耕地三七五租約
最 高 行 政 法 院 判 決
112年度上字第481號
上 訴 人 彰化縣伸港鄉公所
代 表 人 黃永欽
訴訟代理人 許介民
參 加 人 黃明子
林宗卿
被 上訴 人 陳世杰
上列當事人間耕地三七五租約事件,上訴人對於中華民國112年6
月15日臺中高等行政法院111年度訴字第293號判決,提起上訴,
本院判決如下:
主 文
原判決廢棄,發回臺中高等行政法院高等行政訴訟庭。
理 由
一、爭訟概要:
被上訴人就其所有坐落彰化縣○○鄉○○段(下同)1234地號土
地,其中0.3885公頃(下稱系爭耕地)與訴外人林梓(於民
國110年7月7日死亡)、參加人林宗卿訂有三七五租約(租
約字號:彰○○字第60號,下稱系爭租約),租賃期間於109
年12月31日屆滿。被上訴人於110年1月25日以擴大家庭農場
經營規模為由,向上訴人申請收回系爭耕地自耕;林梓、參
加人林宗卿則於同年2月1日向上訴人申請續訂租約。林梓死
亡後,由參加人黃明子繼承申請租約變更登記,經上訴人以
110年10月20日伸鄉民字第1100013039號函核定在案。上訴
人計算參加人及其配偶與同一戶內之直系血親108年全年收
支明細,全部收支合併計算相抵為負數,不足以支付全年度
生活費用,核認被上訴人有耕地三七五減租條例(下稱減租
條例)第19條第1項第3款之情形,不得收回自耕,爰依同條
例第20條、第5條規定,以111年3月25日伸鄉民字第1110003
470號函(下稱原處分)准予承租人即參加人自110年1月1日
起至115年12月31日止續訂租約6年。被上訴人不服,循序向
臺中高等行政法院(下稱原審)提起行政訴訟,並聲明:⑴
訴願決定及原處分均撤銷;⑵上訴人應依被上訴人110年1月2
5日之申請,作成准予被上訴人收回系爭耕地之行政處分。
經原審以111年度訴字第293號判決(下稱原判決):⑴訴願
決定及原處分均撤銷;⑵上訴人就被上訴人110年1月25日收
回耕地申請案,應作成准由被上訴人收回系爭耕地之行政處
分。上訴人不服,提起本件上訴,並聲明:⑴原判決廢棄;⑵
被上訴人在第一審之訴駁回或發回原審。
二、被上訴人起訴主張、上訴人於原審之答辯及參加人之陳述均
引用原判決所載。
三、原審撤銷訴願決定及原處分,並命上訴人就被上訴人110年1
月25日收回耕地申請案,應作成准由被上訴人收回系爭耕地
之行政處分,係以:
㈠被上訴人於訴願階段主張系爭耕地經承租人由南向北自行分
前、中、後三區,臨○○路「前區」私設圍籬障礙,「圍籬後
,中區」由林梓承租,「圍籬後,後區」休耕。而參加人到
庭表示系爭耕地有分管,靠近1285地號土地有一條路約3、4
米寬,系爭耕地靠近路部分由參加人林宗卿耕作,再上面是
林梓耕作等語,可見參加人間對系爭耕地有分管契約,各自
按分管約定就系爭耕地各自收益,故參加人是否有減租條例
第19條第1項第3款「出租人因收回耕地,致承租人失其家庭
生活依據者」情事,應分別觀之。
㈡內政部編定之「私有出租耕地109年底租約期滿處理工作手冊
」(下稱109年底工作手冊)僅規定審核年度「所得收入」
,完全不論承租人家內之「財產」價值狀況,難謂已適當評
價「承租人之家庭生活依據」。從而,109年底工作手冊雖
可作為下級機關鄉鎮公所辦理租約期滿收回耕地或續訂租約
之指引規範,但機關於辦理相關申請之審查時,自不能僅以
該工作手冊所列為限,甚僅以承租人之訪談紀錄為據,而應
當實質調查承租人實際之其他財產、收益情形,以核實衡量
其家庭經濟狀況是否合致減租條例第19條第1項第3款規定要
件。
㈢無論由參加人108年之家內所得或財產情形觀察,系爭耕地收
回後均不致使其等失其家庭生活依據,上訴人認定參加人將
因被上訴人收回耕地而失其家庭生活依據,而以原處分核准
參加人續訂租約並否准被上訴人收回耕地,應有違誤:
⒈參加人黃明子部分:
⑴依原承租人林梓除戶戶籍資料可知,108年間其戶籍內有
配偶即參加人黃明子、孫女林○慧、林○穎及寄居洪○絹
等4人,當中洪○絹非林梓之直系血親,亦非屬同居共財
之人,不予列算;而孫女林○慧、林○穎2人於108年間已
就讀大學,分別在外租屋、住學校宿舍,係由其母即洪
○絹負擔學費、住宿費及生活費,且洪○絹108年度財產
資料25筆價值約新臺幣(下同)639萬元,顯有相當資
力足以扶養林○慧、林○穎2人;又林○慧於108年間有工
讀收入約20萬元。因此,林○慧、林○穎2人雖於林梓戶
籍內且為同一戶內之直系血親,但應認無受林梓、參加
人黃明子扶養事實,上訴人列入該2名孫女計算收支,
顯有誤會;何況林○慧於108年5月21日成年,有工作能
力,不待他人扶養。至林梓之次子林○榮雖有協助續訂
系爭租約,但住居臺中市且已成家,有獨立經濟能力,
與林梓間無同居共財,復無證據證明有經濟生活共通的
事實,自無須列計林梓之家庭人口,故林梓戶內人口應
僅以林梓、參加人黃明子2人列計。
⑵林梓及其配偶即參加人黃明子108年度未計入系爭耕地收
益之其他總收入約188,315元(黃明子所得3,252元+林
梓老農津貼87,072元+黃明子老農津貼87,072元+黃明子
國民年金2,616元+黃明子自耕地5,000元+黃明子休耕3,
303元),減除其等於彰化縣最低生活費297,312元(12
,388×12×2)後為負數;惟林梓及其配偶即參加人黃明
子名下尚有數筆存款共約150萬元,即便由被上訴人收
回系爭耕地,其等顯然仍有相當之財產得以維生,不該
當減租條例第19條第1項第3款之消極要件。且參加人黃
明子自102、103年起領有重大傷病卡,現況需助行器或
輪椅輔助行動,系爭耕地顯難作為其之家庭生活依據,
縱使日後可能需求更高之生活費用,亦應由第一順位扶
養義務人共同負擔。
⒉參加人林宗卿部分:
依參加人林宗卿戶籍資料,戶籍內有配偶洪○碧、長子林○
誠及次子林○鴻,其中2子均已成年、未婚與父母同住,有
同居共財之事實,故該4人均應列入家庭人口,並據以計
算家庭生活支出。再者,參加人林宗卿一家於108年度未
計入系爭耕地之其他總收入合計約806,000元(林宗卿所
得10,720元+次子所得325,500元+長子所得324,000元+休
耕3,303元+自耕地6,554元+林宗卿國民年金48,972元+配
偶老農津貼87,072元),減除其等於彰化縣最低生活費59
4,624元(12,388×12×4)後,應為正數。另參加人林宗卿
及其配偶、2子名下尚有數筆農地、建地、存款及2輛汽車
、價值共計約29萬元之股票投資,即便由被上訴人收回系
爭耕地後,其等仍有相當之財產得以維生,不該當減租條
例第19條第1項第3款之消極要件。
㈣被上訴人提出擴大家庭農場經營之自耕地為其所有○○段1146
、1149、1395地號土地,經上訴人查明○○段1146地號土地與
系爭耕地距離約192.52公尺,即出租耕地與其自耕地距離未
超過15公里,確實位於鄰近地段;另上訴人雖主張111年勘
查上開自耕地時,其上雜草叢生與規定不符,但嗣經被上訴
人提出已整地及大面積植苗之證據,審酌土地耕作狀態係每
隔一段時間即會產生地貌變動,不應單以機關勘查當時之利
用狀態判斷有無擴大家庭農場經營規模之事實,亦不應排除
土地所有權人收回耕地後,與鄰近地段之其他自耕地進行整
體規劃家庭農場經營規模之可能,從而,被上訴人申請時提
出○○段1146地號自耕地作為擴大家庭農場經營規模之依據而
主張收回系爭耕地,應認符合減租條例第19條第2項規定要
件。基此,本件參加人不符減租條例第19條第1項第3款所定
消極要件,被上訴人亦無同條項第1款不能自任耕作之情事
,則被上訴人請求上訴人對其110年1月25日之申請,作成准
予收回系爭耕地之行政處分,應認有理由等語,為其論據。
四、本院的判斷:
㈠減租條例第19條規定:「(第1項)耕地租約期滿時,有左列
情形之一者,出租人不得收回自耕:一、出租人不能自任耕
作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租
人因收回耕地,致承租人失其家庭生活依據者。(第2項)出
租人為擴大家庭農場經營規模,得收回與其自耕地同一或鄰
近地段內之耕地自耕,不受前項第2款規定之限制。……」第2
0條規定:「耕地租約於租期屆滿時,除出租人依本條例收
回自耕外,如承租人願繼續承租者,應續訂租約。」準此,
耕地租約於租期屆滿時,如承租人願繼續承租,出租人以擴
大家庭農場經營規模為由收回自耕,須出租人能自任耕作具
擴大家庭農場經營規模之事實,且收回耕地未致承租人失其
家庭生活依據。
㈡109年底工作手冊係內政部基於耕地租佃主管機關地位,為協
助下級機關執行減租條例第19條規定,依行政程序法第159
條第2項第2款規定,所訂立作為事實認定準則之行政規則,
就出租人及承租人均適用同一標準判定,鄉(鎮、巿、區)
公所於處理相關案件時,固得予以適用。惟減租條例第19條
第1項第2款所稱「出租人所有收益足以維持一家生活」,應
係以出租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範
圍;同條項第3款所稱「出租人因收回耕地,致承租人失其
家庭生活依據者」,亦應以承租人永久共同生活為目的而同
居之親屬作為核算基礎,方符合其規範目的。109年底工作
手冊以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親前1年綜
合所得額為判斷依據,而未以與承租人永久共同生活為目的
而同居之親屬作為核算之範圍,與民法「家」之規定不合,
如於個案之適用上有不合之情,應不予適用,仍應依民法關
於「家」之規定予以核實認定。所謂家,民法係以永久共同
生活之目的而同居一家為認定標準,構成員間是否具家長家
屬關係,應取決於其有無共同生活之客觀事實,而非以是否
登記同一戶籍為唯一認定標準(司法院釋字第415號解釋參
照)。又所謂「以永久共同生活為目的而同居」,係指以永
久同居之意思,繼續的經營實質共同生活,而具有永久同居
之事實而言;若僅暫時異居,而仍有歸回以營實質共同生活
意思者,亦屬之。至於家屬係由何人負擔扶養義務,尚無涉
其是否為家屬之認定。原判決於核算參加人黃明子一家收入
及生活費部分,以其孫女林○慧、林○穎係由該2人之母洪○絹
負擔扶養義務,該2人並無受林梓、參加人黃明子扶養之事
實為由,認該2人不應列入參加人黃明子一家收支計算,而
未以是否「永久共同生活為目的而同居一家」作為認定標準
,有適用法規不當之違誤。
㈢按耕地租賃為財產權之一種,承租人死亡後,應由其繼承人
共同繼承,又公同共有人間之權利義務,係基於公同關係,
具有不可分性。因此,數人因繼承而公同共有承租權下,承
租人因租期屆滿申請續訂租約,而出租人申請收回時,是否
有減租條例第19條第1項第3款之「失其家庭生活依據」,基
於公同共有人間之權利義務不可分性,應將繼承之全部承租
人收支合併計算,用以判斷是否有「失其家庭生活依據」之
情事。易言之,於計算公同共有承租人是否有同條項第3款
「失其家庭生活依據」時,就個別承租人部分仍係以上開民
法關於「家」的觀念為其準據,惟因公同共有承租關係之不
可分性,乃將全部公同共有承租人之收支合併計算;於計算
公同共有出租人是否有減租條例第19條第1項第2款「所有收
益足以維持一家生活」時,亦同。經查,系爭租約原係38年
間由林梓、參加人林宗卿之被繼承人林水池向出租人陳金鐘
承租,嗣出租人由陳金鐘變更為陳樵山,陳樵山再於92年10
月18日將系爭土地贈與其子即被上訴人陳世杰,承租人林梓
於110年7月7日死亡,由參加人黃明子繼承等情,為原審依
法認定之事實,經核與卷內證據相符。系爭租約既係參加人
繼承而來,參加人公同共有一租賃關係,且並未於系爭租約
載明各自耕作、各自繳租,足見被上訴人與參加人僅有一租
賃關係存在。被上訴人於訴願階段雖陳稱系爭耕地經參加人
由南向北自行分前、中、後三區,臨○○路「前區」私設圍籬
障礙,「圍籬後,中區」由林梓承租,「圍籬後,後區」休
耕;另參加人於原審表示系爭耕地有分管,靠近1285地號土
地有一條路約3、4米寬,系爭耕地靠近路部分由參加人林宗
卿耕作,再上面是林梓耕作等語,惟此僅為參加人內部間之
分管協議,對於其等係公同共有系爭租約之性質不生影響。
原判決僅以參加人間對系爭耕地有分管約定,各自按分管約
定就系爭耕地各自收益,故參加人是否有減租條例第19條第
1項第3款「出租人因收回耕地,致承租人失其家庭生活依據
者」情事,應分別觀之,而未基於公同共有人間之權利義務
不可分性,將參加人黃明子、林宗卿二家收支合併計算,據
以判斷是否有「失其家庭生活依據」,有適用法規不當的違
誤。
㈣綜上所述,原判決既有如上之違誤,且於判決結論有影響。
上訴意旨雖未指摘及此,惟本院不受上訴理由之拘束,仍應
認上訴有理由。又因本件事證尚有未明,有待原審調查審認
,本院無從自為判決,爰將原判決廢棄發回,由原審高等行
政訴訟庭更為適法之裁判。
五、據上論結,本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項
、第260條第1項,判決如主文。
中 華 民 國 113 年 11 月 14 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 王 碧 芳
法官 王 俊 雄
法官 鍾 啟 煒
法官 林 秀 圓
法官 陳 文 燦
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 113 年 11 月 14 日
書記官 章 舒 涵
TPAA-112-上-481-20241114-1