 祝職務之關係是否存在，及渠等間是否已達成原告陳建忠應 於110年1月10日遷出之合意等私法關係，而與被告嗣於110 年10月25日核定之系爭都市計畫並無直接關連，原告陳建忠 所稱居住遷徙自由權利等損害顯非因系爭都市計畫所致，自 難謂系爭都市計畫直接損害、因適用而損害或在可預見之時 間內將損害其權利或法律上利益。從而，原告陳建忠提起本 件行政訴訟，請求宣告系爭都市計畫無效，顯非適格之當事 人。 　⒉原告蔡美齡住所為○○市○○區○○村0鄰○○○○段000巷00號，且自9 7年起設籍迄今，其所居住社區（東隆凱悅社區）位於系爭 都市計畫範圍內，且位於即將開闢之機場第三跑道附近，現 位處60分貝線以南之第一級航空噪音防制區，然於機場第三 跑道興建完成航空噪音分貝線模擬示意圖套疊蔡美齡住所， 未來第三跑道興建完成後，其住所將位於65分貝線至75分貝 線範圍內，即屬第二級航空噪音防制區，此業據被告具狀陳 明（本院卷三第218頁），且有原告蔡美齡所提供之戶籍謄 本、桃園國際機場航空噪音防制區示意圖及桃園國際機場第 三跑道環境影響評估報告書節本等在卷可佐（本院卷一第18 9頁、本院卷二第489至494頁），足見原告蔡美齡主張系爭 都市計畫將造成噪音等居住環境之不利影響，使其適足居住 權因而受侵蝕，受有權利或法律上利益之損害，故具有本件 訴訟之當事人適格等語（本院卷二第272頁筆錄），尚非無 憑。此另可參諸原告所居住社區雖屬系爭都市計畫範圍內， 惟因居民陳情意見分歧，前經剔除於區段徵收範圍外而採原 地保留，然仍有居民持續表達參與區段徵收意願，交通部民 航局因此曾以109年7月10日函載明：「就機場園區長期規劃 而言，考量園區整體發展之完整性及營運安全管理，及政策 環評結論避免於60分貝線以上地區新設住宅區等因素，該區 域未來長遠規劃仍以機場園區為宜，並應避免不相容之土地 使用（住宅區）」等語（本院卷三第588頁），由此益徵系 爭都市計畫機場園區之開發確屬可能影響計畫範圍內原告蔡 美齡之居住品質等權益，揆諸前揭規定及說明，應具當事人 適格。 　⒊原告王德發（後由王亭、王昱承受訴訟）、簡麗秋所有之土 地均位於系爭都市計畫第二期計畫範圍內，且第二期範圍與 第一期相緊鄰（參系爭都市計畫圖8-22分期分區發展示意圖 ），此為兩造所不爭執，並有原告王德發、簡麗秋提供之土 地登記謄本及位置圖在卷可參（本院卷一第191頁、第213頁 、卷二第481頁）；另觀諸系爭都市計畫第八章計畫內容第 十五節「第二期計畫內容」，固可見對於第二期計畫範圍、 土地使用、公共設施、交通系統及分期分區發展等計畫，均 已有具體明確之規劃，惟亦同時敘明：「第二期範圍依據內 政部都市計畫委員會第 919 次會議決議，附近地區第二期 發展區於附近地區第一期發展區產業專用區之產業招商權責 發生率達 65%以上，始可啟動。」（系爭都市計畫第8-139 頁），堪認第二期範圍內之土地於前揭條件成就前，均仍維 持原有土地使用分區管制，且不會啟動區段徵收程序。然從 系爭都市計畫第四章第五節「公共設施耐受力分析」、第六 節「排水及滯洪設施規劃」等內容綜合以觀，足見系爭計畫 第一期與第二期範圍鄰近，於第一期範圍內進行土地之開發 顯將連帶影響第二期範圍內居民之財產權，致有為前揭整體 一致性規劃之必要，此可觀諸都市計畫圖4-8「計畫區集水 分區示意圖」、圖8-14「防災計畫示意圖」（系爭都市計畫 第4-23頁、第8-56頁）均同時囊括第一期及第二期計畫範圍 益明，從而，原告主張第一期範圍已開始進行大規模之土地 利用變更所可能引發洪災等風險已產生，會實質影響到第二 期範圍內原告生命及財產的權利，故土地位於第二期範圍之 原告亦有利害關係等語（本院卷四第30頁），尚非全然無據 ，是依前開規定及說明，堪認系爭都市計畫（第一期）範圍 外之原告王德發（後由王亭、王昱承受訴訟）、簡麗秋，亦 應屬本案適格之當事人。 　㈣原告呂邱阿香等人仍有權利保護必要： 　 被告雖答辯稱：本案原告呂邱阿香、呂學宏、呂學信、吳明 哲、徐石福、蘇寶美、𡖖莉麗、劉陳色、陳其遠、陳正宗、 鍾秀蜜等11人（下稱原告呂邱阿香等人），被告對於其所有 土地核准徵收處分，業經本院110年訴字第859號、第860號 判決撤銷，被告並未提起上訴，因前揭原告之土地及建築物 所有權並未受有徵收處分，系爭都市計畫雖擬定以區段徵收 為開發方式，但並無侵害其等土地所有權，原告呂邱阿香等 人無爭執系爭計畫中採區段徵收為開發方式之訴訟利益等語 。惟查，原告呂邱阿香、呂學信、呂學宏、陳其遠所有之土 地及建物均位於海口里崙仔後聚落，原本並非於計畫範圍內 ，但因聚落多位民眾陳情（海口里居民權益自救會檢附全區 所有權人96.9％表明同意）納入計畫範圍部分，經被告都委 會107年3月27日第919次會議決議，考量因其區位緊鄰第三 跑道飛機起降範圍，受噪音影響甚鉅不適居住，第三跑道興 建完成後，應屬第一級航空噪音管制區範圍；再者因應跑道 興建需墊高高程，將產生對周邊環境脆弱度提高之虞；且該 聚落部分地區已納入計畫範圍，社區之生活機能不完整等有 利於都市發展之因素，如不予納入計畫範圍將無法完整保留 原有功能，影響居住品質，遂依個案檢討一併納入。並於10 7年5月11日至同年6月9日間補辦公開展覽及說明會後，始將 海口里崙仔後聚落納入系爭都市計畫範圍所調整土地使用計 畫內容為第二種產業專用區，此有本院依職權查詢海口里崙 仔後聚落納入計畫範圍補辦公開展覽之相關網頁公開資料在 卷可稽，並於審理中當庭提示兩造確認無訛（本院卷三第65 7至674頁、卷四第24頁）；原告吳明哲、徐石福、蘇寶美、 𡖖莉麗、劉陳色、陳正宗、鍾秀蜜所有之土地則由一般農業 區農牧用地或交通用地變更為產業專用區或第三種住宅區（ 本院卷三第241頁）。足見原告呂邱阿香等人所有土地及建 物，經納入系爭計畫範圍後，縱其等土地所受區段徵收處分 業經本院前揭判決撤銷，然區段徵收及系爭都市計畫合法性 之判斷本屬二事，其等財產權於前揭區段徵收事件判決後， 位處海口里崙仔後聚落部分之原告仍可能受系爭都市計畫機 場跑道開發之影響，而影響居住生活之品質（參本院卷三第 548至549頁、第655頁）；至土地使用分區管制計畫部分仍 待需地機關即交通部研議撤銷徵收後之系爭都市計畫調整因 應作法，交由被告都委會審議，此分據被告及交通部具狀及 於本院審理中到庭敘明（參本院卷四第218至219頁筆錄、第 492至495頁筆錄、第237至242頁），是迄今原告呂邱阿香等 人所有土地仍受系爭都市計畫前開土地使用分區管制之拘束 ，其等提起本件都市計畫審查訴訟，依此主張具備訴訟權能 ，自非無憑，尚難以其等因本院另案區段徵收判決已獲權利 救濟，逕否認原告呂邱阿香等人有提起本件訴訟之權利保護 必要。　　 三、計畫正當性與必要性部分： 　㈠系爭都市計畫以財務自償之目標作為計畫目的，是否具有正 當性？是否違反比例原則及公平負擔原則？ 　⒈依土徵條例之規定，區段徵收係指政府基於新都市建設、舊 都市更新、農村社區更新或其他建設目的需要（土徵條例第 4條第1項參照），經由法定程序公益性及必要性之權衡判斷 後（土徵條例第3之2條規定參照），對於一定區域內之土地 ，全部予以徵收，並重新規劃整理。俟開發完成後，由政府 直接支配使用公共設施用地，其他之可供建築使用土地，部 分供作土地所有權人領回抵價地之用，部分作為開發目的或 撥供需地機關或專案讓售予特定對象，剩餘土地則辦理公開 標售、標租或設定地上權（土徵條例第44條規定參照），並 以處分土地所得收入優先償還抵付開發總費用，如有盈餘， 原則全部撥充實施平均地權基金；如有不足，由實施平均地 權基金貼補之一種整體建設方式（土徵條例施行細則第56條 規定參照）。是以，透過辦理區段徵收，政府可無償取得公 共設施用地及節省龐大之建設經費支出，土地所有權人亦可 領回抵價地，享有開發後土地價值提高、公共設施完善及生 活品質提升等諸多利益，屬公私互蒙其利之「自償性財務計 畫」。且為確保區段徵收計畫之合理可行，需用土地人申請 區段徵收土地，應檢具區段徵收計畫書、徵收土地圖冊及土 地使用計畫圖，送由當地直轄市或縣（市）主管機關邀集需 用土地人及土地所有權人舉行公聽會後，報請中央主管機關 核准（土徵條例第38條規定參照），關於其檢具之區段徵收 計畫書即應載明「財務計畫，包括預估區段徵收開發總費用 、預算編列情形及籌措方式及償還開發總費用分析。」（土 徵條例施行細則第36條第1項第21款規定參照）中央主管機 關於審核時則應審查「該事業計畫之財務評估是否合理可行 」（土徵條例第13條第2項第5款、第48條規定參照）。綜觀 前揭規定可知，都市計畫之開發方式採區段徵收方式者，其 財務之風險係由政府承擔，而由於區段徵收自開始實施至完 成常耗時多年，諸多因素均可能為區段徵收之費用及收入增 添變數，此與都市計畫採區段徵收方式開發之成敗，自屬密 切相關，屬都市計畫中財務計畫可行性評估之一環，應屬當 然之理，此可參諸都市計畫草案以區段徵收方式辦理開發應 行注意事項第2點規定：「都市計畫草案以區段徵收方式辦 理開發者，都市計畫主管機關應主動送請地政主管機關就可 行性、財務等分析評估，並加強聯繫動態調整計畫草案內容 。」益明。 　⒉承前所述，為降低財務風險及不確定性，現行法令要求主管 機關對於相關可能影響區段徵收之變數於一定條件下進行財 務試算，亦即針對地價補償費、土地改良物補償費、工程費 用、土地標售價格、抵價地發還比例等因素進行敏感度分析 ，以作為未來風險控管之參考，更進一步供作決定抵價地發 還比例之重要參考依據。準此，系爭都市計畫第八章第十節 財務計畫即分別援引桃園航空城機場園區特定區土地區段徵 收計畫書、桃園航空城附近地區(第一期)特定區區段徵收案 區段徵收計畫書之財務計畫，就開發總費用、市價評定標準 、預算編列情形及籌措方式暨償還開發總費用分析等項進行 估算，目的係在對系爭都市計畫採區段徵收方式之財務風險 進行控管，經核，應合於前揭相關都市計畫及區段徵收相關 法令之要求。至系爭都市計畫第八章第十一節「區段徵收公 益性與必要性」二、桃園航空城附近地區建設計畫中有關必 要性分析內容所載：「(3)區段徵收財務自償，須有充足之 配餘地：區段徵收為財務自償事業，區段徵收開發總費用將 達數千億元，整體計畫面積須預留充足之配餘地，以供政府 標售或多元開發，償還開發成本。」等語（參系爭都市計畫 書第8-122頁），至多僅是重申系爭都市計畫採區段徵收開 發方式屬自償性財務計畫，應依法令之要求對開發費用、風 險進行推估及控管而已，僅為都市計畫中財務計畫可行性評 估之一環，實無涉都市計畫之目標，原告片面擷取上開都市 計畫之內容，並將之曲解為系爭都市計畫目標，依此推論被 告係透過抵價地式之區段徵收，以超額徵收土地方式，才能 拿到配餘地進行標售及多元開發，以達到財務自償之計畫目 標，系爭都市計畫不具正當性，已違反比例原則及公平負擔 原則云云，容有誤會，要非可採。 　㈡系爭都市計畫之訂定理由及計畫目的以區段徵收之開發手段 辦理，是否欠缺正當性及必要性？ 　⒈按都市計畫之新訂、擴大或非都市土地實施開發建設，擬以 區段徵收方式開發時，由需用土地人會同當地直轄市或縣（ 市）主管機關及其他相關機關勘選區段徵收範圍，並填寫區 段徵收評估報告書，作為各級都市計畫委員會審議都市計畫 或區域計畫委員會審議區域計畫之參考。需用土地人應於內 政部區域計畫委員會或內政部都市計畫委員會審議通過前， 向內政部土徵小組報告其公益性及必要性（區段徵收實施辦 法第4條規定參照）。區段徵收辦理之依據經常為都市計畫 之擬定或擴大，但都市計畫之審議主要是以土地利用規劃之 合理性為主，係以形成合理之土地利用規劃及都市空間規劃 為其核心，而區段徵收係以用地取得及建設為核心開發之手 段，審議之對象則為核准徵收與否，涉及私有財產權之限制 或剝奪，性質上與前階段都市計畫概念、目的、作用、審議 之性質及所關注之公益面向迥然不同。區段徵收與都市計畫 兩者間固然密切相關，但都市計畫為空間利用之上位規範， 理應先有必要且合理之都市計畫存在，而後始有進一步考量 為落實都市計畫應選擇何種開發手段，乃至於有無採行區段 徵收必要性之考量，故而都市計畫之必要性與區段徵收之必 要性，所應考量之項目及要素均有不同，兩者應屬不同層次 之問題，尚非得混為一談。準此，為因應桃園航空城之推動 ，改制前桃園縣政府先於99年4月30日公告實施桃園航空城區 域計畫，續由交通部於園區綱要計畫報經行政院100年4月11 日核定後，依機場發展條例第9條規定，以101年12月12日函 送系爭計畫案請被告協助辦理擬定特定區計畫及審議相關事 宜，案經改制前桃園縣政府102年1月28日發函同意後，被告 遂以102年2月19日台內營字第1020818013號函復交通部同意 擔任都市計畫擬定機關，其間園區綱要計畫經檢討修正後， 於109年12月經核定發布第二版；另經被告都委會之多次審 議，終於110年7月20日第993次會議審議通過系爭都市計畫 ，俟經被告以110年10月25日核定函核定通過，桃園市政府 並以110年10月29日公告，自110年11月2日發布實施。承前 所述，系爭計畫緣起於現階段桃園國際機場二條跑道客貨運 量不敷未來發展之需求，亟需擴建第三跑道，園區綱要計畫 擘畫桃園國際機場未來30年之發展藍圖，除機場園區內第三 跑道、第三航廈及各項建設之興建推動外，周邊地區更為提 供機場關聯及支援產業重要腹地，以發揮競爭優勢與互補效 能，故桃園航空城既為國家重大建設，系爭都市計畫以取得 未來20年發展所需發展腹地為對策（參系爭都市計畫第8-1 頁計畫年期訂為130年），考量其特殊需求予以規劃周邊土 地之使用，應具有其公益性之考量，具備計畫之正當性要無 疑義；另系爭都市計畫於第四章「發展預測及檢討」根據機 場園區之發展預測及產業發展定位，對計畫人口及土地使用 面積需求進行推估，其對策係由行政院推動桃園航空城核心 計畫專案小組進行產業規劃及招商，透過產業發展政策，吸 引產業及就業人口移入，亦引入商業、住宅等使用，健全計 畫區生活機能，納入自給自足之新市鎮規劃理念，打造適居 環境，提高人口移居意願，抒解桃園區及中壢區既有發展都 心，甚至大臺北都會區人口壓力（參系爭都市計畫第六章第 二節課題與對策，第6-4頁至第6-5頁），經核其預測及推估 之結果，亦具合理性及必要性（詳後述）。 　⒉原告固以前揭情詞主張非都市土地實施開發建設者仍得採用 區段徵收，何須改以新訂都市計畫方式辦理，才能解決土地 取得困難之問題，並質疑被告區域計畫委員會102年4月25日 第323次會議紀錄之決議僅記載「考量該類型土地使用採都 市計畫方式管制較為適宜」等文字，就本件有何無法以桃園 航空城區域計畫方式辦理，完全未敘明理由並盡說明義務等 語，惟查，觀諸系爭都市計畫第一章緒論中已明白揭示：「 桃園航空城區域計畫於99年4月公告實施，屬綱要性之指導計 畫，空間上規劃八大功能分區，依區域計畫法及非都市土地 使用管制規則申請開發許可，惟因下列因素致使計畫內容難 以施行，包括：(1)各功能分區位置及範圍未臻明確及其管 制困難；(2)區域計畫範圍內土地以開發許可方式辦理，土 地取得困難；(3)公共設施建設無法整體規劃、取得闢建， 滿足地方需求。致使區域計畫政策產生轉折，故延續桃園航 空城區域計畫之規劃理念，採新訂都市計畫方式辦理。」（ 參系爭都市計畫第1-4頁）有關採新訂都市計畫方式辦理乃 前經被告區域計畫委員會於102年4月25日第323次會議決議 一：「本案為行政院核定之國家重大建設計畫，為提升桃園 機場服務機能，並發展航空關聯產業而提出新訂都市計畫之 申請，考量該類型土地使用採都市計畫方式管制較為適宜， 故本案採新訂都市計畫辦理，原則予以同意。」及決議四： 「本案後續依法辦理都市計畫規劃時，建議申請機關應確實 遵照下列事項辦理：（一）有關本案新訂都市計畫範圍內之 土地，未來應秉持公平合理原則下研定回饋負擔機制，本案 暫不審定其開發方式，俟後續都市計畫擬定時，再循都市計 畫審議機制審定其開發方式，俾有效落實公平合理原則與計 畫目標；惟本案開發方式如擬不採區段徵收，應敘明不採區 段徵收之理由，具體說明辦理範圍、土地開發計畫、分期分 區發展計畫及財務計畫，並應於依都市計畫法擬定都市計畫 前，徵得行政院同意。……」在案（參系爭都市計畫附2-1頁 、附2-3頁，本院卷一第399至403頁），被告始以102年5月17 日台營字第1020805301號函明白表示：基於系爭計畫為行政 院核定之國家重大建設計畫，為提升桃園機場服務機能，就 區位、規模及機能等項目原則同意辦理新訂都市計畫，並重 申前揭決議意旨（參系爭都市計畫附1-1頁、附1-2頁）。由 此足徵桃園航空城區域計畫採新訂都市計畫方式辦理，係經 被告區域計畫委員會之審議通過，衡以區域計畫與系爭都市 計畫間具多階段行政程序之架構，不同行政程序間彼此交錯 、前後銜接，且彼此間具有上下位階之計畫關係，桃園航空 城區域計畫為系爭都市計畫之上位計畫，揆諸首揭規定及說 明，可知行政機關於前階段就計畫內容已進行之先行程序及 決定，與後階段程序及決定彼此間息息相關，應居於相互協 調之關係，系爭都市計畫因此受區域計畫委員會決議之影響 ，並於計畫書中據以敘明採取新訂都市計畫方式辦理之理由 ，洵屬有據。 　⒊此外，交通部於擬定園區綱要計畫時，已就用地取得方式採 取一般徵收或區段徵收，分別基於「財務負荷」、「地主權 益與推動執行性」、「整體開發效益」等評估指標，分析比 較兩者之優劣（參園區綱要計畫第9-12頁），考量機場園區 擴建計畫為帶動航空城甚至國家整體發展之旗艦計畫，系爭 計畫需地規模龐大且大部分土地歸屬私人所有，後續涉及大 面積聚落、學校、寺廟及墓地等拆遷，又基於區段徵收之地 主配合意願較高，且具加速周邊公共建設、帶動航空城整體 發展的可觀外部效益等考量，已決定採區段徵收方式辦理機 場園區擴建用地取得作業，並朝一次取得機場園區擴建用地 、分階段開發方式辦理，因此將區段徵收作業期程設定自20 11年推估至2026年底（參園區綱要計畫第9-11頁）；另對照 桃園航空城區域計畫於第六章土地分區使用計畫與土地分區 管制第三節三、各功能分區指導原則中有關「航空服務生活 地區指導原則」亦清楚敘明：「本功能分區未來配合機場園 區土地取得採跨區區段徵收，後續之土地使用及相關管制依 都市計畫相關規定辦理。實際範圍依『新訂桃園國際機場及 附近地區特定區計畫』核定範圍為準。」（參桃園航空城區 域計畫第6-23頁）系爭都市計畫因此延續園區綱要計畫及桃 園航空城區域計畫中之前述規劃及決定，於計畫第八章第九 節事業計畫中有關「開發方式」載明：「本計畫依行政院核 定之『桃園航空城附近地區建設計畫』及『桃園航空城機場園 區建設計畫』重大建設範圍，依國際機場園區發展條例及土 徵條例規定以區段徵收方式開發。」（參系爭都市計畫第8- 104頁），亦屬歷經區域計畫、園區綱要計畫與系爭都市計 畫等多階段行政程序評估及規劃之結果，且已就可能之土地 開發方式為利弊評估，於法並無不合。 　⒋末以，區段徵收與都市計畫兩者間固然密切相關，但被告都 委會對土地利用所為預測推估及利益衡量，與於徵收階段， 被告土徵小組應衡量徵收之公益性及必要性，兩者所應考量 之項目及要素均有不同，業如前述。被告對於原告呂邱阿香 等11人所有土地所為核准徵收處分，固經本院110年訴字第8 59號、第860號另案判決以被告土徵小組及其專案小組關於 原告所有土地所為准予區段徵收之決議，未審慎審查並說明 其公益性、必要性及比例原則等面向，並敘明其理由，容有 未經實質審查恣意判斷之違誤，而據以撤銷被告准予區段徵 收原告呂邱阿香等11人所有土地之處分，然此至多僅屬區段 徵收範圍因個案判決事後發生重新檢討之必要，經檢討後如 為配合區段徵收之需要，例如：依交通部訴訟代理人於本院 言詞辯論程序中所述，核准徵收處分嗣後經法院判決撤銷之 部分原告，未納入區段徵收範圍卻共同享有區段徵收開發之 利益與成果，對於其他參與區段徵收之所有權人並不公平， 為考量區段徵收公平性問題，後續擬將此部分原告所有土地 使用分區變更或回復（參本院卷四第495頁筆錄），需地機 關即應比照區段徵收實施辦法第7條及第14條等規定配合辦 理都市計畫通盤檢討或個案變更之問題，而不當然影響上位 規範即系爭都市計畫合法性之判斷，自無從依此為原告有利 之認定，併此敘明。 四、是否符合上位規範： 　㈠都市計畫法第15條第1項第7款部分： 　⒈按都市計畫法第15條第1項規定：「市鎮計畫應先擬定主要計 畫書，並視其實際情形，就左列事項分別表明之：……七、主 要上下水道系統。……」第16條規定：「鄉街計畫及特定區計 畫之主要計畫所應表明事項，得視實際需要，參照前條第1 項規定事項全部或一部予以簡化，並得與細部計畫合併擬定 之。」第22條規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫 圖就左列事項表明之：一、計畫地區範圍。……」機場發展條 例第10條規定：「（第1項）園區特定區計畫之主要計畫及 細部計畫得合併訂定，載明下列事項：一、計畫地區範圍。 二、發展現況及預測。三、發展定位及策略。四、整體發展 架構。五、土地使用配置與分區管制。六、主要道路及其他 公眾運輸系統。七、公共設施。八、開發方式。九、實施進 度及財務計畫。十、其他應加表明之事項。（第2項）前項 各款事項，得視實際需要全部或一部予以簡化，不受都市計 畫法第15條、第16條及第22條規定之限制。」其立法理由明 白揭示為利未來訂定土地使用配置與分區管制時，應能採彈 性規劃，避免限制日後開發使用之彈性，爰明定有關前述各 款園區特定區計畫應記載事項，得視實際需要全部或一部予 以簡化，不受都市計畫法第15條、第16條及第22條規定之限 制。 　⒉從前揭規定可知，園區特定區計畫目的在規劃國際機場園區 及航空城之發展，其性質與規模均與一般都市計畫迥異，依 機場發展條例第10條規定，園區特定區計畫之主要計畫及細 部計畫得合併擬定，且應記載事項與都市計畫法第15條等規 定亦有差異，為保留園區土地發展之彈性，不僅有關法定之 應記載事項得視需要全部或一部予以簡化記載，依同條文第 2項規定更已明訂園區特定區計畫不受都市計畫法第15條、 第16條及第22條規定之限制，原告忽視前揭條文之規定，仍 執前詞主張系爭都市計畫未將主要上下水道系統事項納入計 畫書內，已違反都市計畫法第15條第1項第7款之規定云云， 於法不符，容有誤會。 　㈡都市計畫法第19條部分： 　⒈依都市計畫法第19條規定：「（第1項）主要計畫擬定後，送 該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市 ）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會， 並應將公開展覽及說明會之日期及地點刊登新聞紙或新聞電 子報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載 明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都 市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併 報請內政部核定之。（第2項）前項之審議，各級都市計畫 委員會應於60天內完成。但情形特殊者，其審議期限得予延 長，延長以60天為限。（第3項）該管政府都市計畫委員會 審議修正，或經內政部指示修正者，免再公開展覽及舉行說 明會。」其立法理由揭示前揭有關審議期間之規定，乃都市 計畫法於91年5月15日修正時，參照環境影響評估法第13條 規定之立法例增訂，以有效掌握審議時程。 　⒉原告固質疑系爭都市計畫未遵守都市計畫法第19條所定開始 審議及審議完成期限之限制規定云云，惟查，觀諸都市計畫 法第19條規定，並無原告主張應於「公開展覽期滿30內審議 」之相關規定，至其另援引都市計畫法臺灣省施行細則第5 條及都市計畫法桃園市施行細則第3條等規定，其所適用之 對象乃縣（市）政府及桃園市政府所擬定之都市計畫，與系 爭都市計畫係由內政部擬定之情況有間，於本件自無適用之 餘地；又按都市計畫法第19條乃涉及公眾參與之程序性規定 ，由於都市計畫所擬定之建設開發及土地利用計畫可能直接 影響都市計畫範圍內眾多土地、建築物所有權人之財產權及 居住自由，並因其利害關係複雜，為使主管機關於審議都市 計畫時，能保持公開透明，並斟酌各方面之利益，透過促使 人民積極參與，建立共識，以提高其接受度，一方面課予主 管機關就計畫內容應公開展覽及舉行說明會之義務，以建立 公眾參與之機制，另一方面，明訂都委會完成審議之期限， 以兼顧審議之效率與期程。然若不問都市計畫之規模及性質 ，均適用相同審議期間之規定，顯非妥適，尤其當計畫規模 龐大，所需關照之利害關係人眾多且複雜，為確保利害關係 人知悉相關資訊之可能性，僅舉辦說明會往往已不符實際需 求，而須反覆多次舉辦聽證會，使利害關係人得到場以言詞 為意見之陳述及論辯後，經都委會斟酌全部聽證紀錄，請相 關機關提供必要之資訊並補正相關文件後，說明採納及不採 納之理由始能作成最終核定，此情況亦非少見，故倘墨守前 述審議期限之規定，又要求主管機關擴大公眾參與，恪遵正 當行政程序之要求，無異是緣木求魚，其非合理妥當之法令 解釋方式至明。 　⒊第查，系爭都市計畫之書圖共辦理4次公開展覽，分別為：第 一次公開展覽（自102年7月24日起至102年8月22日止）、第 二次公開展覽（自103年2月25日起至103年3月26日止）、再 公開展覽（自106年8月11日起至106年9月9日止）、補辦公 開展覽（自107年5月11日起至107年6月9日止）。其中，第 二次公開展覽部分，係依據102年12月30日都市計畫委員會 第818次會議決議辦理（原處分卷第3-8頁），公展期間至10 3年3月26日期滿，後續被告都委會共召開25次專案小組會議 ，其間於103年6月20日檢送修正計畫書提都委會；嗣於辦理 再公開展覽後，因持贊同或反對意見之公民或團體所提事證 分歧，涉及航空城發展之專業性事證釐清，送經被告都委會 106年12月5日第913次會議決議依「內政部舉行聽證作業要 點」第3點第1項第2款規定辦理聽證會議（原處分卷第3-200 9頁），於107年2月3日舉行聽證，另由被告營建署城鄉分署 依聽證總結及都委會專案小組初步建議意見修正後之計畫書 ，於107年3月23日函送被告修正計畫書、圖及處理情形對照 表，併同本案聽證總結，再提被告都市委會107年3月27日第 919次會議審議，通過計畫範圍再縮減約127公頃，惟因再公 開展覽部分新增海口里崙仔後聚落納入計畫範圍（面積4.37 公頃），超出原公開展覽變更範圍，決議請依都市計畫法規 定辦理公開展覽（原處分卷第3-2022頁）。因此，再行就該 部分修正計畫書補辦公開展覽後，提被告都委會107年7月17 日第926次會議審議通過（原處分卷第3-2831頁）。又因配 合被告土徵小組107年10月31日第171次會議針對開發範圍內 涉有剔除區邊界面積調整、都市計畫圖與地籍圖不一致、國 道2號路權範圍套繪錯誤及都市計畫圖使用分區誤植等事項 之決議，案經需地機關交通部民航局及桃園市政府函送相關 資料予被告營建署城鄉分署，經該分署檢討修正後於108年2 月11日檢送修正計畫書、圖資料，再提經被告都委會108年2 月19日第940次會議審議通過（原處分卷第3-2842頁）。綜 觀前述系爭都市計畫之審議經過，足認被告答辯稱：系爭都 市計畫歷經兩次公開展覽、再公開展覽及補辦公開展覽，並 舉辦多次說明會，又因計畫範圍規模龐大，影響層面廣泛， 計畫內容爭議性高，為因應諸多陳情意見而增辦聽證，並隨 時補充、修正相關文件及計畫書圖，自有延長審議期限之必 要等語，應屬有據，況原告並未能具體指出被告有何刻意延 宕系爭都市計畫審議或行政怠惰之情事，都市計畫法第19條 第2項有關審議期限之規定，自僅能認屬訓示性之規定，尚 無足影響系爭都市計畫之有效性。 　㈢都市計畫法第45條部分： 　⒈按都市計畫法第42條規定：「（第1項）都市計畫地區範圍內 ，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、 公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、 河道及港埠用地。二、學校、社教機構、社會福利設施、體 育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。三、上下水道、 郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。四、本章規定之 其他公共設施用地。（第2項）前項各款公共設施用地應儘 先利用適當之公有土地。」第45條規定：「公園、體育場所 、綠地、廣場及兒童遊樂場，應依計畫人口密度及自然環境 ，作有系統之布置，除具有特殊情形外，其占用土地總面積 不得少於全部計畫面積百分之10。」衡以前揭規定之立法目 的應在於都市居民生活品質之維持有賴建築物周邊諸多公共 設施之設置，而公共設施之負擔承載及供給能力有限，其中 尤以公園、體育場所、綠地、廣場及兒童遊樂場更有依計畫 人口密度及自然環境，作有系統布置之必要，因此除有特殊 情形外，否則容任都市土地作高強度之使用，將可能對人民 居住環境及城市景觀帶來負面之影響。 　⒉系爭都市計畫有關公園、體育場所、綠地、廣場及兒童遊樂 場用地需求面積之推算係採計畫總面積扣除機場專用區、自 由貿易港專用區面積，以2,723.20公頃之10%計算（參系爭 都市計畫表8-3公共設施計畫面積檢討表及表4-13公共設施 用地面積需求推估綜理表，8-30頁、4-22頁）。原告固質疑 系爭都市計畫未說明何以採前揭方式估算公園等公設面積之 理由，顯未盡說理之義務等語，惟觀諸系爭都市計畫第八章 第二節土地使用計畫顯示機場專用區及自由貿易港專用區合 計達占全部計畫面積約45.84%，而機場專用區係供既有桃園 國際機場、第三跑道預定地、第三航廈、新客機坪、新貨運 站、維修區及支援輔助設施區等使用；自由貿易港區則除供 作既有航空貨運園區使用，另規劃引進物流機能、製造機能 ，吸引高附加價值之物流服務業者或高科技產業製造廠進駐 （系爭都市計畫第6-21頁）。足見系爭計畫範圍內之機場專 用區及自由貿易港區土地使用規劃之用途特殊且明確，且計 畫區部份位於航空噪音防制區，不適合規劃住宅、學校及醫 療等生活服務設施，計畫所預設之人口密度及自然環境自與 其他土地使用分區明顯有別，系爭都市計畫爰於第六章第一 節發展潛力與限制中明白揭示：後續規劃應審慎考量航空噪 音補償等因素，針對計畫範圍、土地使用、公共設施等予以 合理配置等語（系爭都市計畫第6-1頁、第6-2頁），此並經 被告於本院審理中具狀補充敘明：依系爭計畫土管要點第8 點、第9點規定，可知機場專用區及自由貿易港專供飛機、 人、貨短暫進出等特定用途之使用，空間不具有人口處於長 時間聚集狀態之特性，自無留設前述綠色生活空間之需求， 倘若仍將其面積計入最低限度比例之基礎，反而強留過大比 例之公園等設施予其他使用分區，難認符合實際需求，且有 未能有效利用土地之疑慮等情明確（本院卷二第82至83頁） ，由此堪認系爭都市計畫有關公園、體育場所、綠地、廣場 及兒童遊樂場用地需求面積之推估，乃依據機場專用區及自 由貿易港區土地使用之特殊性，並參酌計畫人口密度及自然 環境，作有系統之合理配置，核無原告所指摘前述違法之情 事。 五、利益衡量部分： 　㈠被告以園區綱要計畫建議之方案A擬定系爭都市計畫，核無衡 量怠惰之瑕疵： 　⒈按機場發展條例施行細則第2條第1項規定：「本條例第5條第 1項所定園區綱要計畫，應包括下列事項：一、計畫範圍。 二、國際機場園區功能定位及發展策略。三、相關社會與經 濟狀況之現況分析及發展推估。四、航空運量現況分析及發 展預測。五、園區發展用地範圍及土地使用配置。六、機場 專用區及自由貿易港區。七、地面運輸系統。八、公共設施 。九、開發方式與事業及財務計畫策略。十、其他應表明之 事項。」園區綱要計畫既係為促進國際機場園區及航空城發 展，進而帶動區域產業及經濟繁榮而擬定，與國家整體運輸 及產業發展息息相關，參諸前揭規定可知，其規劃之內容即 無可迴避必須就園區發展用地範圍及土地使用配置（包含機 場跑道預定之位置）作出指引性之方向及原則，供作後續被 告擬定系爭都市計畫之基礎，然此並不妨礙系爭都市計畫基 於建築密度分布、產業結構發展及土地利用等節，進行基礎 調查及分析推計後，為進一步土地使用分區之規劃，是園區 綱要計畫與系爭都市計畫間應屬多階段行政程序之架構，不 同行政程序間彼此交錯、前後銜接，彼此間息息相關，應居 於相互協調之關係，業如前述，原告主張：被告以園區綱要 計畫建議之方案A擬定系爭都市計畫，有架空其身為都市計 畫主管機關權責之嫌云云，容有誤會。 　⒉此外，觀諸園區綱要計畫主要內容包含園區功能定位與發展 策略、運量發展預測、未來用地範圍及使用配置、交通運輸 規劃、開發方式與事業及財務計畫策略等，相當於可行性研 究階段，於計畫奉行政院核定後，機場園區發展作業將進入 綜合規劃階段，並分成建設發展、用地取得等兩個軸向進行 。在建設發展部分，將由機場公司擬訂園區實施計畫；用地 取得部分將擬訂園區特定區計畫，並據以辦理區段徵收（參 園區綱要計畫1.1計畫位階所載）。就機場第三跑道配置之 構想，園區綱要計畫則提出方案A～C，並就㈠跑道容量、㈡用 地徵收範圍、㈢周邊環境衝擊、㈣計畫發展彈性等項進行評估 ，最終採取方案A為跑道配置建議之理由略以：「方案A為確 保整體跑道系統容量最大化，新建第三跑道與北跑道位置距 離較遠，所需配合的用地徵收範圍最大、對周邊環境的衝擊 也較其他方案大。方案C則需要在北側用地取得後，立即展 開兩條跑道新建工程，才能廢除既有05/23跑道。新跑道建 設期程為整體園區發展之關鍵，若期程受阻，則所有園區發 展均將面臨延滯。綜觀世界各國既有之樞紐機場發展歷程， 機場容量及確保發展彈性是重要之成功要件。由於跑道設施 是決定機場容量之關鍵設施，而跑道建設因對周邊環境衝擊 大，也往往多遭受周邊居民抗議難以取得跑道建設用地。因 此，方案B、C在因應發展目標運量需求後已無餘裕，未來桃 園機場園區高度成長將須再另覓用地建設新的跑道。而方案 A除能因應發展目標運量需求之外，在跑道容量上尚保留相 當餘裕，確保未來計畫發展彈性。因此，為確保可靠之機場 容量並保留計畫發展彈性，本計畫建議跑道配置採用方案A 。」（參園區綱要計畫第13-19至第13-29頁）園區綱要計畫 嗣經行政院於100年4月11日核定後，系爭都市計畫於103年2 月25日起至同年3月26日止辦理公開展覽，續經被告都委會1 03年7月29日第832次會議審議通過，交通部復依據前揭都委 會之審定結果，分別就機場園區及附近地區（第一期），自 104年10月3日起至同年11月15日止各辦理12場預備聽證，及 自105年4月29日起至同年5月1日止辦理各3場聽證，其中爭 點一「有關政府興闢桃園機場第三跑道及自由貿易港區有無 必要？其用地需求量體推估及區位選擇，是否有具體合理性 及必要性」中，即分別針對「第三跑道設置必要性」、「運 量預測評估」、「第三跑道設置區位」、「第三跑道配置方 案」、「第三跑道預定地現況條件」、「自由貿易港區設置 必要性」等議題，通知徵收範圍內之土地所有權人、他項權 利人、已辦竣建物登記之建物所有權人、囑託限制登記機關 及預告登記請求權人等到場參與，總通知人數約1萬餘人， 令持正、反意見之民眾、相關機關及中央目的事業主管機關 均有表示意見之機會，最後經交通部彙整意見，並審酌全部 聽證紀錄後，就前開爭點始形成結論略以：「目前實際客貨 運量逐年成長，甚至超過綱要計畫提出之運量預測，為滿足 2030年運量需求使機場永續發展及提升國家競爭力，第三跑 道確有興建必要性，而將其設置於現有北跑道以北用地範圍 ，始能對周遭環境影響降至最低……。」等語，此有交通部提 供之聽證作業報告及會議紀錄（參丙證卷1-1第17至26頁） 附卷可稽。 　⒊於歷經前述多次聽證後，被告都委會另參酌行政院109年12月 核定之園區綱要計畫（第二版），審議通過之系爭都市計畫 始援引園區綱要計畫為指導性之重大建設計畫，有關機場第 三跑道配置構想方案載稱：「第三跑道於規劃階段曾擬訂三 種配置構想方案，其中除A方案第三跑道預定位置與現有桃 園機場北跑道距離1,295公尺，符合國際規範可獨立運作之條件 外，其餘B、C等方案均為相距380公尺，跑道起降容量受限。 其中，各方案之跑道配置型式中，方案B及方案C兩方案之相 依平行跑道配置，推估兩方案可服務年旅客量皆為5~6.5千萬人 ，未來如桃園機場園區較發展目標高度成長，跑道容量將無 因應之餘裕，可能需要再另覓用地建設新的跑道。而方案A 之獨立平行跑道配置，可服務年旅客量為7~9千萬人，除能因應 發展目標運量需求之外，在跑道容量上尚保留相當餘裕，確保 未來計畫發展彈性。再者，規劃採用方案A，於機場北側靠海 地區興建能平行獨立起降之第三跑道，除考量機場南側、高鐵 青埔站至中山高沿線一帶，為桃園西側地區人口、產業集聚 發展之都市發展帶，如劃設為第三跑道勢對都市發展產生較大 影響，同時亦可藉由廢除桃園海軍基地，提供航空城周邊都 市較優質之發展空間。」等語（系爭都市計畫第2-11頁）。 綜上，堪認相關機關於園區綱要計畫核定後，已透過聽證程 序確保利害關係人知悉相關資訊之可能性，及許其適時向主 管機關以言詞或書面陳述意見，以主張或維護其權利之機會 ，被告據此衡量各方利益後，亦已在系爭都市計畫中客觀審 酌前述機場第三跑道配置A～C方案之利弊得失，並詳載最終 採用方案A之理由，核無原告主張不附理由全盤採納園區綱 要計畫所選擇方案，或衡量怠惰之瑕疵。 　㈡系爭都市計畫核無違反陳情處理原則： 　⒈崙仔後聚落部分： 　　原告主張系爭都市計畫違反陳情處理原則關於計畫增加範圍 第1點及第2點規定之理由，無非係以被告未調查原告呂邱阿 香、呂學宏、呂學信、陳其遠等人所有位於崙仔後聚落之土 地及地上物是否確係不在航空噪音60分貝線以內之地區，逕 於被告都委會第919次會議將之納入計畫範圍，違反計畫範 圍「以不增加為原則」等語，惟查，海口里崙仔後聚落部分 之原告可能受系爭都市計畫機場跑道開發之影響，於開發後 原告呂邱阿香、呂學宏、呂學信、陳其遠等人所有之土地均 會位於第一級及第二級航空噪音管制區範圍內，而影響居住 生活之品質等情，業據本院當庭與兩造確認無訛（本院卷三 第549頁、第641至642頁），並有原告所提出桃園機場第三 跑道計畫目標年之航空噪音管制線範圍與原告呂邱阿香等人 原有土地及地上物之相對位置圖1紙附卷可佐（本院卷三第6 55頁）。準此，被告都委會第919次會議因此審酌海口里崙 仔後聚落多位民眾陳情納入計畫範圍部分（編號再人83等） ，雖第832次會議決議有關計畫範圍增加之陳情處理原則第1 點係以不增加為原則，惟考量其區位緊鄰機場第三跑道位置 ，未來飛機起降產生之噪音及跑道工程高程較高導致該區可 能淹水等環境外部性問題，確實將影響民眾居住品質，與陳 情處理原則第2點「倘所陳土地部分未納入計畫範圍，而無 法完整保留原有功能，影響居住品質，則視各案檢討一併納 入。」之精神並無違背，始決議將海口里崙仔後聚落納入計 畫範圍，並應另案補辦理公開展覽及說明會（原處分卷第3- 2022頁、第3-2051頁至第3-2052頁），自非無憑。原告以前 揭情詞泛稱噪音防制尚有其他改善措施云云，尚無從逕予推 論系爭都市計畫有違反陳情處理原則之情。 　⒉原告劉陳色及福海宮之土地部分： 　⑴依原告劉陳色提供所有土地之位置圖（本院卷一第411頁）觀 之，固可見其土地坐落於計畫邊緣，然系爭都市計畫第一期 計畫範圍東側係以縣道108線（海山路）交通用地為邊界（ 系爭都市計畫第1-5頁），而原告劉陳色之土地位處系爭都 市計畫範圍之邊界內，若將之剔除可能影響計畫完整性，是 依據剔除計畫範圍處理原則3「以天然或人為界線為原則」 （系爭都市計畫第6-19頁），故未將該個案予以剔除，此據 被告具狀敘明（本院卷三第473頁），經核應屬有據；另陳 情處理原則有關宗教專用區部分，建議保留原則為：「具合 法寺廟登記，並且不妨礙飛航安全及未來周邊發展機能者。 原地劃設宗教專用區；具合法寺廟登記，惟妨礙飛航安全及 未來周邊發展機能者。則應協商寺廟建築位移於鄰近地區， 劃設宗教專用區。」足見福海宮是否能原地保留主要應審究 其存在是否可能影響飛航安全，就此節經被告都委會專案小 組於109年10月16日第15次會議審議時已請民航局提供相關 資料（本院卷三第607至608頁），參諸該局以109年11月12 日航工規字第1090031207號函復略以：有關福海宮宗教專用 區調整位置一節，基於原審定專用區位於第三跑道南側轉接 面，異地安置可強化飛航安全並增進機場營運效能。與廟方 協調溝通，考量福海宮「飛輦轎、過金火」等民俗祭典儀式 經公告登錄為無形文化資產，建議南移後考量後續該土地使 用活動空間宜由廟方維護管理等語（本院卷三第603頁）， 及被告都委會109年12月8日第982次會議決議載稱：「福海 宮目前所在位置確實恐有影響飛航安全之疑慮，今福海宮提 出願意搬遷，應予以支持；另福海宮強調南移位置及面積0. 69公頃之方案是請示輔信王公擲筊欽點結果，前開南移方案 又為福海宮願意搬遷之強烈訴求，爰基於飛航安全政策考量 ，並保留福海宮無形文化資產之活動場域，同意宗教專用區 南移後面積為0.69公頃。」等語（本院卷三第611至614頁） ，可知福海宮原廟址因十分鄰近第三跑道位置，確有妨礙飛 航安全之可能，且福海宮經協商後，也已同意搬遷，有交通 部提供之福海宮管理委員會108年11月20日函及109年10月16 日陳情書等（本院卷三第598至602頁）附卷可按，是被告都 委會經審議後決議同意其遷移，另劃設宗教專用區，實與前 述陳情處理原則無違。 　⑵原告固仍質疑被告未舉證福海宮有妨礙飛航安全之虞云云， 然衡諸系爭都市計畫對於宗教專用區之土地使用分區管制規 範明訂：應符合「交通部民用航空局對機場四周禁止施放有 礙飛航安全物體實施要點」、「航空站飛行場及助航設備四 周禁止或限制燈光照射角度管理辦法」及「航空站飛行場助 航設備四周禁止限制建築物及其他障礙物高度管理辦法」等 相關規定，避免人為有礙飛航安全之土地使用或活動。並禁 止有礙飛航安全物體、活動，包括人為施放之風箏、天燈、 爆竹（鞭炮）、煙火、信號彈、煙霧彈、遙控飛機、氣球或 其他類似物品類、或可能影響航空器飛航安全之漂浮或移動 物體（系爭都市計畫第8-77頁），對照前述福海宮「飛輦轎 、過金火」等民俗祭典儀式，確非無可能對飛航安全造成危 害，是權責機關以人為慶典活動難以完全禁止，且飛航安全 不容有任何閃失為由，協商福海宮遷移，另劃設宗教專用區 ，亦應無違前述陳情處理原則。 　㈢系爭都市計畫對農地變更之影響核無衡量不足之瑕疵： 　⒈糧食安全之影響： 　⑴按「農業用地變更使用，屬下列情形之一者，應徵得農業主 管機關同意：……（三）都市計畫農業區、保護區農業用地劃 定或變更為非農業使用。」「興辦事業人申請農業用地變更 使用，應擬具農業用地變更使用說明書，就下列事項詳予說 明：（一）擬申請變更之農業用地之使用現況。（二）變更 使用前後之使用分區、編定類別、面積。……」「目的事業主 管機關對於興辦事業人申請農業用地變更，應就事業設置之 必要性與計畫使用農業用地所提區位、面積之必要性、合理 性及無可替代性，提出評估意見，或具體表示是否支持該興 辦事業及土地使用。」此為農業主管機關同意農業用地變更 使用審查作業要點第2點第3款、第3點第1項及第4點所明訂 。 　⑵準此，本件被告以102年3月4日函檢附「新訂桃園國際機場園 區及附近地區特定區計畫」農地變更使用說明書予農委會， 獲農委會102年4月8日函復原則同意農業用地得變更使用， 並同時敘明略以：「鑑於本案辦理變更使用之農業用地面積 甚廣，應請開發機關注意相關農民權益處理，及採行必要措 施降低對週邊農業生產環境之影響。計畫區內從事農業生產 用地尚有540公頃，故對農民權益保障與維護，應予以重視 。爰請詳細調查本案區域徵收範圍內農民繼續從事農業耕作 及經營意願，得依土徵條例第43條之1規定規劃配設農業專 用區，以引導農民集中農業經營。基於推動國內農業轉型並 共創雙贏，本計畫請將農業加值發展納入產業用地規劃。請 重視農業具有生態環境等多功能價值及效益，儘力保留農地 劃為綠色空間，以符本案『創造吸引力、競爭力之產業與生 態並重的綠色生活概念都市』之計畫目的。」（系爭都市計 畫附1-4頁、第1-5頁）又按「特定農業區經行政院核定為重 大建設須辦理徵收者，若有爭議，應依行政程序法舉行聽證 。」為土徵條例第10條第3項所明定。是交通部於104至105 年間所舉辦之預備聽證及聽證會議，就徵收農地與糧食安全 之議題，農委會於聽證會中之回應意見為：全國農地需求總 量之目標值為74萬到81萬公頃，現階段可供生產之農地，除 平地型之一般農業區及特定農業區約40多萬公頃外，尚有都 市計畫農業區的10萬多公頃及山坡地之農牧用地約25萬公頃 ，故目前全國農地總量，尚維持在糧食安全之範疇內。桃園 航空城計畫區內糧食生產分布，與桃園市其他鄉鎮或全國的 農業生產區域相比，尚非主要農業生產區域，但農委會仍會 持續從事農業生產面及通路行銷面等各部分推動措施，以減 緩本案開發對全國農業生產之影響。至所形成聽證結論為： 目前全國農地總量尚維持在糧食安全範疇內，且本案徵收範 圍非屬主要糧食生產地區，農地釋出尚無糧食安全之虞，農 委會後續也將積極推動休耕地活化等措施，以增加糧食生產 ，另針對計畫範圍內有繼續從事農耕意願之土地所有權人， 依土徵條例第43條之1規定劃設農業專用區，滿足其繼續耕 作之需求等語（參丙證卷1-1第33頁、第35至36頁）。嗣於 系爭都市計畫為回應土徵小組之決議，有關糧食安全乙節回 應說明則載稱略以：「1.特定區計畫地理環境位處沿海地區 ，不宜作物生長，且近年來因沿海不明公害、水源污染、季 節性風害、農村老化、農地休耕及灌溉渠道廢弛使農地無法 耕作，生產價值低。特定區全區實際稻作面積約310公頃， 本計畫區約144公頃(依區段徵收面積比例47%推估)，僅佔農 業用地14%，對糧食安全影響應屬輕微。2.另依102年農委會 休耕政策改為全年僅休耕獎勵一期，農地將恢復耕作。目前 全縣尚可活化6,092公頃農地復耕，足以彌足特定區內原有 糧食生產。」（系爭都市計畫附2-4頁） 　⑶綜上，足徵被告針對計畫範圍內農地變更對糧食安全所造成 之影響，自都市計畫審議及辦理徵收等階段之多階段行政程 序中，已依法調查、舉行聽證及彙整正反意見，具體評估全 國農地之需求總量及系爭都市計畫對糧食生產環境之影響， 並於計畫中敘明認定有關農地之變更不影響國內糧食安全之 理由，並無衡量不足之瑕疵。至原告固另指稱：依系爭都市 計畫之調查，計畫範圍內之土地利用現況供農業使用之面積 約1,819公頃(包含休耕農地面積約906公頃，系爭都市計畫 第3-38頁)，且使用地編定為農牧用地之面積約1,716公頃（ 系爭都市計畫第3-39頁），惟衡諸我國目前農地使用狀況， 違規使用之情形相當普遍，是現況供農業使用必然低於使用 地編定為農牧用地之面積，然系爭都市計畫調查之結果反係 現況供農業使用高於使用地編定為農牧用地之面積，可徵系 爭都市計畫確存在於調查及彙整階段之衡量不足之衡量瑕疵 云云，惟細譯原告所指系爭都市計畫第3-38頁表3-22係針對 「計畫區土地使用現況」之面積進行調查，其中供農業使用 之面積為1,819公頃；系爭都市計畫第3-39頁表3-24則係針 對「計畫區非都市土地使用地編定」之面積進行調查，其中 經編定為農牧用地之面積為1,716公頃。足見前者調查範圍 及目的為計畫區內全部土地中供農業使用者，後者調查範圍 及目的則集中於計畫區內之非都市土地編定為農牧用地者， 兩者調查之範圍及目的均不相同，自非可相提併論，原告前 開論述顯已混淆兩者；至農委會102年4月8日函復固提及「 計畫區內從事農業生產用地尚有540公頃」，然此僅係指實 際生產農地而言，而尚未加計休耕農地（約906公頃）、廢 耕及雜林地（約492公頃），此亦有卷附農委會針對被告所 提農地變更使用說明書之意見回應說明可證（本院卷三第37 1至375頁）。是綜觀原告前揭主張均僅片面擷取系爭都市計 畫中部分之內容相比對，或以前揭農委會102年4月8日函所 載農業生產用地面積與系爭都市計畫內容相比對，且僅憑比 對得出之統計數據不同，即逕予推論系爭都市計畫於調查、 彙整階段有衡量錯誤或不足等利益衡量瑕疵，卻未詳予審究 兩者統計數據之範圍、時間及標準是否相同，其立論基礎顯 有誤會，本院尚難遽予採憑。 　⒉氣候變遷之影響： 　⑴按「非都市土地申請辦理新訂或擴大都市計畫，應依下列規 定辦理：……（六）氣候變遷調適策略：依據行政院核定國家 氣候變遷調適政策綱領，考量都市計畫類型因地制宜就災害 、維生基礎設施、水資源、土地使用、海岸、能源供給及產 業、農業生產與生物多樣性及健康等調適領域，研擬調適策 略。」為非都市土地申請新訂或擴大都市計畫作業要點第5 點第1項第6款所明訂。行政院101年6月25日院臺環字第1010 036440號函核定之國家氣候變遷調適政策綱領內容分就災害 、維生基礎設施、水資源、土地使用、海岸、能源供給及產 業、農業生產及生物多樣性與健康等8個調適領域，分別陳 述各領域所受氣候變遷的衝擊與挑戰，並且提出因應調適策 略，及落實執行的推動機制與配合措施。其中領域四、土地 使用（二）調適策略6.檢討既有空間規劃在調適氣候變遷之 缺失與不足。(3)保護優良農地，避免轉為非農業生產功能 的使用。陸、落實執行，二、配合措施，議題一、研究發展 ，（二）調適研究發展的方向，5.氣候變遷治理：……(4)納 入氣候變遷考量，研擬在國家糧食安全、水資源供給條件下 的鄉村規劃、農業發展與農地政策（本院卷一第466頁、第4 79頁）。 　⑵原告固援引前揭規定主張：系爭都市計畫未具體說明大規模 變更農業使用土地面積如何因應氣候變遷所造成之影響，顯 屬未能符合因應氣候變遷之規劃，有衡量不足之衡量瑕疵云 云，惟查，國家氣候變遷調適政策綱領有關土地使用之調適 策略固提及「保護優良農地，避免轉為非農業生產功能的使 用」，然參諸系爭都市計畫於審議過程中，其評估結果認為 系爭計畫地理環境位處沿海地區，不宜作物生長，且近年來 因沿海不明公害、水源污染、季節性風害、農村老化、農地 休耕及灌溉渠道廢弛使農地無法耕作，生產價值低。且桃園 航空城計畫區內糧食生產分布，與桃園市其他鄉鎮或全國的 農業生產區域相比，尚非主要農業生產區域，故尚無影響糧 食安全之虞等節以觀，系爭計畫內之農業區能否得謂屬國家 氣候變遷調適政策綱領所指之「優良農地」，已非無疑；又 況，細繹前述調適策略之文義，當土地開發與農地之保護相 衝突時，應僅是儘量避免將優良農地轉為非農業生產使用， 而非不論個案情況，一律禁止之意。此外，觀諸系爭都市計 畫第六章課題與對策中，有關因應全球極端氣候之趨勢，土 地使用規劃之調適策略及作法，明白揭示：「對策：參酌『 國家氣候變遷調適政策綱領』，就土地規劃管理之角度落實 氣候變遷調適策略（Adaptation Strategy），降低氣候變 遷可能之影響與衝擊，提出相關調適策略。1.災害領域(1) 限制環境敏感地區之開發：透過土地使用規劃，避免環境敏 感地區之不當開發，降低未來受災之可能。本計畫範圍市管 河川老街溪、南崁溪依據堤防預定線區域線劃設為河川區， 避免開發利用。(2)災害潛勢地區緩衝空間之留設：於颱洪 災害潛勢地區劃設緩衝之藍、綠軸帶，降低暴雨侵襲可能造 成之災損。2.土地使用領域(1)減少逕流量之調適措施：透 過埤塘之保留、生態補償措施、增加雨水貯留滲透率、強化 公共設施截水，提升整體透水率，降低地表之總逕流量，減 少下游承受水體之負荷。(2)增加保水之調適措施：訂定各 類使用分區及公共設施之綠化透水面積、強化各項開發及公 共設施之截水及保水措施，使用透水材質，加強整體地區保 水。(3)生態綠網系統建構：透過整體綠網建構、生態網絡 之串聯，緩和都市熱島效應，減輕氣候變遷之影響。(4)水 岸藍帶串聯：透過水岸藍帶串聯，降低水資源之消耗，降低 能源之使用，並調節整體城市之微氣候。」（系爭都市計畫 第6-17頁）由此堪認系爭都市計畫已針對氣候變遷下之極端 氣候，根據國家氣候變遷調適政策綱領之指引，提出調適之 策略及因應措施，尚難認有原告所指摘之前開衡量瑕疵存在 。 　㈣滯洪設施規劃部分： 　⒈被告關於滯洪需求及滯洪設施容量之調查推估並無衡量瑕疵 ：　　　 ⑴觀諸系爭都市計畫第四章發展預測與檢討第六節排水及滯洪 設施規劃內容，主要係參考改制前桃園縣政府水務局委託中 興工程顧問股份有限公司於103年1月出具之水域需求研擬計 畫（本院卷三第21至165頁），據以推估計畫區（除機場專 用區及自由貿易港專用區外）開發前後逕流量，以計算滯洪 體積（後期尖峰流量與前期尖峰流量之差值），並調查計畫 區各集水區內埤塘、綠地滯洪量及LID雨水貯流及相關保留 量，用以預估計畫區開發後滯洪設施能否滿足滯洪總量之要 求。系爭都市計畫另參酌政策環境影響評估之結論，認應整 合區內河川水系、埤塘、排水之藍綠帶網絡規劃，並考慮水 資源回收、循環利用、生態廊道、景觀軸線等整體功能，初 期建議將航空城區內17口埤塘依功能需求，分為滯洪池、滯 洪中水、中水迴歸水、戰備水池、灌溉滯洪中水等5 類，以 現有埤塘浚深或築堤1～3公尺，透過水閘門控制水位及水路 串連，讓埤塘成為航空城最重要滯洪池。經計算結果可提供 116.79萬立方公尺滯洪供給量（見表4-15），尚可滿足滯洪 總量要求。惟亦同時指出南崁3 區及新街溪區供給量仍有不 足（見表4-17），建議利用現行公園，學校、公設地(如污 水處理廠)、河川綠帶等打造滯洪設施等納入後續工程施作 之考量，並於後續規劃階段研議調整集水分區邊界，以解決 分區滯洪供給量不均勻問題，使符合滯洪要求 (系爭都市計 畫第4-25頁）。 ⑵原告固執水域需求研擬計畫與系爭都市計畫內容相比對，發 現兩者資料有多處明顯不符之處，且數據資料來源不明，依 此主張系爭都市計畫有關排水與滯洪之規劃，係基於錯誤之 事實或推估所作成，而有重大瑕疵等語。然觀諸系爭都市計 畫內容有關開發前後逕流量推估表、滯洪量體計算表及開發 後滯洪設施計算表等，雖均註明資料來源為水域需求研擬計 畫，惟該計畫早於103年1月作成，迄系爭都市計畫於110年1 1月2日發布實施時，已歷時多年，為因應各種可能之情事變 更，自有與時俱進隨時更新之必要，故不妨礙被告針對計畫 區內埤塘之現況及參考其他調查資料，作進一步之更新，而 難僅憑系爭都市計畫之內容與引註資料來源內容不符，或有 部分數據資料來源引註不明，即遽推論係基於錯誤之事實或 推估作成，況系爭都市計畫已明白揭示另參酌政策環境影響 評估之結論，將航空城區內17口埤塘依功能需求，分為滯洪 池、滯洪中水、中水迴歸水、戰備水池、灌溉滯洪中水等5 類，此與水域需求研擬計畫僅針對計畫區內12口埤塘計算滯 洪量顯有不同（本院卷三第95頁），因此兩者所計算得出之 滯洪量差異甚鉅，自屬當然之理。 ⑶再者，系爭都市計畫推估計畫區開發前後逕流量，即以後期 尖峰流量與前期尖峰流量之差值以計算滯洪體積，目的在檢 討開發前後所增加之逕流量，以目前計畫區內滯洪設施之滯 洪體積而言，是否足以滿足滯洪總量之要求，核屬符合國家 氣候變遷調適政策綱領所揭示有關領域四土地使用之調適策 略：「逕流總量管理制度應納入都市及區域計畫審議，並於 都市及區域計畫通盤檢討落實推動，由開發單位自行吸收因 開發增加之逕流量。」之意旨（本院卷一第465頁）。至原 告另援引之政策評估說明書套繪系爭計畫區降雨延時24小時 200mm、350mm、450mm、600mm之淹水情形，發覺系爭計畫區 於南崁溪、埔心溪、新街溪、老街溪周邊淹水潛勢範圍，其 淹水深度、範圍隨單日降雨強度增加而提升，其中又以計畫 區東北側南崁溪周邊地區較為嚴重，如圖3.2-22「計畫區及 鄰近地區淹水潛勢示意圖」所示（參本院卷三第357至358頁 ），其用意則在檢視氣候變遷於系爭計畫可能造成災害風險 之調查與評估，藉以劃設高災害風險區與潛在風險區，並評 估系爭重大公共工程之災害脆弱度與防護能力，係屬依據國 家氣候變遷調適政策綱領所揭示有關領域一災害之調適策略 而為（本院卷一第458頁）。足見系爭都市計畫有關滯洪體 積之調查，與原告所援引政策評估說明書之內容無涉，原告 竟片面擷取政策評估說明書中「氣候變遷衝擊及脆弱度分析 」之部分內容，指摘被告未將評估說明書所為氣候變遷衝擊 評估之資料及結果納入計畫書並妥適為衡量，而有滯洪需求 體積調查、衡量不足之瑕疵存在云云，容有混淆誤認滯洪體 積調查評估之目的，無堪採憑。 ⑷此外，原告又主張：系爭都市計畫圖4-8編號3滲眉埤於系爭 計畫發布前已列為桃園捷運綠線北機廠建築用地，埤塘已遭 填平並開始興建捷運機廠使用，及編號4拔子林埤依google 空拍圖顯示正在施工及填平狀態，但系爭計畫書卻仍列為計 畫區之滯洪設施，納入埤塘滯洪量體之計算中，顯見系爭計 畫已有調查錯誤，而有衡量不足之瑕疵等語。惟查，滲眉埤 係位於系爭都市計畫第二期範圍內（本院卷四第343頁）， 桃園市政府於109年5月14日擬具「桃園都會區大眾捷運系統 航空城捷運線（綠線）建設計畫」北機廠工程用地之開發計 畫，規劃滲眉埤變更為桃園捷運綠線北機廠使用（本院卷四 第455頁），並報請被告區域計畫委員會110年1月28日第443 次會議審核後決議略以：經考量本案開發時程急迫性，以及 航空城計畫第二期須俟第一期產業專用區之招商權責發生率 65%以上始可啟動，開發期程及後續規劃內容具高度不確定 性，被告原則同意將申請人（即桃園市政府）所提建議調整 方案錄案，納入該計畫第二期啟動區段徵收時之整體考量， 屆時請申請人及都市計畫擬定機關（即被告營建署城鄉分署 ）依開發當時時空背景及現況環境，並考量埤塘水系整體環 境及生態服務系統功能再予檢討調整，研提研析意見及修正 方案後，送被告都委會審議，同意確認，請申請人納入計畫 書載明等語（本院卷四第345至346頁），及被告都委會110 年3月9日第986次會議審議後決議：有關本案區位選址合理 性涉及已審定系爭都市計畫調整等事宜，並涉及系爭都市計 畫（第二期部分）相關審議決議及應遵循事項，請桃園市政 府依區域計畫委員會第443次會議決議補充說明相關建議調 整方案及處理情形，並納入計畫書敘明等語（本院卷四第37 1至373頁），被告始於110年8月5日依區域計畫法第15條之1 規定，同意核發開發許可（本院卷四第459至461頁）。由此 足徵滲眉埤變更為興建捷運機廠使用乙事，始終為被告所掌 握，僅係因考量系爭都市計畫採分階段開發，又滲眉埤係位 於系爭都市計畫第二期範圍，開發期程及後續規劃內容均具 高度不確定性，故經被告都委會審議後決議納入系爭都市計 畫（第二期）之後續檢討、修正，是縱系爭都市計畫對埤塘 滯洪量體之推估，因前開情事變更而未臻精確，然此為被告 都委會明知且經審酌，可期待依嗣後之檢討及修正而得補正 ，縱認屬瑕疵亦不具重要性，尚無足影響系爭都市計畫之效 力。 ⑸又按「辦理土地開發利用達一定規模以上，致增加逕流量者 ，義務人應提出出流管制計畫書向目的事業主管機關申請， 由目的事業主管機關轉送該土地所在地之直轄市、縣（市） 主管機關核定。」「（第1項）前2條之削減洪峰流量方案， 應能削減因土地開發利用所增加之洪峰流量，使土地開發利 用基地排水出流於檢核基準下之開發後洪峰流量不超過開發 前洪峰流量。（第2項）前項檢核基準及洪峰流量計算方法 ，由中央主管機關公告。」為水利法於107年6月20日修正（ 108年2月1日施行）時增訂第83條之7第1項及第83條之9所明 定，經濟部並依水利法第83條之9第2項規定之授權訂定發布 出流管制計畫書與規劃書檢核基準及洪峰流量計算方法。準 此，因土地開發所增加之逕流量管制除應納入都市計畫審議 外，依現行法制於後續實際進行開發前，開發人尚須提出出 流管制計畫書，以確保整體開發利用所增加之洪峰流量由開 發人設置相關減洪設施所吸納。有關滲眉埤之前述開發計畫 ，業經桃園市政府捷運工程局提送出流管制計畫書，且經桃 園市政府核定通過（參本院卷四第319至321頁），核亦符合 國家氣候變遷調適政策綱領所揭示逕流總量管理制度之推行 ，及由開發單位自行吸收因開發增加之逕流量等調適策略之 意旨，併此敘明。 ⑹末以，有關編號4拔子林埤部分，乃位於系爭都市計畫內之公 園用地區域，為「桃園航空城計畫區段徵收工程A2分標統包 工程」範圍，基於系爭都市計畫所揭示水與綠網絡生態策略 ，為提高公共綠色開放空間便利性，串聯各開放空間，形塑 生態綠網，並營造多樣性空間（系爭都市計畫第8-42頁）， 而將原為灌溉使用之編號4拔子林埤，規劃作為滯洪池，未 來完工後將營造為公園內生態滯洪池，提供民眾休憩及作為 防災滯洪使用，目前由統包商據以辦理細部設計及施工，後 續仍將作為滯洪池使用，此業據被告具狀敘明，並有提其出 工程設計說明書影本在卷可考（本院卷四第339頁），足徵 原告僅憑網路空拍圖推論編號4拔子林埤正在施工及填平狀 態與事實不符，要非可採。 　⒉系爭都市計畫並無違反國家氣候變遷調適政策綱領： 　⑴觀諸系爭都市計畫第六章課題與對策中，有關因應全球極端 氣候之趨勢，土地使用規劃之調適策略及作法，已明白揭示 參酌「國家氣候變遷調適政策綱領」，就土地規劃管理之角 度落實氣候變遷調適策略，降低氣候變遷可能之影響與衝擊 ，提出相關調適策略等情，業如前述。原告固援引國家氣候 變遷調適政策綱領之序言揭示「因應氣候變遷的調適措施必 須儘早展開，且不得不在未知之中進行能讓風險最小化的決 策」，並質疑系爭都市計畫關於開發前後逕流尖峰流量之推 估，未將極端氣候所衍生之強降雨納入考量及評估，依此主 張其有違反國家氣候變遷調適政策綱領及未妥善進行利益衡 量之違法。然國家氣候變遷調適政策綱領之序言亦同時提及 ：「氣候變遷具有高度的不確定性，包括時間與空間的不確 定，聯合國的氣候報告與諸多文獻模擬未來氣候變遷衝擊之 各類情境，產生多種不同的預測。」（參本院卷一第427頁 ）。足見於極端氣候下，有關降雨量之推估有各種可能之方 式，國家氣候變遷調適政策綱領就應如何為降雨量之合理推 估，實未提供任何具體之指引，有關臺灣氣候變遷，就降雨 方面僅揭示略以：「若僅看年度總降雨量，過去100年以來 ，臺灣年平均雨量並沒有明顯的變化趨勢，但若以數十年為 週期來看待，則可觀測到乾季與濕季的降雨變化。值得注意 的是，臺灣降雨日數呈現減少的趨勢，以100年來看，趨勢為 每10年減少4天；但若看最近30年，則增至每10年減少 6天 ，顯示降雨日減少趨勢益發明顯。……同時，統計資料顯示大 豪雨日數（日雨量大於200mm）在近50年和近30年皆有明顯增 多的趨勢，且近10年極端強降雨颱風數目倍增。與灌溉和水 資源保育有關的小雨日數則大幅度減少，近 100年趨勢為每1 0年減少2天，而近30年增加為每10年減少4天，同樣顯示小 雨日數減少趨勢的極端化。」等語（本院卷一第435頁），是 原告僅憑一己主觀之見解，指摘系爭都市計畫未將氣候變遷 導致極端氣候之情形納入考量云云，已難認可採。 　⑵其次，都市計畫涉及計畫地區現況之基本調查，及未來發展 之分析推計，目的在針對未來發展之願景，對土地使用作出 合理之規劃。因此，由於計畫行為之特性，立法者對於行政 機關如何實現計畫目標，及應如何具體化及實現該目標所涉 及各方立場與不同利益間應如何調和、權衡，採取開放態度 ，將此具有高度政策、行政與專業之評估與判斷，授權行政 機關有形成計畫內容決定之規劃高權，故司法機關對行政機 關計畫形成自由應遵守之利益衡量原則，僅能有限度的審查 利益衡量過程及利益衡量結果有無瑕疵。是除該決定有前述 違法情事及利益衡量瑕疵情形外，應予尊重。準此，有關逕 流尖峰流量之推估既為預測，本涉及高度不確定性及專業性 ，且立法者就洪峰流量之計算方法，除於申請開發許可階段 提出出流管制計畫書或出流管制規劃書時，依「出流管制計 畫書與規劃書檢核基準及洪峰流量計算方法」訂有相關規範 外，並無其他與本案相關之框架性立法，在此情況下，逕流 尖峰流量之推估本有多種可能之方式，應考量之變數眾多， 且涉及高度之風險預測判斷，本院自難僅憑原告空言指稱系 爭都市計畫未將降雨強度未來將增加此一氣候變遷情境納入 逕流量推估之考量中，有衡量不足之瑕疵云云，逕為其有利 之認定。 　㈤產業人口推估部分： 　⒈直接與間接及業人口推估尚難認有衡量瑕疵： 　　系爭都市計畫有關產業人口推估載稱：「參考 Michel van Wijk（2007）以國際機場進行相關研究，其經驗法則平均每 百萬客運量人次創造950個直接及業機會，而每個直接及業 機會約至少可再創造另一個間接及業機會，故共計至少創造 2,000個及業機會。另除了依經驗法則提出眾數外，作者彙 整各大國際機場相關統計供參，國際機場創造及業機會共計 約2,600～3,200個，其間接就業機會為直接就業機會約0.6～3 .1倍不等。桃園國際機場 2007年客運量2,342萬人次，2012 年成長至2,784萬人次，成長率3.14%，依第一節內容推估130 年桃園國際機場客運量約為6,478萬人。參考前述文獻同頁 之國際機場彙整表中，與桃園國際機場近年旅客量及發展率 相近者，其間接就業機會為直接就業機會約2~2.5 倍。參考 桃園航空城區域計畫之計畫人口推估方式，以及業人數之高 成長（2,850）、中成長（2,400）及低成長（1,900）不同 情境推估桃園國際機場及業人口於130年介於12.31 萬人~18 .46萬人之間（詳表4-4）。」（系爭都市計畫第4-11頁、第 4-12頁）可知系爭都市計畫援引之系爭文獻係以彙整表之方 式，整理比較數個國際機場每百萬客運量所衍生之直接與間 接就業機會，並選擇其中與桃園國際機場近年旅客量及發展 率相近者為比較之參考依據，得出間接就業機會為直接就業 機會約2~2.5倍間，因此以2.11倍（參表4-4）為推估之依據 ，此為經彙整比較且推估之結果，與首揭「每個直接及業機 會約至少可再創造另一個間接及業機會，故共計至少創造2, 000個及業機會」等語，係指依一般經驗法則概略而言，兩 者並無矛盾或衝突；是倘依系爭都市計畫所推估130年時桃 園國際機場客運量達6,478萬人（系爭都市計畫第4-3頁）， 以每百萬客運量增加1,900人就業機會之低成長標準計算， 合計約增加12.31萬個就業機會（計算式：64.78×1,900＝123 ,082），再依前述2.11倍之比例，推算12.31萬個就業機會 內含直接就業機會約為3.96萬個及間接就業機會約為8.35萬 個，經核系爭都市計畫業已詳述其估算之原理原則及依據， 且前後一致，並無原告指摘之矛盾或錯誤之處。 　⒉重點發展產業新增人口推估尚難認有衡量瑕疵： 　 「國家重點發展產業」係指經濟部依據產業發展綱領之精神 ，並順應全球外在環境的變遷，促進我國產業的升級轉型， 研擬「2020年產業發展策略」。該策略即在考量「市場潛力 、經濟關聯效果、與綠色成長之連結性」等，契合產業發展 綱領精神後，選定與目前行政院推動相關之技術領域與核心 產業，做為未來經濟部政策之推動重點，包括精密機械產業 、智慧型自動化產業、高附加價值金屬材料產業、智慧手持 裝置產業、智慧電子產業、智慧生活產業、高值化石化產業 、高值化紡織產業、設計產業及資訊服務產業等，分屬金屬 機械工業、資訊電子工業、化學工業及民生工業（系爭都市 計畫第4-5頁），因此經濟部根據國家重點發展產業之規劃 ，如雲端運算產業預計新增50,000個就業機會、智慧電動車 產業預計新增24,000個就業機會、綠能產業預計新增 110,0 00個就業機會。系爭都市計畫依此就桃園市就業人口占全國 就業人口之平均比重概念（約8.61%），估算產生之就業機 會如下：雲端運算產業預計新增4,305個就業機會、智慧電 動車產業預計新增2,066個就業機會、綠能產業預計新增9,4 71個就業機會，合計衍生產業人口約15,842人（系爭都市計 畫第4-12頁）。原告固質疑前揭推估方式未說明桃園市其他 開發計畫何以完全不會吸納國家重點產業人口，主張被告有 衡量錯估之瑕疵等語。惟從系爭都市計畫有關土地使用面積 之需求載稱：「依照桃園航空城核心計畫產業規劃及招商分 組第3次會議，台灣經濟研究院所提報之產業需求分析，本 案產業專用區適合引進產業類型包括產業全球運籌中心、複 合式休閒產業、物流配銷產業、文化創意產業、軟體產業、 智慧電動車產業；本計畫規劃之產業專用區，以三低一高為 核心產業原則，引進策略性產業以提升整體產業技術水準， 使桃園航空城成為經貿樞紐，全面提升台灣經濟與國際地位 ，符合整體產業轉型升級需求。目前機場鄰近工業區開發已 飽和，剩餘土地面積小且零散。桃園科技工業園區所有土地 皆已售出，66%都已完成建廠，而環保科技園區也全數土地 皆有廠商申請入園，另外大潭工業區為專屬台電使用並已進 駐，大園工業區已有約200家廠商、觀音工業區有約300家廠 商進駐，皆已趨近飽和，既有工業區產業類型多屬化工、傳 產、電子及環保產業，與航空城引入產業不符，因應未來航 空城發展，亟需完整的產業用地。另國家重點產業為帶動國 家產業轉型發展之重要項目，航空城為國家重大建設計畫， 集中規劃產業專用區引導產業發展之群聚效應，較適合重點 產業設置。桃園市工業區現況產業類型以化學製品（材料） 製造業、紡織（成衣）業、金屬及電子業為主，較不適宜作 為國家重點發展產業腹地，故此新興產業發展區位以座落於 機場特定區之新市鎮較為適宜。」等語以觀（系爭都市計畫 第4-18頁），足徵系爭都市計畫乃根據國家重點產業之發展 需求，分析計畫區內規劃產業專用區足以引導產業發展群聚 效應之優勢，又機場鄰近既有工業區開發已飽和，且桃園市 工業區現況發展之產業類型，不適宜作為國家重點發展產業 之腹地等因素綜合考量下，始認國家重點產業發展區位以選 擇坐落系爭都市計畫範圍內之產業專用區較為適宜，此本隱 含有政策及價值之決定，屬計畫形成自由之範疇，且計畫書 內已敘明作此產業發展定位及規劃之緣由，是原告以前開理 由泛稱被告有衡量錯估之瑕疵，實屬無據。 　㈥產業專用區需求推估部分： 　⒈間接及業人口與重點發展產業新增人口核無重複推估： 　　查系爭都市計畫屬產業發展為主之都市計畫，為因應桃園國 際機場整體發展，參考國外文獻以機場客運量推估其衍生產 業（及業）人口，因此提及因應機場客運量所直接創造的就 業機會（直接及業人口）與間接創造之就業機會（間接及業 人口），另加計國家重點發展產業之規劃預計可能創造之就 業機會，透過格林勞利模式推估前述產業人口衍生之依賴人 口與服務人口，進而推導出本計畫之居住人口，做為計畫人 口參考依據；至「核心發展產業」、「次核心發展產業」及 「支援性產業或附屬設施」等3大類型，目的係在就機場園 區之產業發展作定位，乃為產業專用區預計引進之產業預先 規劃，且於計畫中針對前揭3大類型產業類別一併敘明（系 爭都市計畫第4-10頁）。此可分別參諸系爭都市計畫第四章 第二節產業發展定位及第三節計畫人口推估之內容益明。足 徵計畫中所指涉「直接及業人口」、「間接及業人口」與「 核心發展產業」，各有不同之用意，原告徒憑未見計畫中說 明「直接及業人口」及「間接及業人口」如何對應預計引進 之「核心」或「非核心發展產業」乙節，逕自推論出系爭都 市計畫有關產業人口之推估有重複計算云云，實難認有何關 聯性，顯屬無據。 　⒉產業專用區內及業人口規模難認有衡量瑕疵： 　　有關產業專用區空間需求之推估，系爭都市計畫係根據前述 產業人口推估，包括「因應機場客運量所間接創造的就業機 會」（8.35萬）及「國家重點發展產業所創造的就業機會」 (1.58萬)，計約為9.93萬個就業機會。產業空間需求則係參 考95年工商普查單位從業樓地板需求（100年及105年工商及 服務業普查資料未統計前述樓地板面積）之調查結果，分析 核心產業類型篩選相關適用產業項目，包含運輸輔助業、機 械設備製造業及倉儲業等之人均樓地板面積分別為301.58、 43.78、195.88㎡（如表4-11）；又運輸輔助業主要集中於機 場專用區內。產業專用區則引入機場衍生產業，又以機械設 備製造業及倉儲業為主，本計畫遂以此二類產業前述經調查 之人均樓地板面積平均值約120㎡，並考量規劃彈性，以 120 ㎡~140㎡為推估依據。以9.93萬就業機會、容積率240%（參考 高速鐵路桃園車站特定區細部計畫土地使用分管制要點）、 產業人均樓地板面積120㎡~140㎡，推估產業專用區需求面積 ，估計需劃設500公頃~600公頃之產業專用區（系爭都市計 畫第4-19頁）。原告就此雖以間接就業人口並非僅可能在產 業專用區內工作，亦可在自由貿易港區或商業區內工作，依 此指摘系爭都市計畫有高估產業專用區及業人口之謬誤。然 承前所述，基於產業專用區對於未來引進產業類別之規劃， 及空間發展定位之想望，系爭都市計畫因此預設產業專用區 規劃目標為引入國家重點發展產業，及國際機場衍生之間接 及業工作機會，此乃涉及政策及價值之決定，屬計畫形成自 由之範疇，原告以個人一己主觀之見解，質疑產業專用區內 及業人口規模有高估之嫌疑，實屬無據。 　⒊人均所需產業用地面積推估難認有衡量瑕疵： 　　原告就系爭都市計畫有關產業專用區空間需求之推估，另主 張其推估全部產業專用區之劃設面積，毫未慮及製造業或運 輸及倉儲業等大業別下，尚包含諸多與系爭都市計畫相關之 產業類別，且系爭都市計畫劃設之產業專用區主要引進機場 之衍生產業類別以觀，事實上有相當多計畫所欲引進產業專 用區之核心發展產業，屬於人均所需樓地板面積相對較小之 服務性產業，被告完全未予評估衡量，也未就此敘明其不予 採納其他行業別資料之理由，計算結果自有重大違誤等語。然 查，系爭都市計畫業已敘明產業專用區所引入機場衍生產業 ，以機械設備製造業及倉儲業為主要大宗，爰以此二類人均 樓地板面積調查結果平均值為估算基礎（系爭都市計畫第4- 19頁），核已合理說明其推估之依據，至原告提出之前揭諸 多質疑，固言之成理，然都市計畫對於未來發展之分析推計 ，乃具有高度政策、行政與專業之評估與判斷，行政機關具 有形成計畫內容決定之規劃高權，其所需關照、衡量之各方 利益眾多，本難有一絕對客觀之推估方式，倘行政機關對於 其所採利益衡量之因素及分析推計方式已得為合理之說明， 並無逾越立法者設定之界限，牴觸法律設定之指導原則，或 違反其上位計畫，並符合一般得為法源之行政法一般原則， 本院自應予適度尊重。又況，產業專用區引進之衍生產業類 別不勝枚舉，所需人均樓地板面積各不相同，且產業用地面 積之推估除考量所需人均樓地板面積外，亦可能參考國內外 實務發展之經驗，衡平考量個案及區域發展之特性，包括腹 地條件、交通區位及民眾意見等予以彈性調整，可能考量之 因素本難以窮盡列舉，倘不採系爭都市計畫前述推估方式， 究應採何種推估方式為妥適，亦未見原告敘明，自難僅憑原 告隨機撿擇其中部分衡量因素，主張系爭都市計畫未予衡量 或衡量不足，即遽推論其前開主張為可採。再者，產業專用 區於劃設時，系爭都市計畫另參酌政策環評審查意見，另增 設以60分貝噪音線以北劃設產業專用區之限制（系爭都市計 畫第4-21頁），故實際劃設之面積為429.21公頃（系爭都市 計畫第8-7頁），亦已低於前開推算產業專用區空間之需求 為500公頃~600公頃，是原告所指前揭利益衡量程序瑕疵是 否可認為無該瑕疵，計畫內容將有所不同，而屬重要性瑕疵 ，亦非無疑。 　⒋產業專用區平均容積率推估難認有衡量瑕疵： 　　原告就產業專用區空間需求之推估，又質疑系爭都市計畫書 所載土地使用分區之容積率，第一、二、二之一、三及四種 產業專用區之容積率分別為180%、210%、210%、280%及320% ，系爭都市計畫卻以一律以容積率為240%計算產業專用區之所 需面積，其數字來源顯屬有誤，且未針對各產業專用區分別計 算，考量個別面積差異，必須透過加權平均方式才能算出平均 容積率等語。然承前所述，都市計畫乃為在計畫範圍地區內 有關都市生活作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃 ，自涉及對未來發展之預測及需求之分析推計，然礙於可能 之變數眾多，何部分為應納入衡量之重要因素、何部分為可 得忽略，及應採取平均或加權平均之推計方式等，所持見解 及立場均因人而異，都市計畫相關法令就此並無強制性之框 架規範，且為因應未來發展之各種可能性，自有授權行政機 關具有形成計畫內容決定規劃高權之必要，行政機關對於達 成目標之規劃，應具手段綜合性及可選擇性，況有關產業專 用區設置之合理性及必要性亦經列入交通部於105年所舉辦 聽證之爭點二討論，並作成結論略以：本計畫產業專用區、 住宅區及商業區等用地面積之劃設，係參考歷年資料及國外 文獻，規劃過程中除審慎運用國內外經驗進行專業評估，亦 衡平考量個案發展特性，同時由各相關機關共同檢視，並參 考民眾意見，最後經都市計畫委員會評估審定，所規劃之量 體應屬合理等語（丙證卷1-1，第26頁），惟原告前揭主張 無異係以個人主觀之見解取代被告都委會透過計畫審議程序 作成之決定，且未具體敘明如採其所謂加權平均方式計算， 再綜合斟酌前述不同之產業類別及人均樓地板面積，推估結 果將有何不同，自難認可採。 　㈦住宅區需求面積推估部分： 　⒈平均每人所需居住面積推估難認有衡量瑕疵： 　⑴系爭都市計畫綜合考量桃園國際機場衍生產業人口和重點發 展產業創造就業，推估創造就業機會介於13.89萬~20.04 萬 人間，應屬有據，業經本院認明如前，另有關計畫人口之推 估，系爭都市計畫則透過格林勞利模式推估前述產業人口衍 生之依賴人口與服務人口，進而推估居住人口，所參採之參 數包含通勤率、依賴人口係數（總人口/二、三級產業人口 ）及人口服務比率（三級及業人口/總人口）等，並配合區域 計畫之計畫年期，計畫人口分別以115年及130年予以訂定。 依此推估結果介於18.31萬~25.75萬人，且考量本計畫係以 產業發展需求而訂定之都市計畫，配合區域計畫總量管制並 引導周邊都市計畫區人口進駐及相關重大都市計畫之開發， 並為兼顧環境容受力、水資源及環境品質，研訂計畫人口11 5年為10萬人，130年為18萬人。依130年計畫人口18萬人， 推估戶數7.2萬戶（參考桃園市104年戶量2.81人/戶，考量 未來家庭結構轉變，酌予調整以2.5人/戶推計），並依桃園 市平均每戶建坪50坪（165㎡）（參考內政部營建署住宅資訊 統計彙報），總樓地板面積約1,188公頃，以住宅區容積率20 0%推估住宅用地需求約595公頃（系爭都市計畫第4-13頁、 第4-21頁）。經核系爭都市計畫有關計畫人口數及住宅用地 需求之推估，業已合理說明其推估之方式及依據，於法並無 不合。 　⑵原告固以前揭情詞質疑系爭都市計畫所採平均每人所需居住 面積之基準（70平方公尺/人）有誤，而認應採營建署110年 住宅資訊年報所列住宅居住水準年報表平均每人居住面積50 .58平方公尺，或監察院103年內調79號調查報告所採平均每 人居住面積50平方公尺之標準為妥適。惟對照被告就此答辯 稱：系爭計畫即係參考104年桃園市統計年報戶量為2.81人/ 戶，另以趨勢預測法預測目標年130年桃園市戶量約2.53人/ 戶，故以2.5人/戶推估目標年之平均戶量。另依據內政部營 建署住宅資訊統計彙報針對桃園市105年、106年核發使用執 照平均樓地板面積（不含農舍）檢核，桃園市當時居住水準 維持50坪/戶。系爭計畫遂以戶量成長趨勢即使用執照每戶 建坪作線性迴歸分析，而計算目標年130年家戶居住水準趨 近55坪/戶。依此推算每人平均居住面積為22坪/人（72.72 平方公尺/人），故系爭計畫即係以70平方公尺以推估計畫 區內住宅區、商業區之可容納人口數等語（本院卷二第519 至520頁），足見系爭都市計畫有關平均每人所需居住面積 推估除已為現況調查外，並考量未來家庭結構之變化，詳予 說明其推算目標年分析推計之理由，反觀原告援引營建署11 0年住宅資訊統計彙報所列住宅居住水準年報表平均每人居 住面積，認應採平均每人居住面積50.58平方公尺計算，卻 未合理所明其依據，至監察院前揭調查報告所採平均每人居 住面積50平方公尺之標準（本院卷一第541頁），所援引都 市計畫工業區檢討變更審議規範第9條規定，係為審議都市 計畫工業區變更為非工業使用案件，並落實都市計畫法第27 條之1第2項規定而訂定（審議規範第1條參照），適用範圍 為依通盤檢討實施辦法有關工業區檢討基準檢討後，不適合 繼續作工業使用等案例（審議規範第2條參照），足見該審 議規範所規範之客體與系爭都市計畫不同，是否得於適用於 本件計畫，已非無疑，況該規定並未區分地區之特性及未來 需求之變化，均一體適用相同之標準，亦難認已妥適回應計 畫地區內現在及未來之需求，是認應以系爭都市計畫所採前 揭平均每人所需居住面積之基準為合理，原告前揭主張為無 理由。 　⒉是否應衡量毗鄰都市計畫住宅區及系爭都市計畫商業區亦可 供住宅使用？ 　⑴原告固援引監察院103年內調79號調查報告載稱：依系爭計畫 所載之土地使用計畫面積表，「桃園航空城附近地區建設計 畫」區內除規劃住宅區665.77公頃外，尚有商業區345.15公 頃，再依系爭計畫土地使用分區管制規定，商業區仍可作為 住宅使用，如此推估可容納人口數約為25.4萬人（如附表3 ），已超過計畫人口，如依每人50㎡為標準計算，推估可容 納人口數高達35.54萬人，遠超過計畫人口，上述之計算結 果，尚不含系爭計畫規定之獎勵容積20%以及附近計畫人口 未達80%以上之「大園」、「大園（菓林地區）」、「航空 貨運園區（大園南港地區）特定區計畫」、「高速鐵路桃園 車站特定區」、「蘆竹（大竹地區）」等都市計畫住宅區43 4.88公頃、商業區75.22公頃可提供之居住人口在內等語（ 本院卷一第541至542頁），主張系爭都市計畫未衡量毗鄰都 市計畫住宅區及系爭都市計畫商業區亦可供住宅使用，具有 衡量瑕疵等語。惟查，系爭都市計畫規劃住宅區及商業區總 計分別為371.61公頃、305.07公頃，與原告所援引監察院前 揭調查報告依據之背景資訊已有差異，原告逕將之採為其主 張論證之基礎，已有未洽；又觀諸系爭都市計畫於第八章計 畫內容載稱：「考量桃園市整體區域發展訂定計畫人口18 萬人，為符合計畫人口發展需求，於本計畫提供適量之住宅 區。依據內政部營建署住宅資訊統計年報，以平均每人樓地 板面積70㎡推估計畫區內住宅區、商業區之可容納人口數， 計約18.26萬人，與本計畫之計畫人口18萬人相符。」等語 （系爭都市計畫第8-134頁），足見其不僅就住宅區可容納 之人口數進行考量，因依據系爭都市計畫之土地使用分區管 制規定，商業區亦容許作多戶住宅使用（系爭都市計畫第8- 70頁至第8-72頁），故亦已將商業區可容納之人口數一併納 入考量，此可參諸系爭計畫表8-11容積率與計畫人口檢核表 所載益明（系爭都市計畫第8-135頁），原告前開主張顯有 誤會。 　⑵又按非都市土地申請新訂或擴大都市計畫作業要點第5點規定 ：「（第1項）非都市土地申請辦理新訂或擴大都市計畫， 應依下列規定辦理：（一）區位分析：1.都市發展趨勢之關 聯影響：（1）新訂或擴大都市計畫，該申請範圍所在之鄉 （鎮、市、區）既有都市計畫區都市發展用地或計畫人口應 達百分之80以上。其中都市發展用地部分，應檢附最新版（ 1年內）航空照片或衛星影像之分析結果。（2）為符合區域 計畫所指定城鄉發展優先次序，新訂或擴大都市計畫，應先 檢討利用鄰近或原有都市計畫整體發展地區、推動都市更新 地區及都市計畫農業區。……（二）規模分析：……2.應依據各 該區域計畫對於目標年人口與用地需求總量管制及成長管理 之指導，核實推估人口成長與分布，及實際用地需求。3.調 查計畫範圍內之現況人口，並說明擬引進計畫人口（含居住 人口或產業人口）之策略及優勢條件。各類型都市計畫之計 畫人口規模推估方式如下：……（2）產業為主型：依據產業 發展需要，核實推算就業人口，並應經中央工業或產業主管 機關核可。（第2項）非都市土地以發展產業、保持優美風 景、管制發展或其他特定目的，申請辦理新訂或擴大都市計 畫者，得不受前項第1款之限制。」前揭規定之立法意旨揭 示為配合內政部於99年6月15日公告實施之「變更臺灣北、中、 南、東部區域計畫─因應莫拉克颱風災害檢討土地使用管制」 有關土地使用基本方針所指定城鄉發展優先次序，為避免土 地資源浪費與過度耗用，城鄉發展應以原有都市計畫地區內尚 未開發土地，及都市周邊土地為優先考量範圍；並應加速辦理都 市更新，以促進土地資源再利用。新訂或擴大都市計畫係第4順 位，爰規定應先檢討利用鄰近或原有都市計畫整體發展地區、 推動都市更新地區。惟同點第2項規定亦同時明白揭示為配合 國家重大建設或發展重大產業需要，得免受上開城鄉發展優 先順序之限制。準此，系爭都市計畫於第一章緒論中即開宗 明義說明系爭計畫經行政院於102年3月27日核定為國家重大 建設，係以產業發展需求而訂定之都市計畫，自得不受前述 「申請範圍所在之鄉（鎮、市、區）既有都市計畫區都市發 展用地或計畫人口應達百分之80以上」條件之限制。又系爭 都市計畫透過產業發展政策，目標在吸引產業及就業人口移 入，開發建設初期闢建機場第三跑道、自由貿易港區及產業 專用區將創造及業機會，進而吸引人口移入。依照大園、蘆 竹社會遷移率（約55%）推估，估計115年約5.5萬人自市外遷 入本計畫區，4.5萬自市內移入；130年約9.9萬人自市外遷 入本計畫區，8.1萬人自市內移入。並納入自給自足的新市 鎮規劃理念，打造適居環境。建構完善大眾運輸與轉乘設施 ，透過交通便利性擴大服務範圍，提高人口移居意願，同時 紓解桃園區及中壢區既有發展都心甚至大臺北都會區人口壓 力（系爭都市計畫第4-15頁、第6-5頁）。從而，系爭都市 計畫既已預設吸引產業及就業人口移入之目標，並打造自給 自足之新市鎮，則其以產業人口推估居住人口，並依計畫自 身人口居住之需求，具體規劃住宅區需求面積，自無不當。 原告主張應考量毗鄰都市計畫住宅區亦可供住宅使用云云， 顯與系爭都市計畫吸引產業及就業人口移入、打造自給自足 新市鎮，並紓解周遭既有發展都心人口壓力等目標背道而馳 ，難認可採。 　㈧商業區需求推估部分： 　 查系爭都市計畫有關商業區空間需求之推估，係參酌都市計 畫定期通盤檢討實施辦法第31條第1項第2款第1目之規定， 商業區總面積占都市發展用地總面積之比例不得超過15%， 依此推估商業區面積不應超過662公頃（系爭都市計畫第4-2 1頁）。另於計畫內容實際規劃時，劃設商業區面積合計305 .07公頃，佔計畫面積7.60%。依區位、容許使用內容及發展 強度分為第一種商業區、第二種商業區、第三種商業區及第 四種商業區（系爭都市計畫第8-3頁）。原告固援引通盤檢 討實施辦法第31條第1項第1款第3目之規定，主張系爭都市 計畫總人口為18.31萬，故對應之商業區面積不得超過103.5 公頃，系爭計畫目前規劃商業區高達305.07公頃，已有違反 上位規範之情形云云。然通盤檢討實施辦法係依都市計畫法 第26條第2項規定授權訂定，所規範之對象為都市計畫定期 通盤檢討之事項，惟系爭都市計畫為新訂都市計畫，業如前 述，前開規定於本件顯無適用之餘地，原告前揭主張容有誤 會；至原告另以系爭計畫目前所規劃商業區之規模，難以期 待於發布實施後3至5年之定期通盤檢討時，能將規模降低以 符合前述計畫規範等語，至多亦僅是涉及系爭都市計畫日後 進行定期通盤檢討時適法性之問題，無從影響本院前開之認 定。 ㈨安置計畫之規劃部分： 　⒈安置計畫已具體衡量被拆遷戶之安置需求： 　⑴按土徵條例第13條規定：「（第1項）申請徵收土地或土地改 良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土 地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收 機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。（第2 項）中央主管機關為前項之審核，應審查下列事項：……六、 依本條例第34條之1提出之安置計畫是否合理可行。……」第1 3條之1第1項規定：「前條所稱徵收計畫書，應記載下列事 項，並檢附相關證明文件：……十九、安置計畫。」又都市計 畫為空間利用之上位規範，其審議主要是以土地利用規劃之 合理性為主，係以形成合理之土地利用規劃及都市空間規劃 為其核心，而區段徵收係以用地取得及建設為核心開發之手 段，審議之對象則為核准徵收與否，涉及私有財產權之限制 或剝奪，故兩者審議之內容及重點自有差異。是從前揭規定 可知安置計畫乃涉及用地取得及建設重要之一環，故列為徵 收計畫書依法應記載事項，及被告土徵小組應審核之內容， 而都市計畫書應記載事項眾多，且不若徵收處分將立即發生 完全剝奪人民財產權之效果，是都市計畫法第15條及第22條 均未將安置計畫列為計畫書圖之應記載事項，遑論園區特定 區計畫因其特殊性，依機場發展條例第10條規定，更有採彈 性規劃之需求，而得視實際需要全部或一部予以簡化記載。 從而，系爭都市計畫依法應為審酌及各方利益衡量之項目眾 多，惟基於前述理由，安置計畫並非其依法應記載事項及被 告都委會審議之重點，至多因系爭都市計畫之新訂擬以區段 徵收方式開發，依區段徵收實施辦法第4條第1項規定，須由 需用土地人會同當地直轄市或縣（市）主管機關及其他相關 機關勘選區段徵收範圍，並填寫區段徵收評估報告書（包含 安置計畫，參同辦法第5條規定），作為被告都委會審議系 爭都市計畫之參考。 　⑵原告固主張：系爭都市計畫關於安置計畫之利益衡量，因未 充分調查拆遷戶之安置需求致無從衡量所需土地使用面積， 即有衡量怠惰；安置措施未排除無庸安置情形，有未正確評 估安置需求之衡量錯估，以及未盡公、私益調和之說理義務 ，而有衡量怠惰之情形云云。惟揆諸前開規定及說明，足見 安置計畫並非系爭都市計畫書應記載事項，及被告都委會審 議之重點，原告前揭主張於法無據，容有誤會；又綜觀被告 都委會審議過程，可知系爭計畫因擬採區段徵收方式辦理開 發，面積達3千餘公頃，影響人民權益甚鉅，被告都委會早於 102年12月30日召開之第818次會議決議，即請被告營建署城 鄉分署、交通部及桃園縣政府補充區段徵收之公益性及必要 性說明、分期分區計畫、區段徵收可行性評估及意願調查資料 、開發期程及預算編列情形、拆遷安置原則及相關配套措施 等項，供其審議參考（原處分卷第3-11頁）；嗣依被告都委 會專案小組第25次會議彙整之初步建議意見，更建議有關區 段徵收安置計畫部分適度摘錄於都市計畫書中敘明，以利查 考。並請交通部及桃園縣政府補充安置計畫之需求推估依據 ，及規劃是否符合前開安置計畫需求之說明（原處分卷第3- 689頁）。交通部因此於103年8月桃園航空城機場園區建設 計畫區段徵收評估報告書中敘明略以：拆遷戶安置原則採「 就近安置」及「先建後遷」為安置計畫之最高原則。有關「 就近安置」，原則上於各村轄內至少規劃1處足額之安置街 廓（第二種住宅區），供該村於區段徵收前即擁有合法透天 住宅村民自由抽籤選配。而「先建後遷」部份，則採取第1 階段先建，第2階段後遷，需求評估依據是以機場園區第二 種住宅區面積共24.96公頃，以每戶100㎡計算，約可提供2,4 96戶安置，第五種住宅區（供安置住宅使用）面積共9.90公 頃，容積率300%，以每戶樓地板面積約40坪計算，約可提供 2,000戶居住，尚符合安置需求等語（本院卷三第481至483 頁）；桃園市政府則於103年6月5日回應被告都委會專案小 組第22至27次會議之簡報資料中亦說明略以：有關整體安置 計畫中遷移安置戶數推估，係依本特定區計畫之都市計畫第 一次公展版（102年7月），查詢範圍內各戶政事務所提供門 牌資料並參考桃園縣蘆竹地政事務所已辦妥建物登記之建物 門牌……等資料，初步區分附近地區範圍內合法建物及非合法 建物數量各為2,839及1,445戶，合計附近地區建物總數量約 為4,284戶。經都市計畫再公展版（103年2月）草案中已新 增許多第一種住宅區或第一之一種住宅區（皆屬不納入區段 徵收範圍）或依民眾陳情意見將其建物座落地劃設為第三種 住宅區（未來區段徵收階段可申請原位置保留），故實際需 遷移戶將較上述統計數量大幅減少。且按再公展草案，住二 安置街廓約可提供2,700戶安置，另合宜住宅用地約可提供8 ,000戶居住，符合安置需求等語（本院卷三第488頁）。另 有關安置意願等基礎資訊之調查評估，亦依土徵條例第13條 及第13條之1等規定，詳載於桃園航空城機場園區特定區及 附近地區（第一期）特定區土地區段徵收計畫書（本院卷三 第491至498頁）。由此足徵系爭都市計畫第八章第12節安置 計畫僅係擷取部分內容，且其審議程序符合區段徵收實施辦 法第4條及第5條之規定，原告僅憑計畫書中節錄之部分安置 計畫內容，而未全盤檢視安置計畫評估、審議之經過，即遽 指摘系爭都市計畫有前開衡量瑕疵，尚無堪採憑。 　⒉安置計畫已具體衡量農民之工作需求： ⑴按土徵條例第43條之1第1項規定：「區段徵收範圍內得規劃 配設農業專用區，供原土地所有權人以其已領之現金地價補 償費數額申請折算配售土地，作為農業耕作使用。」土徵條 例施行細則第48條之1規定：「（第1項）本條例第43條之1 所稱農業專用區，指供農業耕作使用之土地使用分區。（第 2項）需用土地人應於都市計畫規劃時，調查原土地所有權 人於區段徵收後繼續從事耕作之意願，作為劃設農業專用區 面積及位置之參考。（第3項）各級主管機關依本條例第43 條之1第2項規定訂定配售辦法時，應會商需用土地人並邀集 原土地所有權人舉行土地配售說明會，且應於徵收公告時， 於公告事項內載明欲申請配售農業專用區土地之原土地所有 權人，應選擇領取現金補償。（第4項）先行區段徵收地區 ，都市計畫應於農業專用區劃設完成後再發布實施。」另區 段徵收實施辦法第5條第9款規定：「前條第1項區段徵收評 估報告書，應記載下列事項，並應附具範圍圖：……九、土地 所有權人參加區段徵收意願及繼續耕作意願調查情形。……」 第32條之2第2項規定：「農業專用區規劃時，應考量都市計 畫整體規劃、區段徵收財務計畫及原土地所有權人繼續從事 耕作之意願。配售之土地以耕作單元為規劃原則。」是為保 障原土地所有權人繼續從事耕作之權利，各級主管機關得視 原土地所有權人需求情形，規劃農業專用區，於完成都市計 畫程序後，供原土地所有權人以其已領之現金補償費數額申 請折算配售土地，繼續農業耕作使用。 ⑵觀諸系爭都市計畫第八章計畫內容第二節土地使用計畫中有 關規劃農業專用區劃設面積為10.29公頃，佔計畫面積 0.26 %（系爭都市計畫第8-5頁、第8-7頁）。另於第十二節安置 計畫中有關農民權益保障載稱：「(一)成立農民輔導安置工 作小組，協助維護農民權益。 (二)針對有意於區外繼續農 耕農民，利用農地銀行系統，協助農民媒合購買或租用農地 繼續耕作。(三)設置農業專用區，提供配售農地選擇：依土 地徵收條例第43之1條規定，劃設農業專用區2處，供參加區 段徵收原土地所有權人以其已領現金地價補償費數額申請折 算配售土地，作為永續農業耕作使用。但無人申請配售或申 請配售仍有剩餘之農業專用區土地，於下次通盤檢討時調整 變更為其他使用分區或用地。(四)輔導離農者轉業工作媒合 。(五)採取主動關懷，進行農民意願調查。」等語（系爭都 市計畫第8-129頁）；又依前述規定，需用土地人應於都市 計畫規劃時，調查原土地所有權人於區段徵收後繼續從事耕 作之意願，作為劃設農業專用區面積及位置之參考，是參諸 系爭都市計畫附錄五、六所附交通部民航局及桃園市政府所 填報之區段徵收評估報告書，均分別記載經調查區內土地所 有權人之意願略以：「區內土地所有權人目前仍有意願從事 農耕者，在瞭解農專區使用限制及配售原則後，仍有意願申 請配售農專區之地主計121位，約佔目前有意願繼續農耕者5 5.5%，持有土地面積約21.88公頃，約佔私有土地總面積2.4 8%。表示無意願者計97位，約佔目前有意願繼續農耕者44.5 %，持有土地面積約20.78公頃，約佔私有土地總面積2.35% 。另本計畫已針對121位土地所有權人進行電訪，經確認後僅 21人尚有意願配售農業專用區。」、「為瞭解有繼續耕作意 願之土地所有權人對於申請配售農業專用區土地之意願，其 中就日後有繼續耕作意願之土地所有權人（280人）與其面 積（62.33公頃）分析：經調查結果顯示，表示有意願計111 人（佔6.27％），面積27.41公頃（佔7.11％）；無意願計120 人（佔6.78％），面積22.99公頃（佔5.97％）。亦即僅有少 數有繼續耕作意願之土地所有權人有意願申請配售農業專用 區，且持有土地面積約27.41公頃。」（系爭都市計畫附5-3 2頁、附6-35頁）可證系爭都市計畫有關農業專用區之規劃 ，已綜合考量都市計畫整體規劃及原土地所有權人繼續從事 耕作之意願，並於安置計畫中，針對有意願繼續耕作之農民 提供協助，核與前開法令規定並無不合。原告主張系爭都市 計畫未將農業實際從業人員之權益納入考量，有衡量怠惰之 違法云云，殊非可採。至原告另援引前述桃園市政府區段徵 收評估報告書中之土地所有權人意願調查結果載稱略以：「 現況仍做農業耕作之土地所有權人對於區段徵收開發後繼續 耕作之意願不高，其可能原因應為土地所有權人受訪年紀太 大、農業專用區選擇區域太少或農業專用區與住宅區距離太 遠等原因」，主張系爭都市計畫有關農業專用區之規劃面積 不敷安置需求等語。然查，於109年11月間區段徵收公告後 ，經通知土地所有權人得於公告期間提出農業專用區之申請 ，實際上並無原告主張面積不敷安置需求之情形，又系爭都 市計畫劃設農業專用區有2處可供選擇，係考量針對土地所 有權人繼續耕作意願調查之結果，且並非所有農業專用區均 距離住宅區遙遠，尚須視實際配售之位置而定，此業據被告 當庭及具狀敘明（本院卷三第461頁、卷四第491頁），並有 系爭都市計畫圖8-4土地使用計畫示意圖㈢可資參照（系爭都 市計畫第8-12頁），是難僅憑原告前揭片面之詞為其有利之 認定。 柒、綜上所述，原告主張各節均非可採，改制前桃園縣政府於99 年4月30日公告實施桃園航空城區域計畫，規劃就機場園區及 航空城區域範圍內，以新訂都市計畫方式及配合將來新訂桃 園國際機場及附近地區特定區計畫辦理。續由交通部依據機 場發展條例第5條規定，報經行政院100年4月11日核定園區綱 要計畫後，另依機場發展條例第9條規定商請中央都市計畫 主管機關即被告擬訂園區特定區計畫，本件被告遂依都市計 畫法規定，自102年起陸續辦理系爭計畫案2次公開展覽、再 公開展覽及補辦公開展覽，業已依法踐行公眾參與程序，且 具備計畫之正當性及必要性。原告呂邱阿香等人不服，主張 渠等所有土地及建物、居住地或工作地，經系爭都市計畫納 入系爭都市計畫範圍內，損害其等權益，遂提起本件行政訴 訟，惟查，原告陳建忠所稱居住遷徙自由權利等損害顯非因 系爭都市計畫所致，難謂具原告當事人適格；至其餘原告所 主張系爭都市計畫違法之瑕疵，依本院逐一調查審認之結果 ，系爭都市計畫不僅符合都市計畫法所規範之強制規定及關 於系爭都市計畫規劃之上位指導原則外，亦查無利益衡量瑕 疵等違法，被告都委會於110年7月20日第993次會議審議通 過系爭都市計畫，俟經被告以110年10月25日核定函核定通 過，嗣桃園市政府以110年10月29日公告自110年11月2日發 布實施，於法並無違誤。原告徒執前開情詞，訴請宣告系爭 都市計畫無效，為無理由，應予駁回。 捌、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳 加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影 響，爰不逐一論述，附此指明。 據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項 前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　114 　年　　 1　　月　　21　　日 　 　審判長法 官　侯東昇 　　　 法 官　郭淑珍 　 　　 法 官　鄭凱文 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭 提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內 補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者， 應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附 繕本）。 三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者， 逕以裁定駁回。 四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟 法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不 委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。 得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。 中　　華　　民　　國　　114 　年　　 1　　月　　21　　日 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 書記官　高郁婷

2025-01-21

TPBA-111-都訴-5-20250121-1

訴
臺北高等行政法院

促進轉型正義條例

臺北高等行政法院判決 高等行政訴訟庭第五庭 110年度訴字第1544號 113年12月5日辯論終結 原 告 社團法人中國國民黨 代 表 人 朱立倫（主席） 訴訟代理人 陳學驊 律師 複 代理 人 孫晧倫 律師 被 告 國家發展委員會（原促進轉型正義委員會） 代 表 人 劉鏡清（主任委員） 訴訟代理人 魏潮宗 律師 歐陽芳安 律師 上列當事人間促進轉型正義條例事件，原告不服國家發展委員會 （原促進轉型正義委員會）中華民國110年10月27日促轉復查字 第16號復查決定，提起行政訴訟，本院判決如下： 主 文 原處分關於除附表所示審定清冊序號檔案外之其餘序號檔案及該 復查決定部分均撤銷。 原告其餘之訴駁回。 訴訟費用由被告負擔十分之七，餘由原告負擔。 　　事實及理由 壹、程序事項： 一、本件訴訟進行中，原先之被告促進轉型正義委員會（下稱促 轉會）已於民國111年5月30日依法解散，關於其審定政黨持 有之政治檔案及命移歸為國家檔案相關業務，依政治檔案條 例第2條第1項、第6條第3項規定，由國家發展委員會（下稱 被告）承受辦理，並具狀聲明承受訴訟（本院卷一第251、2 52頁），應予准許。 二、本件被告代表人原為葉虹靈，訴訟中先後變更為龔明鑫、劉 鏡清，業據被告代表人龔明鑫、劉鏡清先後提出承受訴訟狀 （本院卷一第251至252頁，本院卷三第163至164、167頁） 聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。 三、依行政訴訟法第111條第1項、第2項規定：「（第1項）訴狀 送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或 行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變 更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或 追加。」本件原告起訴時，聲明為：「一、原處分及原復查 決定均撤銷。二、訴訟費用由被告負擔。」（本院卷一第13 頁）。嗣於113年2月22日言詞辯論期日變更訴之聲明為：「 一、原處分關於審定清冊序號1至892號、897至3177號及該 部分復查決定均撤銷。二、訴訟費用由被告負擔。」（本院 卷三第71頁），被告對訴之變更無異議，而為本案之言詞辯 論（本院卷三第72頁），本院認為適當，依前揭規定，應予 准許。 貳、事實概要： 一、促轉會為辦理促進轉型正義條例（下稱促轉條例）第18條第 3項規定之主動調查政黨、附隨組織或黨營機構持有政治檔 案審定事宜，於107年8月2日知悉原告與國立政治大學（下 稱政大）簽署「社團法人中國國民黨黨史資料委託管理合作 協議書」（下稱合作協議），委託政大管理黨史資料。促轉 會乃函請原告、政大提供移交保管檔案等資料。經政大函覆 移交保管檔案為「臺灣省黨部」文件系列（共計3萬1,017筆 ，下稱省黨部檔案），並提供檔案清冊及數量後，被告審查 後，發現原告僅就部分通報為政治檔案，乃分別發函原告、 政大限期提供全部檔案，然原告、政大屆期並未提出，被告 遂以109年9月18日促轉一字第1095100315號公告，封存省黨 部檔案1批，禁止任何人搬運、移轉檔案資料，亦不得以其 他任何方式毀棄、損壞或隱匿檔案（下稱封存處分，原告不 服上開封存處分，循序提起行政訴訟，經本院110年度訴字 第321號判決駁回，復經最高行政法院111年度上字第583號 判決駁回上訴確定）。　　 二、嗣政大依促轉會要求，於109年l1月3日政資字第1090073394 號函提供省黨部檔案數位化影像、現有檔案目錄清冊，經被 告邀集相關領域學者專家協助審選，於1l0年1月4日及1月21 日召開審選諮詢會議，經原告陳述意見，以ll0年8月4日第8 1次委員會議（下稱系爭委員會議）決議，並依促轉條例第3 條、第18條規定，以l10年8月5日促轉一字第1l05100201號 函（下稱更正前原處分）通知原告經系爭委員會議決議審定 省黨部檔案其中3,177筆檔案（如審定清冊所列3,177筆）為 政治檔案，並命原告於110年9月30日前將檔案原件移歸被告 檔案管理局（下稱檔案局），嗣被告以111年3月30日促轉一 字第1115100068號函原告、政大關於原處分所附審定清冊序 號893至896號檔案為重複審定而刪除，更正為3,173筆檔案 （即更正處分，與更正前原處分下合稱原處分，又3,173筆 檔案下稱系爭檔案）。原告不服申請復查經決定駁回，遂提 起本件行政訴訟。　 參、本件原告主張： 一、原處分作成之程序違反行政程序法第96條第1項第4款之規定 ： 　㈠按促轉條例第8條第1項規定，行政院長提名委員時，同時即 應指定受提名人中之一人為主任委員，立法院針對該受提名 為主任委員之人，同時審酌是否適任促轉會委員暨主任委員 ，立法院所行使之同意權亦係同時同意該人擔任促轉會委員 暨促轉會主任委員，又依促轉條例第8條第6項規定，除促轉 條例第8條外，再無其餘委員或主任委員產生、代理之相關 規定，並未設有主任委員出缺或無法行使職務時得由其他委 員代理之規定，顯見立法者於制定促轉條例之時，慮及被告 所轄事務所涉層面極廣，主任委員之人選係被告是否能成功 完成促進轉型正義及落實自由民主憲政秩序之任務之決定性 因素，不得任意由他人代理主任委員之職位，以避免因不適 任主任委員之人作成錯誤之決策，由此可見，促轉條例就主 任委員之任命決定權保留於立法院，為學理所稱之「國會保 留」。 　㈡被告前任代理主任委員楊翠，自107年10月15日受命為「代理 主任委員」以降，遲至109年5月26日始經立法院同意出任為 「主任委員」，於110年5月28日請辭，並經行政院長核定； 其後被告主任委員遺缺，由副主委葉虹靈代理。楊翠辭職後 ，未依促轉條例第8條第1、6項之規定任命新任主任委員， 被告主任委員處於懸缺之狀態，竟由葉虹靈代理主任委員， 違反促轉條例上開國會保留原則，應為無效，葉虹靈無權限 以代理主任委員之名義對外署名並作成行政處分，原處分記 載「代理主任委員葉虹靈」之署名於法無據，屬違法且無效 之署名，迄111年5月底促轉會解散前均未能及時補正組織不 合法之瑕疵，已然違反行政程序法第96條第1項第4款之規定 ，存有未具備書面行政處分應具備之形式要件，應予以撤銷 。 二、被告未就各檔案之「內容」逐一審視是否屬促轉條例第3條 第2款之政治檔案，有審定流程之瑕疵： ㈠被告判斷各別檔案之內容是否與促轉條例第3條第2款之「二 二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制」相關，應一一審視內 容、個別審定，然被告以統包審定方式，僅檢視檔案題名、 案名。未逐一檢視檔案內容，例如系爭檔案序號947檔案（ 省060/000.031）依原告所持有之PDF檔案（原證5）係關於 籌建辦公廳舍，而被告提出被證3之TIFF圖像檔案為黨工待 遇跟隨軍公教人員調整，兩者內容不同，顯示被告未逐一檢 視檔案內容，逕以錯誤之檔案認定為政治檔案，審定流程有 瑕疵，據此所做成之原處分應予以撤銷。 　㈡被告稱係依據被證18所示「促轉會審訂中國國民黨『台灣省黨 部』文件系列檔案-審定政治檔案清冊底稿」（下稱底稿）審 定系爭檔案為政治檔案，然底稿依序編排為「序號」、「檔 案」、「題名」、「案名」、「出版日期」、「內容描述」 、「促轉會審選」、「促轉會審選理由（目錄分類）」、「 頁數」、「次分類」、「促轉會備註」，然促轉會審選欄位 竟置於最前，可見被告先進行審選再找理由，並未就逐一審 視檔案內容。另底稿「促轉會備註」為選擇性備註，則底稿 之「促轉會審選理由（目錄分類）」、「次分類」、「促轉 會備註」區別標準、實益均不明，無從據此確認被告逐一審 視系爭檔案內容。 三、原處分僅就系爭檔案一併認定為政治檔案，原告無法得知各 筆檔案遭認定為政治檔案之緣由，違反行政程序法第5條規 定之明確性原則，應予撤銷。 四、被告自處分時「促進轉型正義委員會審定政黨、附隨组織或 黨營機構保管或持有之政治檔案基準」（下稱審定基準，11 1年5月31日廢止）第2點與母法促轉條例第3條第2款相抵觸 ，被告據此所為原處分有瑕疵： 　㈠促轉條例第3條第2款規定，檔案內容與「二二八事件、動員 戡亂體制、戒嚴體制」相關者為政治檔案。然審定基準第2 點第2、3、4、5、7、8、9、10款未區分是否與二二八事件 、動員戡亂體制、戒嚴體制相關，與母法相牴觸，且被告於 準備程序中自承所提出審定理由（詳本院卷一第189至190頁 之附表1，下稱附表1）除類型1外，餘均逾越促轉條例文義 、違反法律保留原則，應屬無效，被告據此為原處分為違法 之行政處分。 　㈡被告本件訴訟中以類型化方式提出7種理由（即附表1），包 括：一、二二八事件；二、涉及叛亂案件、情治單位往來； 三、日產、敵偽產業接收、轉帳撥用、囑託登記；四、黨政 關係（含政府與政黨職務交流、政幹班）；五、政黨特權（ 含行政機關贈與地方黨部財產、政府經費補助、辦公廳舍讓 受；六、社會控制、黨政關係；七、地方黨部組織、地方黨 部運作），認定系爭檔案為政治檔案，然被告上開理由除類 型一外，與促轉條例第3條第2款之文義、授權不符，被告不 當擴增政治檔案定義之範圍，於法未符，顯有違反司法院釋 字第443號解釋所揭橥法律保留原則。 　㈢底稿所載「促轉會審選理由（目錄分類）」諸如「日產」、 「日產接收、轉帳撥用」、「地方黨部組織」、「地方黨部 運作」、「行政機關贈與地方黨部財產」、「社會控制」、 「叛亂」、「政府經費補助」、「政府與政黨職務交流」、 「政幹班」、「政黨特權」、「情治單位」、「敵偽產業接 收」、「辦公廳舍讓售」、「轉帳撥用」、「政黨關係」、 「囑託登記」與促轉條例第3條第2款政治檔案文義不符，且 無法律依據說明。又底稿之「次分類」亦與促轉條例第3條 第2款政治檔案文義不符，且無法律依據說明。 　㈣系爭檔案下列序號檔案內容並非屬促轉條例第3條第2款、審 定基準所列之政治檔案： 　⒈序號9檔案（省004/001.007，題名：台灣省黨部人士改進方 案相關報告）、序號10檔案（省004/001.008，題名：呈中 央委員會第一組台灣省黨部人事案）均僅為原告黨內內部文 書，並非政治檔案，底稿「促轉會審選理由（目錄分類）」 僅記載「地方黨部組織」，無從判斷是否屬政治檔案。 　⒉序號22檔案（省004/004.001，題名：吳○熹建築事務所檢奉 辦公大樓與宿舍設計圖致台灣省黨部）原告僅為受通知黨部 辦公大樓工程事宜，非政治檔案。底稿「促轉會審選理由（ 目錄分類）」記載「情治單位」，與促轉條例第3條第2款要 件不符。 　⒊序號24檔案（省006/001.001，題名：台灣省黨部辦公大樓基 礎設計變更案）原告僅為受通知黨部辦公大樓工程事宜，非 政治檔案。底稿「促轉會審選理由（目錄分類）」記載「情 治單位」，與促轉條例第3條第2款要件不符。 　⒋序號31檔案（省006/001.008，題名：台中市委員會呈請台灣 省黨部撤銷徵收國有土地作為台中市水肥會基地）僅係依書 寫在原告用紙背面空白處文案、未有發文者署名及用印，非 正式文書，非政治檔案。 　⒌序號304檔案（省034/001.001，題名：三民主義青年團台灣 支團部籌備處主任為卸任令繕具各項移交清冊並經台灣支團 部整理委員會主任委員派員點收完竣）、序號305檔案（省0 34/001.002，題名：三民主義青年團台灣支團部籌備處為幹 事會撤銷經分別造冊完竣函請台灣支團整理委員會派員點收 ）、序號306檔案（省034/001.003，題名：三民主義青年團 台灣支團部籌備處移交手續業經完竣，檢附各項清冊送呈台 灣省黨團統一委員會鑒核），三民主義青年團（下稱三青團 ）本質僅為原告黨內組織，並非底稿「促轉會審選理由（目 錄分類）」記載「社會控制」，非屬政治檔案。 　⒍序號929檔案（省059/001.013，題名：台灣省產業黨部委員 會檢呈三、四月份黨員經濟輔導月報表）共計12頁，然其內 容均與底稿「促轉會審選理由（目錄分類）」記載「社會控 制」、「備註」記載「策動同志組織」無關，非政治檔案。 　⒎序號947檔案（省060/000.031）依原告所持有之PDF檔案（原 證5）係關於籌建辦公廳舍，而被告提出被證3之TIFF圖像檔 案為黨工待遇跟隨軍公教人員調整，屬原告內部人事業務進 行，均與促轉條例第3條第2款所定政治檔案定義不符。 　⒏序號l062、l063、l059檔案涉及民眾服務社，迄今民眾服務 社未經認定為原告之「附隨組織」，且內容為請來文者循行 政體系行文行政機關辦理，或獲取政府補助，均與原告無關 ，應非促轉條例第3條第2款所稱之政治檔案。 　⒐序號2356檔案（省335/004.017，題名：鐵路特別黨部陳送黨 訓班學員成績表予臺灣省委員會案），所謂鐵路黨部，僅係 原告轄下眾多分支黨部之一，則就原告轄下黨部學員成績之 事宜，僅係黨部內部業務而與轉型正義無涉，非促轉條例第 3條之政治檔案。至被告稱此為「原告有於臺灣鐵路管理委 員會吸收黨員」、「在在呈現原告藉由從政黨員執行公務之 便蒐集社團內部資訊、於社團擴張黨務組織」、「透過經費 補助人民團體」、「介入團體內部幹部之選舉」云云，然與 此檔案並未記載被告上開主張。 　⒑序號2360檔案（省335/006.037，題名：臺灣省委員會為陳○ 勝仍擬留公工作電復中央調查統計局案），中央調查統計局 為原告內部原中央統計處、組織部之黨務調查處合併擴大而 成，隸屬原告秘書處，掌理黨務之統計及紀律案件調查等事 宜，與政治檔案無關。 　⒒序號2363檔案（省338/001.007，題名：擬定強化本省縣市黨 務機構要項案），僅係關於原告於各縣市設立黨務機構之規 劃，我國現今各政黨亦多有如此規劃，與所謂「黨國體制」 、「動員戡亂體制」、「戒嚴體制」無關。 　⒓序號2437檔案（省342/002.038，題名：臺灣省委員會復臺南 市黨部電報該會留用黨訓班二期分發政幹班學員謝○登人事 表應准遇缺補實報備案），幹訓班為原告訓練黨內人才機構 ，此檔案僅為原告任用該幹訓班人員，與政治檔案無關。 　⒔序號2600檔案（省390/000.053，題名：調卷單）之文本僅為 4張載明文號、年月日之調卷單，被告固主張此屬審定理由 「六、社會控制、黨政關係」而屬促轉條例第3條第2款規定 之政治檔案，然審定理由逾越促轉條例之授權，並非可採。 五、原處分違反比例原則： 　㈠系爭檔案原件屬原告所有，原告耗費極大心力、投注相當之 金錢建置適合於保存紙本文件保存之環境，原告之黨史館庫 房恆溫恆濕，24小時運轉，並經常性添購無酸器材以保存珍 貴史料，另為兼顧將史料數位化之需求以及避免因掃描、複 印、攝影過程造成文件本身之損害，原告亦添購數位化專用 的機器，包含掃描器和微卷機等等，方能將檔案文件保存數 十年之久，該檔案原件實屬原告之財產權，受憲法第15條所 保障。又促轉條例第1條第1項及處分時促轉條例第2條對照 觀之，促轉條例以促進轉型正義及落實自由民主憲政秩序為 宗旨，而轉型正義之事項中，與政治檔案有所關聯者為開放 政治檔案及還原歷史真相，由此可知，促轉條例第18條第1 項所欲達成之目的為開放政治檔案及還原歷史真相二者，然 隨著近20年來臺灣民主之落實漸深，原告為釐清歷史真相及 滿足社會大眾「知」的權利，早已著手實行開放檔案史料多 年，原告乃訂定「中國國民黨文化傳播委員會黨史館文獻史 料調閱辦法」（下稱調閱辦法），依調閱辦法除史料有嚴重 受損之虞或依法令不得開放之檔案外，原告庋藏之一切紙質 書面史料與書籍刊物均盡可能的開放予各界人士事閱覽、抄 錄，反觀依政治檔案條例第8條第1至4項、第9條之規定，移 交之檔案需為檔案當事人、配偶、繼承人，且非政治檔案條 例第8條第2項各款之檔案類型，方得申請閱覽，則系爭檔案 檔案移歸被告檔案局後，是否能達到開放政治檔案及還原歷 史真相之目的仍存有諸多變數，與現今原告早已將系爭檔案 開放予社會大眾閱覽之情相比，原處分作成對社會大眾「知 」的權利以及諸多從事相關歷史研究之專家，學者、研究學 生等更是一大扼傷。 　㈡再者，就比例原則之「必要性」原則而論，開放政治檔案旨 在於供社會大眾均可知悉檔案之內容，而還原歷史真相之目 的亦著重於檔案中所記載之內容之研究，只要確保檔案之複 本、影像檔之內容清晰、正確、無遮蔽等情形，縱非檔案原 件亦可達成開放政治擋案及還原歷史真相之目的，實無必將 檔案原件移歸國有之必要，又史料檔案之編輯及管理，係將 一系列相關連之檔案編纂成冊，對於史料之解讀應將整冊合 必併共同閱覽方能完整理解，始不致僅見一隅，惟原處分卻 將單獨之檔案自整冊系列檔案中抽出，則將造成對於史料之 內容無法完整理解，更有甚者，珍貴之史料檔案亦會因抽取 及重新裝訂之過程造成損傷，且系爭檔案移交後，檔案局尚 需重行製作複本及數位影像檔，更將造成檔案之二度損傷， 因此，既有提供複本、影像檔等侵害較小之方式，亦可達到 與提供檔案原件相同之效果者，原處分違反比例原則。 六、原處分未給予原告合理補償，違反司法院釋字笫400、425、 516、652號解釋意旨，應予以撤銷： 　㈠原告保存多年系爭檔案，耗費之心力、資金、人力甚鉅，而 系爭檔案包含諸多開國元勳、黨國政要、名人士绅之歷史軌 跡，隨著時間之經過，其歷史、文化、藝術價值水漲船高， 倘被告基於促進轉型正義之公共利益所必要，而將原屬原告 財產權之系爭檔案原件移歸國有，屬司法院釋字第652號解 釋所稱之特別犧牲，依司法院釋字第400、425、516、652號 等解釋意旨，被告應給予原告合理之補償。 　㈡至司法院釋字第793號解釋理由意旨固認政黨之財產權保障標 準應與人民不同，惟根據該解釋背景與所設法規範，應係指 政黨及其附隨組織所不當取得財產，即外界就原告之「黨產 」之狹義解釋，與本件均屬原告內部檔案、往回公文等不同 ，故就系爭筆檔案財產權保障之標準，應回歸上開一般特別 犧牲法理。 七、並聲明： 　㈠原處分關於除附表所示審定清冊序號檔案（下稱附表所示檔 案）外之其餘序號檔案及該部分復查決定均撤銷。 　㈡訴訟費用由被告負擔。 肆、被告答辯略以： 一、原處分作成之程序未違反行政程序法第96條第1項第4款之規 定： 　㈠原處分業經葉虹靈署名蓋章，並無欠缺，且原處分係以被告 名義發函，並有葉虹靈署名蓋章，自形式上任何人一望即知 原處分係由被告作成，依最高行政法院99年度判字第444號 、100年度判字第357號、99年度判字第224號判決意旨，無 論被告之首長署名蓋章有無欠缺，原處分之效力均不受影響 。 　㈡原告主張葉虹靈無權限以代理主任委員名義對外署名云云， 惟被告為行政院所屬之二級獨立機關，依促轉條例規定有法 定任務及職掌，不因正副主委出缺而妨礙機關業務運作。又 被告內部並未就職務代理訂有特別規範，自應依各機關職務 代理應行注意事項第3點第1項規定，決定職務代理順序與代 理時行使職責之限制，而行政院110年5月28日院授人培字第 11030020294號函敘明，促轉會前主任委員楊翠辭職後遺缺 ，於新任主任委員接任前，由同樣經立法院同意之葉副主任 委員虹靈代理，依上開規定，基於機關業務考量之內部人事 措施，以維繫機關整體運作，並無達法之處（本院108年度 訴字第1522號判決持相同見解）。又按促轉條例第13條第1 項規定，被告為合議制機關，被告之行政處分必須由獨立行 使職權之委員合議決議之。系爭檔案係經110年8月4日本會 第81次委員會議決議為政治檔案，符合法定程序，並無瑕疵 ，原處分由葉虹靈署名對原處分效力實無影響。 二、原處分未援引被告自訂審定基準，係依據促轉條例第3條第2 款規定而審定，故原告爭執審定基準逾越促轉條例第3條之 規定，與本案無涉。又省黨部檔案為原告透過中央、省、縣 市、區級等各層級黨部組織間，以及黨部組織與政府間之往 來，落實戒嚴體制與動員戡亂體制於地方層級之文件，當為 呈現原告事實上長期主導國家權力，以黨領政之規劃與運作 圖像不可或缺之證據，因系爭檔案涉及人事調配、財產變動 、社會控制等型態之內容，範圍廣大、類型多元，被告審定 為政治檔案之類型化理由即附表1所示共7類，並未違反促轉 條例第3條第2款規定。　　 三、促轉會已針對系爭檔案逐筆進行實質審查，並對各項審定理 由於專家諮詢會議討論始自共計3萬1,017筆之省黨部檔案中 ，審定其中3,173檔案（按指系爭檔案）為政治檔案： 　㈠關於省黨部檔案共31,017筆之審定作業，被告係從政大提供 之檔案目錄形式觀察先排除作成時點超出威權統治時期之12 ,163筆檔案後，再依政大提供檔案目錄中之「題名」、「案 名」、「內容描述」，擬具審選建議及其餘18,854筆檔案目 錄送請學者專家提供書面審查意見，待書面審查完竣後，於 ll0年1月4日及同年1月21日召開審選諮詢會議，彙整各方專 家學者意見後，再由被告經辦人員逐筆進行實質審定而完成 底稿（底稿內已逐一註記審定理由即被告附表1所示之7種理 由類型，包括：⒈二二八事件、⒉涉及叛亂案件、⒊日產、敵 偽產業接收、轉帳撥用、囑託登記、⒋黨政關係〈含政府與政 黨職務交流、政幹班〉、⒌政黨特權〈含行政機關與地方黨部 財產、政府經費補助、辦公廳舍讓受〉、⒍社會控制、黨政關 係、⒎地方黨部組織、地方黨部運作），復於系爭委員會議 討論並決議通過審定3,173筆系爭檔案為政治檔案，被告始 作成原處分。 　㈡被告於訴訟中就系爭檔案依據何審定理由提出附表1加以說明 ，僅為就原處分已敘明之審定理由進一步對應說明，不構成 行政處分之追補理由，更非屬行政處分之補記理由。倘本院 認為附表l為原處分之追補理由，附表1審定理由對應說明並 未改變原處分之同一性，依最高行政法院109年度判字第238 號判決、109年度上字第972號判決意旨，基於訴訟經濟之觀 點，應容許被告提出。 　㈢至於原告主張附表1審定理由類型並未記載各筆檔案之事實涵 攝，故原處分有瑕疵云云，惟查： 　⒈依最高行政法院l09年度判字第238號判決可知基於行政處分 之處理事項有繁簡差異，敘明理由之義務自應衡酌行政效率 ，而以行政處分記載已足使人民瞭解即為適法。 　⒉查系爭檔案數量眾多，被告已提出附表1各筆檔案之審定理由 類型，且針對原告提出有爭議之檔案，並於答辯狀中說明， 應足認原處分已使原告瞭解相關事實法令適法。 　⒊下列序號檔案應屬政治檔案： 　⑴序號10檔案（省004/001.008）」題名為「呈中央委員會第一 組台灣省黨部人事案」，內容為省黨部報告原告中央委員會 第一組，省黨部依據48年9月訂定之各級黨部人事改進方案 ，於49年7月至50年7月間共三期實施如培植地方幹部、建立 幹部互調、輔導從政黨員、成立黨務幹部訓練班等成果之文 件，附有臺灣省委員會及所屬縣市區級工作人員職期調任統 計表暨名冊、革命實踐研究院黨訓班第一期結業研究員工作 分發情形一覽表。又序號9檔案（省004/001.007）題名為「 台灣省黨部人事改進方案相關報告」，內容為省黨部向原告 中央委員會常務委員、秘書長、副秘書長等單位，針對序號 10檔案中實施三期各級黨部人事改進方案提出分析報告，並 於建議事項中著重招募吸收本省籍大專以上畢業生，以獲得 人才投入革實院加以訓練，再透過各級黨部的之幹部調動， 增加黨員工作經驗及地方黨部人事間的「新陳代謝」。依學 者龔宜君研究指出，原告於39年起之黨務改造運動，於完成 上層（即黨中央）之權力改造後，改造的重點也轉移為發展 鞏固政權的社會基礎，透過黨中央決定政策，省縣級擔任組 織軀幹、承上啟下，並鑑於大陸時期政權的失敗經驗，改造 後的原告，特別強調區級以下的基層組織，區級以下的基層 黨部，成為黨的細胞分布於社會，真正與群眾接觸、滲透群 眾，深入民間實際執行工作，足見原告地方黨部組織於黨國 體制之運行有其重要性。是以，序號9、10檔案為原告積極 布局基層人事調動、訓練之關聯案情檔案，反映於威權統治 時期，為成功地在臺灣穩住陣腳，積極規劃基層黨務組織人 事結構與人才培育，以滲透地方並建立社會基礎之時代背景 ，從而，原告地方基層黨部之人事相關檔案，當屬與動員戡 亂體制、戒嚴體制相關之檔案，確屬政治檔案。 　⑵序號22檔案（省004/004.001）題名為「臺灣省黨部辦公大樓 基礎設計變更案」，內容與臺中市民防計畫書有關。 依國 防部檔案〈臺中市民防指揮部沿革史〉之記載，有關民防指揮 部之編制，各縣市局港民防業務指揮部雖改隸各縣市政府， 但實際上仍由臺灣警備總司令部指揮監督。且內容記載臺中 市民防指揮部於51年收到臺灣警備總司令部的命令，請各指 揮部將舊有空襲及緊急事變疏散計畫（「○○計畫」）依據現 況檢討修正，此筆檔案上註記「密」（應屬軍事機密），並 併檢附副本與原告所屬省黨部，顯示省黨部於威權統治時期 具有特殊之政治地位，應屬政治檔案。 　⑶序號24檔案（省006/001.001）」題名為「吳○熹建築事務所 檢奉辦公大樓與宿舍設計圖致臺灣省黨部」，檔案內容為省 黨部辦公大樓附屬之招待所及單人宿舍建築平面圖。又序號 25檔案（省006/001.002）題名為「臺灣省黨部為興建辦公 大樓及單職宿舍舉辦籌建小組第三、四、五、六、七、九次 會議」，係以序號24檔案所附建築圖作為討論基礎之歷次籌 建小組的會議紀錄，內容第1頁明載，臺灣省政府建設廳公 共工程局陳副主任協助省黨部監造檢查工程施作是否符合設 計圖，及第13頁明載，建設廳技士陳○添在黨部大樓籌建小 組列席並報告工程監工狀況，甚至提出工程改善建議。由是 可知，省黨部藉其特殊政治地位，延請臺灣省政府建設廳公 共工程小組協助監造，甚至列席會議報告監工狀況，形同將 省黨部大樓視為公共工程而由公務員兼辦，均屬政治檔案。 　⑷序號31檔案（省006/001.008）題名係「台中市委員會呈請台 灣省黨部撤銷徵收國有土地作為台中市水肥會基地」，並謄 錄於省黨部簽文用紙。原告主張此筆檔案非對外行文非屬政 治檔案，惟促轉條例第3條第2款明定政治檔案並未限以業經 簽核並對外行文者始足論之，亦不論有無發文者之署名或用 印，原告上開主張實屬無據。 　⑸序號86檔案(省008/001.006)」內容第2頁明載省黨部遷建經 費列入省政府預算新臺幣（下同）600萬元，足徵省黨部運 用臺灣省政府之預算，以作為省黨部之遷建經費，符合審定 理由第五類「政黨特權（含行政機關贈與地方黨部財產、政 府經費補助、辦公廳舍讓售）」之要旨，應屬政治檔案。 　⑹序號304檔案（省034/001.001）、序號305檔案（省034/001. 002）及序號306檔案（省034/001.003）部分，依學者松田 康博研究指出，三青團乃原告於臺灣光復後來臺辦理接收事 宜的派系之一，曾積極吸收尚未被行政長官公署及省黨部錄 用的本省人以擴大勢力，原告內部派系因此逐漸形成為爭取 臺灣當地人士而對立之情況，派系鬥爭甚至導致二二八事件 之衝突擴大；三青團因來臺後吸收許多左派成員加入，並於 二二八事件時有不少成員要求採取武力鎮壓，而遭懷疑曾受 中共組織的滲透，原告爰推動三青團的組織再造，最終於36 年10月至37年3月間「黨團合併」，三青團併入原告中央黨 部，左派分子退出原告；學者陳○蓮教授亦指出，三青團來 台後吸收成員廣泛，尤其包含醫師、律師、各級公職人員等 社會菁英，然而其中另有日治時期以來的社會運動分子，特 別是有農民組合、新文協、台灣共產等左翼人士。使三青團 的幹部成員大多有左翼背景，使其成為左翼人士聚集的團體 ，成為該團體在二二八事件後被國民黨大力剷除的主因。事 件過後來調查的監察委員，認定三青團成員複雜，眾多成員 又參與暴動甚多，應予徹底改組並嚴加訓練。三青團主任亦 在事後被警備總部逮捕。序號304檔案（省034/001.001）題 名為「三民主義青年團台灣支團部籌備處主任為卸任奉令繕 具各項移交清冊並經台灣支團部整理委員會主任委員派員點 收完竣」、序號305檔案（省034/001.002）題名為「三民主 義青年團台灣支團部籌備處為幹事會撤銷經分別造冊完竣函 請台灣支團整理委員會派員點收」，以及序號306檔案（省0 34/001.003）題名為「三民主義青年團台灣支團部籌備處移 交手續業經完竣，檢附各項清冊送呈台灣省黨團統一委員會 鑒核」，均係三青團台灣支團部為辦理黨團統一（黨團合併 ），於37年5月至7月間將分團人員名冊、財產、剩餘貸金等 項造冊移交臺灣省黨團統一委員會之案情，應認其與二二八 事件之處理，以及事件前後吸收青年黨員情形相關，確屬政 治檔案。 　⑺序號349檔案（省035/002.003）題名為「同意李翼中承租濟 南路二段十七號宿舍案」，因當時日產處理相關規定，戰後 日產屬於國有特種財產，屬敵偽產業物資原應由敵偽產業處 理局作價出售變現，公務機關領用敵偽產業物資，依行政院 35年12月19日節京嘉丙字第24264號訓令所附「各公務機關 領用敵偽產業物資國庫轉賬手續」之轉帳程序，得以國庫收 支轉帳之方式，將敵偽物資購入成為公用財產再撥用予公務 機關使用。然「序號349（省035/002.003）」之檔案題名為 「同意李翼中承租濟南路二段十七號宿舍案」，該檔案內容 略為：省黨部前主委李翼中於任職期間，經前臺灣省行政長 官公署（即後來改制之臺灣省政府）核定撥用，以日人私產 房屋共兩幢作為該黨部黨員宿舍。由是可知，原告之省黨部 於行憲後已非屬政府機關，卻能違反當時日產處理相關規定 ，並取得中央政府核定撥用國有特種財產，足以證實原告之 省黨部於戰後確實有其特殊地位，藉以取得不當利益，並再 次鞏固其特殊地位，應屬政治檔案。 　⑻序號352檔案（省035/002.006）題名為「杭州南路一段六廿 四號宿舍歸屬與租約爭議案」，內容略為：臺北市政府日產 清理室發文給日產房屋承租人，並聲明該房產係屬省黨部管 併奉准轉帳之財產，為臺北市政府日產清理室行文「通知」 承租人先前與臺北市政府簽訂之租約「應即吊銷」，並將該 房產移交省黨部接管。而省黨部於行憲後已非屬政府機關， 卻違反上開日產處理規定，取得中央政府核定撥用國有特種 財產，足以證實原告之省黨部於戰後確實有其特殊地位，藉 以取得不當利益，並再次鞏固其特殊地位，應屬政治檔案。 　⑼序號929檔案（省059/001.013）」題名為「臺灣省產業黨部 委員會檢呈三、四月份黨員經濟輔導月報表」，案情為臺灣 省產業黨部向省黨部陳報所屬第一、二支黨部下轄區黨部51 年3、4月份黨員經濟輔導工作成果，由其中輔導項目可見「 由省局辦理按照員工年齡扣繳員工退休金本月份互助十五名 」、「為減輕員工貧病困苦投過從政主管同志漁局務會議決 定醫藥減價收費並增加設備」、「由省局辦理按照員工年齡 扣繳員工退休金本月份互助十二名」等情。另序號871檔案 （省052/000.056）內容第3頁「省屬事業單位補助鐵路公路 航海區產等黨部經濟座談會紀錄」，明載：「座談會紀錄五 、討論事項（三）…1.郭秘書長鏡秋同志對以上三案發言意 見：臺灣省政治綜合小組會議時周主席至柔同志表示：對產 業黨部經費之支持，大前提自無問題…」。而產業黨部為原 告於臺灣鐵路管理局（即現國營臺灣鐵路股份有限公司）、 臺灣省公路局（即現交通部公路局）等省屬事業單位中所設 黨部，相互勾稽比對，序號929檔案為原告於省屬事業單位 佈建黨部，再透過省屬事業單位之從政黨員介入公務預算用 於支持產業黨部活動，且僅限產業黨部黨員得受惠，進而擴 張黨務組織，屬原告基於動員戡亂及戒嚴體制中特殊地位， 對特定產職業機構滲透之體現，當屬與動員戡亂體制、戒嚴 體制相關之檔案。原告雖主張底稿中本筆檔案「促轉會備註 」欄位記載內容「策動同志組織、透過從政同志透過局務會 議減價並增加設備」，與促轉條例不符云云，惟底稿中之備 註記載僅係本筆檔案之內容描述而非審定理由。 　⑽序號930檔案（省059/001.015）」題名為「為核定第四十七 次工作會議決議項目希遵照積極進行通知函」，內容主要是 有關黨產處置之會議紀錄，如四春園、竹子門農場等。又序 號394檔案（省037/001.013）及序號401檔案（省037/001.0 20），內容分別有關竹子門農場（前身為「金子農場」）以 及四春園旅社（皆為日產），並奉准轉帳予省黨部接管。違 反上開日產處置之法令，屬政治檔案。 　⑾序號947檔案（省060/000.031）題名及內容描述表徵涉及黨 職與公職職務互通、年資併計及相關情形，符合政治檔案定 義。實際上被告亦僅檢視檔案目錄為審定作業，未參採政大 提供錯誤之PDF圖像電子檔，又被告以檔案目錄記載題名及 內容描述進行檔案審定流程，符合政治檔案條例第4條第2項 之規定，程序上亦合乎通常審定作業程序，依本院108年度 訴字第1522號、109年度訴字第537號、110年度訴字第40號 判決意旨，於實質內容上亦已如實就檔案內容進行審定，原 告主張未檢視序號947號檔案內容為審定流程瑕疵云云，於 法無據，並無可採。 　⑿序號1059檔案（省079/000.014）之檔案內容，亦可見省黨部 函復臺南縣黨部，省政府已交辦臺南縣政府補助安定鄉民眾 服務分社興建公廳舍經費。自前述檔案均足見省黨部指示各 縣市民眾服務社執行特定事務，或民眾服務社運作相關事務 經省黨部協調獲得政府經費之案情，據此亦可呈現原告藉由 以黨領政所發展之特殊黨政關係，透過支配民眾服務社取得 政府資源發展黨務之各階段樣態，乃動員戡亂體制、戒嚴體 制相關之重要紀錄及文件而顯屬政治檔案，已臻明灼。此外 ，原處分對象乃省黨部檔案之持有人即原告，而非民眾服務 社，該社是否經認定屬原告附隨組織與本案無涉，臺灣省黨 部系列檔案之審定亦不以此為前提，原告執此為辯，顯圖混 淆視聽，應無可採。 　⒀序號1062檔案（省079/000.021）、1063檔案（省079/000.02 2）依49年「中國國民黨第八屆中央委員會第三次全體會議 第五次會議紀錄」記載之中央常務委員會提案「擬具『改進 民聚服務處站之組織運用與工作方法案』草案」，提案原文 說明表示 ：「數年來黨部普建民眾服務處站。區黨部普建 民眾服務處站。黨部與服務處站為一體之兩面，無論人員經 費與辦公處所，均屬相互依存，不能分割，期以民眾服務處 站，掩護基層組織活動，以黨的組織力量，開展社會關係， 使準繩」，足徵民眾服務社外觀雖為人民團體，實為原告基 層黨部，倘民眾服務社與原告無關，又何以此些檔案涉及民 眾服務社興建辦公廳舍需經縣市黨部請示省黨部？　 ⒁序號2356檔案（省335/004.017）題名為「鐵路特別黨部陳送 黨訓班學員成績表予臺灣省委員會案」，內容係鐵路管委會 主任委員陳○文以鐵路特別黨部用箋於35年9月14日行文「臺 灣省鐵路管理委員會工務處」，表示鐵路特別黨部為促進原 告黨員參加黨組織與活動，舉辦鐵路黨員總報到以便清理黨 籍，希望各同志如期辦理報到以免受游離黨員之處分等語。 由是可知，鐵路管委會雖屬於政府機關，然其內部設置鐵路 特別黨部組織，並由鐵路管委會主任委員兼任黨部主任委員 ，以執行黨務幹部訓練。質言之，本筆檔案實為原告於政府 機關、社團佈建黨部，以蒐集內部資訊、擴張黨務組織之佐 證，至於原告所稱鐵路特別黨部學員成績純屬黨內事務，即 無可採。 　⒂序號2360檔案（省335/006.037）題名係「臺灣省委員會為陳 ○勝仍擬留公工作電復中央調查統計局案」，案情為中央調 查統計局電請省黨部將黨員陳○聖調回南京工作。省黨部電 復中央調查統計局因亟需設置電台，仍擬將陳○聖留台工作 。由學者吳○瑩研究成果可見，中央統計調查局自始即為特 務單位，於38年即改制為內政部調查局此一重要情治單位， 而此筆檔案涉及中央統計調查局行文省黨部有關人事異動之 案情，屬「情治單位」之政治檔案。 　⒃序號2363檔案（省338/001.007）題名係「擬定強化本省縣市 黨務機構要項案」，內容詳載原告於各縣市設立黨務指導員 辦事處，作為縣市黨部成立前之籌備單位，規劃其部分黨務 事業費由地方政府經費收入中提取百分之一補足。由此可見 ，本筆檔案有關縣市指導員辦事處設置規劃之史實，係原告 憑藉執政優勢地位，汲取政府資源以推行地方黨務，實行黨 國體制之明證，屬政治檔案。 　⒄序號2433檔案（省341/004.013）」題名為「蘇○楷補送通訊 組幹事履歷表及擬敘薪額表等簽請臺灣省委員會支給薪津案 」，內容為蘇○楷辦理補送黨員支薪相關業務之黨務文件。 根據檔案局典藏之國史館檔案，蘇○楷出身○○，於35年8月18 日來臺擔任臺灣省調查統計室主任負責「防制奸偽」，在任 職期間向臺灣省行政長官公署長官陳○報告相關情報，如： 二二八暴動徵兆、黨內嫌疑份子、蔣○川煽動群眾、奸偽份 子謝○紅密謀暴動等情報，證實蘇○楷非單純辦理黨員支薪業 務，而係透過黨部人事單位掩護其○○身分，且參與二二八事 件之防制奸偽工作甚深，而屬類型一「二二八事件」之政治 檔案。 　⒅序號2437檔案（省342/002.038）題名為「臺灣省委員會復臺 南市黨部電報該會留用黨訓班二期分發政幹班學員謝○登人 事表件應准遇缺補實報備案」，內容為臺南市黨部為留用黨 訓班二期分發政治幹部訓練班（簡稱政幹班）學員謝○登， 向省黨部陳報該員相關表件並請予以核備；省黨部函復臺南 市黨部應准謝○登留用、遇缺補實報備等案情。序號2464檔 案（省348/002.052）題名為「臺灣省改造委員會為借用政 幹班學員請惠允全部調回代電予國防部政治部案」，可見省 黨部曾因基層黨務工作需人恐急，電請國防部政治部調用政 幹班集訓待命之學員100名，先核黨訓班第二期集訓一個月 ，再核其能力、志願分發各縣市黨部服務，薪餉仍由政幹班 按月核發。而序號2437檔案係臺南市黨部依據序號2464檔案 函復省黨部留用政幹班調用學員。可知政幹班為國防部政戰 人員訓練機構，調用政幹班學員訓練並核撥至各縣市黨部任 職，且薪餉仍由國家支應，是以序號2437檔案所載臺南市黨 部留用黨訓班分發政幹班之學員等情，揭示原告於威權統治 時期以黨領政下，運用國家所培育之人力於發展黨務之樣貌 ，為動員戡亂體制、戒嚴體制相關之重要紀錄及文件，顯屬 政治檔案無疑。 ⒆序號2600檔案（省390/000.053）為省黨部下轄眾多黨務組織 ，經手黨政事務之前制研擬、規劃、執行、溝通、督導至最 終成果陳報，及辦理相關事務之制度、人力、資源等整合與 分配，另有機關、事業或團體形成省黨部做成檔案具事務型 態多元、案情繁瑣、內容細微之特質；又序號2600檔案（省 390/000.053）所示調卷單上記載收文文號與序號2606檔案 （省390/000.059）、2614檔案（省390/000.067）相符，為 該2筆檔案之經辦及併案過程，自應與序號2606（省390/000 .059）及2614（省390/000.067）併同審定，方能完成呈現 檔案所涉事件之經過，詳盡還原當時辦理相關案件之歷史真 相。 　⒇序號2746檔案（省412/002.035）題名「臺灣省委員會代電王 ○凱推介五十七年度三民主義巡迴教育組員游○良、張○達、 歐○繁、劉○鎰等人志願從事黨務工作予中央委員會核備」， 內容為王○凱黨部函臺灣省黨部，並推薦該黨部三民主義巡 迴教育軍官組員共八人參加省黨部之黨務工作，而王○凱黨 部為軍中黨部之化名，係原告於威權統治時期違反憲法第13 8條有關軍隊中立化之規範而於軍中設立之黨部，可徵原告 於威權統治時期利用其特殊政治地位，於軍中設立黨部。依 被告典藏北斗鎮農會檔案記載，三民主義巡迴教育係由王○ 凱黨部主辦，但以各縣市政府「借調」國防部預備軍官的方 式至各地辦理巡迴演講，協辦單位含括各縣市境內黨政軍各 單位，藉此宣揚原告黨義之活動，且內容提及8名志願從事 黨務者之身分為國防部預備軍官，可徵原告於威權統治時期 利用其特殊政治地位，吸收國防部義務役預備軍官，使其擔 綱宣揚黨義之任務，並於工作結束後推介至各地黨部工作之 實情，應屬政治檔案。 　序號2990檔案（省637/000.003）題名為「臺灣省委員會檢陳 原住民成立『臺灣原住民自治區議會』籌備會資料予中央委員 會社會工作會」，內容第2至3頁關於劉○興黨部進行社會調 查，將原住民族自治運動相關情報彙整送往主管臺灣省各級 黨部。「劉○興」為原告於內政部警政署內設立的黨部化名 ，本件公文便由劉○興黨部檢送臺灣省委員會，再由臺灣省 委員會將本件公文檢呈給原告之中央委員會社會工作會，而 這套情報流程可以概覽原告於威權統治時期監控社會的行政 流程，應屬政治檔案。 四、原處分記載未違反「明確性」原則，原處分說明欄第三項詳 已敘明系爭檔案均為涉及動員戡亂體制、戒嚴體制之形成、 運作、鞏固之政治檔案，及促轉條例第18條規定審定為政治 檔案及命移歸檔案局，原告此部分主張洵無可採。 五、原處分未違反比例原則： 　㈠依促轉條例第1條第2項前段規定可知轉型正義相關處理事宜 ，原則應由促轉條例規劃、推動之，原告自行訂定調閱辦法 與促轉條例之規定不符，無從據以主張被告依促轉條例規定 所為原處分違反比例原則。 　㈡原告本身即係威權統治時期之執政黨，倘任由原告自行決定 其所保管之政治檔案是否開放乃至開放程度如何，實與促轉 條例第1條明定依促轉條例規劃推動轉型正義相關處理事宜 之立法目的不符，毋寧依促轉條例之規定將系爭檔案原件交 由檔案局依法典藏及開放應用，由國家及各方研究機構、學 者均能從不同角度對過去政治檔案進行諸如轉型正義研究與 民主法治及人權教育等開放應用，更能杜絕爭議。 　㈢調閱辦法第2點規定：「得開放」，可知原告所保管之政治檔 案是否開放乃至開放程度如何，確仍取決於原告之意思，不 僅不能防免檔案因部分開放而遭斷章取義，更不能防免檔案 於開放前遭變造、竄改，且其開放之形式限於閱覽、抄錄， 亦限制人民取得檔案內資訊之方式，亦顯與檔案法及促轉條 例所定檔案開放應用之意旨與目標有違。 　㈣又以被告先前另案審定4,399筆政治檔案經移歸檔案局後，檔 案局隨即上網公開檔案目錄，供各界申請應用；對於已完成 數位化之檔案，除涉及個人隱私等不應公開之內容外，皆於 國家檔案資訊網（https://aa.archives.gov.tw）公開全文 影像，任何民眾只要登入該資訊網，即可觀看、下載、列印 檔案全文影像，並無任何限制，公開之內容更包括原告本未 公開之檔案，迺原告竟主張原處分作成後檔案開放程度不如 原告開放程度云云，明顯昧於事實。 　㈤原告主張縱非檔案原件亦可達成開放政治檔案及還原歷史真 相之目的云云，惟促轉條例第18條第4項明定移歸政治檔案 以原件為原則，被告依法行政並無違反比例原則之情事。況 檔案之複本或影像檔若無從確保檔案之正確性及完整性，錯 誤或片段之檔案複本反而有害歷史真相之還原，顯非有效之 替代手段，故原告主張原處分命移轉檔案原件違反比例原則 之必要性原則云云，亦無可採。 六、原處分命原告移歸系爭檔案之原件，對原告不構成特別犧牲 ，被告無需給予合理補償： 　㈠基於政黨有維護自由民主憲政秩序之義務，其財產權相較於 其他人民團體，國家得予以更多限制，此有司法院釋字第79 3號解釋理由書揭示：「政黨既能影響國家權力之形成或運 作，自應服膺自由民主憲政秩序，以謀求國家利益為依歸， 不得藉此影響力謀取政黨或第三人不當利益。政黨與其他結 社團體，對於個人、社會或民主憲政制度之意義既有不同， 其受憲法保障與限制之程度自有所差異」、「政黨之財產權 相較於其他人民團體，國家得予以更多限制或賦予特權（例 如政黨補助金）」，故促轉條例特別規範政黨持有政治檔案 者負有通報及移歸為國家檔案之義務，難謂有特別犧牲之情 事。 　㈡原告係過去威權統治時期之執政黨，基於其黨國體制下特殊 地位作成及持有諸多與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體 制相關之檔案，此等檔案涉及威權統治時期歷史真相之釐清 及還原，基於公益考量，立法者透過促轉條例明定持有政治 檔案之政黨應將之移歸為國家檔案，並審酌原告於威權統治 時期以黨領政之黨國體制下的特殊地位，認定其因負有將政 治檔案移歸國有之社會責任，並不構成特別犧牲，亦無值得 保護之利益，而未規定應予補償，是被告依促轉條例之規定 審定系爭檔案為政治檔案並命原告移歸為國家檔案，自無違 法可言。 　㈢原處分對原告不構成特別犧牲，被告自無需給予原告合理補 償。 七、並聲明： 　㈠原告之訴駁回。 　㈡訴訟費用由原告負擔。 伍、如事實概要欄所載之事實，有合作協議（原處分卷第11至43 頁）、封存處分（原處分卷第68頁）、政大109年11月3日政 資字第1090073394號函（原處分卷第73、74頁）、被告1l0 年1月4日及1月21日審選諮詢會議會議紀錄（本院卷二第329 至353、355至387頁）、系爭委員會會議紀錄（本院卷二第3 91至397頁）、原處分（原處分卷第84至282頁）及復查決定 (見本院卷一第59至70頁)、111年3月30日促轉一字第111510 0068號函（本院卷一第215頁）附卷可稽，復為兩造所不爭 執，堪信為真實。 陸、本院之判斷： 一、原處分作成之程序未違反行政程序法第96條第1項第4款之規 定： 　㈠處分時促轉條例第2條第2項規定：「促轉會隸屬於行政院， 為二級獨立機關，除政黨及其附隨組織不當取得財產處理條 例另有規定外，依本條例第4條至第7條規定，規劃、推動下 列事項：一、開放政治檔案。二、清除威權象徵、保存不義 遺址。三、平復司法不法、還原歷史真相，並促進社會和解 。四、不當黨產之處理及運用。五、其他轉型正義事項。」 第8條第1項、第3項、第4項及第6項規定：「（第1項）促轉 會置委員9人，由行政院長提名經立法院同意後任命之。行 政院長為提名時，應指定1人為主任委員，1人為副主任委員 。主任委員、副主任委員及其他委員3人為專任；其餘4人為 兼任。但全體委員中，同一政黨之人數不得逾3人；同一性 別之人數不得少於3人。……（第3項）促轉會主任委員，特任 ，對外代表促轉會；……（第4項）委員任期至促轉會依第11 條第2項解散為止。……（第6項）委員因故出缺者，依第1項 程序補齊。」第12條規定：「（第1項）促轉會應依據法律 ，行使職權。(第2項）促轉會委員應超出黨派以外，依法行 使職權，於任職期間不得參加政黨活動。」第13條第1項規 定：「促轉會之決議，應經過半數委員之出席，及出席委員 過半數之同意行之。」另中央行政機關組織基準法第17條規 定：「機關首長綜理本機關事務，對外代表本機關，並指揮 監督所屬機關及人員。」第18條第1項規定：「……合議制機 關之首長稱主任委員。……」綜合上開規定可知，促轉會因其 法定任務及職掌具有高度政治性，故組織上設制為合議制獨 立機關，組成促轉會的委員，同一政黨人數不得超過3人（ 即全體委員數的3分之1），且委員不論初任命或因故出缺補 任，均須經國會同意，行政院長提名委員經國會同意時，則 應在其中指定主任委員、副主任委員各1人。其中主任委員 作為促轉會的機關首長，其法定職權，對外代表促轉會，對 內綜理機關事務，原則上雖與一般機關首長職權相同，並得 對所屬機關及人員行使指揮監督權，但因委員行使職權具有 獨立性，每位委員各應依法獨立行使職權，主任委員在促轉 會委員行使該會合議制之法定職權時，並不具有使委員須服 從其指揮監督的權限。換言之，促轉會主任委員作為機關首 長的法定職權，與一般合議制機關首長相當，甚至更受有法 定之限制，不得不當干預委員之職權獨立行使。由此可知， 促轉條例第8條第1項、第6項關於促轉會組成委員產生方式 之規定，重在於使促轉會此任務高度政治性之合議制獨立機 關，其全體成員均須經由國會同意產生而具政治多元的民主 正當性。至於主任委員因故出缺在依法替補前，促轉會仍有 法定任務與職掌應執行，對外仍須有具公職身分之人得以代 表促轉會對外行使職權遂行法定公共任務，此等涉及主任委 員法定職權之行使，參照上述促轉條例第8條第1項、第6項 規定意旨，應得由同具國會同意民主正當性之其他委員代理 ，以維繫機關業務的正常運作。再者，關於主任委員因故出 缺而依法替補前的職權暫行代理，促轉條例上開規定並未予 以禁止，也未要求應保留由國會再經決議同意方得為之（即 學理所稱「國會議決保留」）。又主任委員出缺的職權暫行 代理，就其事務本具有緊急、機動而需予彈性反應的必要， 且如前所述，促轉會主任委員的法定職權，經核與一般合議 制機關首長實屬相當，甚至更有受限，並無特別重要或性質 上不容許他人代理之權限而致不得由其他委員代理的情形， 並非具有強烈重要意義而須保留予國會議決同意才得行之者 ，故不論就消極或積極的衡量標準而言（關於「國會保留」 事項判斷所涉及積極、消極的衡量標準，參見許宗力，論法 律保留原則，收於氏著「法與國家權力（一）」，元照出版 ，95年8月，第199-202頁），均非保留須經立法院同意始得 進行的「國會保留」事項。原告主張促轉會主任委員出缺補 任前之職權暫行代理，屬「國會保留」事項，應另經立法院 同意始得為之，容屬對促轉條例第8條第1項、第6項規範意 旨之誤解，並不可採。準此，促轉會主任委員因故出缺在未 依法定程序補任前，自得由行政院長指定同具國會同意民主 正當性之其他委員代理。 　㈡經查，促轉會前主任委員楊翠於110年5月28日辭職，並經時 任行政院長之蘇貞昌解除其職務後，即指定促轉會主任委員 辭職後遺缺，於新任主任委員接任前，由副主任委員葉虹靈 代理，並以行政院110年5月28日院授人培字第11030020294 號函（本院卷一第165頁）敘明，促轉會前主任委員楊翠辭 職後遺缺，於新任主任委員接任前，由同樣經立法院同意之 葉副主任委員虹靈代理，參照前開說明，於法並無不合。而 審定系爭檔案為促轉條例第3條第2款稱之政治檔案，由葉虹 靈代理主任委員召集系爭委員會議，並擔任主席，全體委員 中除代理主任委員外，尚有陳○凡委員、王○勇委員、彭○郁 委員、徐○群委員、蔡○偉委員出席，連同代理主任委員共6 人達過半數委員之出席，出席委員照案通過決議系爭檔案為 政治檔案，有系爭委員會會議紀錄（本院卷二第392至397頁 ）在卷可考，符合促轉條例第13條第1項之規定。而原處分 則是由上開代理主任委員代表促轉會蓋職名章而作成並對外 發布，經核並無違背促轉條例第8條第1項、第6項規定意旨 ，或違反法律保留原則、國會保留原則的問題，自然也無違 反行政程序法第96條第1項第4款規定行政處分在程式上應由 首長署名或蓋章的瑕疵。原告主張原處分違反國會保留原則 、違背行政程序法上開規定而有程序瑕疵，容有誤會，並不 可採。　 二、本院認原處分並未違反明確性原則、比例原則： 　㈠行政程序法第5條規定：「行政行為之內容應明確。」第96條 第1項第2款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事 項︰…二、主旨、事實、理由及其法令依據。」原處分詳述其 主旨為「有關中國國民黨（按指原告）原告持有附件清冊所 列之政治檔案1批，經本會（按指促轉會）本（110年）8月4 日第81次委員會議決議審定為政治檔案，請於本年9月30日 前將所列檔案原件移歸國家發展委員會檔案管理局，隨函檢 送本會審定清冊1份。」，說明欄引用促轉條例第3條、第18 條規定作為法律依據，並將如何取得省黨部檔案數位化影像 、目錄電子檔，如何清查出系爭檔案，以及認定系爭檔案為 政治檔案的理由與過程均詳為交代，且引用相關學者見解等 為證，另原處分說明欄三就促轉會審定系爭檔案為促轉條例 第3條第2款所稱政治檔案之理由，予以詳細說明，依其理由 說明，意義明白確定，非難以理解，並得由本院司法審查確 認所敘理由是否有據，並不違反行政程序法第5條所定之行 政明確性原則其處分甚為明確，主旨、事實、理由及其法令 依據均詳為記載，並無違反明確性原則。至於原告主張原處 分所列審定理由不夠充分，不足使原告知悉系爭檔案各該審 定為政治檔案之理由一節，經核乃原處分在形式上記載已臻 明確的理由中，就所述理由內容，所涉為公法實質法律關係 上，是否足以支持原處分依促轉條例上開規定作成審定的問 題（關於此點，本院司法審查之理由見下述），與行政明確 性原則無涉。原告因不認同原處分所列理由之說明，主張原 處分就審定系爭檔案為政治檔案部分，違背行政明確性原則 等語，亦有誤會，並不可採。 　㈡依行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之： 一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達 成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取 之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」 促轉條例第1條規定：「（第1項）為促進轉型正義及落實自 由民主憲政秩序，特制定本條例。（第2項）威權統治時期 違反自由民主憲政秩序之不法行為與結果，其轉型正義相關 處理事宜，依本條例規劃、推動之。本條例未規定者，適用 其他相關法律之規定。」促轉條例第4條第1、2項分別規定 ：「（第1項）威權統治時期，違反自由民主憲政秩序而蒐 集、製作或建立之政治檔案相關資料，應予徵集、彙整、保 存，並兼顧檔案當事人之隱私權與資訊自由、及轉型正義研 究與民主法治及人權教育之需要，區別類型開放應用。（第 2項）為完整回復威權統治時期相關歷史事實並促進社會和 解，促轉會應主動進行真相調查，依本條所徵集之檔案資料 ，邀集各相關當事人陳述意見，以還原人權受迫害之歷程， 並釐清壓迫體制加害者及參與者責任。」其立法理由略以： 「……二、轉型正義首要之務為真相發掘和歷史事實調查。促 進轉型正義委員會對於真相與歷史事實之追索，應基於檔案 資料及當事人之陳述，並依此撰寫調查報告及規劃人事處置 等相關工作。此外，其對於司法不法之平復亦具有作為各訴 訟程序中證據之功能，否則一切通過促進轉型正義以恢復自 由民主憲政秩序之工作將徒勞無功。但於此同時，亦應顧及 個人隱私權之保障，故本條第一項明文規定政治檔案相關資 料之開放應同時兼顧分類開放應用及隱私保護之原則。三、 為還原人權受迫害之歷程，並釐清壓迫體制加害者及參與者 之責任，本條第二項規定促進轉型正義委員會有主動調查真 相之義務……」政治檔案條例第1條規定：「為建立符合轉型 正義精神、兼顧檔案當事人隱私之政治檔案開放應用制度， 並推動關於威權體制、國家總動員、戒嚴、動員戡亂時期以 及二二八事件之歷史研究與公民之轉型正義教育，公開真相 並促成社會和解，辦理政治檔案之徵集、整理、保存、開放 應用、研究及教育，特制定本條例。」同條例第2條第2項： 「政治檔案之徵集、整理、保存及開放應用事項，由國家發 展委員會檔案管理局（以下簡稱檔案局）辦理之；政治檔案 之研究、出版、展示及教育推廣等事項，由文化部會同相關 機關（構）辦理之。」同條例第6條第1項：「政黨、附隨組 織及黨營機構持有政治檔案，經促進轉型正義委員會（以下 簡稱促轉會）審定為國家檔案者，應於該會指定期限內移歸 檔案局管理，並由該會、檔案局及持有檔案之政黨、附隨組 織及黨營機構依審定清冊作成紀錄。」。 ㈢系爭檔案經審定為政治檔案後，依促轉條例第18條第4項規定 ，原告移歸政治檔案應以原件為原則，此為法律所規定，由 於原件應是最真實的史料，從紙張質料、筆跡、書寫方式等 內容，均可以直接反映當時情形，或是可以鑑定真實性，或 是可以避免原件與複印本之間內容有所差異時的爭議，況原 告就是促轉條例所適用的對象之一，也不宜繼續持有原件， 移歸由檔案局依法持有原件，以行政中立方式開放運用，並 受立法者、相關權益當事人、各界依法監督，應較能達成促 轉條例、政治檔案條例之立法目的，此為法律課予國家的責 任，不宜移轉給私人承擔，特別是不宜移轉給原告承擔。若 仍由原告持有原件，一方面與法律規定不符，另一方面有可 能難以達成促轉條例、政治檔案條例的立法目的。故原告主 張原處分違反比例原則並無可採。 三、被告就系爭檔案認定屬促轉條例第3條第2款之政治檔案部分 ： 　㈠參諸上開處分時促轉條例第2條第2項第1款、第18條第1項規 定，及促轉條例第3條第1至3款規定：「本條例用語定義如 下：一、威權統治時期，指自中華民國三十四年八月十五日 起至八十一年十一月六日止之時期。二、政治檔案，指由政 府機關（構）、政黨、附隨組織及黨營機構所保管，於威權 統治時期，與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制相關之 檔案或各類紀錄及文件；已裁撤機關（構）之檔案亦適用之 。三、政黨，指依據政黨及其附隨組織不當取得財產處理條 例第四條第一款所稱者。」，及按同條例第18條第3項、第4 項、第5項及第6項規定：「（第3項）促轉會得主動調查政 黨、附隨組織或黨營機構持有政治檔案之情形，並經審定後 命移歸為國家檔案。（第4項）政黨、附隨組織或黨營機構 移歸政治檔案以原件為原則。(第5項)政黨、附隨組織或黨 營機構拒絕將促轉會審定之政治檔案移歸為國家檔案者，處 新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，並得按次連續處罰。 （第6項）政治檔案之徵集、彙整、保存、開放應用、研究 及教育等事項，除本條例有規定外，另以法律定之。」又政 治檔案條例乃為建立符合轉型正義精神、兼顧檔案當事人隱 私之政治檔案開放應用制度，並推動關於威權體制、國家總 動員、戒嚴、動員戡亂時期以及二二八事件之歷史研究與公 民之轉型正義教育，公開真相並促成社會和解，辦理政治檔 案之徵集、整理、保存、開放應用、研究及教育而制定（同 條例第1條規定參照），及上開政治檔案條例第2條第2項、 第6條第1項之規定，可知為建立符合轉型正義精神、兼顧檔 案當事人隱私之政治檔案開放應用制度，並推動關於威權體 制、國家總動員、戒嚴、動員戡亂時期以及二二八事件之歷 史研究與公民之轉型正義教育，公開真相並促成社會和解， 政黨、附隨組織或黨營機構持有於威權統治時期，與二二八 事件、動員戡亂體制、戒嚴體制相關之檔案或各類紀錄及文 件，應依促轉條例第18條第1項規定通報促轉會，促轉會亦 得依同條第3項規定依職權主動調查其持有情形，經促轉會 審定者，應移歸為國家檔案由檔案局管理，若拒絕移歸可處 100萬元以上500萬元以下罰鍰，並得按次連續處罰。準此， 政黨就其持有之檔案、各類紀錄及文件，僅就符合「政治檔 案」定義者始有移歸之義務，而所謂政治檔案，除作成時間 為34年8月15日起至81年11月6日外，尚須其內容與二二八事 件、動員戡亂體制、戒嚴體制相關始足當之。促轉會審定政 黨持有之檔案是否為政治檔案，應就檔案實質內容加以審認 ，若檔案內容單純僅為上訴人黨內事務或一般通常事務，與 二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制毫無關聯，即不得審 定為政治檔案命移歸為國家檔案（最高行政法院111年度上 字第420號判決、111年度上字第808號判決意旨參照）。 　㈡查原告分別於原處分後即110年12月28日、同年月29日、111 年10月21日移交系爭檔案其中1410筆、1749筆、14筆與檔案 局，則系爭檔案已全數移交與檔案局（計算式：1,410筆＋1, 749筆＋14筆＝3,173筆）等情，有移歸點交工作紀錄3紙（本 院卷三第97至99頁）在卷可參，復為兩造所不爭執，則系爭 檔案於原處分作成時由原告所持有乙節，合先認定。 　㈢經查，原告曾於107年2月29日與政大簽立合作協議，觀諸卷 附合作協議（原處分卷第11至12、14頁）第1條：「合作目 的為使甲方（按指原告）所有之黨史資料（包括但不限於檔 案、卷宗、書籍、報紙、期刊、圖畫、照片等資料，以下合 稱『黨史資料』……得以妥善保存、收藏，甲方同意委託乙方（ 按指政大）提供場所典藏、保管上開資料，並由乙方依本協 議書約定之內容管理，並合理優先研究、利用上開之黨史資 料。」第2條：「合作方式 ……㈡甲方得依據檔案保管之需要 ，將黨史資料中不宜公開之部分予以標示或目錄逐項載明區 分 ……㈣乙方就黨史資料應依本協議書之規定予以典藏、管理 、數位化及利用。」第4條：「黨史資料之保管 ……㈥乙方每 六個月應向甲方提出館藏報告，如甲方要求，應赴甲方報告 館藏計畫之實踐及黨史資料之使用狀況。」又合作協議之附 件（即原告委託管理黨史資料之館藏管理計畫，原處分卷第 23頁）記載：「參、保管方式 ……一、檔案整理及存放 ……⒋ 檔案依不同媒體類型分別整理，且經完成分類編案後，於上 架前進行整卷、入卷、目次表製作等立卷事項。」可知原告 與政大簽訂合作協議，由政大依此就省黨部檔案編列檔案目 錄（包括「題名」、「案名」），且每6個月應向原告提供 報告，則原告理應知悉政大所編列之檔案目錄（包括「題名 」、「案名」），參以被告不否認上情，並自承促轉會係依 據政大提供之檔案目錄（包括「題名」、「案名」）為審查 依據（本院卷二第130頁），則政大所提供之檔案目錄既為 原告所委託製作且知情，促轉會係依據政大提供檔案目錄為 審查，原告就政大編列之「題名」、「案名」，自無從反於 其與政大間之合作協議，進而否認其真實性。 ㈣附表所示檔案部分： 　⒈附表編號1所示審定清冊序號部分檔案，其「題名」或「案名 」提及「二二八事件」或「二二八事變」等字樣（其中序號 3112至3177檔案之「案名」另提及「接收日產」），此部分 檔案目錄記載之「題名」或「案名」既由原告委託政大所製 作、提供，並為原告所知情，是由附表編號1所示檔案之「 題名」或「案名」即堪認此部分檔案均與「二二八事件」或 「二二八事變」相關，符合促轉條例第3條第2款規定之於威 權統治時期，與二二八事件相關之檔案或各類紀錄及文件， 屬政治檔案。 ⒉附表編號2所示審定清冊序號檔案之「題名」、「案名」或提 及「敵偽資產」、「敵偽產業」、「敵偽財產」、「日產」 、「日人動產」、「日治時代」等字樣，此部分檔案目錄記 載之「題名」或「案名」既為由原告委託政大所製作、提供 ，並為原告所知情，是由附表編號2所示檔案之「題名」或 「案名」即堪認此部分檔案均與「敵偽資產」、「敵偽產業 」等相關，涉及日本戰敗本應由政府接收之所還財產，卻由 原告處理，與動員戡亂體制、戒嚴體制相關，符合促轉條例 第3條第2款規定，屬政治檔案。 　⒊附表編號3所示審定清冊序號部分檔案，業據兩造提出可供核 對之檔案全文或節本（序號9本院卷三第193至200頁、序號1 0本院卷三第201至216頁、序號22本院卷第217至249頁、序 號24本院卷二第583至585頁、序號25本院卷二第587至656頁 、序號31本院卷三第767頁、序號86本院卷二第657至663頁 、序號304、305、306本院卷三第251至475頁、序號349本院 卷二第465至476頁、序號352本院卷二第477至521頁、序號3 94本院卷二第679至682頁、序號401本院卷二第683至691頁 、序號871本院卷四第73至78頁、序號929本院卷三第755至7 66頁、序號930本院卷二第669至677頁、序號947本院卷一第 455至466頁、序號1059本院卷一第507至508頁、序號1062本 院卷一第467至481頁、序號1063本院卷一第483至505頁、序 號2356本院卷一第509至515頁、序號2360本院卷三第485至4 88頁、序號2363本院卷一第517至525頁、序號2433本院卷二 第413至418頁、序號2437本院卷三第483至484頁、序號2464 本院卷四第61至67頁、序號2600本院卷一第317至323頁、序 號2606本院卷二第211至234頁、序號2614本院卷二第235至2 46頁、序號2746本院卷二第523至575頁、序號2990本院卷二 第665至667頁）附卷可參，被告亦詳為說明認定各自為政治 檔案理由（詳見事實及理由肆、三、㈢、⒊，本院卷一第333 至337頁、本院卷二第129至140、297至304頁、本院卷三第7 4頁、本院卷四第6至14頁），其中諸如序號9、10號檔案為 原告積極布局基層人事調動、訓練之關聯案情檔案，為威權 統治時期，為成功地在臺灣穩住陣腳，積極規劃基層黨務組 織人事結構與人才培育，以滲透地方並建立社會基礎之時代 背景，與原告地方基層黨部之人事相關檔案，序號22檔案內 容記載臺中市民防指揮部於51年收到臺灣警備總司令部的命 令，請各指揮部將舊有空襲及緊急事變疏散計畫（「○○計畫 」）依據現況檢討修正，此筆檔案上註記「密」（應屬軍事 機密），並併檢附副本與原告所屬省黨部，顯示省黨部於威 權統治時期具有特殊之政治地位等等（詳見事實及理由肆、 三、㈢、⒊），足以使本院核對辨明促轉會實質審視此部分檔 案內容，而為法律涵攝定性之思辨過程，且被告上開主張經 本院實質審查後，認各該序號檔案內容與底稿促轉會審選理 由（目錄分類）欄所載諸如「政黨特權」、「地方黨部組織 」、「情治單位」、「政府經費補助」、「社會控制」等相 符，揆諸上開意旨，原處分認定此部分序號檔案與二二八事 件、動員戡亂體制、戒嚴體制相關，而為政治檔案應移歸檔 案局，並無違誤。原告主張相關檔案諸如促轉會僅審視檔案 編目、或民眾服務社非附隨組織等原因，而非政治檔案云云 ，委不可採。 　㈤除附表所示檔案外其餘檔案（下稱附表以外檔案）部分： 　　被告固稱促轉會為實質審定作業，先彙整專家學者及會議討 論意見後，排除作成時點超出威權統治時期之12,163筆檔案 後，由經辦人員依政大提供之檔案目錄逐筆逐一註記審定理 由在底稿、擬具審選建議後，將檔案目錄送請學者專家提供 書面審查意見，待書面審查完竣後，於ll0年1月4日及同年1 月21日召開審選諮詢會議，彙整各方專家學者意見後，再由 經辦人員完成底稿，經系爭委員會議討論並決議通過審定系 爭檔案為政治檔案，被告始作成原處分云云（本院卷二第28 9至290頁）。然查： 　⒈觀諸原處分所附審定清冊，附表以外檔案出版日期欄記載自3 6年1月20日起至81年10月15日止期間不等，甚或記載年代不 詳，以其作成時間橫跨逾40多年，數量逾2,000筆，且省黨 部黨內事務繁多，黨務種類不一而足，是否均與二二八事件 、動員戡亂體制、戒嚴體制相關，仍應就檔案實質內容予以 調查審認始能判斷此部分檔案。亦即附表以外檔案是否單純 僅為省黨內事務或一般通常事務，不無疑義，例如序號1155 檔案「題名」記載「臺灣省委員會復高雄戲院自費整修及添 購設備暨報廢木座椅案」、序號1170檔案「臺灣省委員會檢 送涵碧樓招待所房屋租金收據文」等，然除附表編號1、2部 分檔案自政大提供檔案目錄「題名」、「案名」足資判斷為 政治檔案外，卷內僅有附表編號3所示序號檔案全文或節本 乙節，業據被告自承明確（本院卷四第86頁），換言之，附 表以外檔案卷內並無檔案全文或節本可供比對，本院尚無法 單就檔案目錄「題名」、「案名」判斷是否為政治檔案，況 省黨部檔案詳細內容或因手寫之書寫方式，或因紙張質料、 筆跡，不甚清晰，依「功能最適原則」，被告縱不能提出檔 案全文或節本，亦應逐筆提出附表以外檔案各記載符合促轉 條例第3條第2款政治檔案之清晰、清楚之相關文字，並應標 註相關文字究係引自各該檔案之頁碼、行數，並將相關手寫 文字以電腦打字之方式呈現，尤應釋明該等文字表現之意涵 為何，供本院實質核對促轉會就附表以外檔案審定之思辨過 程，即本院無從自卷內證據及資料，判斷被告就附表以外檔 案審定之思辨過程，難認原告已為實質審定附表以外檔案， 揆諸上開意旨，應認原處分認定原告實質審定附表以外檔案 為政治檔案，於法無據。 　⒉再觀卷附底稿所載備註、不當黨產委員會暨審定事宜之意見 （本院卷二第399至411頁）、1l0年1月4日及1月21日審選諮 詢會議（本院卷二第329至353、355至387頁）、系爭委員會 議紀錄（本院卷二第391至397頁），其內容或為審選之建議 標準、不予審選之類型、舉例等，然均為單純紀錄，無從使 本院核對辨明思辨過程，被告以上開資料主張已為實質審定 附表以外檔案云云，並不可採。 四、本院認原處分關於附表所示檔案命原告移轉檔案局，對原告 不構成特別犧牲，被告無需給予合理補償： 　㈠按人民就其財產原得行使之使用、收益、處分等權能，因國 家依法行使公權力，致人民財產權遭受逾越其社會責任所應 忍受範圍之損失，而形成個人之特別犧牲，國家應予相當補 償（司法院釋字第813號解釋參照）。惟「政黨既能影響國 家權力之形成或運作，自應服膺自由民主憲政秩序，以謀求 國家利益為依歸，不得藉此影響力謀取政黨或第三人不當利 益。政黨與其他結社團體，對於個人、社會或民主憲政制度 之意義既有不同，其受憲法保障與限制之程度自有所差異。 」（司法院釋字第793號解釋理由書第15段參照）。 ㈡查，原處分關於附表所示檔案，為促轉條例第3條所稱威權統 治時期內所作成，由原告所保管，於威權統治時期，與二二 八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制相關之檔案或各類紀錄及 文件。省黨部檔案為原告黨中央、省、縣市、區級等各層級 黨部組織間，及黨部組織與行政機關間之往來文件，而動員 戡亂體制與戒嚴體制之構成與運作係由原告與政府機關（構 ）所構成，兩者不可分割，體現動員戡亂體制致使原告事實 上長期立於主導國家權力之絕對優勢地位，又省縣、區級等 地方層級亦體現原告長期絕對優勢地位，均呈現威權統治時 期動員戡亂體制及戒嚴體制於地方層級之運作實況及特殊運 作態樣，至少都需要透過包括命原告移歸系爭檔案的方式， 予以徵集、彙整、保存，並兼顧檔案當事人之隱私權與資訊 自由、及轉型正義研究與民主法治及人權教育之需要，區別 類型開放應用。完整回復威權統治時期相關歷史事實並促進 社會和解，還原人權受迫害之歷程，並釐清壓迫體制加害者 及參與者責任（促轉條例第4、6條參照）。 ㈢原處分關於附表所示檔案經審定為政治檔案後，應有助於了 解還原動員戡亂體制、戒嚴體制時期的史實，原告因此負有 移歸為國家檔案之義務，此與原告主張「系爭檔案包含諸多 開國元勳、黨國政要、名人士紳之歷史軌跡，隨著時間之經 過，其歷史、文化、藝術價值水漲船高……」等情形完全無涉 ，被告命原告將附表所示檔案移歸檔案局，僅為最基礎之取 得史料工作，原告仍保留附表所示檔案之數位檔，並自行依 法運用，揆諸上開說明，並非特別犧牲，原告此部分主張全 無可採。 五、綜上所述，本院核對辨明促轉會就附表所示檔案之思辨過程 ，足認促轉會就附表所示檔案已實質審定屬促轉條例第3條 第2款之政治檔案，據以作成原處分此部分，尚無違誤，此 部分復查決定遞予維持，亦無不合。原告執詞訴請撤銷，為 無理由，應予駁回。至附表以外檔案，本院無從核對辨明促 轉會就此部分檔案之思辨過程，難認促轉會實質審定屬促轉 條例第3條第2款之政治檔案，原處分就附表以外檔案部分， 有所違誤，此部分復查決定未予糾正，同予維持，亦有不合 ，均應予以撤銷。此部分原告執詞訴請撤銷，為有理由。 柒、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料 經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要 ，一併說明。 捌、結論：本件原告之訴為一部有理由，一部無理由。 中　　華　　民　　國　　114 　年　　1 　　月　　9 　　日 審判長法 官 鍾啟煌 法 官 李毓華 法 官 蔡如惠 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭 提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內 補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者， 應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附 繕本）。 三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者， 逕以裁定駁回。 四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟 法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不 委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。 得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。 中　　華　　民　　國　　114 　年　　1 　　月　　9 　　日 書記官　陳湘文

2025-01-09

TPBA-110-訴-1544-20250109-1

訴
臺北高等行政法院

政治檔案條例

臺北高等行政法院判決 高等行政訴訟庭第四庭 113年度訴字第42號 113年11月28日辯論終結 原 告 社團法人中國國民黨 代 表 人 朱立倫 訴訟代理人 梁恩泰 律師 被 告 國家發展委員會 代 表 人 劉鏡清（主任委員） 訴訟代理人 魏潮宗 律師 歐陽芳安 律師 上列當事人間政治檔案條例等事件，原告不服行政院中華民國11 2年11月10日院臺訴字第1125021608號訴願決定，提起行政訴訟 ，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。　　 　　事實及理由 一、程序事項： 　　本件被告之代表人原為龔明鑫，於訴訟進行中變更為劉鏡清 ，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷一第283 至284頁），核無不合，應予准許。 二、事實概要： 　㈠緣促進轉型正義委員會（下稱促轉會，已於民國111年5月30 日依法解散，關於其審定政治檔案及移歸為國家檔案之相關 業務，於促轉會解散後由被告辦理）前於110年8月5日以促 轉一字第1105100201號函（下稱110年8月5日函）審定原告 持有之3,177筆（嗣後更正為3,173筆）「臺灣省黨部」檔案 為政治檔案，且於110年12月28日及同年月29日會同原告及 被告所屬檔案管理局（下稱檔案局）於代管上開檔案之國立 政治大學（下稱政治大學）辦理移歸。惟政治大學發現「省 54卷」（檔號：省054/000）檔案目錄與內容不符，經重新 檢核，確認有5筆檔案因未編目或重新分件而未經審定，內 容包含原告之「臺灣省委員會變產興建宿舍處理小組會議紀 錄」、「臺灣省澎湖縣委員會變產造產計劃草案等處置黨產 」之案情（下稱省54卷檔案）。被告依政治大學提供系爭省 54卷檔案之目錄及數位化影像，於111年11月15日召開專家 學者諮詢會議，認省54卷檔案符合政黨所保管、於威權統治 時期與動員戡亂體制、戒嚴體制相關之檔案，應屬政治檔案 ；復於111年12月27日以發檔（徵）字第1110015220號函（ 下稱111年12月27日函）附待審定檔案清冊，通知原告陳述 意見，經原告具112年2月1日函陳述意見。 　㈡促轉會前於108年5月、108年12月及109年9月分三階段審定原 告持有之3筆、4,286筆及80筆「總裁批簽」類檔案為政治檔 案，嗣政治大學於111年間發現原告託管之檔案中，有14筆 未經審定之「總裁批簽」檔案（下稱總裁批簽檔案），經被 告於111年12月2日以發檔（徵）字第1110015192A號函請原 告限期通報，原告迄未回復。嗣被告依政治大學提供總裁批 簽檔案之目錄及數位化影像，經逐筆審視，認系爭總裁批簽 檔案符合政黨所保管、於威權統治時期與動員戡亂體制、戒 嚴體制相關之檔案，應屬政治檔案；復於112年3月25日以發 檔（徵）字第1120015070號函（下稱112年3月25日函）附待 審定檔案清冊，通知原告陳述意見，經原告具112年4月18日 函陳述意見。 　㈢被告查認省54卷檔案及總裁批簽檔案（下合稱系爭檔案，詳 如附表，提及各筆檔案則僅簡稱其序號）除具體呈現威權統 治時期之動員戡亂體制與戒嚴體制於地方層級之運作及政治 、社會、政黨等脈絡關係，另有先總統蔣中正作為原告總裁 之批示，皆係理解動員戡亂體制與戒嚴體制運作之重要檔案 ，符合政治檔案條例第3條第1款及促進轉型正義條例（下稱 促轉條例）第3條第2款所定之政治檔案定義，爰依政治檔案 條例第6條、促轉條例第11條之2第3項及第18條第3項等規定 ，於112年6月1日以發檔（徵）字第1120002537號函檢附處 分書（下稱原處分）及被告審定政黨持有政治檔案清冊（下 稱審定檔案清冊）予原告並副知政治大學，以原告持有審定 檔案清冊所列之系爭檔案計19筆屬政治檔案，經被告審定並 指定移歸為國家檔案，請於文到30日內將系爭檔案原件移歸 檔案局。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政 訴訟。 三、原告之主張及聲明： 　㈠原告並未持有應移歸之系爭檔案： 　⒈原告黨史館之館藏檔案歷經長年且多次之搬遷，檔案佚失毀 損甚鉅，加諸近年受限於人力、物力有限，原告得以投入於 維護黨史館之金錢、人力越來越少，故原告近年對於館藏檔 案之維護管理實不可同日而語。被告以原處分命原告移歸之 系爭檔案，省54卷檔案本係原告交由政治大學代管，後經被 告將系列檔案全部命移歸為國家檔案並已辦理移歸完竣。又 總裁批簽檔案係屬「總裁批簽」文件系列檔案，該系列檔案 業早已經原告全數送交予被告所屬檔案局在案，原處分命移 歸附件清冊之系爭檔案早已全數移歸予被告完竣，原告並未 持有。更甚者，促轉會111年1月4日於社群軟體Facebook官 方帳號發表文章自承，政治大學在110年10月辦理原告黨史 館檔案搬遷作業期間，尋獲5筆先前於109年9月4日處分審定 但尚未移歸之「總裁批簽」檔案，也在同日一併辦理移歸及 點交，此即為省54卷檔案，原處分其後再認定原告仍持有上 開檔案，自屬認定事實錯誤。 　⒉原告業已配合促轉會陸續辦理完成數千筆政治檔案之移歸及 點交作業，由審定檔案清冊檔案案由（題名）多屬原告日常 黨務而未涉及政治性或機密性之檔案，甚至「總裁批簽」類 檔案題名即為檔案文書內容要旨，由時任原告總裁之蔣中正 批簽，縱非被告召開之專家學者諮詢會議，亦可檢視審定檔 案清冊之案由（題名）後，得出該批檔案並非涉及政治性、 機密性之當然結果，以常情常理觀之，原告若非不能，實不 可能甘冒遭行政機關多次裁罰之風險，故意拒絕、隱匿提出 系爭檔案。且原告前移交政治大學之系爭檔案，業經促轉會 於109年9月18日於政治大學封存，並由政治大學及促轉會陸 續尋獲指定移歸之檔案。原告於原處分作成時並未持有原處 分認定應移歸之政治檔案，原處分未合於促轉條例第18條所 稱之持有要件，認事用法均有錯誤，應予撤銷。 　㈡系爭檔案並非促轉條例第3條第2款所稱之政治檔案： 　⒈促轉條例第3條第2款關於政治檔案之定義，固屬不確定法律 概念，惟於每份資料之審定仍應就檔案之實質內容具體認定 ，詳細判斷資料之內容、目的及涉及之範圍，據以認定是否 屬於政治檔案，被告就此並無判斷餘地。又被告於政治檔案 審定作業時，採行「全宗審定原則」，以系爭檔案均屬「總 裁批簽」或「臺灣省黨部」系列之文件檔案，未檢視個別檔 案之具體內容是否符合促轉條例第3條第2款之定義，均一律 視為政治檔案，惟「全宗審定原則」業經最高行政法院數則 判決所不採，實務多認「系爭檔案雖為總裁批簽類檔案，然 其作成時間橫跨20多年，數量有80筆，而原告黨內事務繁多 ，黨務種類不一而足，蔣中正以總裁身分對黨內主管簽呈之 批示，是否均與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制相關 ，仍應就檔案實質內容予以調查審認始能判斷」，足證系爭 檔案是否為政治檔案應逐一檢視個別檔案之內容而定，不得 單單以「全宗審定原則」為由而一概視為政治檔案。因此， 系爭檔案應由法院就具體文件內容逐一審定，方得認定是否 屬於政治檔案，細觀系爭檔案內容，均屬原告日常黨務或正 常國家運作之文件，並內容均未涉及促轉條例第3條第2款規 定「與228事件、動員戡亂體制、戒嚴體制」之規範要件， 自非政治檔案。 　⒉被告認定系爭檔案係「包含處分相對人之省、縣市等各層級 黨部組織間，以及黨部組織與行政機關間之往來文件，其內 容呈現處分相對人基於動員戡亂體制及戒嚴體制中之特殊地 位取得政府經費補助、公有不動產之所有權或使用權等，以 及屬促轉會已審定檔案之關聯案情者，實係威權統治時期動 員戡亂體制及戒嚴體制於地方層級之運作實況及特殊運作樣 態之具體證據。」「本次審定之14筆『總裁批簽』，性質上均 屬前總統蔣中正身兼處分相對人之總裁，自39年8月處分相 對人之中央改造委員會成立至64年月5日蔣氏病逝期間，對 處分相對人之秘書長或秘書長與相關單位主管聯名簽呈，以 處分相對人總裁身分親自審閱、批簽決定事務之紀錄或文件 ，其做成時間均屬促轉條例所界定之威權統治時期內。考量 黨國威權體制之成形及延續，主要肇因於動員戡亂體制及戒 嚴體制下，立法監督、制衡行政權功能大幅減弱，總統權力 因動員戡亂時期臨時條款規定及失去行政權制約而擴大，且 當時總統兼為處分相對人無須面對政黨間公平競爭即得長期 掌有執政權力，因此蔣氏任處分相對人總裁在此等黨國一體 時期，對處分相對人黨務親自審閱、批簽決定事務之紀錄或 文件，直接影響動員戡亂體制及戒嚴體制之形成、運作與鞏 固。」云云，實屬被告之推敲與臆測，甚而促轉會解散後， 由被告承襲其信仰理念，然而卻無相關證據顯示其認定是否 與事實相符，被告所為前揭認定侵害原告黨史財產權，卻完 全未能舉證系爭檔案如何遭認定為政治檔案，其中具體人事 時地物以及涉入之程度，原處分之認定顯有重大瑕疵。 　㈢原處分違反比例原則： 　⒈原告過去數十年間為保存系爭檔案，業已耗費極大之心力、 投注相當之金錢建置適合保存紙本文件保存的環境，另為兼 顧史料數位化之需求，以及避免因掃描、複印、攝影過程造 成文件本身之損害，尚添購數位化專用機器，包含掃描器及 微卷機等，方能將檔案文件保存逾70年之久。原告為釐清歷 史真相及滿足社會大眾知的權利，已著手實行開放檔案史料 多年，並定有「中國國民黨文化傳播委員會黨史館文獻史料 調閱辦法」（下稱文獻史料調閱辦法），除史料有嚴重受損 之虞或依法令不得開放之檔案外，原告庋藏之一切紙質書面 史料與書籍刊物均儘可能開放各界人士閱覽、抄錄。例如原 告自102年5月18日即陸續將檔案史料移存政治大學供學術研 究使用，嗣於107年3月與政治大學簽署「黨史資料委託管理 合作協議書」，開放黨史檔案，一般民眾可於政治大學中正 圖書館孫中山紀念圖書館閱覽室以數位設備自由使用檔案查 詢、申請及應用之服務，有利於消除黨國威權統治所存有對 立、隔閡與不信任，達到轉型正義之宗旨。倘將系爭檔案移 歸國家檔案，則應遵守政治檔案條例第8條、第9條限制閱覽 、抄錄或複製之規定，非當然開放社會大眾閱覽、抄錄或複 製，開放程度不如原告開放之情，對社會大眾知的權利，以 及從事相關歷史研究之專家、學者、研究學生等更是一大扼 傷。 　⒉促轉條例第18條第4項僅規定政治檔案之移歸以原件為原則， 然開放政治檔案旨在供社會大眾知悉檔案之內容，且還原歷 史真相之目的，亦著重於檔案中所記載內容等史料之研究， 並不具有唯一性或獨特的稽評價值，只要確保檔案之複本、 影像檔之內容清晰、正確、無遮蔽等情形，縱非檔案原件亦 可達成開放政治檔案及還原歷史真相之目的，實無將檔案原 件移歸國有之必要，原告自可以將留存之影像檔案提供國家 ，而非由促轉會、被告強硬地以行政處分屢次要求原告已客 觀上不能提出之系爭檔案原件。且珍貴之史料檔案恐因抽取 及重新裝訂、製作複本及數位影像檔之過程而損傷，既有提 供複本、影像檔等侵害較小之方式，達到與提供檔案原件相 同之效果，原處分令原告將系爭檔案原件移歸國家檔案，即 與比例原則相悖。 　⒊系爭檔案包含諸多開國元勳、黨國政要、名人士紳之歷史軌 跡，極具歷史、文化、藝術價值。倘被告基於促進轉型正義 公共利益所必要，欲將原屬原告財產權之系爭檔案原件移歸 國有，則原告較其他人民受到更多財產權之剝奪及限制，自 屬司法院釋字第652號解釋所稱之特別犧牲，被告應依司法 院釋字第400號、第425號、第516號、第652號等解釋意旨， 給予原告合理之補償，方符憲法保障人民財產權之意旨，並 應補償原告已歷次遭審定移歸國家之政治檔案，始屬適當。 　㈣聲明：訴願決定及原處分均撤銷。 四、被告之答辯及聲明： 　㈠系爭檔案並未曾辦理移歸，原告於原處分作成時仍持有系爭 檔案： 　　「臺灣省黨部」系列檔案係於110年12月28日及29日會同原 告與檔案局辦理移歸，移歸作業期間發現省54卷（檔號：省 054/000）檔案目錄與內容有部分不符，經政治大學111年2 月重新校閱檢核，促轉會乃發現省54卷檔案因未編目或重新 分件而未經審定，非屬110年8月5日函審定並辦理移歸之標 的。而「總裁批簽」系列檔案係促轉會分三階段辦理移歸作 業，因促轉會進行點收作業時，發現不在通報政治檔案清冊 內之檔案，故就未通報部分接續進行審定作業並另作成命移 歸之行政處分，而被告係因政治大學於原告託管檔案中新發 現總裁批簽檔案，始得悉原告尚有14筆檔案並未通報且未經 審定，故原處分接續審定並命移歸，並非先前歷次審定命移 歸之檔案。又系爭檔案於原處分作成時係由政治大學受原告 委託管理中，原告擁有最終管領力及支配力地位之政治檔案 持有人，嗣於原處分作成後，原告及檔案局已於112年9月8 日派員至政治大學中正圖書館完成點交及移歸作業，足見， 原告確屬政治檔案條例第6條第1項及促轉條例第18條第1項 規定之持有政治檔案。至促轉會Facebook官方帳號文章及自 由時報報導之記載內容，實際上均非原處分審定並指定移歸 之標的，尤有甚者，系爭檔案係於112年9月8日進行點交移 歸作業，此有移歸點交工作記錄暨清單可稽，原告猶主張伊 於原處分作成時已移歸而未持有系爭檔案云云，顯無可採。 　㈡系爭檔案符合政治檔案條例第3條第1款及促轉條例第3條第2 款所定政治檔案之要件： 　⒈政治檔案條例第3條第1款及促轉條例第3條第2款規定之「與 二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制相關」為不確定法律 概念，檔案資料是否符合「與二二八事件、動員戡亂體制、 戒嚴體制相關」之要件，應依據歷史專業充分考量歷史脈絡 、價值以及內涵，並秉持轉型正義精神予以判斷，鑒於該不 確定法律概念已涉及歷史真相、推動轉型正義之價值判斷， 故被告作為政治檔案之審定及指定移歸國家檔案之主管機關 ，參考外部專家學者意見，認為系爭檔案均與動員戡亂體制 、戒嚴體制相關而屬政黨政治檔案，應具有判斷餘地。又促 轉會107年12月18日及108年8月12日諮詢學者專家之意見， 顯示歷史學者認為總裁批簽檔案不只包括有二二八事件，亦 與動員戡亂體制相關，明顯與政治檔案無關的條目非常少， 建議以全宗為單位進行審定以避免破壞檔案完整性。圖資及 檔案學者亦認為總裁批簽檔案是原告內部便於整理及歸檔所 建立之類別，實務上會盡量以整個文件系列或全宗移轉，以 保留檔案資料的脈絡，移轉後通常不會破壞原本之分類原則 ，被告參考促轉會先前已諮詢外部歷史學、檔案學及法律學 等學者專家意見，認定總裁批簽檔案與動員戡亂體制、戒嚴 體制相關，符合政治檔案之要件，應具有判斷餘地。 　⒉系爭檔案是否與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制相關 ，應考量原告於威權統治時期以黨領政之黨國體制結構。綜 觀系爭檔案涵蓋之人物、事件、規範脈絡，係著實呈現原告 基於動員戡亂體制與戒嚴體制下執政優勢地位，以黨領政下 之黨政互動樣貌，上至蔣中正憑藉其總統兼原告總裁身分， 運用國家資源處理黨務，或原告透過內部會議決議以影響動 員戡亂體制及戒嚴體制之形成，下至前開兩體制於地方運作 之實況，均符合政治檔案之定義，具審定之合法性及正當性 ，不應僅論以單純黨務例行運作之內部文書。 　⒊序號1檔案係涉及原告所屬臺灣省委員會（即省黨部）為機動 處理黨產興建宿舍工作，成立「變產興建宿舍處理小組」研 議相關事務之案情；序號3檔案亦屬前開省黨部變產興建宿 舍處理小組處理黨產興建宿舍工作之內容；序號2及序號4檔 案為澎湖縣委員會為興建職員宿舍、辦公廳及禮堂，擬訂變 產造產計畫草案、成立變產造產執行小組以及後續執行之關 聯案情檔案；序號5檔案之案情係臺南市委員會為籌建工作 人員宿舍擬先出售近商業區之西門路六巷房產四戶，呈請臺 南市委員會核定公開標售底價之案情。又檔案局於111年11 月15日邀集專家學者召開外部諮詢會議，依政治大學提供之 目錄及數位化影像，經逐筆檢視檔案影像，與會學者專家審 認省54卷檔案之內容包含原告之省、縣市等各層級黨部組織 間，以及黨部組織與行政機關間之往來文件，其內容呈現原 告基於動員戡亂體制及戒嚴體制中之特殊地位取得政府經費 補助、公有不動產之所有權或使用權等，以及屬促轉會於前 階段已審定命移歸檔案之關聯案情者，涵蓋原告地方黨部事 務之規劃、執行及溝通等經過，係展現動員戡亂體制與戒嚴 體制下，原告以黨領政之黨政互動與特權樣貌，實係威權統 治時期動員戡亂體制及戒嚴體制於地方層級之運作實況及特 殊運作樣態之具體證據，自屬與動員戡亂體制、戒嚴體制相 關，並非純屬原告日常黨務之相關文件。況省54卷檔案與促 轉會另案審定之政治檔案（即序號897、903、905、906及90 8號）互為關聯案情，須將相關聯之檔案完整審定且移歸， 方能完整還原歷史事件之全貌。被告參考學者專家意見，認 定省54卷檔案確與政治檔案條例第3條第1款及促轉條例第3 條第2款所規定之政治檔案定義相符，實屬合法有據。 　⒋依政治大學歷史系與原告共同出版之「蔣中正總裁批簽檔案 目錄」著作可知蔣中正作為威權統治者，其政黨內部之公文 簽核實與國防、外交、內政及司法等國家公權力之行使、國 家政策形成密切相關，直接影響動員戡亂及戒嚴體制之形成 與維繫。因此，總裁批簽檔案多由總統府機要室經辦，其內 容屬前總統蔣中正身兼原告總裁，於威權統治時期，對原告 之秘書長或秘書長與相關單位主管聯名簽呈以原告總裁身分 親自審閱、批簽決定事務之紀錄或文件，乃呈現蔣中正在黨 國一體時期憑藉其總統兼原告總裁身分，運用國家資源處理 原告黨務進而影響動員戡亂體制及戒嚴體制之形成、運作與 鞏固之實況，為瞭解原告如何透過其組織、人事等各方面黨 務之運作，使其與國家政策之形成密不可分的歷史證據，並 非純屬原告日常黨務之相關文件。又序號6至12號檔案內容 涉及由原告總裁主導之中央改造委員會，依循總裁意志草擬 由「中國國民黨黨章」以落實黨員、組織控制，使其聽從原 告指揮，以及「中國國民黨政綱草案」決定政府施政方向； 序號13至17檔案內容反映原告所屬中央委員會全體會議討論 並決議之報告及議案，實際為影響政府施政方向及壯大原告 對於社會掌握度之決策，再透過對從政黨員之落實，達成以 黨領政之威權統治脈絡，則序號6至17檔案均係以總統府機 要室及總統官邸侍從秘書室經辦簽呈，自應與國史館典藏之 中全會會議資料及紀錄為相同之處理；序號18檔案為參謀總 長至原告內部會議中進行報告，表示執行公務係遵照原告總 裁之訓示行動，此乃呈現原告於威權統治時期以黨領軍，嚴 重違反軍隊國家化實證之重要文件；序號19檔案顯現外交及 出入境管理事務雖屬政府事務，但於威權統治時期，當他國 政黨欲入境我國進行訪問，不論是訪問政府或政黨，卻係透 過我國大使經由原告報請總裁蔣中正核可始得入境，呈現以 黨領政、黨政不分之實況。從而，總裁批簽檔案從檔案外觀 形式及實質內容，屬與動員戡亂體制、戒嚴體制相關之文件 ，均可論證確與政治檔案條例第3條第1款及促轉條例第3條 第2款規定之政治檔案定義相符。 　㈢原處分並未違反比例原則： 　⒈系爭檔案移歸為國家檔案，係由檔案局永久保存及管理，並 依政治檔案條例相關規定，於兼顧檔案當事人隱私之情形下 ，辦理開放應用事項，有助於使政黨持有之政治檔案移歸為 國家檔案，俾能永久保存、管理及開放應用，以達促轉條例 落實自由民主憲政秩序及還原歷史真相之目的，合於適當性 原則。又促轉條例第18條第4項明定移歸政治檔案以原件為 原則，其立法意旨係審酌政治檔案是還原歷史真相之重要基 礎，而檔案原件具唯一性及稽憑價值，可以確保檔案之正確 性及完整性，絕非複製品可得代替。原處分命原告移轉之系 爭檔案均屬於威權統治時期，與二二八事件、動員戡亂體制 、戒嚴體制相關之檔案，是還原及釐清歷史真相之重要基礎 ，被告審定並命以原件移歸為國家檔案，俾能確保檔案之正 確性及完整性，符合促轉條例規定，依法行政並無違反比例 原則。況檔案之複本或影像檔若無從確保檔案之正確性及完 整性，錯誤或片段之檔案複本反而有害歷史真相之還原，顯 非有效之替代手段，故原處分無違必要性原則。 　⒉政治檔案開放應用制度應依政治檔案條例相關規定辦理，原 告自行訂定文獻史料調閱辦法與促轉條例及政治檔案條例之 規定不符，無從據以主張原處分違反比例原則。況原告本身 即係威權統治時期之執政黨，如任由原告自行決定其所保管 之政治檔案是否開放乃至開放程度如何，實與政治檔案條例 第2條第2項明定由檔案局辦理政治檔案之徵集、整理、保存 及開放應用事項之立法目的不符，毋寧依政治檔案條例之規 定將系爭檔案原件交由檔案局依法典藏及開放應用，由國家 及各方研究機構、學者均能從不同角度對過去政治檔案進行 諸如轉型正義研究與民主法治及人權教育等開放應用，更能 杜絕爭議。依文獻史料調閱辦法第2點係稱「得開放」，可 知原告所保管之政治檔案是否開放乃至開放程度如何，確仍 取決於原告之意思，不僅不能防免檔案因部分開放而遭斷章 取義，更不能防免檔案於開放前遭變造、竄改，且其開放之 形式限於閱覽、抄錄，亦限制人民取得檔案內資訊之方式， 顯與檔案法、政治檔案條例及促轉條例所定檔案開放應用之 意旨與目標有違。 　⒊基於政黨有維護自由民主憲政秩序之義務，其財產權相較於 其他人民團體，國家得予以更多限制，此有司法院釋字第79 3號解釋理由書可參，故政治檔案條例及促轉條例特別規範 政黨持有政治檔案者負有通報及移歸為國家檔案之義務，難 謂有特別犧牲之情事。原告係過去威權統治時期之執政黨， 基於黨國體制下特殊地位作成及持有諸多與二二八事件、動 員戡亂體制、戒嚴體制相關之檔案，此等檔案涉及威權統治 時期歷史真相之釐清及還原，基於公益考量，立法者透過政 治檔案條例及促轉條例明定持有政治檔案之政黨應將之移歸 為國家檔案，並審酌原告於威權統治時期以黨領政之黨國體 制下的特殊地位，認定其因負有將政治檔案移歸國有之社會 責任，並不構成特別犧牲，亦無值得保護之利益，而未規定 應予補償，是被告依政治檔案條例及促轉條例之規定審定系 爭檔案為政治檔案並命原告移歸為國家檔案，自無違法可言 。況特別犧牲之補償涉及國家財政資源之分配，應由立法者 制定法律為之，政治檔案條例及促轉條例並無補償之明文， 則被告並無給予補償之法律依據。綜上，原處分命原告移歸 系爭檔案之原件，並不構成特別犧牲，原告主張應給予合理 補償云云，於法無據。 　㈣聲明：原告之訴駁回。 五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘 為兩造所不爭執，並有：原處分及審定檔案清冊（本院卷一 第53至61頁、第63頁）、訴願決定（本院卷一第67至99頁） 、檔案局112年9月18日檔徵字第1120015232號函暨政黨、附 隨組織或黨營機構政治檔案移歸點交工作記錄、移歸清單（ 本院卷一第261頁、第262頁、第263至267頁）、系爭檔案影 本（本院卷一第309至464頁）、促轉會107年12月18日政黨 持有政治檔案通報審查會議紀錄、108年8月12日政黨、附隨 組織及黨營機構持有政治檔案審定原則諮詢會議紀錄及簽到 表（本院卷二第92至96頁、第98至105頁）、檔案局111年11 月15日原告「臺灣省黨部」文件系列政治檔案審定外部諮詢 會議開會通知暨會議資料（本院卷二第107至119頁）、政治 大學107年8月10日政資字第1070023709號函暨原告黨史資料 委託管理合作協議書、109年4月9日政資字第1090008631號 函、109年8月24日政資字第1090064590號函暨孫中山紀念圖 書館閱覽規則、109年11月3日政資字第1090073394號函、11 1年2月15日政資字第1110002693號函、112年3月6日政資字 第1120004680號函（原處分卷第15至16頁、第17至25頁、第 28至29頁、第35至36頁、第37至38頁、第42至43頁、第66至 67頁、第91頁）、促轉會109年3月27日促轉一字第10951000 96號函、109年8月5日促轉一字第1095100243號函、109年8 月20日促轉一字第1090001729號函、109年9月18日促轉一字 第1095100315號公告、109年10月30日促轉一字第109000230 9號函、110年8月5日函、110年8月17日調查記錄、109年9月 18日促轉一字第1095100317號函暨109年9月18日調查記錄、 111年3月30日促轉一字第1115100068號函、108年12月4日促 轉一字第1085100461號函、109年9月4日促轉一字第1095100 281號函（原處分卷第26至27頁、第30至31頁、第33頁、第3 9頁、第40至41頁、第44至50頁、第52至53頁、第55至59頁 、第68頁、第76至82頁、第83至88頁）、原告109年8月10日 文字第1090000157號函、109年8月26日文字第1090000167號 函、112年2月1日文字第1120000005號函、112年4月18日文 字第1120000015號函（原處分卷第32頁、第34頁、第75頁、 第96頁）、政黨、附隨組織或黨營機構政治檔案移歸點交工 作紀錄、移歸清單及簽到表（原處分卷第60至61頁、第62至 63頁、第64至65頁）、檔案局111年11月24日檔徵字第11100 15212號函暨111年11月15日「臺灣省黨部」文件系列政治檔 案審定外部諮詢會議紀錄（原處分卷第69頁、第70頁），及 被告111年12月27日函暨省54卷檔案清冊、111年12月2日發 檔（徵）字第1110015192A號函、112年2月17日發檔（徵） 字第1120000666號函、112年3月25日函暨總裁批簽檔案清冊 （原處分卷第71至72頁、第73頁、第89頁、第90頁、第92至 93頁、第94頁）等文件可參，自堪認為真正。是本件爭執事 項厥為：㈠原告是否持有原處分認定應移歸之系爭檔案？㈡系 爭檔案是否屬政治檔案條例第3條第1款及促轉條例第3條第2 款所稱之政治檔案？㈢原處分是否違反比例原則？原處分命 原告移歸系爭檔案之原件，是否構成特別犧牲而應補償原告 ？ 六、本院之判斷： 　㈠本件應適用之法令： 　 按促轉條例第2條第2項第1款規定：「促轉會隸屬於行政院 ，為二級獨立機關，除政黨及其附隨組織不當取得財產處理 條例另有規定外，依本條例第4條至第7條規定，規劃、推動 下列事項：一、開放政治檔案。……」第3條第1款至第3款規 定：「本條例用語定義如下：一、威權統治時期，指自中華 民國34年8月15日起至81年11月6日止之時期。二、政治檔案 ，指由政府機關（構）、政黨、附隨組織及黨營機構所保管 ，於威權統治時期，與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體 制相關之檔案或各類紀錄及文件；已裁撤機關（構）之檔案 亦適用之。三、政黨，指依據政黨及其附隨組織不當取得財 產處理條例第4條第1款所稱者。」第18條第1項、第3項、第 4項、第5項及第6項規定：「（第1項）政黨、附隨組織或黨 營機構持有政治檔案者，應通報促轉會，經促轉會審定者， 應命移歸為國家檔案。……（第3項）促轉會得主動調查政黨 、附隨組織或黨營機構持有政治檔案之情形，並經審定後命 移歸為國家檔案。（第4項）政黨、附隨組織或黨營機構移 歸政治檔案以原件為原則。（第5項）政黨、附隨組織或黨 營機構拒絕將促轉會審定之政治檔案移歸為國家檔案者，處 新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，並得按次連續處罰。 （第6項）政治檔案之徵集、彙整、保存、開放應用、研究 及教育等事項，除本條例有規定外，另以法律定之。」又政 治檔案條例乃為建立符合轉型正義精神、兼顧檔案當事人隱 私之政治檔案開放應用制度，並推動關於威權體制、國家總 動員、戒嚴、動員戡亂時期以及二二八事件之歷史研究與公 民之轉型正義教育，公開真相並促成社會和解，辦理政治檔 案之徵集、整理、保存、開放應用、研究及教育而制定（同 條例第1條規定參照）。同條例第2條規定：「（第1項）本 條例之主管機關為國家發展委員會。（第2項）政治檔案之 徵集、整理、保存及開放應用事項，由國家發展委員會檔案 管理局（以下簡稱檔案局）辦理之；……」第6條規定：「（ 第1項）政黨、附隨組織及黨營機構持有政治檔案，經促進 轉型正義委員會（以下簡稱促轉會）審定為國家檔案者，應 於該會指定期限內移歸檔案局管理，並由該會、檔案局及持 有檔案之政黨、附隨組織及黨營機構依審定檔案清冊作成紀 錄。……（第3項）政黨、附隨組織及黨營機構持有之政治檔 案，其審定及指定移歸國家檔案相關事宜，於促轉會依法解 散後，由主管機關辦理，有關審定事項得邀集學者專家及社 會公正人士為之。……」可知，為建立符合轉型正義精神、兼 顧檔案當事人隱私之政治檔案開放應用制度，並推動關於威 權體制、國家總動員、戒嚴、動員戡亂時期以及二二八事件 之歷史研究與公民之轉型正義教育，公開真相並促成社會和 解，政黨、附隨組織或黨營機構持有於威權統治時期，與二 二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制相關之檔案或各類紀錄 及文件，應依促轉條例第18條第1項規定通報促轉會，促轉 會亦得依同條第3項規定依職權主動調查其持有情形，經促 轉會審定者，應移歸為國家檔案由檔案局管理，若拒絕移歸 可處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，並得按次連續處 罰。準此，政黨就其持有之檔案、各類紀錄及文件，僅就符 合「政治檔案」定義者始有移歸之義務，而所謂政治檔案， 除作成時間為34年8月15日起至81年11月6日外，尚須其內容 與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制相關始足當之。促 轉會審定政黨持有之檔案是否為政治檔案，應就檔案實質內 容加以審認（最高行政法院111年上字第420號、第808號判 決意旨參照）。足見政治檔案之判斷乃涉及事實之調查及認 定，不涉及法律之抽象解釋，僅為一般法律適用，無涉判斷 餘地。促轉會於111年5月30日依法解散後，關於其審定政治 檔案及移歸為國家檔案之相關業務，依政治檔案條例第2條 第1項、第6條第3項規定，即改由被告承受辦理。 　㈡原告為系爭檔案之持有人： 　⒈經查，改制前促轉會前以110年8月5日函審定原告持有之3,17 7筆（嗣後更正為3,173筆）「臺灣省黨部」檔案為政治檔案 ，且於110年12月28日及同年月29日會同原告及被告所屬檔 案局於代管上開檔案之政治大學辦理移歸。惟政治大學發現 「省54卷」（檔號：省054/000）檔案目錄與內容不符，經 重新檢核，確認有5筆檔案因未編目或重新分件而未經審定 ，內容包含原告之「臺灣省委員會變產興建宿舍處理小組會 議紀錄」、「臺灣省澎湖縣委員會變產造產計劃草案等處置 黨產」之案情即附表編號1至5所示之省54卷檔案。被告依政 治大學提供系爭省54卷檔案之目錄及數位化影像，於111年1 1月15日召開專家學者諮詢會議，認省54卷檔案符合政黨所 保管、於威權統治時期與動員戡亂體制、戒嚴體制相關之檔 案，應屬政治檔案；復以111年12月27日函附待審定檔案清 冊，通知原告陳述意見，經原告具112年2月1日函陳述意見 ；促轉會另於108年5月、108年12月及109年9月分三階段審 定原告持有之3筆、4,286筆及80筆「總裁批簽」類檔案為政 治檔案，嗣政治大學於111年間發現原告託管之檔案中，有1 4筆未經審定之「總裁批簽」檔案即附表編號6至19所示總裁 批簽檔案，經被告於111年12月2日以發檔（徵）字第111001 5192A號函請原告限期通報，原告迄未回復。嗣被告依政治 大學提供總裁批簽檔案之目錄及數位化影像，經逐筆審視， 認系爭總裁批簽檔案符合政黨所保管、於威權統治時期與動 員戡亂體制、戒嚴體制相關之檔案，應屬政治檔案；復以11 2年3月25日函附待審定檔案清冊，通知原告陳述意見，經原 告具112年4月18日函陳述意見。嗣經被告作成112年6月1日 原處分附審定檔案清冊予原告並副知政治大學，以原告持有 審定檔案清冊所列之系爭檔案計19筆屬政治檔案，經被告審 定並指定移歸為國家檔案，請於文到30日內將系爭檔案原件 移歸檔案局等情，有原處分及審定檔案清冊、系爭檔案影本 、政治大學111年2月15日政資字第1110002693號函、112年3 月6日政資字第1120004680號函等（本院卷一第53至61頁、 第63頁、第309至464頁、原處分卷第66至67頁、第91頁）附 卷可稽，堪可認定。 　⒉原告固以前揭情詞主張於原處分作成時並未持有原處分認定 應移歸之政治檔案，原處分未合於促轉條例第18條所稱之持 有要件，認事用法均有錯誤等語，惟查，被告係因政治大學 於原告託管檔案中新發現系爭檔案，漏未編目且未經審定， 始得悉原告尚有如附表所示19筆檔案並未通報且未經審定， 故以原處分接續審定並命移歸，並非先前歷次審定命移歸之 檔案，此已為兩造於本院審理中所不爭執（參本院卷一第29 6頁筆錄）；又依原告與政治大學簽立之委託管理合作協議 書以觀（原處分卷第17至25頁），系爭檔案於原處分作成時 係由政治大學受原告委託管理中，原告仍為系爭檔案之所有 權人，係擁有最終管領力及支配力地位之政治檔案持有人， 況於原處分作成後，原告及檔案局已於112年9月8日派員至 政治大學中正圖書館完成點交及移歸作業，此有檔案局112 年9月18日檔徵字第1120015232號函暨政黨、附隨組織或黨 營機構政治檔案移歸點交工作記錄、移歸清單等（本院卷一 第261頁、第262頁、第263至267頁）附卷足憑，足見系爭檔 案於原處分作成及嗣後辦理移歸作業時均為政治大學受原告 委託管理中，且於112年9月8日經辦理移歸點交作業之所有 在場人確認檔案實體後，再辦理移歸予檔案局無誤，此既為 原告於本院準備程序中所是認（本院卷二第6頁），則原告 屬政治檔案條例第6條第1項及促轉條例第18條第1項規定之 持有政治檔案者至明。 　㈢系爭檔案均屬政治檔案條例第3條第1款及促轉條例第3條第2 款所稱之政治檔案： 　 按所謂政治檔案，除作成時間為34年8月15日起至81年11月6 日外，尚須其內容與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制 相關始足當之。促轉會審定政黨持有之檔案是否為政治檔案 ，應就檔案實質內容加以審認，業如前述，原告固以前揭情 詞主張系爭檔案內容均屬原告日常黨務或正常國家運作之文 件，未涉及「與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制相關 」之規範要件，自非政治檔案等語，但本院基於下列之理由 認原處分認定系爭檔案均屬政治檔案，於法並無違誤： 　⒈省54卷檔案部分： 　⑴觀諸序號1檔案，可知內容係涉及原告所屬臺灣省委員會（即 省黨部）為機動處理黨產興建宿舍工作，成立「變產興建宿 舍處理小組」研議相關事務。50年8月31日第1次會議紀錄載 稱略以：「為屏東縣委員會租用市公所土地如何利用以獲得 權利金及建舍土地，是否由本會先行撥款購買……」等語；另 「臺灣省黨部預計變產收入暨興建縣市工程費用初步估算表 」有關建築基地情況記載「縣府負擔」；各縣市黨產及興建 宿舍籌劃情形視察報告載稱略以：「各縣市黨有不動產現況 及使用情形各殊……或為工作同志宿舍或為以離職同志繼續佔 用，或為市民、軍人或機關等所佔用……」、「關於各地籌措 地方補助及建築基地之準備，以及當前亟需辦理之各項事項 表列如左：基隆市府可補助50萬……」等語（本院卷一第309 至357頁）；序號2檔案為澎湖縣委員會為興建職員宿舍、辦 公廳及禮堂，擬訂變產造產計畫草案、成立變產造產執行小 組，有關變產部分報告事項載稱：「○○縣○○鎮○○路00號房屋 產權經馬公市公所檢送證明書贈與民眾服務處（成為原告之 黨產）」等語（本院卷一第358至372頁）；序號3檔案為原 告臺灣省黨部變產興建宿舍處理小組50年10月6日第2次會議 紀錄討論事項載稱：「……二、為各縣市黨部工作同志借住公 有房屋者如何處理提請討論案。決議：一律繼續配住不再配 建宿舍。」（本院卷一第374至379頁）；序號4檔案為澎湖 縣委員會為興建職員宿舍、辦公廳及禮堂，擬訂變產造產計 畫草案四、「修建經費來源」載稱略以：「○○鎮○○路00號民 眾服務處舊址運用黨政關係透過馬公鎮公所及鎮民代表大會 先將該房屋轉移後以資變賣約值30餘萬元。」等語（本院卷 一第381至400頁）；序號5檔案係臺南市委員會為籌建工作 人員宿舍擬先出售近商業區之西門路六巷房產4戶，呈請臺 南市委員會核定公開標售底價（本院卷一第402至407頁）。 　⑵檔案局於111年11月15日邀集專家學者召開外部諮詢會議，依 政治大學提供之目錄及數位化影像，經逐筆檢視檔案影像， 經與會學者專家審認前揭省54卷檔案之內容包含原告之省、 縣市等各層級黨部組織間，以及黨部組織與行政機關間之往 來文件，其內容呈現原告基於動員戡亂體制及戒嚴體制中之 特殊地位取得政府經費補助、公有不動產之所有權或使用權 等、日產之處理，涵蓋原告地方黨部事務之規劃、執行及溝 通等經過，係展現動員戡亂體制與戒嚴體制下，原告以黨領 政之黨政互動與特權樣貌，實係威權統治時期動員戡亂體制 及戒嚴體制於地方層級之運作實況及特殊運作樣態之具體證 據，爰認屬與動員戡亂體制、戒嚴體制相關，並非純屬原告 日常黨務之相關文件，此有檔案局111年11月15日原告「臺 灣省黨部」文件系列政治檔案審定外部諮詢會議開會通知暨 會議資料、會議紀錄等附卷可考（本院卷二第107至119頁、 原處分卷第70頁），原處分因此審定省54卷檔案均屬政治檔 案，洵屬有據。 　⒉總裁批簽檔案部分： 　⑴序號6至12號檔案內容涉及由原告所屬中央委員會秘書長張其 昀簽請原告總裁蔣中正核示有關原告於41年10月召開之第七 次全國代表大會歷次會議紀錄、蒞臨主持（本院卷一第408 至416頁）；序號13至19檔案內容則反映原告所屬中央委員 會全體會議歷次會議討論並決議之報告及議案，43年8月2日 召開之第七屆中央委員會第四次全體會議日程表第二日議程 載稱「第三次大會（五院政治報告）」；44年10月4日呈請 核示應否召見返國參加六中全會之委員；44年10月4日簽呈 載稱略以：「查六中全會對黨務工作報告五院從政主管同志 工作報告軍事專題報告及國際關係與外交決議文均經中央常 務委員會分別推定……等同志依據大會發言意見，就本黨今後 努力方針擬具初稿一種以為提案……謹先檢陳政治與軍事決議 文草案初稿各一份……」隨案檢附之六中全會對於五院從政主 管同志工作報告決議案草案載稱略以：「本會議聽取行政院 院長…、立法院院長…司法院院長…、考試院秘書長…、監察院 院長…等分別以口頭及書面報告後，認為7個月來各方面工作 ，均能遵照總裁指示，與五中全會對於政治報告決議各案， 努力以赴，具有績效……甲、行政方面：五中全會以來，行政 方面之各項重大措施，如輔導退除役官兵就業、扶植金門自 耕農、改進臺灣漁業組織……；一、內政部分㈠關於地方自治 者……乙、立法方面…丙、司法方面…丁、考試方面…戊、監察 方面…」六中全會對於軍事專題之決議案（草案）則載稱： 「全會聽取軍事報告後對於半年來的軍事措施，如共同作戰 計畫之簽訂、外島防衛之加強、戰力之培長、後勤之改進、 退除役官兵之轉業安置諸種重大措施，悉能遵照總裁指示及 五中全會軍事決議逐步實現……」44年10月4日簽呈檢呈六中 全會預備會議第1、2次大會會議紀錄及參謀總長彭孟緝軍事 專題報告（標註極機密），隨案檢附原告第七屆中央委員會 第六次全體會議議事規則、會議日程表第二日議程載稱：「 第三次大會五院從政主管同志工作報告與檢討－包括軍事情 勢之報告」另原告第七屆六中全會軍事報告書目錄內容包含 「半年來軍事重大措施」及「今後軍事措施須待協援事項」 等；44年10月5日簽呈事由為：「本會第三組副主任陳元等 三同志報告在韓與韓自由黨晤談與該黨擬組團情形」，內容 載稱略以：「前駐韓大使王東原同志電稱韓國自由黨組團來 談訪問，請去電歡迎等情，業經簽奉鈞座核可，並經遵辦， 茲據本會第三組副主任……韓國自由黨主要幹部曾4次邀約晤 談，其具體表示㈠希望加強兩國文教合作、擴展兩國貿易…… 。」等語（本院卷一第417至463頁）。 　⑵綜合前揭檔案以觀，原告全國代表大會及中央委員會形式上 雖屬其內部會議，但基於威權統治時期係由原告一黨獨大之 歷史背景下，實際上均足以影響政府施政方向，透過從政黨 員對內報告，內部決議足以拘束五院之施政，達成以黨領政 之威權統治脈絡，故前揭內部文件不乏五院首長、參謀總長 至原告內部會議中進行報告，表示執行公務係遵照原告總裁 之訓示行動，此乃呈現原告於威權統治時期以黨領政、領軍 之現象，又外交及出入境管理事務雖屬政府事務，但於威權 統治時期，亦係透過我國大使經由原告內部會議報請總裁蔣 中正核示。從而，原處分綜觀前述檔案內容，審定總裁批簽 檔案從檔案外觀形式及實質內容，均屬與動員戡亂體制、戒 嚴體制相關之文件，確與政治檔案條例第3條第1款及促轉條 例第3條第2款規定之政治檔案定義相符，核屬於法無違。　 　㈣原處分並未違反比例原則，亦與特別犧牲無涉： 　⒈按政治檔案條例第8條規定：「（第1項）檔案當事人得申請 與其本人所涉案件之政治檔案；檔案當事人死亡時，其配偶 或民法第1138條各款所定繼承人得申請之。（第2項）依前 項規定申請之政治檔案，除有下列情形之一外，檔案局應於 指定場所提供閱覽、抄錄或複製：一、依本條例規定得依法 核定之機密檔案。二、經其他檔案當事人或其繼承人表示不 予公開之私人文書。（第3項）依第1項規定申請之政治檔案 涉及個人隱私者，檔案局應於指定場所提供閱覽、抄錄，或 就涉個人隱私部分經分離處理使其無從識別特定之個人後， 提供複製。但該個人死亡或同意複製者，不在此限。……」第 9條規定：「（第1項）非檔案當事人申請閱覽、抄錄或複製 政治檔案，依下列方式提供：一、屆滿30年之政治檔案，依 前條第2項及第3項規定辦理。但涉及前條第6項所定檔案當 事人高度個人隱私，且未屆滿70年者，依第2項規定辦理。 二、未屆滿30年之政治檔案，依前條第2項規定辦理；涉及 個人隱私者，除經該個人同意，得於檔案局指定場所提供閱 覽、抄錄或複製外，不得提供。（第2項）前項第1款但書所 定政治檔案，除有下列情形之一，得提供閱覽、抄錄或複製 外，應就涉檔案當事人高度個人隱私部分經分離處理後提供 ：一、檔案當事人死亡。二、檔案當事人書面同意提供。三 、申請人取得檔案當事人同意提供之書面文件。（第3項） 申請人依法取得之政治檔案複製品涉個人隱私者，未經檔案 當事人同意，不得重製、散布、播送、交付、公然陳列或以 其他方法供人閱覽；其保有、處理及利用應依相關法律規定 辦理。……」立法理由揭示為落實轉型正義，協助檔案當事人 藉由檔案瞭解事件過程，並兼顧保障第三人之隱私權、資訊 自由等權益，爰限制申請政治檔案之資格、閱覽方式及採資 訊分離處理原則；又為促進政治檔案開放應用，對於非檔案 當事人規範申請閱覽、抄錄或複製政治檔案之方式，如有涉 及個人隱私者，採分離原則，經抽離及遮掩處理後，僅就其 他部分提供複製，以加速提供應用，並促進資訊流通。 　⒉原告固主張：為釐清歷史真相及滿足社會大眾知的權利，已 著手實行開放檔案史料多年，並定有文獻史料調閱辦法，倘 將系爭檔案移歸國家檔案，則應遵守政治檔案條例第8條、 第9條限制閱覽、抄錄或複製之規定，非當然開放社會大眾 閱覽、抄錄或複製，開放程度不如原告開放，對社會大眾知 的權利，以及從事相關歷史研究之專家、學者、研究學生等 更是一大扼傷云云，然對照原告自行訂定之文獻史料調閱辦 法第2點規定：「本辦法所稱文獻史料，包括本館庋藏之一 切紙質書面史料與書籍刊物。凡經整編之文獻史料，在不違 反我國相關法令的情況下，得開放各界人士閱覽、抄錄，惟 不得以任何形式複製、列印與翻拍。」第9點規定：「本館 文獻史料凡涉及黨政與工商機密、個人隱私與資料、著作權 與智慧財產權和其他我國相關法規限制，或是未達到史料解 密日期者，除法令另有規定外，本館得拒絕調閱。」（參本 院卷二第21頁）足見原告對於其所保存之政治檔案固自行訂 定有文獻史料調閱辦法，然依該辦法之規定，僅開放「閱覽 、抄錄」，惟禁止任何形式「複製、列印與翻拍」，而反觀 政治檔案條例第8條、第9條規定尚允許「閱覽、抄錄或複製 」；又依原告文獻史料調閱辦法，凡涉及黨政、工商機密、 個人隱私、智慧財產權或其他我國相關法規限制，甚或未達 到史料解密日期，均得成為原告拒絕調閱之理由，其限制範 圍與政治檔案條例前開規定相較，顯屬有過之而無不及，且 原告文獻史料調閱辦法並無任何與資訊分離原則相關，經抽 離及遮掩處理後即得就其他部分提供複製之例外規定，難謂 已周延妥適保障申請調閱檔案者之權益，由此足徵原告前揭 主張顯與事實不符，難認可採。 　⒊再者，轉型正義首要之務為真相發掘和歷史事實調查。對於 真相與歷史事實之追索，應基於檔案資料及當事人之陳述， 此為促轉條例第4條課予政府機關應予徵集、彙整、保存政 治檔案義務之目的。又促轉條例第18條第4項明定政黨移歸 之政治檔案以原件為原則，衡諸其立法意旨當係審酌政治檔 案是還原歷史真相之重要基礎，複本及數位影像檔均有遭偽 、變造之虞，為確保檔案之正確性及完整性，還原歷史真相 ，絕非複製品可得代替。況原告自承其黨史館之館藏檔案歷 經長年且多次之搬遷，檔案佚失毀損甚鉅，加諸近年受限於 人力、物力有限，得以投入於維護黨史館之金錢、人力越來 越少，是倘容任原告自行保管系爭檔案之原件，無異係與促 轉條例課予政府機關保存政治檔案之義務背道而馳。從而， 被告審定系爭檔案為政治檔案，並命以原件移歸為國家檔案 ，符合促轉條例規定，且複製品非同等有效之替代方案，原 處分並無違反比例原則，原告執前開情詞主張：只要能確保 檔案之複本、影像檔之內容清晰、正確、無遮蔽等情形，實 無將檔案原件移歸國有之必要，原處分令原告將系爭檔案原 件移歸國家檔案，即與比例原則相悖云云，難認有理由。 　⒋末以，原告另主張因原處分受有特別犧牲乙節，惟按人民之 財產權應予保障，憲法第15條設有明文。國家機關依法行使 公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之 範圍，形成個人之特別犧牲者，國家自應依法律之規定給予 補償，且補償與損失必須相當。惟其補償方式，立法機關有 一定之自由形成空間（司法院釋字第400號、第440號、第57 9號解釋意旨參照）。又政黨係在協助人民形成政治意見， 並透過選舉參與國家機關及公職人員之建構，將凝聚之個別 國民意志轉化成國家意志予以實現，而直接或間接影響國家 運作，於民主政治運作有其重要性與必要性。政黨既能影響 國家權力之形成或運作，自應服膺自由民主憲政秩序，以謀 求國家利益為依歸，不得藉此影響力謀取政黨或第三人不當 利益。政黨與其他結社團體，對於個人、社會或民主憲政制 度之意義既有不同，其受憲法保障與限制之程度自有所差異 。就政黨財務而言，其不僅事實上影響各政黨之競爭資源， 亦影響政黨能否正常運作及能否致力履行協助人民形成政治 意見之任務，更涉及政黨公平競爭機制之建構。是國家為滿 足現代民主法治國家之政黨政治及政黨機會平等之要求，自 應對政黨財務予以適度規範。從而，政黨之財產權相較於其 他人民團體，國家得予以更多限制或賦予特權（司法院釋字 第793號解釋意旨參照）。查系爭檔案固多為原告內部簽呈 或會議紀錄，然因原告係過去威權統治時期之執政黨，基於 黨國體制下特殊地位，於動員戡亂體制及戒嚴體制歷史背景 下作成及持有諸多相關重要之檔案，因此等檔案有助於威權 統治時期歷史真相之釐清及還原，不應單純僅視為原告政黨 之財產，基於公益考量，政治檔案條例及促轉條例均明定持 有經審定為政治檔案之「政黨、附隨組織及黨營機構」，應 通報、移歸為國家檔案之義務，且被告依法行使公權力致政 黨之財產遭受損失，尚未逾其社會責任所應忍受之範圍，故 未賦予政黨請求補償之權利，然此法定義務並未及於一般私 人團體（政治檔案條例第3條立法意旨參照），顯係立法者 衡酌政黨於民主政治運作下，服膺自由民主憲政秩序所應相 對負擔較諸一般人民更重之國家及社會責任，而無涉特別犧 牲。從而，原告空言主張：原處分將原屬原告財產權之系爭 檔案原件移歸國有，其較其他人民受到更多財產權之剝奪及 限制，應屬特別犧牲，被告應予補償云云，尚無堪採憑。 七、綜上所述，原告主張各節均非可採，原處分依政治檔案條例 第6條、促轉條例第11條之2第3項及第18條第3項等規定，以 原告持有如附表所列之系爭檔案計19筆屬政治檔案，經被告 審定並指定移歸為國家檔案，請原告於文到30日內將系爭檔 案原件移歸檔案局，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不 合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回 。 八、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳 加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影 響，爰不逐一論述，附此指明。 據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項 前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　113　　年　　12　　月　 26 　日 　 　 審判長法 官　陳心弘 　　　 法 官　畢乃俊 　 　　 法 官　鄭凱文 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭 提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內 補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者， 應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附 繕本）。 三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者， 逕以裁定駁回。 四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟 法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不 委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。 得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。 中　　華　　民　　國　　113　　年　　12　　月　 26 　日 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 書記官　高郁婷

2024-12-26

TPBA-113-訴-42-20241226-1

訴
臺北高等行政法院

促進轉型正義條例

臺北高等行政法院裁定 高等行政訴訟庭第六庭 112年度訴字第150號 原 告 社團法人中國國民黨 代 表 人 朱立倫（主席） 訴訟代理人 梁恩泰 律師 被 告 國家發展委員會 代 表 人 劉鏡清（主任委員） 訴訟代理人 魏潮宗 律師 歐陽芳安 律師 上列當事人間促進轉型正義條例事件，原告不服行政院中華民國 111年12月8日院臺訴字第1110192895號訴願決定，提起行政訴訟 ，本院裁定如下： 　　主 文 本件於本院112年度訴字第149號促進轉型正義條例事件終結並確 定前，停止訴訟程序。 理 由 一、行政訴訟法第177條第2項規定：「……有……其他行政爭訟牽涉 行政訴訟之裁判者，行政法院在該……其他行政爭訟終結前， 得以裁定停止訴訟程序。」 二、爭訟概要： ㈠促進轉型正義委員會(下稱促轉會)前以該會為辦理促進轉型 正義條例（下稱促轉條例）第2條第2項開放政治檔案、第11 條第1項、第3項之任務及第18條第1項審定政黨持有政治檔 案等事項，於民國107年8月8日以促轉一字第1075100075號 函請原告通報所持有之政治檔案，經原告於107年10月5日向 促轉會通報政治檔案目錄計43,095筆。該會分二階段完成政 治檔案審定作業後，發現原告就所持有之政治檔案仍有未通 報之情形，乃於109年7月1日以促轉一字第1095100205號函 請原告補正通報所持有之政治檔案，惟原告於109年7月10日 函復該會稱並無其餘檔案可通報，促轉會爰依促轉條例第18 條第3項規定主動調查原告持有政治檔案之情形，並以109年 7月16日促轉一字第1090001484號函知原告。 　㈡促轉會於110年1月12日以促轉一字第1105100010號函請原告 補正通報如秘書處、政策委員會、組織工作會、大陸工作會 、海外工作會、文化工作會、社會工作會、青年工作會、婦 女工作會、第一組至第七組、設計委員會、設計考核委員會 、海外對匪鬥爭工作統一指導委員會、訓練委員會、革命實 踐研究院、海外工作指導委員會等單位尚未通報之政治檔案 （下合稱工作會等政治檔案）、數量及其存放地點(下稱110 年1月12日函)，惟原告以110年2月1日文字第1100000019號 函復該會稱並無其餘檔案可通報。嗣促轉會於110年3月12日 以促轉一字第1105100075號函（下稱110年3月12日函）請原 告陳述意見，原告以110年3月19日文字第1100000037號函復 促轉會稱該會110年3月12日函所附清單，實為首見、無法確 認附件內容之相應意義。而促轉會分別於110年3月12日、11 0年9月10日、16日、23日及111年3月17日，依促轉條例第14 條第1項規定通知原告之前工讀生羅國儲及呂鴻祺、原告前 中央委員會文化傳播委員會（下稱文傳會）黨史館（下稱黨 史館）人員胡蓬春、曾任國立政治大學圖書館主管人員、文 傳會現任林副主委兼黨史館現任主任林巧敏及黨史館現任吳 敏副主任陳述相關事實經過及意見，並於調查過程取得且確 認「中國國民黨黨史館館藏目錄調查清單」及「託管協議執 行清冊」各1份屬實，乃於110年11月30日及110年12月23日 與原告就未通報之政治檔案等事宜召開協商會議，並於2次 協商會議中就前述尚未通報之工作會等政治檔案請原告確認 基礎資訊後提出。促轉會經以上調查，認定原告確實持有工 作會等政治檔案，惟迄未提出，屬無正當理由規避、妨礙該 會之調查，違反促轉條例第16條第1項規定，乃於111年3月1 8日以促轉一字第1115100056號函請原告陳述意見，經原告 具111年3月25日文字第1110000028號函陳述意見後，提經該 會111年4月27日第100次委員會議決議，依促轉條例第16條 第6項及行政罰法第18條第1項規定，以同日促轉調字第1號 處分書裁處原告罰鍰新臺幣(下同)30萬元，並命原告於收受 該處分書後7日內提出該會110年1月12日函所列尚未通報之 政治檔案、數量及其存放地點(下稱前處分)。 ㈢嗣促轉會以前處分經送達原告，惟原告屆期並未補正，仍未 提出該會110年1月12日函所列尚未通報之工作會等政治檔案 、數量及其存放地點，認原告未改善屬無正當理由，規避、 妨礙該會之調查，違反促轉條例第16條第1項規定，於111年 5月6日以促轉一字第1115100106號函請原告陳述意見，經原 告具111年5月11日文字第1110000039號函陳述意見後，提經 該會111年5月18日第102次委員會議決議，依促轉條例第16 條第6項後段及行政罰法第18條第1項規定，以同日促轉調字 第3號處分書裁處原告罰鍰35萬元，並命原告應自該處分書 送達之次日起7日內改善，向該會補正通報該會110年1月12 日函所列之工作會等政治檔案、數量及其存放地點（下稱原 處分）。其後，促轉會於111年5月30日依法解散，關於其審 定政黨持有之政治檔案及命移歸為國家檔案相關業務，依政 治檔案條例第2條第1項、第6條第3項規定，由被告承受辦理 。原告不服原處分，提起訴願，經行政院以111年12月8日院 臺訴字第1110192895號訴願決定駁回，原告仍不服，於是提 起本件行政訴訟。　　 三、被告以原告未履行前處分所命作為義務，以原處分裁處罰鍰 並限期改正，則被告作成原處分是否適法，以前處分之合法 、有效為前提，而為本件裁判之先決問題。為免裁判歧異及 重複調查之勞費，依行政訴訟法第177條第2項規定，於審理 前處分之本院112年度訴字第149號促轉條例事件終結並確定 前，停止本件訴訟程序，爰裁定如主文。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　12　　月　　11　　日 審判長法 官 洪慕芳 法 官 郭銘禮 法 官 孫萍萍 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本裁定，應於送達後10日內，向本院高等行政訴訟庭 提出抗告狀並敘明理由（須按他造人數附繕本）。 三、抗告時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟 法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不 委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。 得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.抗告人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，抗告人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，抗告人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.抗告人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.抗告人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，抗告人應於提起抗告或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　12　　月　　11　　日 書記官 李虹儒

2024-12-11

TPBA-112-訴-150-20241211-1

訴更一
臺北高等行政法院

促進轉型正義條例

臺北高等行政法院裁定 高等行政訴訟庭第一庭 112年度訴更一字第107號 原 告 社團法人中國國民黨 代 表 人 朱立倫 訴訟代理人 陳學驊 律師 孫晧倫 律師 被 告 國家發展委員會（承受原促進轉型正義委員會業務 ） 代 表 人 劉鏡清（主任委員） 訴訟代理人 魏潮宗 律師 歐陽芳安 律師 上列當事人間因促進轉型正義條例事件，業經本院於民國113年1 1月14日辯論終結在案。茲查本案尚有應行調查之處，爰命再言 詞辯論，特此裁定。 中 華 民 國 113 年 11 月 26 日 審判長法 官 蕭忠仁 法 官 許麗華 法 官 吳坤芳 上為正本係照原本作成。 不得聲明不服。 中 華 民 國 113 年 11 月 26 日 書記官 何閣梅

2024-11-26

TPBA-112-訴更一-107-20241126-1

訴
臺北高等行政法院

政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例

臺北高等行政法院判決 高等行政訴訟庭第四庭 107年度訴字第260號 113年10月14日辯論終結 原 告 中華民國婦女聯合會 代 表 人 雷 倩 訴訟代理人 高振格 律師 陳昶安 律師 李宜光 律師 被 告 不當黨產處理委員會 代 表 人 林峯正（主任委員） 訴訟代理人 李荃和 律師 魏潮宗 律師 翁國彥 律師 上列當事人間政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例事件，原 告不服被告中華民國107年2月1日黨產處字第107001號處分書， 提起行政訴訟，本院判決如下： 主 文 原告自中華民國48年初起至93年底止，曾為社團法人中國國民黨 之附隨組織；並在給付國庫新臺幣178億9,184萬元而脫離上開附 隨組織。 原告其餘之訴駁回。 訴訟費用由原告、被告各負擔二分之一。 　　事實及理由 【一】。 【概述】。 因本案涉及將近60年至70年前之塵封往事，審訊期間起止約6年8 個月，扣除聲請釋憲時間及新冠病毒肆虐，而暫停之期間約2年2 個月，實際辦案期間約4年6個月。在這54個月裡，本院共進行26 次準備程序，每回2小時，最後言詞辯論5小時，整卷18宗。正因 案情久懸，爭議甚多，兩造攻擊防禦多元而激烈，原本爭執就糾 葛難清，又因政治色彩而備受矚目，再加上辦案期間日久，難免 夾雜各方不同評述；先簡述本案訟爭如下： 【原告不服被告107年2月1日黨產處字第107001號原處分，主文 　：被處分人(即本案原告)為社團法人中國國民黨之附隨組織。 　法律依據為黨產條例第4條第2款後段。】 【原告聲明：原處分撤銷；被告聲明：原告之訴駁回。兩造之　 　陳述及抗辯分別以附件1、2，置於判決之後部】。 【特別說明】 A.本院因考量卷證繁多，為期便於索引查考，特商請兩造 提出證據清單，參考本院之分類，以所述之重點為基礎。 　證據如何歸類或索引，有些比較明確，有些較模糊，如何 　　　歸類，兩造自行決定。　　 　　B.例如本院卷14第365頁所示： 主題 頁碼代號 證據編號 證據內容 出處 人事 G11P352 -382 原證18、19、 12......等等 (略，卷14第365頁) 原告理由 18狀 **頁碼代號：G11P352-382，就是卷11第352-382頁，原告提理 由18狀，其中「參、國民黨對原告並無實質控制之支配關 係，提出五大原因及理由」，原告自行列出相關之證據編號 如原證18、19、12......等等，及其證據內容之大 概。 **頁碼代號：BG10P92-93其中「B」是指筆錄，其他相同。 **頁碼代號：AG2-1P125其中「A」是指原處分卷2-1卷，其他相 同（這是被告，參酌本院意見，就原處分卷之因應處理。另 　 外，被告之證據清單上增加「證據說明」欄，使證據內容較 　 易聚焦，參本院卷14第435頁。 **原告整理之相關清單，如重要書狀頁碼表(本院卷14第341頁) 　、附件及附表清單(本院卷14第357頁)、證據清單(本院卷14 第363頁)。 **被告整理之相關清單，證據清單(本院卷14第435頁)、附件及 附表清單(本院卷14第473頁)、原處分卷及被告訴訟中提出關 於人事、財務、業務之控制及脫離之證據資料清單(本院卷14 第477頁)。 【一】。　　　 【判決之大綱】。 　1.概述。 2.為何要釋憲及釋字第793號解釋公布後之影響。 3.轉型正義與本案之關聯性。 4.究竟原處分該如何理解，本案該如何因應。 5.本案相關爭點之釐清，本院應如何處理。 6.結論。 【二】。 【為何要釋憲及釋字第793號解釋公布後之影響】。 ①法安定性原則、信賴保護原則、禁止溯及既往原則彼此間存有 互動關係。法安定性會讓人民對一個恆常法秩序產生信賴，信 賴保護原則是保障人民對得以預見國家措施（尤其是侵害權益 之措施），而得採取適當之因應；當然也因此而衍生禁止不利 益法令的溯及效力。從法治國的觀點，包括法律保留原則（法 治國原則之積極內容，釋443），法律優位原則（法治國原則 之消極內容，憲法第171、172條），明確性原則（規範明確性 ，釋491），平等原則，無正當理由，不得為差別待遇（憲法 第7條），比例原則即適當性、必要性、衡量性等原則（憲法 第23條），信賴保護原則（釋525）即法律安定性原則與法律 不溯既往原則，正當程序原則（釋396），全面救濟原則（釋4 66），裁量不得濫用原則等等。而民主國的視角，可以透過民 主投票之機制，凝聚共識而為相關興革事項。 ②這兩種思維，會發生角力，面對興革事項如政黨及其附隨組織 不當取得財產處理條例(下稱黨產條例)，我們(是指現在之社 會，稱法院，指形式外觀之法院場所，稱本院，指審理本案之 合議庭)要給民主國原則較大的改革空間；但如這項改革措施 ，涉及到法治國原則，就要衡量規範「構成要件要素完全在新 法實施前已經實現」，就是完全溯及的情形，依法律禁止溯及 既往原則不應允許，因為規範效力本該面對未來，如有例外自 當限於非常特別的情形（而且有相當之事證足以描述這種特別 之必要；可能類似於黨產條例第4條第2款後段之附隨組織）。 另一種可能，是「部分構成要件事實在新法實施前已經實現（ 其他在新法實施後才實現）」，故新法的效力實際上將及於部 分在新法實施前已經存在的事實，就是不完全溯及的情形，就 此原則上應予允許，（關於允許之描述，也要透過事證給予釐 清；就比較像是黨產條例第4條第2款前段之附隨組織）。 ③而憲法保留，指憲法制定機關或修改機關對於國家重要事項皆 以憲法條文予以規範。憲法保留之事項，依學說而言，如德國 學者C.Schmitt 等意見，即是［立憲政體］、［權力分立］、［法 律保留］、［司法獨立］、［人權保障］等五項基本原則。這五項 就我國而言，立憲政體(前言及憲法第1條)，權力分立(五權分 立，憲法第3至9章)，法律保留(憲法第23條)，司法獨立(憲法 第80條)，人權保障(憲法第2章)，在憲法中均已踐行。在德國 學說與實務見解，德國基本法之［民主國原則〕、［法治國原則］ 、［社會福利國原則］、［聯邦國原則］等都屬於憲法保留的核心 範圍。對應到我國，民主共和國之立憲國體是憲法保留，民主 國原則及共和國原則也是，法治國原則亦屬之似無爭議。而社 會福利國原則，可能考量資源分配而有不同觀點。但以我國而 言，民主國原則與法治國原則都屬於憲法保留，並合稱民主法 治國家，當無疑義。 ④這兩項架構民主法治國家的基石，不只發生角力甚至衝撞，問 題在我們要如何釐清爭執，減緩對立，而進一步的鞏固這個民 主法治國家。民主國原則所建制的立法行為，是否該有個邊界 ，這個邊界是否以不能逾越憲法及法治國原則為準據。有些事 件很單純一看就知道，例如民主國原則之立法行為通過一項法 案，規定民國80年至90年法院所有的刑事有罪判決都減刑1/4 ，我們知道這項法案，如經釋憲將被宣示為無效，因為它違反 了權力分立。而有些事物就非常複雜，例如原告是否因由社團 法人中國國民黨(下稱國民黨)實質控制其人事、財務或業務經 營，而為其附隨組織。就此，民主國原則之邊界，是否以符合 憲法及法治國原則之要求為界，憲法法庭之釋憲功能如違憲審 查制度，就扮演著關鍵的角色。是以，面對民主國原則、法治 國原則相衝突時，違憲審查制度是憲法規範架構下，精心設計 的處理機制。因此，違憲審查制度如果高度發揮其功能，我國 成為民主法治國家，將日趨鞏固。因此，本院聲請釋憲，並於 其中提出補充理由狀。　 ⑤釋字第793號公布後(一部分聲請經諭知不受理)，就釋字第18 5號解釋而言，司法院解釋憲法，所為之解釋，自有拘束全國 各機關及人民之效力，即黨產條例第4條第2款規定，與法律明 確性原則、憲法第7條平等原則及第23條比例原則尚無違背； 同款後段規定與法律不溯及既往原則尚屬無違)，本院自當受 之拘束。另參照釋字第371號解釋，法官聲請釋憲，是要對於 應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者， 自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決。此時承審法院得以之 為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為 違憲之具體理由，聲請解釋。即使經諭知不受理，這份有基於 牴觸憲法之疑義，在客觀上足以形成確信法律為違憲之心證； 從禁反言之觀點，在法規並未修正的情況下，合理的推測，上 揭心證的形成，亦無變動的可能性。 ⑥就此相關心證，基於誠信原則之禁反言，因聲請釋憲而公開， 雖經不受理而無須受拘束，但卻陷入禁反言所衍生的窘困，如 情況不變，勢必發生不得不再次聲請釋憲之困境。但查，最高 法院83年度台上字第1482號民事裁判稱：第三審發回更審之事 件，受發回之法院應受其拘束者，依民事訴訟法第478條第3項 規定(現行法為同條第4項)，以關於法律上之判斷即法律上之 見解為限。至於發回之意見，非法律上之判斷，而為調查事實 之指示，或事件發回後，經調查證據之結果，與發回時所依據 之事實不一致者，受發回之法院均不受其拘束。此行政訴訟法 第260條第3項亦有高度類似之規定。換言之，當基礎不同或支 撐條件發生動搖時，原先基於牴觸憲法之疑義，在客觀上足以 形成確信法律為違憲之心證，雖非到法規修正的變動程度，卻 動搖該法規是否仍然確信其違憲之程度，若該變動即足以改變 原來心證之確信，自當無由依禁反言，而限制實質心證因應之 必要。 【三】。 【轉型正義與本案之關聯性】。 ①1987年2月是228事件40週年，陳永興等人發起成立「228和平 日促進會」，要求政府本於公佈真相還原歷史，為受難者及 家屬進行平反冤屈、道歉賠償，並以每年2月28日為國定假日 ，透過興建紀念碑或紀念館的方式，讓國人知悉這段被抹黑 的冤屈，期望讓真相消彌族群的對立。隨著經濟成長，我們 的社會規範架構也開始鬆動，政治禁忌也被撕開，形成可以 辨證功過得失的缺口。蔣經國領導之政府在1987年7月14日宣 布解嚴，自1949年台灣省政府主席兼警備總司令陳誠頒布戒 嚴令，宣布台灣地區進入戒嚴狀態，這以戒嚴令為基礎，執 行動員戡亂時期的行政方案，透過懲治盜匪條例及檢肅匪諜 條例等嚴厲的法規管制人民，利用報禁及刑法第100條箝制人 民的言論及思想，並藉著不改選的民意代表所組成的萬年國 會，施行民主法治之外觀，而內涵卻是為期50多年的威權體 制。由228事件的歷史還原開始，這場寧靜革命，讓我們從威 權體制轉到民主體制。而這一路走來，就過去在威權體制下 ，假借民主的包裝，而執行獨裁的內在，就需要透過現在民 主的體制逐一檢視，有無明顯必要的正義需要伸張，或按耐 不住的族群對立需要化解。國家建制是一體的，無論是歷經 威權時期或民主時期，轉型正義是自我檢視，為了更和平的 面對不公義，以及更正義的對待不民主，這就是轉型正義的 內涵，而呈現於促進真相、正義、賠償、保證不再發生等處 遇。 　②故轉型正義可以說是新興民主國家怎樣和前政權算帳，出於N eil J.Kritz主編、南非總統Nelson Rolihlahla Mandela作 序的論述：「Transitional justice–How emerging democr acies reckon with former regimes」（參見蘇永欽著，夏 蟲語冰錄105-轉型正義，法令月刊67卷10期，2016年10月） ；而這筆帳該怎麼算，就如同這事該如何處理，也包括這件 事為何要處理。轉型正義下處理不當黨產，仍須遵行法治原 則。黨產條例第1條：為調查及處理政黨、附隨組織及其受 託管理人不當取得之財產，建立政黨公平競爭環境，健全民 主政治，以落實轉型正義，特制定本條例。該立法理由稱， 依監察院94年4月6日函送行政院之調查意見指出，過去威權 體制下，政黨將原屬國家的財產移轉登記為該黨所有，或接 受各級政府機構無償贈與土地及建築物，係黨國不分時代之 現象，不符實質法治國原則之要求；而在民主建制中轉型正 義是以鞏固民主為目的，現在的實質民主政府對過去威權統 治之下的不公義，進行真相調查、斟酌對加害者究責與對被 害者賠償的工作，得以減緩族群對立，修復社會創傷，更能 透過適時的民主法治教育，積極有效的鞏固民主法治制度。 ③追討不當黨產所欲追求實現的功能為利益取除，基於其取得 財產原因有所不當，應予取除，由建立政黨公平競爭環境， 健全民主政治，以落實轉型正義而言，應斟酌現代民主法治 國家政黨應有之地位與功能，以受益人為核心考量，查明應 返還之財產，並決定取除利益的方法或範圍；故其重心不在 對被害人之損害填補，也不在對加害人之懲罰制裁。(參見 轉型正義與不當黨產處理原則，司法院釋字第793 號解釋之 後，陳忠五著，黨產研究第6期，2021年6月)。然在實際的 經驗裡，國民黨確實有不少黨產，但投票結果卻是反向，錢 多輸的更慘；在參政的空間中，有資產的候選人也不少，但 不一定會選上；因此黨產是否豐裕，與從政是否順遂，似無 必要之關聯性。而且追討不當黨產，本應以政黨為主要對象 ，但黨產條例卻將財產各自獨立之個體，成為各自為政之附 隨組織，與政黨並列為追討對象。以致於既是獨立自主之個 體，又是被他人實質控制的附隨組織，互相衝突地存在一個 主體中。而這個稱為附隨組織，因其與政黨間現在或曾經存 在「實質控制」關係，彼此間財產關係密切，形式上雖然分 離獨立，實質上卻可能相互流通，如將附隨組織排除在追討 對象之外，可能造成脫產隱匿、規避追討的漏洞，反而有礙 轉型正義的實現。 ④因此，將附隨組織列入在追討對象，以免造成脫產隱匿、規 避追討的漏洞。同樣的能夠形成附隨組織之法人、團體或機 構，彼此間如有因個別情形之特殊性，而無法合致於法規意 旨者，必然也是個漏洞。此外因重心不在損害填補，則被害 人所受的損害為何，是否實際受有損害、受有多少損害，都 不是規範重點；懲罰制裁功能也不是重點，以至於加害人對 損害發生是否具有歸責事由或其歸責程度如何，有無不法、 不法情節輕重、故意或過失的輕重，都不是考量的重心。正 因為利益取除的功能是追討的核心，則受益人所受的利益為 何，是否實際受有利益、受有多少利益是規範重點。至於受 益人受有利益是否具有歸責事由或其歸責程度如何，有無不 法、不法情節輕重、故意或過失的輕重，或受損人是否實際 受有損失、受有多少損失，自不影響利益取除的對待及處遇 。 【四】。 【究竟原處分該如何理解，本案該如何因應】。　　 　①被告於107年2月1日黨產處字第107001號處分書（下稱原處分 ），主文諭知被處分人(即本案原告)為國民黨之附隨組織。 然本院依處分書之記載，其法律依據為黨產條例第4條第2款 後段，勘見本件爭議之原處分的實際內容，應該參酌法規之 規範意旨，才足以窺其全貌。黨產條例就附隨組織基本上分 成兩類二者之間，差在同條例第4條第2款前、後段之要件不 同。就此本院有兩個方位的觀察： 　　1.其一是「後段自我觀察」爭執在「(爭點1)曾由政黨實質 控制其人事、財務或業務經營」抑或在「(爭點2)非以相 當對價轉讓而脫離」何者為重各有論證。我們僅知道若該 爭點之法律效果若是偏向嚴峻，則論證之程序上遵行應更 趨嚴謹。則原處分之法律效果僅屬財產權益的翻轉，而無 涉於基本人權及人性尊嚴之踐踏，就聽證程序卷第2卷第1 86頁之記載，確實沒有「討論到爭點2」，且在原處分就 這部分，亦沒有「就爭點2」為具體的著墨。是否因之而 欠缺黨產條例第14條之聽證程序，或欠缺同法第15條第1 項第3款理由之記載，而影響原處分之效力，這是原告重 要的程序爭議，但此部分爭議釐清之判准，因本案斟酌的 範圍太大，所以應著重於個案的考量，而非通案的檢討。 　2.其二是「前後段互為檢視」關於黨產條例附隨組織之定義 ，第4條第2款前段之附隨團體，構成要件有二：1.獨立存 在之法人、團體或機構；2.〔而由〕政黨實質控制其人事、 財務或業務經營。第2款後段之附隨團體。構成要件有三 ：1.法人、團體或機構；2.〔曾由〕政黨實質控制其人事、 財務或業務經營。3.且非以相當對價轉讓而脫離政黨實質 控制。既然區分為前段附隨組織與後段附隨組織，必然存 在前、後者之差異，其差異在於與政黨間是否仍存在實質 控制關係，以及脫離時是否以相當對價轉讓而脫離；財產 流通關係較密者，或仍然保有不當黨產之利益者，自應為 追討對象。第4條第2款後段之附隨團體，其與政黨間已不 存在實質控制關係，難有財產之流通，或無必要成為追討 對象，故另須符合「非以相當對價轉讓而脫離政黨實質控 制」之要件，始得成為追討對象。 ②就「非以相當對價轉讓而脫離政黨實質控制」之要件，依其反 面解釋，若能以相當對價轉讓而脫離政黨實質控制者，就不 該當後段之附隨組織，也不是黨產條例所規制之追討對象。 是以，政黨實質控制其人事、財務或業務經營是基礎爭執， 取決於舉證責任；而是否該當「且非以相當對價轉讓而脫離 政黨實質控制」，是成立第4條第2款後段附隨組織之關鍵。 參照被告於113.05.13之準備程序中，敘明： 1.所謂的脫離，解釋與適用應該要回歸到規範來作觀察，第 4條第2款分前後段的附隨組織，前段之附隨組織仍由政黨 實質控制；後段指的是曾經有(曾經有實質控制但現在無 ，若現在有，就是前段。此部分是本院補充但不變更原意 。下同)。 2.這兩種類型都是法律規範的附隨組織，法律效果並沒有不 一樣，為什麼要區分兩種類型，是為了就後段已經脫離政 黨實質控制的附隨組織(精準的用語應該是組織，亦即獨 立存在之法人、團體或機構。同其意旨以下簡稱組織)， 如果曾經付出相當的對價而脫離，此時仍然認為附隨組織 而處理財產，已經超出立法者的規範範圍。 3.就是後段規範的意義在於排除那些已經付出相當對價而脫 離的附隨組織(應指組織)，反過來，如果只要曾為附隨組 織，不管有無脫離，凡是沒有將不當取得財產以相當對價 的方式給付出來的情形，都是在黨產條例引用規範的附隨 組織範圍內而不會被排除掉。 4.就是第4條第2款後段只排除掉一種類型，就是已經脫離實 　 質控制，而且是付出了相當的對價來作脫離。又所謂的對 　 價支付給何人，是可以再討論的。 ③重點在於被告稱「這兩種類型都是法律規範的附隨組織，法 律效果並沒有不一樣」，是為了就後段已經脫離政黨實質控 制的附隨組織(應指組織)，如果曾經付出相當的對價而脫離 ，此時就不是附隨組織。並非黨產條例要處理之範圍。足見 ，曾經付出相當的對價而脫離，一旦能付出兩造均認同的對 價就可以完整脫離，就沒有附隨組織相關規定之適用。但被 告稱這兩種類型都是法律規範的附隨組織，法律效果並沒有 不一樣云云，第4條第2款分前、後段的附隨組織，前段之附 隨組織仍由政黨實質控制；後段之附隨組織指的是曾經有而 現在無實質控制，但且未處理好相當的對價而脫離。可見， 後段分成是否曾經付出相當的對價而脫離，如是則非屬附隨 組織，並非追討對象，如非付足代價而脫離，仍然是後段之 附隨組織。但如付足，就可以逕自解除附隨組織之魔咒；因 為被告表明「如果曾經付出相當的對價而脫離，仍然認為是 附隨組織而處理財產，已經超出立法者的規範範圍」；因此 後段的附隨組織，目前已經不受政黨之實力支配，故付出相 當的對價而脫離是關鍵所在，但偏偏本案情節是原告無法以 付出對價而轉讓。受之影響者，如同黨產條例是追溯性法規 ，但因屬於經過釋字第793號解釋，認為無損於溯及既往(本 院亦受之拘束)，而得以適用於以往，但卻因原告狀況特殊 而受限。就此原告認為這是追溯性法，射程不及原告，原處 分自應撤銷。被告認為事實上呈現的是並未因付出相當的對 價而脫離，故因非付足對價而脫離，仍然是後段之附隨組織 。 　④釋字第793號公布後之窘困已如上述，經參酌最高法院83年度 台上字第1482號民事裁判稱：第三審發回更審之事件，受發 回之法院應受其拘束者；於發回之意見非法律上之判斷，而 為調查事實之指示，或事件發回後，經調查證據之結果，與 發回時所依據之事實不一致者，受發回之法院均不受其拘束 。故而當基礎不同或支撐條件發生動搖時，在客觀上足以改 變原來違憲心證之確信者，自當無再受限之必要。而本案之 法律依據是黨產條例第4條第2款後段，有兩個要件為支撐點 ，即「曾由政黨實質控制其人事、財務或業務經營」及「非 以相當對價轉讓而脫離」；而支撐條件最明顯的變動，就在 於兩造均確認原告無法合致「非以相當對價轉讓而脫離」之 法律要件。涉及到難以契合指的是互相做不到的意思？或沒 有辦法達成要件，對於原告而言，是屬於難以做到的事；而 對於其他的附隨組織並非是難以做到的事，例如以公司股份 的型態。這樣嚴重干擾法規適用的情事，足以變動到原先釋 憲時的支撐點，而使本院得以重新考量有無再次聲請釋憲之 必要，也無須受限於原釋憲之心證。 　⑤既然，原告無法合致「非以相當對價轉讓而脫離」之事實， 是兩造無爭執之事項。而是否該當「且非以相當對價轉讓而 脫離政黨實質控制」，是成立後段附隨組織之關鍵。則原告 難以契合指的是互相做不到、或沒有辦法達成要件(本院卷1 6第22頁)則訟爭事件該如何處理。承上，若未將附隨組織納 入在追討對象，將造成脫產隱匿、規避追討的漏洞。同樣的 能夠形成附隨組織之法人、團體或機構，彼此間如有因個別 情形之特殊性，而無法合致於法規者，必然也是個漏洞。 　　1.就一個特定的法律問題，法律依其內在的目的及規範計畫 ，應該有所規定，而未設規定，就是一種法律漏洞，這個 漏洞的基本特徵就是違反了法的預定規劃。這是個法律漏 洞，是某項法律問題，法律依其內在體系及規範計畫，應 該積極設其規定，而漏未規定，這是最常見的法律漏洞， 一般是應用「類推適用」加以填補。先「發現漏洞」，即 確定B案例類型(以政治性登記之人民團體)，法律未設規 定，認知這是一種法律漏洞；而後「尋找類似」，若能找 出相類似的A 案例類型(營利法人之公司組織)，探求其規 範意旨，用以發現相類似的同一理由（法律上的平等原則 ）；最後「移轉適用」將A案例類型的法律效果，適用於B 案例類型上。但實際上，這個漏洞很難填補(也難以目的 性之限縮或擴張來因應，利用修法的機會，也不容易)， 因為轉型正義的法規很少，上開舉例兩種類型，亦無其可 資比對之特徵，類推適用的運用空間非常有限，這是個無 法迴避的議題。 　　2.促進轉型正義條例第6條之1，第1項，稱威權統治時期， 政府機關或公務員為達成鞏固威權統治之目的，違反自由 民主憲政秩序，所為侵害人民生命、人身自由或剝奪其財 產所有權之處分或事實行為，由促轉會依職權或申請確認 不法，以平復行政不法。依同條例第1條第2項規定，轉型 正義應匡正國家不法行為，惟原條文第六條所定應平復之 範圍僅限於司法不法，就威權統治時期國家透過行政權之 作用，在法律或事實上違反自由民主憲政秩序而侵害人民 權利之不法行為，則尚無平復之規定，應屬法制之闕漏。 這份闕漏是以修法的方式來填補，而本案面臨是原告無法 以付出對價而轉讓，因此要以行政不法的平復方式為參考 指標，本案關於脫離時，無法以付出對價而轉讓，但其真 正的規範意旨，如前引被告追求不當黨產所衍生利益之取 除，倘能直接估算相當對價，由利益持有人交付該利益逕 送國庫，亦不失便捷之方法。　 　⑥現實上，不同的法律制度，就會有不同的思考方式。法官(這 裡是指審判法院如合議制或獨任制)行為的基本模式，有兩 個角度的觀察「作為勞動市場參與者的法官」、「作為偶爾 立法者的法官」，這是從英美法系的角度來觀察。就歐陸法 系則不同，比較重視概念原則及規範體系；在思考上形成邏 輯導向在身分上尊重審級位階之認同，審判的重心在裁判文 體，而不重視法庭活動，慢慢形成同儕與上級的司法文化， 相對於個案的公平正義，反而更重視前後審判在形式邏輯的 一致性。 　　1.有個比較約略的觀察，歐陸法系會因為個案才足以發現法 律規範的不合理，而觸動修法的考量；比較極端的觀察， 甚至認為法律的進步是建立於個案的犧牲。所以小眾文化 或不同意見，要付出相當的代價，少數說不容易突顯，法 律規範的制度穩定性高，但比較不容易進步。然而結構性 的原因，在於歐陸法系的法官依法判決，法官為法律之口 （法官只是適用法律的人、解說法律的人），透過審級建 制實施司法監督，是制度容忍甚至鼓勵這樣的思維。而英 美法系就不同，法官是透過個案來呈現正義，可以決定法 律（有法官造法之說），法律即法官之口（判例法，法律 是經由法官作出來的先例），因此有所謂「作為偶爾立法 者的法官」之稱；故英美法系之法官重視個案之正義，甚 於前後案件邏輯之一致性。 　　2.換句話說，不同法系的法官在司法實務的運作下，規範價 值形式邏輯的穩定性，歐陸法系比較具有優勢；個案實質 正義的妥當性，英美法系比較具有優勢，這是制度選擇的 結果，很難簡短的評述優劣。就像我國的法官面臨有違憲 可能的法律，只能停止審判聲請釋憲，而不能拒而不用（ 因為違憲審查的機制，設在專責機關司法院憲法法庭）原 則上。黨產條例關於就重點在於被告稱「這兩種類型都是 法律規範的附隨組織，法律效果並沒有不一樣」，是為了 就後段已經脫離政黨實質控制的附隨組織，如果曾經付出 相當的對價而脫離，此時就不是附隨組織。並非黨產條例 要處理之範圍。足見，曾經付出相當的對價而脫離， 一 旦能付出兩造均認同的對價就可以完整脫離，就沒有附隨 組織相關規定之適用。如黨產條例是追溯性法規，但因屬 於經釋字第793號解釋為無損於溯及既往(本院亦受之拘束 )，而得以適用於以往，但卻因原告狀況特殊而受限無法 適用。 　　3.就修法前之行政不法而言，威權統治時期國家透過行政權 　　　之作用，在法律或事實上違反自由民主憲政秩序而侵害人 　　　民權利之不法行為，則尚無平復之規定，應屬法制之闕漏 　　 漏，這份闕漏是以修法的方式來補。實際上，這個漏洞很 　　　難填補，修法也面臨針對性立法的疑慮，也難以目的性之 　　　限縮或擴張來因應，因為轉型正義的法規很少，亦無其可 　　　資比對之空間。從進出口公會不樂之捐所累積之款項，經 　　　由74次分撥會議以較大的比例分配給原告，會議是國民黨 　　　的辦公室，出席的也包括政府官員及黨職高幹，會議紀錄 　　　明示「本協調小組所有決定，係屬黨內協調性質，有關文 　　　件對外需加保密，其中需要各單位依照職權完成行政手續 　　　之處，各從政從業同志仍應按規定辦理(卷二188)」，足 　　　見每一筆不樂之捐都有國民黨黨務及威權體制之行政權的 　　　介入，而侵害人捐款之自主權，都是一件獨立成立的行政 　　　不法事件，而國家正是這個事件的最大受害人，而黨產條 　　　例第6條之規定也是利益取除，而歸國庫。況黨產條例第4 　　　條第2款後段只排除掉一種類型，就是已經脫離實質控制 　　　，而且是付出了相當的對價來作脫離，已無疑義。只要相 　　　當對價是合理有據，在這樣少的案件下，似無必要大費周 　　　章去修法，且修法也可能陷於針對性而有違憲疑義。是以 　　　。就這樣極少數可溯及既往的事件，又面臨具體個案如原 　　　告之例無法合致法律要件，而且明知有漏洞卻難以彌補， 　　　訴諸修法又有疑慮，在克服相當對價及利益歸屬之下，由 　　　法院逕為如主文之宣告，似乎可以考量。 【五】。　　 【本案相關爭點之釐清，本院應如何處理】。 原告不服被告所為之原處分，認定(主文)被處分人(即本案原 　告)為國民黨之附隨組織。法律依據為黨產條例第4條第2款後 　段。原告聲明：原處分撤銷。 　　　被告聲明：原告之訴駁回。 ①舉證的原則與分配。 　　1.關於政黨實質控制其人事、財務或業務經營者，所謂業務 ，係以事實上執行業務者為標準，指以反覆同種類之行為 為目的之社會的活動而言；執行此項業務，縱令欠缺形式 上之條件，仍無礙於業務之性質。業務與財務及人事息息 相關，業務帶來適當的利潤有助於財務的健全，而人事是 架構財務跟業務，完整的規畫以及有效率的實施，所以我 們可以由財務結構來看業務之經營，也可以從業務來觀察 財務是否健全。無論是黨產條例第4條第2款之前、後段之 附隨組織，依據邏輯思維，非P=Q之反證P=非Q，成立「實 質控制其人事、財務或業務經營者」時是「或」三者有其 一即可。而脫離時其人事、財務且業務經營三者均失去實 質控制，脫離為「且」三者必同時失去才可，這是原處分 成立之構成要件，客觀舉證責任應歸被告。而「非以相當 對價轉讓而脫離」部分之客觀舉證責任，因為後段是已經 脫離政黨實質控制的組織，如果曾經付出相當的對價而脫 離，此時就不是附隨組織，並非黨產條例要處理之範圍； 是對原告有利之事物，客觀舉證責任應歸原告。 　　　但這相當對價之舉證現實上的難，因為對價是針對這個個 體(即法人、團體或機構)成為附隨組織後迄今尚存之利益 (延續了數十年)，這份尚存利益需要加以取除，若要取代 取除其相當之對價，自當與取除之價額相當。然這畢竟是 溯及既往的因應，本院認為接近即可，必要時得以法院職 權調查，及比例原則因應之。　　　 　　2.關於170箱文件被原告之前代表人辜嚴倬雲下令燒毀之事 ，雖經不起訴處分在案。首先存在證據偏在的情況，然後 發生證據滅失的問題，刑事責任是否構成犯罪，與訴訟法 上證據是否滅失而影響事實真相之發現，是兩回事。首先 無影響的是證據偏在的層次；原告代表人之行為，就是原 告之行為。原告是以滅失證據為手段達到減緩證據偏在的 情況，是惡化還原真相的行為，猷應加深其咎責；但畢竟 是超過保存年限之私文書，文書之持有人又剛好是文書之 擁有者，其燒毀自己的物品，本屬無害之行為，但卻深深 影響到真相之還原。凡個人為社會群體之一，對於有助於 釐清當前時代糾葛事件之證據，是有個人對群己的忠誠保 管義務，如此社會文明才足以長足的進化，私人付出小成 本，會使社會具備大獲益者，該個人則應承擔避免發生相 關證物滅失之義務。即使是處理自己私人之所有物，此部 分應降低被告需要承擔舉證之證明力。 　　3.關於蔣宋美齡所控管的保管會的帳，依據調查報告，在證 據上顯示，保管會的帳與婦聯會的帳，各自獨立無關，而 且保管會的帳是秘密進行，原告亦無由知悉。帳要先存在 才有和其他資料比對或勾稽的空間，才能說得上查核。況 170箱文件被原告之前代表人辜嚴倬雲下令燒毀之事實， 對保管會而言，因全部燒毀，成為現今不存在之年度報表 及帳冊簿表，自屬無法核對之帳目。　　　　　 　　　附表01。保管委員會被燒毀之資料，箱外目錄顯示如下： 對象 及內容 保管會 保管會、 婦聯會 保管會、 婦聯會、 眷宅 保管會、 婦聯會、 眷宅、救難 年度報表 38.04至 39.05。 69.07至 89.12。 39.05-69.06 帳冊簿表 40-42年度。 43.01-49.06 49.07- 53.06 57.03- 59.06 僅為不齊全之38-89年之年度報表、39-69年之帳冊簿表， 與簽呈公函移交清冊等文件。及保管委員會42年度至62年 度概算書、保管委員會職員按照婦聯會同等級調整待遇計 算表（69年7月至83年3月）；就此部分，本來就是不齊全 的帳，原來就是被告無所謂之帳目，燒與不燒對兩造之舉 證活動及舉證責任，於本案均不受影響。正因為，保管委 員會與原告間就合併前(國稅局要求兩份帳目要合併)是互 相獨立的運作，而原告尚有一些報表可以作為財務上之核 對，但保管委員會的帳目卻沒有完整之清冊或簿表可資核 對，因此保管委員會的帳目就現在的查核是完全無法進行 。 　4.就文書而言，關於政黨實質控制原告之人事、財務或業務之 舉證以文書為之者，因涉及之往事非常久遠，即使是不能攜 帶外出之地籍圖冊，也早過了保存期限，更別說是一般性文 書紀錄。因此，本院有了大致上的判準：報章雜誌或文件書 籍，只要有文章之出處或執筆人之記載者，兩造均不爭執文 書之形式上真正，除非有明顯可疑之處。各項文書之實質證 據力，因立場不同難免有失公允，因製作者大都已離世，無 法當庭為證，證據證明力部分因有主觀因素之介入，除非有 其他證據供為作證，當予以緩和。就較無主觀性質之客觀性 報表或彙整之資訊，要給予較寬之對待，尤其是剛好又有其 他補強資訊，得以作為間接證據，或有其他證據之內容，足 以勾稽相符者。　 5.因年代久遠，證據幾乎高度滅失。本院為擴張證據調查之範 圍，而就政黨之實質控制力是如何介入附隨組織；被告應就 如何開始而對人事、財務、業務經營介入控制影響力，以特 定事件之真實為舉證之客體，以之評價政黨介入附隨組織之 實質控制力；並認定該事件之存續時間，為實質控制力之起 迄時點。存續時間之終止或消停，亦因特定事件之舉證，而 證實控制力之弱化，進而認定人事、財務、業務經營脫離之 時點。此部分涉及特定事件之舉證，是法規一般性構成要件 之審查，無關於專業技術之理解，無涉於被告所稱之判斷餘 地。被告需要舉證起點，而終點應該是脫離的時間，似乎越 早對原告越有利，藉此兩造均有充分之誘因。且兩造亦得透 過不同的特定事件之舉證，讓法庭採取對其有利之認定。 　6.關於民事訴訟法第277條但書之適用。就本案訴訟而言，被 告認定原告為附隨組織，就黨產條例之相關規定而言，並未 為任何的推定或舉證責任之優待。而針對將近70多年的時空 中，要以現在的程序法規來作為60年前或是70年前相關事務 之舉證，勢必存在有未盡合理之處。同樣的，原告所面臨到 承受客觀舉證責任之結果也會在這麼長的時間內，無法提出 相關之證據來作為黨產條例第5條第1項之推定的反證，這部 分也同樣面臨到，黨產條例並沒有比較持平而合理的對待， 也需要本院在審理過程中間為相同而等價之考量，所以目前 本院認為，有關277條但書之適用，是有其必要性，而該部 分之適用應該經由黨產條例第11條，符合正當法律程序，並 符合比例原則之方式而為相關舉證責任之緩和。 　7.關於數據報表之舉證。 　　相當的對價究竟是多少是決定於原告成為國民黨附隨組織的時間有多久，經由威權時代國民黨所給予之利益，目前現存的有多少，如被告於110年3月29日準備程序所說被告沒有反對原告對軍宅之貢獻，被告在處理原告現有財產部分，主要是認為過去取得有所不當，現存財產應返還回國家，並非抹煞原告之前的貢獻。原告現在所要返還的現存利益就是如第三卷第184頁軍宅捐款的收支結算表，這些表在93年前都均為表格式報表，如單純為表格式報表，其證據之證明力一定需要其他證據之補強或是兩種報表所呈現數據上計算的吻合。例如上開之軍宅捐款之報表，關於83年之收入是80年以前軍宅捐款尾數之結清，最後的餘款參見本院卷九第157頁，尾款56,518,967元，其中60%計33,911,380元，撥還原告，餘下40%暫存台灣省進出口同業公會充勞軍專款之用。因此所餘33,911,380元其中歸軍宅捐款4,608,000元，由世華銀行出具文書證實由原告提示支票兌付，參見卷九第165頁之世華銀行函，而該數據4,608,000元亦呈現於卷三第10、11頁的軍宅捐款計算表最後一筆，83年之結算款。相減後最後餘額29,303,380元為勞軍捐款(該數據呈現於卷三第13頁勞軍捐款最後一筆收入之款項)，均經與報表以外之文書勾稽符合。雖無其他單據或憑證供參，但有最後款項結算過程及其支付途徑核對吻核，就歷經五六十年所保留之報表，尚得勾稽核對，已經不容易，故本院認為可信。　 　　　 　②關於不樂之捐的認定。 　　進出口業勞軍捐獻(參卷二235)。該文書製作者雖未屬名， 但依文義及用紙側邊印有「中華民國軍人之友社總社」字樣 ，足認為係軍人之友社所製作。這份文件之內容，為： 　　　一、發動經過： 1.本社自四四--四六年每年發動進出口業勞軍捐獻一次每 結匯美金一元捐獻台幣伍角所得捐款悉交本社勞軍（捐 獻期間以結匯一期為限）。 2.自四七年第二期結匯開始本社始與婦聯總會會同發動辦 　 理勞軍。 　3.發動該業捐獻初期由本社邀請台北市進出口公會及財政 部經濟部外貿會財政廳建設廳中央五組總政治部省黨部 市黨部台灣銀行等單位參加策動（有會議紀錄可查） 　　　　四七年四月又與婦聯總會會銜邀請省市進出口公會及中 央五組省黨部財政部市政府台灣銀行市黨部等單位開會 研討繼續捐獻。 　二、捐款處理： （該業捐款停止後對本社發生之影響)。 1.工業外匯及其他捐款勢將隨之停止。 　　 2.隔年另再發動須經各縣市公會會員大會通過後方可進 行（會期在三四月間勢將停止半年以上影響本社勞軍 　 　經費至鉅）。 　 3.捐款人目前已成習慣停止後再發動困難頗多。 　 　三、處理意見： 1.請公會策動各縣市公會繼續捐獻至十二月底止。 　2.該會擬辦福利事業原則同意請提具體意見以便報請國 　 防部及有關單位核示。 　3.公會如確定停收主管機關勢必追究未撥捐款下落。 　4.該業公會如必須堅持成見自十月份起停止捐獻而無法 　 變更該業理監事會決議案，則本社為求對有關單位交 　 代起見，勢必會同婦聯總會邀請原策動之各單位集會 　 研討。 　 勘見不樂之捐是被威脅的(勢必追究未撥捐款下落，對有關 單位交代)，至少是被勉強的(對有關單位交代，集會研討) ，而且原告是被商請參與之單位，而且其領導人蔣宋美齡有 相當之社會地位而有某程度之影響力。捐款之自主權，是表 現在捐否之決定有無受干擾，每件捐款收據呈現那是一件單 獨成立的行政不法事件，而國家正是這個事件的最大受害人 ，而黨產條例第6條之規定也是利益取除，應歸國庫。況黨 產條例第4條第2款後段只排除掉一種類型，就是已經脫離實 質控制，而且是付出了相當的對價來作脫離，已無疑義。 　　1.經由74次分撥會議以較大的比例分配給原告，會議是國民 黨的辦公室，出席的是政府官員，會議紀錄明示「本協調 小組所有決定，係屬黨內協調性質，有關文件對外需加保 密，其中需要各單位依照職權完成行政手續之處，各從政 從業同志仍應按規定辦理(卷二188)」，足見每一筆不樂 之捐都有國民黨黨務及威權體制之行政權的介入。 　　2.稱業經工會會員代表大會或理監事聯席會通過者，37.12. 10修正38.01.07施行之公會法第19、20條，工會會員大會 或代表大會，分定期會議及臨時會議兩種，由理事會召集 之可決議之事項、工會章程之修改、經費之收支預算、事 業報告及收支決算之承認、勞動條件之維持或變更、基金 之設立、管理及處分、會內公共事業之創辦、總工會或工 會聯合會之組織、工會之合併或分立、理事監事違法或失 職時之解職等等，歷經46、89年之修法均未改變。就財物 之處理而言工會僅得決議工會公共經費或基金，無論會員 大會、會員代表大會或理監事聯席會均無權限決定各個會 員私人財產的使用及規劃。即使會議經多數決，也不會產 生個人的授權。假如為了效率而將個人的捐款委由工會來 處理，而成為工會服務會員之事務，並採取一系列協助程 序，先行按比例扣下代捐者，也該在收據上呈現是否不同 意捐款的選項，及其如何退款及不同意爾後先行扣下代捐 之機制。基本上，工會的目的是為促進勞工團結，提升勞 工地位及改善勞工生活，捐款與否是純個人事務，除經授 權，絕非所屬工會透過多數決就可以任意干涉而將個人私 事轉換成工會之公共事務。 　　3.樂捐這件事，並非工會代表大會或會員大會可決議之事項 。因為樂捐之自主性，表現於決定是否捐款，以及如何捐 款，這些因素的考量，比對勞軍捐之程序是一整套的結匯 程序，依特定之比例，在結匯算美金時，每一元美金先扣 除新台幣五角，比例為1/80，若為課稅，稅率1.25%，就 其採固定比例合計，程序上採取先扣款，再行領款，所扣 下之款給予收據，直接載明勞軍捐，其扣款程序簡直就是 課稅；而課稅必須有法令之依據，但此項勞軍捐，亦無法 透過多數決為他人決定捐款，更何況，這是一整套的作業 ，循著結匯程序，就其採固定比例合計，程序上採取先扣 款，再行領款，所扣下之款給予收據，直接載明勞軍捐， 其扣款卻無任何法源。顯然，屬不樂之捐應無疑義。 　　4.不樂之捐可以由威權體制之威逼或干擾而形成業界之壓力 ，以致於工會之會員不能有效的自主決定是否為勞軍捐。 而且捐款與否原本是私人的自主行為，在性質上絕非任何 工會之會員大會與會員代表大會所能決議之事項，更無法 透過多數決之方式來為別人決定捐款與否。而且這是採取 一個先扣代捐的程序來進行，這類似於稅捐的課徵，如果 真的是自主性捐款，在先扣代捐的作業程序理應於收據上 增加一個選項，表明如果不同意捐款可以洽原代為捐款的 工會辦理退捐，這才是維護捐款的自主性。原告及軍友社 都明白這個捐款充斥著威權體制之下自由意願的嚴重干擾 ，如同進出口業勞軍捐獻(參卷二235)，該文書之內容， 如果工會不再繼續捐款，將會影響到工業外匯及其他捐款 勢將隨之停止，足見業界的捐款事實上是被鼓動，而參與 這些鼓動的機關包括軍人之友社、原告與財政部、經濟部 外貿會、省政府財政廳、建設廳、黨部中央五組、總政治 部、省黨部市黨部及臺灣銀行共同參與開會協商。可見不 只黨部參與，行政機關也積極介入，不樂之捐應注意的重 點在捐款自主性的破壞，就此點之認定亦無疑義。 　③關於原告該當第4條第2款後段之「曾為被實質控制而現在已 經不再受實質控制之組織」之認定。 　　亦即非以相當對價轉讓之部分暫不論述。 　　1.實質控制力是如何介入附隨組織；承擔舉證責任之被告應 就如何開始而對人事、財務、業務經營介入控制影響力， 以特定事件之真實為舉證之客體。成立「實質控制其人事 、財務或業務經營者」時，是「或」三者有其一即可。而 脫離時其人事、財務且業務經營三者均失去實質控制，脫 離為「且」三者必同時失去才可，這是原處分成立之構成 要件，客觀舉證責任應歸被告。而「非以相當對價轉讓而 脫離」部分之客觀舉證責任，因為後段是已經脫離政黨實 質控制的附隨組織，如果曾經付出相當的對價而脫離，此 時就不是附隨組織，亦並非黨產條例要處理之範圍；而且 是對原告有利之事物，客觀舉證責任應歸原告。 　　2.設計上，成立附隨組織時「實質控制其人事、財務或業務 經營者」時，三者有其一即可；而脫離時其人事、財務且 業務經營三者均失去實質控制，脫離為「且」三者必同時 失去才可。又「實質控制」與「非以相當對價轉讓而脫離 」之間，用語是且字，反證時成為或字，故被告稱不管有 無脫離，凡是沒有將不當取得財產以相當對價的方式給付 出來的情形，都是在黨產條例引用規範的附隨組織範圍內 等語，亦應為正確；但嚴謹的論證，只要其中一個並未失 去實質控制，就是實質控制三者仍具備其一，就該是第4 條第2款前段之附隨組織。故本院僅需證實脫離時三者均 失去實質控制，而成立時僅需證實其中一項受實質控制。 　　3.現實生活中，成立附隨組織時，實質控制其人事、財務或 業務經營三者有其一即可；而脫離時其人事、財務且業務 經營三者均失被實質控制。針對本案，只要認定何以曾經 之附隨組織，為48年初至93年底即可同時證實。雖現實中 無論軍宅或是勞軍兩項捐款收入都結束於80年，而結清於 83年。但一直到84年6月始贈交第18期職務官舍，整個業 務持續進行中，迄同意興建第19期，但因國家政策改變， 　　　為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建 住宅照顧原眷戶、中低收入戶及志願役現役軍（士）官、 兵，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並 改善都市景觀，這樣的政策走向是將眷村組織打破並與都 市計畫及社會建設一併做整體觀察，因此85年2月5日國軍 老舊眷村改建條例開始施行軍宅業務到此畫下終止，而且 是不會再行重來的停止。 　　4.然而88年至93年間，原告仍有相當於軍宅之支出，活著的 軍人給予軍宅，不幸為國犧牲或因戰爭而殘障的國軍將士 ，有些子女無人照顧迄待撫卹或是健康之照料，因此原告 動用3億元於88年至93年間，陸續於軍宅結餘款中，為相 關之支付，本院認為該款項名目雖與興建軍宅有些許差距 ，但從照顧弱勢軍人或其子弟之角度而言，應屬一致，而 認為該款之支出，應屬妥適。足見該3億款項之支付應屬 無疑。但軍宅捐款之表冊，共有兩份，其中有自46年起計 (卷三p10)，以及自48起計(卷三p11)，其實這兩份內容是 一樣的、收入減支出為餘絀，從48年起兩張報表之本期餘 絀為期將近30年均相同，將每年累積餘绌以46年表之金額 減去48年表之金額，差數都是5,561,149.56；而這個數據 ，就是46、47之累積餘绌。因此，這兩張報表實際相同， 只是其中46年開始者多計算兩年而已。另外，原告接受中 央黨部及民生基金會之補助，從47年至83年接受中央黨部 之補助，83年到90年接受民生基金會之補助，47年補助款 為352萬，到69年接受補助1200萬，而自83年接受中央黨 部及民生基金會該年度之補助款共計2250萬(參見卷三第1 5頁)，這些補助款是來自於政黨對其所屬之附隨組織之補 助，應該是理所當然之事，而無涉於不法情事。該補助款 自不能列入原告接受各機關對軍宅建設及勞軍之捐獻。 　　5.成立附隨組織只要在人事、財務、業務經營三者有其一， 就可以成立但是若要脫離附隨組織，就要三者均具備，本 案情節是財務部份先被國民黨所實力控制，因為47年開始 原告接受國民黨每一年352萬之補助而且配合國民黨在47 年促動各進出口公會繼續為軍宅建設之捐款與勞軍之捐款 ，而且74次分撥會議所列計之分撥內容經被告列計A類歸 原告約31.1%，B類歸軍眷子弟之育幼院比例是1.2%；而原 告列計之結果A類是31.8%，B類之金額及比例均與被告相 同。關於A類部分，就是軍宅建設部分，被告列計29.0%， 而原告列計28.8%，事實上在經歷數十年後，在74次分撥 會議的合計結果能夠如此接近，足以認定相當接近於真實 之情形，換句話說，74次分撥會議總分撥之金額3成以上 是歸原告，此並無爭議，而顯然非由原告取得或無從判斷 是否原告取得的部分應佔7成左右。 　　　A.按被告之分析，無從判斷是否應歸原告佔46.3%，而顯 非原告取得部分佔21.5%，但原告認為無從判斷是否歸 原告是佔5.6%，而顯非由原告取得部分佔61.4%，這是 最大的差異，其中被告認為顯非原告取得之款項只有21 %，該部分應是歸軍方或軍友社，而原告認顯非原告取 得部分，可以直接判斷為軍方、軍友社跟進出口公會分 別為34.4%、12.6%、9.4%，尚有其他佔5%，總計佔61.4 %，足以看出所佔比例完全屬於對軍人子弟照顧之育幼 設施是最無爭議之部分，軍宅建設經費之運用，兩造認 同之比例高達99.3%，從經費的分撥情形可以看出財務 上就軍宅之建設是完整的由卷三第10頁之報表所示情節 ，在這個48年至83年之間原告所投入在軍宅建設上之財 務狀態完全仰賴軍宅捐款之收入，而且這個收入在開始 時是國民黨透過軍友社及黨務機關、行政機關之共同策 動之下而完成，原告之業務軍宅建設及勞軍才是最重要 的業務，這兩項業務之達成全部仰賴不樂之捐所為之資 應，足見48年至55年間國民黨多次運用其社會關係力促 不樂之捐之繼續，而給予原告約2/3之捐款，甚至於以 定額之款項為基礎捐款，並將興建軍宅之業務專屬且唯 一的方式委由原告來處理，在軍宅興建期間仍透過補助 款之方式，每個月給付原告數百萬元到兩三千萬之間的 補助，讓原告可以有經費為自己運作之基礎，同時分撥 給原告最多金額及最高比例之分撥款，使原告得以完成 軍宅之建設及勞軍活動，所以原告財務被國民黨實質控 制而成為國民黨之附隨組織，應是48年初之事。 　　　B.至於原告不再接受分撥會議之分撥款項，是因為社會上 反應，而使經濟部國際貿易局公開宣示不再接受按匯兌 金額之比例提出勞軍捐，而且勞軍捐捐款收入最後兩年 76年及77年，進出口公會甚至以新任理事長不配合換印 鑑，而使軍友社及原告與進出口公會間之聯名帳戶終止 款項而無法動用，國民黨因社會上共同認知不應再有不 樂之捐，而並未介入原告與進出口公會間尾款未經結清 之爭議，而由雙方自行調處，足見在83年經調處之結果 最後款項才結算支付，國民黨不再利用執政之優勢地位 ，影響人民之捐款意願，也不再利用捐款之分撥而在財 務上給予原告注入資金，可見原告於80年間已脫離國民 黨之財務上實質控制，若由政黨之補助款而言，國民黨 經由民生基金會補助原告之金錢也於90年結束，自當時 起國民黨未曾再給原告任何財務上的支援，自屬財務上 不再有實質控制。另，關於人事及業務部分，國民黨原 來是藉蔣宋美齡主持原告之業務活動而以蔣宋美齡之影 響力與社會關係來經營原告之業務，此部分併同觀察原 告最初之章程，原告之常務委員及委員之任用均控制於 蔣宋美齡之手，而蔣宋美齡與原告關係非常深入，而且 其在國民黨之影響力也十分受外界重視，本院就人事及 業務之開始成立附隨組織之實質控制力因為只要其中之 一財務部分得以證實，三者有其一成立即可，本院已證 實原告之業務重心有二，一為軍宅建設，二為勞軍活動 ，整個財務過程均由報表可以呈現，而報表 數據及真 正亦可查核數據而可信，所以成立附隨組織之財務被國 民黨實質控制，應無疑義，故人事與業務之國民黨實質 控制自無證實之必要，但財務非常明顯，在80年已無不 樂之捐之款項可以分撥，從90年起國民黨及民生基金會 已不再有任何補助款，而92年10月份蔣宋美齡過世，94 年原告之章程改為常務委員及委員均經選舉而產生，兩 造對原告不再涉及勞軍事務亦無疑義，參見93年底國民 黨對原告之財務，人事、業務經營均已無實質控制，應 勘認定。 　④關於相當對價之認定。 　　1.因為這是一個溯及既往之法律，當原告被認定為曾在48年 至93年底為國民黨之附隨組織，依據黨產條例第4條第2款 後段之規定，要以支付相當之對價為轉讓而脫離。所以如 何認定脫離時之相當對價始能符合法規之要件，在原告提 交之軍宅捐款的報表(參卷三p10)所列之款項均未計算其 利息，所以本院加計當期利率所計算之本利和自46年起至 93年止，但是原來的捐款收入已經列計進出口公會捐款及 工業外匯捐款，以及其他捐款三項，前兩項涉及不樂之捐 ，但其他捐款部份都是正常的捐款並無任何不法，該部份 的捐款與不當黨產無涉，自應予以扣除，但我們無法判斷 這些捐款何時入帳，所以採取報表上捐款收入的時間及其 金額，按比例方式分配之，這就是利息計算附表上扣除其 他收入佔46年至93年捐款收入比例之金額。關於卷三第14 頁影劇附捐由46年5月至49年6月合計41884505.84元，雖 然是原告因興建軍宅而向省政府要求協助，省議會也因之 規劃不同縣市間就影劇消費增加附捐，並經省議會於正式 會議中表決通過。因此這部分影劇附捐是經過主管機關認 同而民意機關表決通過，這符合廣義的稅捐制度唯一不完 足的地方，是收到的影劇附捐之款項未經財政機關做適當 的分配，而由省議會直接交付原告作為軍宅建設之費用。 足見這筆款項在徵收附捐時，並非於法無據之捐款，而是 他在款項之應用尚未經權責機關為適當之分配，故這是合 法收到之稅捐，只是用途的決定有所缺失，原告稱這筆影 劇附捐已經記錄軍宅捐款內之其他收入部分，因為其他收 入並非不法，所以影劇附捐的性質也應該是於法有據，列 在其他收入內，也屬妥適。 　　2.在93年以前，原告還是國民黨之附隨組織，按照國民黨的 規畫下進行軍宅建設及勞軍活動相關之款項，不太可能以 定期存款之方式來處理，所以本院以當期之活期儲蓄存款 利率計算本利和，但從94年起至112年止就以93年底所計 算之本利和為基礎，計算該基礎最保守而最大可能性的利 益計算及歸屬，亦即以當期之利率並以複利計算。估算原 告應被取除之利益，是決定黨產條例第4條第2款後段之相 當對價而轉讓之數額。該數額計算之根據是原告曾為國民 黨附隨組織之時間，以及擬制該時間應返還時的金額，延 宕到112年底，原告自行陳明之利用資金方式，所能達到 之最大可能性，而該可能性不是一件非常為難的事，本案 情節是將利息併入本金再存一年定期存款，將單利計算之 定期存款用人工之方式轉成實質複利計算。所以至93年為 止，軍宅部份的本利和12,790,460,223.63元結算至112年 為16,579,534,459.53元，關於勞軍捐款部份至93年本利 和為1,012,396,515.64元結算至112年為1,312,311,099.3 8元，二者之合計(萬元以下不計)為178億9,184萬元。 　　3.至於國稅局99年要求原告將自己的帳目與蔣宋美齡所保有之保管委員會利用原告名義所為的存款帳戶，予以合併，因該保管委員會一直由蔣宋美齡密秘控制住，款項如何入帳、如何出帳，均只聽命蔣宋美齡，保管委員會與原告各自聘有會計主任，二人之間互不往來，兩方帳務也各自獨立，是在蔣宋美齡過世後，原告始知悉保管委員會之帳戶內擁有300多億之現金，因該金額龐大但無任何報表或是簿冊可以查悉該款之來源，本院之無由認定該款是否與不當黨產有關，本院只能就原告所陳報46年至93年之軍宅捐款與勞軍捐款兩份報表至93年為止，所能計算出原告最可能持有之利益為脫離時之相當對價，該對價自然會減縮合併後的存款餘額，該存款餘額因為辜嚴倬雲將原告所保有的文件資料共170箱均燒毀，其中包含保管委員會不齊全之年度報表與簿冊，此部份由170箱被燒毀文件之目錄作最大的可能性判斷，也無法探知保管委員會是如何取得這筆鉅額之款項，但根據原告之會計主任嚴以言證詞得知原告之帳目與保管委員會之帳務各自獨立，保管委員會的帳務只有蔣宋美齡最信任的人得以參與，其他人毫無知悉的可能及如何運作，因他的估計，原告的資產在與保管委員會合併之前大約落在50億接近60億之間，此與國稅局在99年要求原告要將兩個帳冊合併，並將合併的收入重新申報，並依申報的結果重新補稅，參見①⒎B表。國稅局在100年針對尚在核課期間內96、97、98三年開單核定補稅加滯納與罰款約5億多元（參卷13P483），原告悉數繳納。故該保管委員會之款項已經融入原告之資產內，本院依職權及被告之舉證下，均無法判別原告除本院認定於前之不當利益外，尚有其他法律足以識別脫離國民黨時應支付予國庫之不當利益，就此敘明。 　　4.因原告所稱累計餘绌，就是被告認同之原告所投入之軍宅 建設與勞軍活動之支出，所得軍宅工程及勞軍後之結餘款 ，但因該結餘款未曾加計利息，又歷經數十年，所計算之 數據必然與實際數據有相當差距，又因當期之餘绌是當期 年底經計算才知悉，何時收入何時支出有時有先後有時有 交疊，計算利息難免有所偏失，而且當期之餘绌若為虧損 ，原則上會扣到前期累積餘绌的次年計息，若當期餘绌不 計息，就會發生餘绌為負值時就吃掉老本的部分，再予計 息的未妥。正因為何時收何時支，報表(卷三第10頁)尚無 法呈現，所以本院以當期的1/2數額為計算標準，以1/2計 算的優點同時可以與上期累計餘絀合併處理，而且不改變 數據加減之正負，比較貼近務實。 　　5.軍人之友社一開始發動勞軍捐款，有些工會不是非常樂意 ，而且當時言明一年只要1,500萬範圍內的捐款就足夠， 但捐款的數量到8、9月間就超收，因此有些工會就拒絕繼 續捐款，才有上揭②關於不樂之捐的認定所揭示之進出口 勞軍捐款一文(參卷二第235頁)，而且在文件中表明如果 不繼續捐款勢必追究未撥捐款之下落(有些工會受理捐款 後卻不撥款給軍人之友社或原告)，如果工會堅持成見， 自47年10月份起停止捐款，軍人之友社為求向各有關單位 交代起見，勢必會同原告聯合原來策動捐款的單位集會研 討。這是47年間原告介入不樂之捐的促動，因此本院將48 年初作為原告曾為國民黨之附隨組織開始之時間，而原告 自承在93年完成軍宅及勞軍之業務，所以本院將93年底作 為該附隨組織結束之時間。另關於計算原告所獲得之利益 ，關於軍宅捐款之計算是起於46年度，而非成立附隨組織 之48年，是因為46年至48年間，原告雖然還不是附隨組織 ，但期間不樂之捐已經開始，雖不能認定為受到威逼而捐 款，但是屬於被勉強應足以認定，而且這部分沒有帳冊可 查，但是本院認為該金額之計算出於原告的自由記載，而 且是整個軍眷住宅捐款報表的一部分(參見卷三第10頁)， 整張報表本院均已知為可信，自無排除46年至47年之款項 記錄的必要；所以本院認定原告為國民黨之附隨組織起於 48年，而獲得之利益是自從該報表最初之46年起算，而且 二者之差異僅差5561149.56元，相對於原告保有應被取除 之數額178億多元是極少數之比例，即使認定有誤，對結 果之判斷亦不生影響。 　　6.本案107001處分是認定原告為國民黨之附隨組織，而被告 之108001處分是將原告之財產命歸國庫，故本案為108001 處分之先決事項。本案若能在黨產條例第4條第2款所能排 除之範圍，亦即原告已經不受國民黨之實質控制，而且得 以給付相當之對價給國庫而脫離成為國民黨之附隨組織， 此時原告就不再是黨產條例所規制之附隨組織，自非被告 所要追討之對象，當然亦無黨產條例相關規定之適用，將 會影響到被告關於108001處分之效力，附此敘明。 　⑤關於成為附隨組織之時間起止。 　　1.關於由48年初開始是因為不樂之捐因故停下來，當時是47 年時期軍友社制作一個說帖，告知相關捐款人要繼續捐款 ，否則難以向有關機關交待，並且會追究將款項流用至公 會，這是對自由捐贈的自主性加以脅迫，雖然公會的會員 大會或會員代表大會以多數決的方式達成捐款之決議，但 公會的決議是以公共事務為範圍，不能針對會員之私人事 務而為決議，所以多數決就個人捐贈行為是不能決議之範 圍，即使為決議也不發生當事人認同之結果，一般人比較 不容易知道公會可以表決的範圍，但一般人比較理解被威 脅而影響自由捐贈的意願，所以關於不樂之捐的開始時間 應以48年初為開始，但48年之前透過公會多數決所為之捐 款難屬不能決議之事務而為決議，該部份也是違法的。所 以原告為國民黨之附隨組織應該以國民黨介入的時間開始 ，但關於開始之前國民黨已經收到不樂之捐的捐款也應該 是在國民黨支持之下原告所取得之款項。所以判決主文列 明原告於48年初期為國民黨之附隨組織，但在計算利益以 原告所提出之報表列計的時間是從46年開始，二者並無衝 突。 　　2.至於原告脫離國民黨的實質控制的時間，就財務部份因不 樂之捐停止於76年，但該捐款之結算於80年，最後差數的 結算時間是83年，所以財務部份脫離國民黨的實質控制約 在85年，最遲到00年民生基金會對原告之補助款停止之時 間。但脫離政黨的附隨組織同時間要三個實質控制均脫離 ，關於人事部份在蔣宋美齡的規畫下，原告之章程載明 原告常務委員及委員均由蔣宋美齡指定之，而且委員絕大 部份是國民黨黨員，而且常務委員也大都是政府高官之配 偶，當蔣宋美齡過世時，她與國民黨的關係就終止，原告 基於國民黨介入之74次分撥會議所取得不樂之捐之款項早 已停止；原告所進行之業務包括軍宅之興建，以及勞軍事 務之執行亦告終止，在財務和業務均停下來之時，國民黨 透過蔣宋美齡實質控制原告之人事及業務之控制力亦隨之 而鬆動，所以關於黨產條例第4條第2款後段之附隨組織脫 離人事、財務、業務三項實質控制力之後，並能以相當之 對價轉讓和脫離就不再是黨產條例所規制之附隨組織，原 告在脫離國民黨的三項實質控制力後，雖然沒有交付相當 之代價而脫離，但現行法上所架構的轉讓之相當對價之機 制無法適用於為人民團體之原告，所以當原告還享有該當 於國民黨之附隨組織時所擁有之利益，就不能算是完整的 脫離。 　　3.相當的對價究竟是多少是決定於原告成為國民黨附隨組織 的時間有多久，經由威權時代國民黨所給予之利益，目前 現存的有多少，如被告於110年3月29日準備程序所說被告 沒有反對原告對軍宅之貢獻，被告在處理原告現有財產部 分，主要是認為過去取得有所不當，現存財產應返還回國 家，並非抹煞原告之前的貢獻。原告現在所要返還的現存 利益就是如第三卷第184頁軍宅捐款的收支結算表，這些 表在93年前都均為表格式報表，如單純為表格式報表，其 證據之證明力一定需要其他證據之補強或是兩種報表所呈 現數據上計算的吻合。 　　4.至於，國稅局於99年要求原告將前五年之保管會之餘绌合 併後該五年之數據，經原告整理後呈報本院，其相關數據 如下：　　 附表02：94-98年，參卷17之頁數。　　　 年度 合併餘绌 婦聯會餘绌 備註(相關頁數) 94 36,158,513,736 1,815,799,478 p325、p167 95 36,897,365,641 1,817,393,606 p405、p173 96 37,380,433,096 5,889,803,629① p405、p237 97 38,076,662,231 5,902,699,174② p441、p237、295 98 38,398,814,355 5,904,316,457③ p441、p295 　　　原告在99年應臺北國稅局之曉諭將保管委員會及原告之帳 戶合併列報，前5年之營利事業所得稅之申報並就合併後 報表所應繳納之本稅及罰款，是以原告在94年後收入與支 出及計算之餘绌均有申報之稅捐資料可參，而該申報之稅 捐資料均經會計師簽證，而有高度可信，例如，98年婦聯 會餘绌第295頁為5,904,316,457(同附表2之③)，97年餘绌 結餘為5,902,699,174(同附表2之②)，而98年當期餘绌為( 63,382,717)(表示虧損)，第73頁註2，98年並撥入莫拉克 賑災款2,650萬元、宋美齡與中國研究方案款250萬及經常 費3,600萬，共計6,500萬元。將97年之餘绌(累積餘绌)減 去98年當期虧損餘绌再加上當年投入6,500萬元就等於98 年之累積餘绌。 　　5.所以原告的軍宅捐款報表參卷三第10頁、第11頁，該報表 亦僅列計93年，故僅列計餘绌應屬可信。而另，勞軍捐款 之報表，參卷三第12頁，第13頁，在94年後有稅務報表可 參，故該勞軍捐款之報表雖列計到103年，但因該報表之 數據與原告稅務報表上數據不一，而且原勞軍捐款之報表 10年內，有4年無紀錄(96、97、98、102均屬缺漏，故本 院就勞軍捐款之報表只採計至93年為止)。因此本院認定9 3年前之財務計算，是以尚餘存之報表為主要參考資料。 保管會之餘絀與原告之餘絀在帳上合併後雖有300多億元 之存款，但其中屬於原告就本案列計為脫離時應取除之利 益者外餘額，與本案無涉，且無相關帳冊簿表供參，故本 院無從認定，亦無認定之必要，附此敘明。 　　6.所以本案正介於黨產條例第4條第2款，已經是政黨對之無 實質控制力，但它卻享有不當之利益，但取除該利益的方 式卻不契合於原告，這是一個法律漏洞，一般而言，我們 可以利用類推適用來處理填補的事宜，但轉型正義的相關 法規是極少數的法規，也很難找到相類似的特徵與要件， 足以來作為類推的空間，所以這個漏洞很難彌補，即使我 們考慮用修法的方式來因應，因為這個部份涉及到溯及既 往之法規設計，也是適用於極小範圍的狀況，修法的過程 也無法迴避，會衍生有針對性的立法，恐有違憲之虞，但 這是一個現實存在不當享有利益的團體或機構，在法規不 全之下難以處理，我們面臨兩個選擇，一是現行法的射程 範圍內不包括像原告這樣背景的團體，既然不是對原告的 規制，原處分就不能適用於原告，而有撤銷之空間，二則 是原告確實因不樂之捐而享有不當黨產所衍生之利益，容 任其保有這些利益，我們的選項應該是不要受限於學說理 論或是實務見解，而給予原告一個相當對價之認定，並給 予原告交付出這份對價的途徑，本院基於上述之考量而判 決如主文所示。 【六】。 【結論】。 　①本案是被告認定原告為國民黨之附隨組織，並以認定附隨組 織後推定一切財產均為不當黨產，而應全部移轉予國庫，原 告否認其為國民黨之附隨組織，並主張從頭至尾均不受國民 黨之實質控制力；兩造對目前國民黨對原告無實質控制力， 均無爭執。被告依據黨產條例第4條第2款後段認為國民黨對 原告現已無實質控制力，但因原告未能支付相當之對價而脫 離，故被告認定原告仍屬國民黨之附隨組織，本案爭議就在 原告是否能以相當對價轉讓而脫離。黨產條例是個追溯性法 規，得以適用於目前國民黨已無實質控制之原告，原告應不 受政黨之實質控制並交付相當對價，始能脫離國民黨之附隨 組織，若能付足相當對價就非黨產條例第4條第2款後段之附 隨組織，就不是被告追討之對象，也不在黨產條例所規制之 射程範圍內。 　②但原告仍然無法合致該要件，這是個明顯的法律漏洞，亟待 填補，而轉型正義的法規為數不多，亦無其可資比對之特徵 ，類推適用的運用空間非常有限，這卻是個無法迴避的議題 ，本案又是黨產條例溯及既往的案例，實務上發生類此爭議 之訴訟，本來為數不多，似無必要大費周章去修法，而且修 法時將面臨針對性而有違憲疑義。是以本院在無可選擇無可 迴避的狀況下，適當的認定本案之相當對價，並參酌黨產條 例第6條之規制，逕以由原告交付國庫相當數額之方式，來 取除原告所擁有之不當黨產利益。因黨產條例第4條第2款後 段之規定，原告是不具備法人身份之人民團體，無法合致於 法規上要求以相當對價轉讓，而使被告不能取除原告因不當 黨產所衍生之不當利益，原告未經依法被取除該不當利益前 仍應屬黨產條例所要追討之對象。若本院能估算原告應被取 除之利益，並給這份利益一個可以回歸國庫的途徑，似乎是 值得嘗試的方案。 　③有兩件事務，影響到本案主文之內容： 　　1.依行政訴訟法第213條規定：「訴訟標的於確定之終局判 決中經裁判者，有確定力。」且參考民事訴訟通說之見解 ，確定判決之既判力，惟於判決主文所判斷之訴訟標的， 始可發生；若訴訟標的以外之事項，縱令與為訴訟標的之 法律關係有影響，因而於判決理由中對之有所判斷，除主 張抵銷之對待請求，其成立與否經裁判者外，尚不能因該 判決已經確定而認此項判斷有既判力。同理，行政訴訟亦 應相同的解釋，即判決理由之論斷，原則上無既判力。 　　2.查【105001（是被告處分書之代號，下同）是確認兩公司 　　　（是中央投資股份有限公司及新裕台股份有限公司，下同 　　　）為國民黨之附隨組織；105005是命令該政黨（國民黨） 　　　應將兩公司之全部股權移轉為國有】；但本案【107001是 　　　確認婦聯會為國民黨之附隨組織，而108001是命令附隨組 　　　織（婦聯會）應將全部財產移轉為國有】。前者是就「該 　　　政黨」之不當取得財產移轉為國有之處分，但後者係針對 　　　「附隨組織」為之。同樣是移轉為國有之處分，從形式上 　　　觀察，似乎二者是一致，但實質上，容有相當之差異。【 　　　105001是確認兩公司為國民黨之附隨組織；105005是命令 　　　該政黨（國民黨）應將兩公司之全部股權移轉為國有】； 　　　但【107001是確認婦聯會為國民黨之附隨組織，而108001 　　　是命令附隨組織（婦聯會）應將全部財產移轉為國有】。 　　④本院以原告曾為國民黨之附隨組織之時間起止，為估算相 當對價之基礎，所計算之結果，為原告應給付國庫之款項 ，故本院將原告曾為國民黨之附隨組織之時間起止及應給 付國庫之款項，為了明示於判決主文，並敘明原告脫離之 黨產條例追討對象並非國民黨，而是如主文所描述之附隨 組織。從而，原處分並非全部違法，原告之請求亦非全部 於法有據，故本院就原告有理由部分衡估原告所取得之利 益數額，判決原告以此為脫離之相當對價，在直接給付國 庫178億9,184萬元之後，即可脫離該特定時間起止之上開 附隨組織。 　 ⑤本案之爭執甚多，兩造提出之論述與證據亦甚多，攻擊 防禦之方法亦甚多，就聽證程序及原處分書內未斟酌或未 　　 記入原告無法合致非以相當對價而轉讓之要件者，本院均 　　 認為是舉證活動之一，以致對判決結果均不生影響；就原 　　 告所主張參考東德立法例，附隨組織之成立應具備鞏固政 　　 權之要件，因我國體制為共和國，而東德為共產國家，背 　　 景不同，而無參採之理由，亦此供參。其他攻防部分，經 　　 考量均與判決結果不生影響，就此敘明。 　　⑥據上論斷，本件原告之訴，一部有理由，一部無理由， 爰依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條判決如主文 　　 。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　11　　月　　18　　日 　　 審判長法 官　陳心弘 　　 　 法 官　畢乃俊 　 　 　 法 官　林妙黛 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭 提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內 補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者， 應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附 繕本）。 三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者， 逕以裁定駁回。 四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟 法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不 委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。 得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　11　　月　　18　　日 書記官 吳芳靜

2024-11-18

TPBA-107-訴-260-20241118-5

抗
臺灣桃園地方法院

外國仲裁判斷聲請承認

臺灣桃園地方法院民事裁定 113年度抗字第142號 抗 告 人 張煥禎 代 理 人 李佳翰律師 廖郁晴律師 魏潮宗律師 歐陽芳安律師 相 對 人 CONCORDE HEALTHCARE LIMITED 法定代理人 Robin Ong Eng Jin 代 理 人 蔡惠娟律師 劉彥玲律師 吳美齡律師 許儒珩律師 上列當事人間請求外國仲裁判斷聲請承認事件，抗告人對於民國 112年7月15日本院112年度仲許字第1號裁定提起抗告，本院裁定 如下： 　　主　文 抗告駁回。 抗告費用由抗告人負擔。 　　理　由 一、相對人與抗告人及其他契約主體於民國106年9月13日簽署「 股權認購和購買協議」（Share Subscription and Purchas e Agreement），約定由相對人出資取得設立登記於開曼群 島之訴外人公司「Comfort Healthcare(Cayman) Limited」 （此開曼公司原係抗告人持有100％股權之公司，下稱「Comf ort公司」）65％之股權。嗣相對人依前開協議第9.3條仲裁 條款之約定，於110年12月15日向香港國際仲裁中心（Hong Kong International Arbitration Centre）提付仲裁，香 港國際仲裁中心仲裁庭於112年3月15日作成最終仲裁判斷（ 案件編號HKIAC/A21248，下稱系爭仲裁判斷），抗告人應於 系爭仲裁判斷作成後30日內，完成退出股權之購買及轉讓， 具體內容包括給付相對人退出價格美金8576萬6623元（利息 另計）、配合簽署必要法律文件及向政府機關取得必要之同 意等；另應給付相對人法律相關費用美金159萬9003.5元、 仲裁相關費用港幣182萬0800.54元（利息均另計）。相對人 遂聲請本院准予承認系爭仲裁判斷，經本院112年度仲許字 第1號裁定（即原審裁定）准予承認在案；另相對人持系爭 仲裁判斷向本院聲請假扣押，經本院112年度全字第210號裁 定：「聲請人（即本件相對人）以新臺幣833萬4,000元現金 或同額之銀行可轉讓定期存單為相對人（即本件抗告人）供 擔保後，得對相對人之財產於新臺幣2億5,000萬元之範圍內 為假扣押，但相對人如以新臺幣2億5,000萬元為聲請人供擔 保或將之提存，得免為或撤銷假扣押」，後抗告人因該假扣 押案件向本院聲請命相對人限期起訴，為本院以113年度司 聲字第181號裁定認該假扣押案件已取得系爭仲裁判斷並聲 請法院承認，並無須再行起訴而駁回，抗告人不服提起異議 ，又經本院以113年度事聲字第18號裁定異議駁回等情，有 該等裁定附卷可憑，且具相對人提出聲請狀並附具相關文件 （見臺灣臺北地方法院<下稱北院>卷一第37至219、237至65 2頁）在卷足佐。 二、抗告意旨及本院認抗告無據之理由： （一）抗告人爭執Robin Ong Eng Jin、蔡惠娟律師等4位律師不 具合法代理： 　　　抗告意旨主張相對人是在英屬開曼群島法律註冊成立之外 國公司，應由我國駐聖克里斯多福及尼維斯大使館管轄， 相對人委任狀由其辦理文書驗證與開曼群島公證人公證方 為合法，且原法院未命相對人補正經我國駐聖克里斯多福 大使館認證Robin Ong Eng Jin具有相對人法定代理權證 明文件、包含公司設立證書、董事在職證明、董事會決議 、授權委任狀等並附中文譯本並交上揭大使館認證以審視 Robin Ong Eng Jin是否為法定代理人云云，其所持依據 不外乎為「按當事人於訴訟有無經合法代理，不問訴訟程 度如何，法院應隨時依職權調查之，而當事人為未經我國 認許之外國法人者，其在外國出具之委任訴訟代理人之委 任書，應經我國駐在該國之使領館或其他職司使領館職務 之機構簽證，始得認為合法」及外交部駐外館處文件證明 條例等規定，然原審已詳細說明其認為Robin Ong Eng Ji n具有法定代理權及有權代表相對人委任律師的理由（詳 原審裁定四（一）部分），並非僅以開曼群島公證人、新 加坡公證人檢視核實的文件而已，還有「系爭仲裁判斷亦 列Robin Ong Eng Jin為聲請人之收件人」等理由 　　　，而文書證據僅是證明待證事實的方法「之一」，並非要 求該待證事實（即Robin Ong Eng Jin及相對人律師是否 有合法代理權）所有文書證據均需依照限定方式作成，才 能認待證事實屬實，何況抗告人並未提出任何足以表明Ro bin Ong Eng Jin並非相對人合法法定代理人的證據，僅 一再於程序法令上以「相對人的文件不合法」一情為反面 爭執，自難認抗告人主張為有理由。 （二）系爭仲裁判斷並未違反仲裁法第50條第4款、第5款「仲裁 判斷逾越仲裁協議範圍」、「仲裁程序違反當事人約定或 仲裁地法」之情形： 　　 按仲裁法所謂仲裁判斷與仲裁契約標的之爭議無關，或逾 越仲裁協議之範圍，係指仲裁人所作成判斷之事項，與仲 裁契約約定可提仲裁之爭議事項完全無關，或就未請求仲 裁事項作成判斷而言，且法院應僅就形式上審查該等事項 ；抗告意旨主張兩造固因系爭仲裁判斷成立股權買賣契約 ，係命為一定意思表示之請求權，是抗告人若未依約履行 完成股權之購買，相對人應另外本於股權購買回買賣契約 ，另依債務不履行法律關係，對抗告人提起損害賠償等仲 裁或訴訟，然系爭仲裁判斷主文竟一方面命抗告人同意購 回相對人股權（屬命為一定意思表示）、一方面要求抗告 人給付金錢，而違反仲裁法第50條第4款、第5款規定云云 ，即便屬實，亦為同一退出股權所生之糾紛，系爭仲裁判 斷基此命抗告人給付，自與提付仲裁之爭議息息相關，且 本件仲裁協議之範圍既包括系爭協議所引起或有關之任何 紛爭、爭議或請求，或系爭協議之違約、終止或無效等事 項（見北院卷一第137、139、251、253、466、467頁）， 可見系爭仲裁判斷並未有第50條第4款、第5款規定之情形 。 （三）抗告人主張系爭仲裁判斷無強制執行必要而無保護必要應 予駁回，為無理由： 　 1、抗告意旨主張系爭仲裁判斷中「特定作為命令」部分是命為一定意思表示，依強制執行法第130條第1項、最高法院49年台上字第1225號判例意旨，並無開始強制執行程序必要，而外國仲裁判斷倘需取得為執行名義者，始有聲請我國法院裁定承認之必要，然仲裁法並無「需取得執行名義才可裁定承認」之規定，何況抗告人自己都主張「外國仲裁判斷經我國法院承認後，與我國法院確定判決有同樣的實質確定力及執行力」、「所有外國仲裁判斷均會有是否『承認』之問題，但具有給付性質之外國仲裁判斷另涉及『執行』層次之問題...」（民事抗告狀第38-39頁），已自承「承認」和「執行」為層次不同的兩個問題，更可見外國仲裁經承認後之效果除了「執行力」之外尚有「實質確定力」，即便無聲請強制執行之必要，既然仍有「實質確定力」，則就有保護之必要及承認實益，僅以抗告意旨之論述，就可知無法將「無法強制執行」反推為「不需承認」之理由。 　 2、至抗告人所執欲作為其主張依據的最高法院93年度台上字第2082號民事判決，雖載有「按外國法院之確定判決，除給付判決據為執行名義向我國法院聲請強制執行者，依強制執行法第四條之一第一項規定，應經我國法院以判決宣示許可其執行外，並無須由我國法院以裁判予以承認之規定；而當事人就外國法院之確定給付判決，既已向我國法院起訴請求宣示許可其執行，如獲勝訴之判決確定，即可據以聲請執行，其併請求承認該外國法院之確定給付判決，尚難認有保護之必要。」顯是在指就同一個外國法院的「確定判決」同時「請求承認」及「許可執行」之情形，與本件乃是「仲裁判斷請求承認」完全不同，其所辯自難為採；何況觀諸系爭仲裁判斷的主文，顯係意在命抗告人儘速轉讓所有退出股權，方做出命抗告人支付費用、簽署法律文件、自相關政府機關取得所有必要之同意等，此等措施均為連貫一致、基於同一目的而生，缺一而無法達成，抗告人強將之拆為「（1）特定作為命令、（2）命給付利息、（3）仲裁程序費用」而將之切割挑出「（1）特定作為命令」為上述主張，自無理由。 （四）抗告人主張系爭仲裁違反我國公共秩序及善良風俗為無理 由： 　　　抗告人主張系爭仲裁判斷主文未明確記載應取得何國政府 機關、何項同意、未命相對人同意及配合抗告人辦理，違 反民法第1條及主文明確性，一方面命抗告人購回股權而 為一定意思表示、一方面卻命抗告人給付遲延利息 　　　，違反民法第233條第1項規定，且相對人所負依公司法第 164條背書轉讓並交付股票之義務與抗告人給付價金義務 間具對待給付關係，應有同時履行抗辯原則適用，系爭仲 裁判斷未為交互給付之仲裁判斷，顯違反該原則，若法院 予以承認將抵觸我國法秩序而有背於公序良俗云云，然所 謂公共秩序及善良風俗，係指我國國家社會一般利益及一 般道德觀念而言（最高法院69年度台上字第2603號判決意 旨參照），系爭仲裁判斷係針對兩造糾紛事件所為之判斷 ，命抗告人給付金錢與完成退出股權之購買及轉讓，究其 判斷內容，並無違反我國憲法保障人民基本權利，或其他 強制或禁止之規定，堪認系爭仲裁判斷與我國社會一般利 益及道德觀念尚無違背，自未背於我國之公共秩序或善良 風俗。抗告人先將系爭仲裁判斷主文解釋為不明確，並自 擬自認為明確且不違反公序良俗的主文寫法，惟先不論該 主文是否果不明確，外國仲裁判斷主文是否明確亦與「公 共秩序」、「善良風俗」無關，而是否互負債務而符合同 時履行抗辯、如何背書轉讓股票及相關政府機關究應為何 等情，屬系爭仲裁判斷實體法律關係認定當否之問題，非 本件裁定認可之非訟程序所需審究，何況系爭仲裁判斷本 來就不是以我國法律作為仲裁判斷之基礎，抗告意旨持我 國法律規定而為爭執，自無理由。 三、綜上所述，相對人聲請認可系爭仲裁判斷，於法有據，原裁 定准其所請即無不合。抗告意旨指摘原裁定不當求予廢棄， 為無理由，應予駁回。 四、據上論結，本件抗告為無理由，爰裁定如主文。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　11　　月　　1 　　日 　　　　　　　民事第三庭　　　審判長法　官　游智棋 　　　　　　　　　　　　　　　　　　法　官　張益銘 　　　　　　　　　　　　　　　　　　法　官　洪瑋嬬 正本係照原本作成。 本裁定除以適用法規顯有錯誤為理由，不得再抗告；如提再抗告 ，應於收受送達後10日內，委任律師為代理人向本院提出再抗告 狀，並繳納再抗告費新台幣1000元。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　11　　月　　1 　　日 　　　　　　　　　　　　　　　　　　書記官　謝喬安

2024-11-01

TYDV-113-抗-142-20241101-1

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